dictamen - Consejo Consultivo de Castilla-La Mancha

DICTAMEN 137
DICTAMEN Nº. 137/2006, de 6 de septiembre.*
Expediente relativo a reclamación de responsabilidad patrimonial de la
Administración Pública a instancia de “Coto de caza mayor A, S.A.” por los perjuicios
derivados del ingreso indebido en expediente sancionador.
ANTECEDENTES
Se somete a dictamen del Consejo Consultivo de Castilla-La Mancha el expediente de
responsabilidad patrimonial iniciado a instancia de “Coto de caza mayor A, S.A.” por los
perjuicios derivados del ingreso indebido en expediente sancionador.
El reclamante solicita el abono del interés legal del dinero de la cantidad
correspondiente a la sanción desde el ingreso indebido de la misma, hasta la devolución por
la Administración, atendiendo a los siguientes hechos: “...esta parte presentó demanda en el
Juzgado de lo Contencioso-Administrativo Decano de Toledo el día 8 de octubre de 2002,
impugnando y pidiendo la anulación de los actos administrativos dictados en el
procedimiento sancionador arriba expresado, lo que dio lugar al Procedimiento Abreviado nº
3 del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 2 de Toledo. Tras celebrarse el juicio, con
fecha veintiuno de marzo de 2005, por parte del Juzgado se ha dictado Sentencia en cuyo
Fallo se dice lo siguiente: Debo estimar y estimo el recurso contencioso-administrativo
interpuesto por Coto de Caza Mayor A, S.A. contra la resolución de la Consejería de Medio
Ambiente de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha desestimatoria del recurso de
reposición interpuesto contra la Resolución por el que se impone una sanción de 6.011 euros
declarando la nulidad de las mismas, por no ser dicha resolución y la que ésta confirma
ajustada a Derecho dejando sin efecto la sanción impuesta; todo ello, sin hacer
pronunciamiento condenatorio alguno sobre costas. [...] Esta parte abonó en su momento el
importe de la sanción, como le consta a la Administración, por lo que, en ejecución de la
Sentencia, debe procederse a la devolución de la cantidad que ha resultado indebidamente
ingresada”.
Continúa la parte reclamante señalando que: “...dado que tal ingreso hubo de realizarse
como consecuencia de la ejecutividad de los actos administrativos y la denegación por parte
del Juzgado de lo C.A. de la medida cautelar solicitada de suspensión de las resoluciones que
impugnábamos (Auto de 1 de diciembre de 2004, notificado a esta parte el 3 del mismo mes),
y ahora resulta que nunca debió haberse tenido que realizar, dada la nulidad de aquéllas, es
claro que mi representada ha sufrido un perjuicio como consecuencia del ingreso indebido,
que se le debe resarcir”.
Se incorpora al expediente informe del Servicio Jurídico de la Consejería de Medio
Ambiente emitió informe considerando que la simple declaración de nulidad de un acto
administrativo no presupone ni genera inexorablemente un derecho a la indemnización y que
sólo existe lesión resarcible, si la anulación de la resolución sancionadora trasciende a la
ilicitud de la conducta infractora apreciada inicialmente por la Administración, de suerte que
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Ponente: Lucía Ruano Rodríguez
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resulte que el particular actuó lícitamente, no en cambio, por lo general, cuando la anulación
de la sanción sea por completo ajena a la infracción cometida..
Sustanciado el trámite de audiencia se incorpora al procedimiento la propuesta de
resolución estimando que no procedía declarar la responsabilidad patrimonial de la
Administración por inexistencia de nexo causal entre el actuar de la Administración y el
perjuicio causado.
EXTRACTO DE LA DOCTRINA
- Mientras no existen peculiaridades relativas al daño evaluable e individualizado y al
nexo casual que ha de existir entre los supuestos de responsabilidad patrimonial derivados
del actuar de la Administración, por funcionamiento de los servicios y anulación de sus
resoluciones pues en ambos casos el daño es un hecho objetivo y la relación de casualidad se
somete al mismo proceso lógico; no puede negarse que la antijuridicidad de la lesión,
entendida como la ausencia del deber jurídico de soportar el daño producido, no puede ser
valorada bajo las mismas premisas. La razón no es sólo que el legislador haya contemplado
de forma distinta estos supuestos específicos, en los que operan las previsiones contenidas en
los artículos 141.1 y 142.4 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, sino porque cuando la
Administración ejercita las facultades inherentes a sus potestades administrativas, y para ello
adopta actos y resoluciones administrativas, está actuando el interés público o general y, por
ello, la anulación de aquellas de sus disposiciones y actos con destinatario particular, no sólo
incide en la esfera de intereses del particular directamente afectado sino que, por lo general,
trascienden el interés particular. Esa presunción de actuar, de acuerdo con la ley, el interés
general es lo que justifica principios consagrados legalmente como el de ejecutividad de los
actos de la Administración sujetos al Derecho Administrativo (artículos 56 y 57 de la Ley
30/1992), principio que se sustenta en la presunción de su validez, lo que comporta el deber
de los administrados de cumplir las resoluciones y actos administrativos firmes, aunque no
sean definitivos y, por tanto, a pesar de que hubieran sido impugnados y se encuentren
sometidos a la decisión judicial.
Por ello, el análisis valorativo de la antijuridicidad del daño es básico para resolver
acerca de la procedencia de reconocer el derecho de ser indemnizado por el daño causado a
consecuencia de la anulación de un acto o resolución. Ese examen conduce a la valoración de
los motivos por los cuales se produce la anulación, analizando las circunstancias y
particularidades del caso concreto, tal como el Tribunal Supremo viene abordando la
cuestión.
- La prescripción en el ejercicio de potestades administrativas, es un dato objetivo, que
viene dado por el transcurso del tiempo al que se le anudan determinadas consecuencias o
efectos jurídicos. De acuerdo con el Código Civil “se extinguen por la prescripción los
derechos y las acciones de cualquier clase” (artículo1.930 Código Civil), “en perjuicio de
toda clase de personas, incluidas las jurídicas...” (Artículo 1.932). Ello alcanzaría a la propia
Administración, vista como persona jurídica, lo que sin embargo, no impide ver que la
Administración no es la persona jurídica perjudicada, sino en definitiva, lo es el interés
público que la misma personifica. Desde la perspectiva del interés público se ha de concebir
la prescripción no sólo como la consecuencia del transcurso del tiempo que supone la
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aplicación más o menos automática de plazos en el ejercicio de facultades y derechos, sino
como una de las limitaciones legales al actuar de la Administración, entre las cuales está
comprendida, el ejercicio en un tiempo legalmente determinado de las facultades que emanan
de sus potestades específicas. Desde tal perspectiva, lejos de observar con recelo la
prescripción como pérdida del derecho a ejercer sus facultades administrativas por parte de
la Administración, en perjuicio del interés general, se puede concebir como expresión de la
vigencia de principios constitucionales que, como los de legalidad y seguridad jurídica
-artículo 9.3 de la Constitución- o el de eficacia -artículo 103.1 de la Constitución- son del
máximo interés general.
La prescripción de la infracción es el fundamento de la anulación de la sanción
impuesta al reclamante por la sentencia de 21 de marzo de 2005, dictada por el Juzgado de lo
Contencioso Administrativo nº 2 de Toledo en el Procedimiento Abreviado nº 388/2004. Esta
resolución judicial estimó que los hechos habían prescrito al haber transcurrido más de seis
meses desde que se realizaron, para lo que interpretó y aplicó el artículo 16 de la Ley 1/1988,
de 31 de marzo, de Conservación de Suelos y Protección de Cubiertas Vegetales Naturales,
que establece la prescripción de la infracción a los seis meses de haberse producido los
hechos. La sentencia razona ante la falta de determinación del día del mes de marzo en que
según los agentes denunciantes éstos comprobaron la roturación prohibida por la que se
sancionó al recurrente que, tomando como fecha “el 1 de marzo de 2003 (...), teniendo en
cuenta el propio informe de los citados Agentes que los hechos denunciados tuvieron lugar
una semana antes aproximadamente de ser observados, estaríamos en la semana 24 de
febrero de 2003, y habiendo sido notificada la incoación del expediente sancionador en fecha
1 de septiembre de 2003 han transcurrido los seis meses del plazo establecido en el artículo
16 de la Ley 1/1988, de 31 de mayo,...”.
Los términos del artículo 16 de la Ley 1/1998, son inequívocos en cuanto al límite
temporal que el legislador establece para que se pueda ejercer válidamente la potestad
sancionadora por parte de la Administración. El mismo poder que ha otorgado la potestad de
sancionar determinados hechos ha establecido un límite temporal para su válido ejercicio.
Por ello, la apreciación de la prescripción de la infracción, al no tratarse de la prescripción
extintiva o adquisitiva de acciones y derechos, era apreciable de oficio, no perteneciendo al
poder de disposición de las partes, según es propio de la prescripción civil, sino que se trató
de una condición objetiva necesaria para ejercer el poder sancionador por la Administración.
Por tanto, es innecesario indagar en las demás circunstancias del caso, que pudieran haber
sido determinantes de la resolución judicial, tales como la existencia de los hechos
sancionables, su tipicidad o la autoría o participación del reclamante en su realización, lo
que nos llevaría a un análisis de la antijuridicidad del daño distinto, en el que en este caso no
es posible penetrar por no haber sido objeto de la resolución.
En consecuencia, de acuerdo con la jurisprudencia antedicha, teniendo en cuenta que la
sentencia anuladora de la sanción fundamenta su fallo en la prescripción de los hechos, sin
que la aplicación de la norma en que se sustenta la decisión ofrezca dudas al intérprete de la
misma, como no debió de ofrecer dudas a la Administración la consecuencia jurídica
anudada a su inactividad en el plazo que la Ley le otorgaba para sancionar, se puede concluir
afirmando la antijuridicidad de los perjuicios por los cuales se reclama indemnización.
Dictámenes Consejo Consultivo Castilla-La Mancha.- 2006
La antijuridicidad de los perjuicios irrogados al reclamante por la imposición de una
sanción consistente en una multa que una vez anulada por sentencia que declara la
prescripción no es suficiente para concluir en la existencia de un daño efectivo evaluable
económicamente tal como el mismo solicita mediante el cálculo del interés legal del dinero
sobre la cuantía de la sanción abonada desde la fecha de su abono, la cual no consta en el
expediente y hasta que se produzca la devolución, circunstancia que tampoco consta se
hubiera producido.
- No consta acreditada la ejecución de la sentencia del Juzgado de lo Contencioso
Administrativo nº 2 de Toledo de fecha 21 de marzo de 2005 que es el presupuesto del daño
cuya reparación es objeto de la reclamación de responsabilidad patrimonial. La ejecución de
la sentencia conforme preceptúan los artículos 103 y 104 de la Ley reguladora de la
Jurisdicción Contencioso-administrativa, comporta junto a la anulación de la sanción, la
devolución del importe de la multa y en su caso el abono de intereses, de conformidad con lo
establecido en el artículo 32.2 en relación con el artículo 26.6 de la Ley 58/2003, de 17 de
diciembre, General Tributaria y también podría eventualmente comportar el abono de
intereses por mora procesal una vez que no se hubiera dado cumplimiento en los plazos
previstos en las normas de aplicación, con las particularidades previstas en la Ley General
Presupuestaria (artículo 45 relación con el artículo 36.2). Mientras no se haya dado
cumplimiento al fallo de la sentencia falta el presupuesto imprescindible de la existencia de
un daño efectivo, no potencial o futuro, económicamente evaluable y cuantificable para que
proceda declarar la responsabilidad patrimonial que se reclama.
DICTAMEN
“Que ante la falta del daño por el que reclama la mercantil Coto de Caza Mayor A,
S.A. a consecuencia de la imposición de una sanción posteriormente anulada en vía
contencioso-administrativa, procede dictar resolución desestimatoria de la reclamación de
responsabilidad patrimonial examinada”.