V. COMPETENCIA MUNICIPAL EN MATERIA DE PATRIMONIO

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V. COMPETENCIA MUNICIPAL EN MATERIA
DE PATRIMONIO HISTÓRICO
Al definir qué se entiende por patrimonio cultural, lo primero
que encontramos es un sin número de definiciones no jurídicas que
nos llevan a formarnos una idea aproximada de lo que realmente se
puede entender con relación a este tema, pudiéndose llegar a algunas conclusiones sobre tal concepto.
Cabe destacar, que nuestra legislación no ha elaborado una
definición propia de patrimonio cultural y que el primer vestigio de
este concepto proviene de la definición elaborada por la Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura
(UNESCO) en el año 1982, entendiéndose aquel como:
«El patrimonio cultural de un pueblo comprende las obras de
sus artistas, arquitectos, músicos, escritores y sabios, así como
los creaciones anónimas, surgidas del alma popular, y el conjunto de valores que dan sentido a la vida. Es decir, las obras
materiales y no materiales que expresan la creatividad de ese
pueblo: La lengua, los ritos, las creencias, los lugares y monumentos históricos, la literatura, las obras de artes y los archivos
y bibliotecas»28.
Ahora bien, la definición antes transcrita se puede apreciar que
no alude a un sólo elemento que compone el patrimonio cultural,
por el contrario, abarca varios elementos que integran el patrimonio cultural de un pueblo, país o nación.
En ese sentido, el patrimonio cultural de una nación comprende todos aquellos bienes muebles e inmuebles, incluidos los tangibles e intangibles, tanto públicos como privados, que por su valor
histórico, artístico, técnico, científico o tradicional, sean dignos de
conservación y restauración para las futuras generaciones. Por tal
razón, se justifica la necesidad de una protección legal por parte del
Estado, no solamente por lo antes mencionado, sino también para
su permanencia dentro del país, a los fines de evitar la extracción
28 Citado en la Enciclopedia Jurídica Opus, Tomo VI, Ediciones Libra, Caracas
1995, pág. 143.
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de objetos históricos, documentos oficiales, etc. Ese patrimonio constituye, per se un tesoro artístico y cultural de cada país.
Así la cosas, es necesario hacer una revisión de la legislación
vigente que regula el patrimonio cultural, ello con la finalidad de
determinar la competencia que detenta el nivel nacional, estadal y
municipal, a los fines de establecer el ámbito de actuación en cuanto
a la materia de patrimonio cultural se refiere.
La Constitución de la República Bolivariana de Venezuela consagra en su artículo 99 el derecho a la cultura, y en este sentido
señala:
«ARTÍCULO 99. Los valores de la cultura constituyen un bien irrenunciable del pueblo venezolano y un derecho fundamental que
el Estado fomentará y garantizará, procurando las condiciones,
instrumentos legales, medios y presupuestos necesarios. Se reconoce la autonomía de la administración cultural pública en los
términos que establezca la ley. El Estado garantizará la protección y preservación, enriquecimiento, conservación y restauración
del patrimonio cultural, tangible e intangible, y la memoria
histórica de la Nación. Los bienes que constituyen el patrimonio
cultural de la Nación son inalienables, imprescriptibles e inembargables. La Ley establecerá las penas y sanciones para los daños
causados a estos bienes».
De esta forma se observa, que el Estado debe garantizar la
protección y preservación, conservación y restauración del patrimonio cultural, tangible e intangible, y la memoria histórica de la Nación,
constituido principalmente por los bienes y valores culturales de la
Nación, como por ejemplo: la tradición, las costumbres y los mitos,
incluyendo el conjunto de bienes inmateriales y materiales, muebles
e inmuebles, que por su valor especial tenga un interés histórico,
estético, plástico, arquitectónico, urbano, arqueológico, ambiental y
otros; y una vez declarados por parte del Estado como patrimonio
cultural, quedan afectados y por consiguientes son: inalienables,
imprescriptibles e inembargables según la letra del constituyente, y
por consiguiente el organismo cultural competente en esta materia
queda facultado para preservar y proteger ese patrimonio y velar por
su enriquecimiento, conservación, restauración e intangibilidad en
beneficio de las presentes y próximas generaciones.
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Ahora bien, nuestro ordenamiento jurídico vigente ha previsto
una serie de leyes que procuran cumplir con el mandato constitucional, a saber: Ley de Archivos Nacionales de 13-07-1945 (Gaceta
Oficial Nº 21.760 de fecha 13-07-1945), Ley de Protección y Defensa
del Patrimonio Cultural (Gaceta Oficial Extraordinaria Nº 4.623 de
03-10-1993); Ley Aprobatoria de la Convención para la Protección
del Patrimonio Mundial, Cultural y Natural (Gaceta Oficial Extraordinaria Nº 4.191 de fecha 06-07-1990).
De esta forma, la Ley de Protección y Defensa del Patrimonio
Cultural29 ,menciona en su artículo 2 los tópicos que indica la norma constitucional antes citada, en cuanto a la necesidad de defender
el Patrimonio Cultural de la República, para ello se vale de «la declaratoria de utilidad pública e interés social, la preservación, defensa y salvaguarda de todas las obras, conjuntos y lugares creados por
el hombre o de origen natural, que se encuentren en el territorio
de la República, y que por su contenido cultural constituyan elementos fundamentales de nuestra identidad nacional».
Además, el artículo 4 de la ley in comento nos indica que los
bienes del patrimonio cultural son inalienables e imprescriptibles, lo
que constituye una limitación al derecho de propiedad previsto en
el artículo 115 de la Constitución de la República Bolivariana de
Venezuela, razón por la cual el propietario del bien afectado puede
reclamar al Estado la indemnización correspondiente por dicha afectación.
Con relación a la competencia de los entes de la administración
pública, la Ley señala en primer lugar que en el ámbito nacional le
corresponde al Instituto del Patrimonio Cultural, de acuerdo al contenido del artículo 5 de la Ley de Protección y Defensa del Patrimonio Cultural, adscrito al Ministerio del Poder Popular de la Secretaría
de la Presidencia de la República, cuyo objeto es la identificación,
preservación, rehabilitación, defensa, salvaguarda y consolidación de
las obras, conjuntos y lugares señalados en los artículos 2 y 6 de la
ley in comento.
29 Gaceta Oficial Extraordinaria Nº 4.623 de 03-10-1993.
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Ahora bien, en cuanto a la competencia de los Estados, se
desprende de lo señalado en la Ley Orgánica de Descentralización,
Delimitación y Transferencia de Competencias del Poder Público30,
en su artículo 1, referido al desarrollo de los principios constitucionales, cuyo tenor es el siguiente:
«ARTÍCULO 1. La presente Ley tiene por objeto desarrollar los
principios constitucionales para promover la descentralización
administrativa, delimitar competencias entre el Poder Nacional
y los Estados, determinar las funciones de los Gobernadores o
las Gobernadoras como agentes del Ejecutivo Nacional, determinar las fuentes de ingresos de los Estados, coordinar los planes
anuales de inversión de las Entidades Federales con los que realice el Ejecutivo Nacional en ellas y facilitar la transferencia de la
prestación de los servicios del Poder Nacional a los Estados».
Así pues, al concatenar lo anteriormente transcrito, con el
numeral 6 del artículo 4 ejusdem, cuyo tenor es el siguiente:
«ARTÍCULO 4 En ejercicio de las competencias (...) que establece
la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, y conforme con los procedimientos que esta ley señala, serán transferidos progresivamente a los Estados los siguientes servicios que
actualmente presta el Poder Nacional:
(Omissis).
6. La cultura en sus diversas manifestaciones, la protección y
conservación de las obras, objetos y monumentos de valor histórico o artístico», (destacado nuestro).
Observamos pues, que los Municipios a diferencia de la competencia atribuida a los Estados en materia de patrimonio cultural, como
se indicó en los párrafos que anteceden, el legislador nacional asignó
a este ente territorial competencia en la Ley Orgánica del Poder
Público Municipal, en lo atinente a «patrimonio histórico», tal como
está previsto en el numeral 2, literal «a» del artículo 56:
«ARTÍCULO 56. Son competencias propias del Municipio las siguientes:
30 Gaceta Oficial Nº 39.140, de fecha 17 de marzo de 2009.
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1. El gobierno y administración de los intereses propios de la
vida local.
2. La gestión de las materias que la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y las leyes nacionales les confieran
en todo lo relativo a la vida local, en especial, la ordenación
y promoción del desarrollo económico y social, la dotación y
prestación de los servicios públicos domiciliarios, la aplicación
de la política referente a la materia inquilinaria, la promoción de
la participación ciudadana y, en general, el mejoramiento de las
condiciones de vida de la comunidad en las áreas siguientes:
a. La ordenación territorial y urbanística; el servicio de catastro;
el patrimonio histórico; la vivienda de interés social; el turismo
local; las plazas, parques y jardines; los balnearios y demás sitios
de recreación; la arquitectura civil; la nomenclatura y el ornato
público.
(Omissis)»31, (destacado nuestro).
De lo citado, se desprende que los Municipios ejercen una
materia de patrimonio cultural en lo atinente a «patrimonio histórico», el cual está referido «al patrimonio histórico monumental, a
los parques y jardines, a las plazas, a los balnearios y los sitios de
recreación (...). Los sitios históricos preservan la memoria y son
especiales para la generación de patriotismo cívico»32. Complementando este concepto, cabe decir que el «patrimonio histórico», es el
«conjunto de bienes, tanto materiales como inmateriales, acumulados a lo largo del tiempo. Estos bienes pueden ser de tipo artístico,
histórico, paleontológico, arqueológico, documental, bibliográfico,
científico o técnico»33.
En todo caso, los municipios tienen competencia en lo que
respecta al «patrimonio histórico», con fundamento en lo previsto
en el numeral 2, literal «a» del artículo 56 de la Ley Orgánica del
Poder Público Municipal, concatenado con la Providencia Administrativa Nº 012/05 de fecha 30 de junio de 2005, emanada del Ins31 Publicada en la Gaceta Oficial, Nº 38.421 de fecha 21 de abril de 2006.
32 GONZÁLEZ CRUZ, Fortunato y otros. Comentarios a la Ley Orgánica del Poder
Público Municipal, Editorial Jurídica Venezolana, Caracas. 2005, Pág. 242.
33 http://es.wikipedia.org/wiki/Patrimonio_hist%C3%B3rico.
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tituto del Patrimonio Cultural, contentivo del instructivo que regula
el registro general del patrimonio cultural venezolano y el manejo
de los bienes que lo integran.
Por otra parte podemos observar, que el artículo 16 de ese
instructivo, prevé lo siguiente:
«Los municipios en el ejercicio de sus competencias concurrentes, regularán mediante ordenanza especial, las actividades a ejecutarse en los bienes a que se refieren los artículos 9, 10, 11,
12 y 13 del presente Instructivo, recogiendo en ella las disposiciones de la Ley de Protección y Defensa del Patrimonio Cultural. Asimismo, los municipios con la finalidad de cohesionar las
políticas públicas nacionales sobre protección del patrimonio
cultural y en el ejercicio de sus competencias, podrán crear
oficinas locales con competencia en materia de patrimonio cultural, para lo cual contará con el apoyo y la asesoría del Instituto
de Patrimonio Cultural», (destacado nuestro).
Ahora bien, los Municipios deben desarrollar mediante Ordenanza, las actividades relacionadas con el patrimonio histórico, tomando en consideración los lineamientos previstos en los artículos
9, 10, 11, 12 y 13 del instructivo que regula el registro general del
patrimonio cultural venezolano y el manejo de los bienes que lo
integran, siendo estos los siguientes:
«ARTÍCULO 9: Centros históricos englobados dentro de una poligonal determinada. Se trata de zonas históricas ubicadas dentro
de ciudades, que están delimitadas por una poligonal levantada
por el Instituto del Patrimonio Cultural. Las intervenciones de
las edificaciones contenidas en los centros históricos que pongan
en peligro su integridad física general y la de sus diversos componentes, sean estructurales, de cerramientos, de pisos y cubiertas, ornamentales y de revestimientos, no se podrán realizar sin
la previa autorización del Instituto del Patrimonio Cultural.
Las obras nuevas a realizarse en terrenos sin construcción contenidos en esa poligonal deberán ajustarse a las normas y procedimientos que establezca el Instituto del Patrimonio Cultural
conjuntamente con las oficinas municipales de patrimonio.
ARTÍCULO 10: Barrios, urbanizaciones o sectores específicos de
la ciudad. Son sectores urbanos no contenidos en una poligo-
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nal determinada, que cuentan con un reconocimiento global
del conjunto, lo que constituye su valor coral. La permanencia del
valor coral es el objeto de protección, por lo que cualquier
intervención que pudiera afectarlo deberá estar previamente autorizada por el Instituto del Patrimonio Cultural. Para cada caso
el Instituto del Patrimonio Cultural establecerá criterios específicos de protección y resguardo coordinadamente con el
municipio competente. Las intervenciones de los barrios, urbanizaciones o sectores específicos de la ciudad inscritos en el
Registro General del Patrimonio Cultural, requerirán la autorización del Instituto del Patrimonio Cultural cuando puedan
lesionar las cualidades que les dieron sus valores corales.
ARTÍCULO 11: Calles, avenidas, plazas y parques. Estas áreas públicas inscritas en el Registro General del Patrimonio Cultural,
la conforman todo lo que dentro de ellas se encuentre, como
monumentos, estatuaria, mobiliario urbano, jardines, árboles y
los edificios que bordean o limitan ese espacio, así como los
diversos componentes de éstos, sean estructurales, de cerramientos, de pisos y cubiertas, ornamentales y de revestimientos, todo
lo cual no podrá ser intervenido cuando se comprometa su
integridad o visualización, sin la previa autorización del Instituto
del Patrimonio Cultural. Las obras nuevas a realizarse en terrenos
sin construcción en las áreas públicas antes descritas deberán
ajustarse a las normas y procedimientos que establezca el Instituto del Patrimonio Cultural conjuntamente con las oficinas
municipales de patrimonio.
ARTÍCULO 12: Edificaciones, monumentos, estatuarias e hitos
urbanos. Las intervenciones de las edificaciones, monumentos,
estatuarias e hitos urbanos, inscritos en el Registro General del
Patrimonio Cultural que pongan en peligro la integridad física
general del bien, la de sus componentes estructurales, de cerramientos, de pisos y cubiertas, ornamentales y de revestimientos,
así como el entorno ambiental o paisajístico necesario para su
visualidad o contemplación adecuada, requerirán la autorización
previa del Instituto del Patrimonio Cultural. Asimismo, se requerirá la autorización del Instituto del Patrimonio Cultural para
la intervención de los espacios urbanos y rurales circundantes a
los monumentos nacionales.
ARTÍCULO 13: Ruinas y sitios arqueológicos o paleontológicos,
históricos, conmemorativos y asociados a rituales. Se trata de
aquellos lugares del suelo o del subsuelo, donde existen restos,
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evidencias o símbolos materiales o manifestaciones intangibles,
de culturas pasadas o presentes, poseedores de valores que los
caracterizan y los hacen significativos para un colectivo. Cualquier
intervención de los sitios antes enunciados requerirá la autorización previa del Instituto del Patrimonio Cultural. El Instituto
del Patrimonio Cultural tiene derecho perpetuo de paso sobre
los sitios antes enunciados, lo cual no incide en la titularidad de
la tierra, pudiendo la misma pertenecer a entes públicos o
personas naturales o jurídicas de carácter privado. El Instituto
del Patrimonio Cultural y los municipios podrán tomar las
medidas que consideren necesarias para la protección de los
referidos sitios, debiendo las autoridades municipales demarcarlos adecuadamente».
Como puede observase, la competencia de «patrimonio histórico», que le corresponden a los municipios, son el conjunto de actividades previstas en los artículos 9, 10, 11, 12 y 13 del Instructivo que
regula el registro general del patrimonio cultural venezolano y el
manejo de los bienes que lo integran, emanado del Instituto del
Patrimonio Cultural.
VI. FEDERALISMO Y DESCENTRALIZACIÓN:
DE LA CONSTITUCIÓN BOLIVARIANA
A LAS NUEVAS LEYES CENTRALISTAS.
1. Breves consideraciones históricas. 2. Sobre el sistema federal y
la descentralización. 3. Inicios de la reforma del estado y la descentralización en la nueva Constitución. 4. Ley Orgánica de Descentralización, Delimitación y Transferencia de Competencias del Poder
Público. 5. Análisis de la Sentencia Nº 565, de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia. 5.1. Controversia planteada. 5.2. Decisión de la Sala. 5.3. Voto Salvado. 6. Aspectos
resaltantes de la sentencia 565. 7. Otras sentencias relacionadas
con la materia. 8. Comentarios finales.
Este trabajo gira en torno a la nueva Ley Orgánica de Descentralización, Delimitación y Transferencia de Competencias del Poder Público34, y a la vulneración, mediante su promulgación, de principios
34 Publicada en Gaceta Nº: 39.140, de fecha 17 de marzo de 2009