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¿Información es poder? Un ejercicio de Usuario Simulado y la capacidad de respuesta de los sistemas de acceso a la información en México. Por Gabriela Aída Cantú Ramos / EGAP Gobierno y Política Pública 1. Marco teórico 1.1 Los usuarios de información 'H DFXHUGR FRQ 0F+DOH HO FRQRFLPLHQWR HV ³LQIRUPDFLyQ RUGHQDGD \ HVWUXFWXUDGD´ (citado en Sanz Casado, 1994: 23) que puede aplicarse por los usuarios a diversas situaciones. Una necesidad de información es la que se presenta cuando en el usuario existe una sensación de que carece de algo que es clave para sus actividades diarias de trabajo, investigación, educación etc. y puede presentarse ya sea porque necesita obtener un documento específico de un autor conocido o porque necesita algún tipo de documento con respecto a un tema en específico (Sanz Casado, 1994: 24). Por otro lado, un deseo de información es ³ODIRUPDTXHWLHQHHOXVXDULRGHH[SUHVDU VX YROXQWDG GH VDWLVIDFHU XQD QHFHVLGDG´ (Sanz Casado, 1994: 25), aunque es importante aclarar que existe una diferencia clara entre necesidad y deseo, pues una misma persona puede desear algo que no necesita o necesitar algo que no desea. En este sentido, el usuario está más consciente de sus deseos que de sus necesidades, por lo tanto se convierten en usuarios potenciales (Sanz Casado, 1994: 25). Así mismo, una demanda de información HV³ODIRUPXODFLyQH[SUHVDGHXQGHVHR« es lo que el individuo solicita a una biblioteca o centro de documentación1´ (Q HO mismo sentido que con el deseo de información, también cuando se habla de demanda es importante considerar que los usuarios también pueden demandar información que en realidad no necesitan o pueden necesitar información pero al no estar concientes de ellos no pueden demandarla (Sanz Casado, 1994: 25). La clave para proveer al usuario de la información correcta es buscar una alineación entre las necesidades ±más que los deseos-­ y las demandas, de manera que los individuos busquen obtener información que realmente les sirva para sus actividades;; es decir, buscar que en realidad las demandas de información reflejen las necesidades del usuario. 1.2 La transparencia focalizada como estrategia para beneficiar a los usuarios de información Cuando se habla de políticas de transparencia, se reconocen dos grandes generaciones: la primera se enfocó en el desarrollo de leyes e instituciones que garantizaran el derecho de acceso a la información de los ciudadanos (right to know policiesODVHJXQGDVHKDHQIRFDGRHQUHIRU]DUODOODPDGD³WUDQVSDUHQFLDIRFDOL]DGD´ (targeted transparency policies). Incluso, hay especialistas que hablan ya de una WHUFHUD JHQHUDFLyQ GH SROtWLFDV GH WUDQVSDUHQFLD EDVDGDV HQ OD ³WUDQVSDUHQFLD 1 En el caso del ejercicio de Usuario Simulado en que se enfoca este artículo, es lo que solicita al Gobierno expresamente a través de un sistema electrónico de acceso a la información. 1 FRODERUDWLYD´ collaborative transparency policies) en el que la incorporación del Internet se vuelve crucial para la divulgación de información para los usuarios (Fung, Graham, Weil, 2007: 25;; KnightComm, 2012). El ejercicio de Usuario Simulado que se analiza en este artículo se enclava en la lógica de la segunda generación de políticas de transparencia, pues hace referencia a aspectos clave de políticas de transparencia focalizada por parte de la autoridad gubernamental al tratar de evaluar los tiempos de respuesta y la calidad de la información específica para las Pequeñas y Medianas Empresas. Específicamente, las políticas de transparencia focalizada son aquellas en las que: a) existe una divulgación pública de información obligatoria, b) ésta divulgación la realizan corporaciones u otras organizaciones privadas o públicas, c) la información divulgada está estandarizada, desagregada y es comparable, d) la información hace referencia a productos y prácticas y e) tienen un propósito público específico (reducir riesgos, mejorar servicios, alterar procesos de toma de decisión/conductas). Si el propósito u objetivo de las políticas de transparencia focalizada se alcanza, entonces éstas detonan HOOODPDGR³FLFORGHDFFLyQ´action cycle) (Fung, Graham, Weil, 2007: 6): Diagrama 1.2.1: El ciclo de acción ASIMILACIÓN Los usuarios de información perciben y entienden la nueva información divulgada APROPIACIÓN Por lo tanto alteran sus conductas y/o procesos de toma de decisión (adquieren mejores productos, toman mejores servicios etc.)(*) REDUCCIÓN DE RIESGOS/MEJORA DE SERVICIOS Y así se reducen riesgos y se proveen mejores servicios ADOPCIÓN Los divulgadores de información entienden las nuevas decisiones de los usuarios NUEVAS PRÁCTICAS Por lo tanto generan mejores productos y prácticas Fuente: elaborado a partir de Fung, Graham, Weil (2007: 6). Elaboración propia del autor. (*) Aunque los autores mencionan que los ciudadanos adquieren mejores SURGXFWRVVHUYLFLRV VH FRQVLGHUD TXH XQD YH] TXH HO XVXDULR VH ³DSURSLD´ GH OD información, no se limita solamente a adquirir, sino que incluso llega a exigir mejores productos o servicios. 2 Sin embargo, es importante establecer que existen dos factores de éxito para las políticas de transparencia focalizada (Fung, Graham, Weil, 2007: 11): a) Deben centrarse totalmente en el usuario, a través del conocimiento de: -­‐ Las necesidades e intereses del usuario, pero sobre todo su capacidad para comprender y apropiarse de la información divulgada -­‐ Las necesidades, intereses y capacidades de las instancias que divulgarán información b) Deben ser sustentables para ser efectivas: lo cual se logrará solamente si estas políticas: -­‐ Son utilizadas por el usuario -­‐ Se hacen cada vez más precisas en sus objetivos -­‐ Amplían su alcance con el tiempo En el caso específico de los pequeños y medianos empresarios, cuando se habla de políticas de transparencia focalizada se tiene que: x x El principal divulgador (information discloser) es el gobierno mexicano tanto a nivel federal como estatal y municipal y no específicamente otras corporaciones, aunque también se considera a éste como administrador de información proporcionada por terceros. El principal propósito de estas políticas enfocadas en los empresarios será el fomento e incremento de la competitividad de las empresas. Enlazando lo anterior con el concepto del ciclo de acción, se plantea el siguiente esquema para explicar la lógica de las políticas de transparencia focalizada para pequeños y medianos empresarios se presentaría de la siguiente manera: Diagrama 1.2.2: Lógica de las políticas de transparencia focalizada para pequeños y medianos empresarios (PYMES) 3 Diagrama 1.2.3: Ciclo de acción a partir de transparencia focalizada para pequeños y medianos empresarios (PYMES) ASIMILACIÓN Los empresarios perciben y entienden la nueva información divulgada CAMBIO DE CONDUCTAS Y así se fomentar/incrementar la competividad de las empresas APROPIACIÓN Por lo tanto incorporan la información en sus procesos para mejorar el desempeño de sus empresas ADOPCIÓN El gobierno a sus tres niveles entiende las nuevas conductas de los usuarios NUEVAS PRÁCTICAS Por lo tanto generan mejor oferta de información para los empresarios Sin embargo, como ya se mencionó anteriormente, para que dichas políticas de transparencia focalizada funcionen, es necesario que éstas se apeguen a los factores de éxito planteados en términos de su enfoque al usuario y de buscar la sustentabilidad de las mismas. A partir de esto, al momento de plantear el diseño de políticas de este tipo, será necesario cuestionarse sobre diversos aspectos en lo que respecta tanto a los usuarios como a los divulgadores. En los usuarios, primordialmente las cuestiones girarán en torno a conocer: x x x x ¿Cuáles son las principales necesidades de información de los pequeños y medianos empresarios en México? ¿Cuáles son sus intereses? ¿Se pueden traducir estas necesidades e intereses de información en peticiones concretas? ¿Cómo procesan la información los empresarios? ¿Cómo incorporan la información a sus procesos de toma de decisión? ¿Cuáles son los principales medios que utilizan los empresarios para obtener información? En lo que respecta los divulgadores, es necesario conocer: x x x ¿Qué capacidades de divulgación y publicación tienen las autoridades? ¿Qué pueden y qué no pueden hacer en términos de divulgación? ¿Cuáles son los medios con los que cuentan las autoridades para divulgar la información? Y específicamente ¿éstos están alineados a los medios que los empresarios utilizan? 4 Posterior a la generación de políticas de transparencia focalizada, será necesario que las autoridades le den seguimiento a las mismas para determinar si en realidad éstas son sustentables. Para esto, será necesario conocer si: -­‐ Los pequeños y medianos empresarios están haciendo un mayor uso de la información para incorporarla a sus procesos de toma de decisión. -­‐ Esta información que se está utilizando en realidad está repercutiendo en el objetivo específico de la política (fomentar/incrementar la competitividad empresarial). -­‐ Adicionalmente al objetivo anterior se están perfilando otra serie de objetivos alrededor de estas políticas, tales como la reducción de riesgos, por ejemplo. -­‐ A partir de su implementación en cierto nivel se puede incorporar a otros (suponiendo que no se dé simultáneamente a nivel federal, estatal y municipal, sino por etapas) 2. Acceso a la información en México: ¿cómo puede un ciudadano solicitar información al gobierno? En México, el acceso a la información está estipulado en el artículo 6 constitucional (Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, 2012) que explícitamente determina que: ³(OGHUHFKRDODLQIRUPDFLyQVHUiJDUDQWL]DGRSRUHO(VWDGR Para el ejercicio del derecho de acceso a la información, la Federación, los Estados y el Distrito Federal, en el ámbito de sus respectivas competencias, se regirán por los siguientes principios y bases: I. Toda la información en posesión de cualquier autoridad, entidad, órgano y organismo federal, estatal y municipal, es pública y sólo podrá ser reservada temporalmente por razones de interés público en los términos que fijen las leyes. En la interpretación de este derecho deberá prevalecer el principio de máxima publicidad. II. La información que se refiere a la vida privada y los datos personales será protegida en los términos y con las excepciones que fijen las leyes. III. Toda persona, sin necesidad de acreditar interés alguno o justificar su utilización, tendrá acceso gratuito a la información pública, a sus datos personales o a la rectificación de éstos. IV. Se establecerán mecanismos de acceso a la información y procedimientos de revisión expeditos. Estos procedimientos se sustanciarán ante órganos u organismos especializados e imparciales, y con autonomía operativa, de gestión y de decisión. V. Los sujetos obligados deberán preservar sus documentos en archivos administrativos actualizados y publicarán a través de los medios electrónicos disponibles, la información completa y actualizada sobre sus indicadores de gestión y el ejercicio de los recursos públicos. 5 VI. Las leyes determinarán la manera en que los sujetos obligados deberán hacer pública la información relativa a los recursos públicos que entreguen a personas físicas o morales. VII. La inobservancia a las disposiciones en materia de acceso a la información S~EOLFD VHUi VDQFLRQDGD HQ ORV WpUPLQRV TXH GLVSRQJDQ ODV OH\HV´ (Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, 2012). A partir de esto y con el objetivo de proteger el derecho de acceso a la información de los ciudadanos, en el año 2002 entra en vigencia la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental (LFTAIP, 2012), en la cual se especifican los detalles para el ejercicio del derecho de acceso a la información así como las instituciones y los procedimientos que giran en torno a éste. En paralelo, se crea el Instituto Federal de Acceso a la Información y Protección de Datos Personales (IFAI) con los objetivos de: x Facilitar y garantizar el acceso de las personas a la información pública y el acceso y protección de los datos personales, así como contribuir a la organización de los archivos nacionales. x Promover la cultura de la transparencia en la gestión pública y la rendición de cuentas del gobierno a la sociedad, así como el ejercicio de los derechos de los gobernados en materia de acceso a la información y protección de datos personales. x Contribuir en los procesos de análisis, deliberación, diseño y expedición de las normas jurídicas necesarias en materia de archivos y datos personales, así como en los procedimientos legislativos dirigidos a perfeccionar y consolidar el marco normativo e institucional en materia de transparencia y acceso a la información pública (IFAI Misión, Visión, Objetivos;; 2012) En sus inicios, los ciudadanos podían realizar sus solicitudes de información electrónica a través del Sistema Informatizado de Solicitudes de Información (SISI), sin embargo, a partir de diciembre de 2008 dichas solicitudes se realizan a través del 6LVWHPD HOHFWUyQLFR ,1)20(; TXH HV ³el concepto que busca homologar y estandarizar el proceso de solicitudes de información en México´ 3UHJXQWas frecuentes sobre el acceso a la información pública, 2012). Así pues, a nivel federal se cuenta con INFOMEX Gobierno Federal, a través del cual se podrán canalizar las solicitudes a todos los sujetos obligados dentro de la administración pública federal. En el caso de las entidades federativas cada una cuenta con una legislación propia en materia de transparencia y acceso a la información (misma que toma como base lo planteado en la ley federal y que no puede contraponerse a la misma) y cuenta con sus propias instituciones (comités, comisiones o institutos estatales de transparencia). A nivel municipal se cuenta con reglamentos internos de transparencia y cada municipio cuenta con su sistema de acceso a la información. En términos de los sistemas electrónicos de solicitudes de información a nivel estatal y municipal se pueden presentar dos casos: x Entidades federativas/ municipios que estén homologadas al sistema electrónico INFOMEX 6 x Entidades federativas/municipios que cuenten con sistemas electrónicos de solicitudes de información propios 2.1 Procedimiento general para realizar una solicitud de información El procedimiento para solicitar información se encuentra detallado en el Capítulo III Del procedimiento de acceso ante la dependencia o entidad de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, mismo que sirve como base para las leyes estatales y reglamentos municipales. La base del procedimiento es que todo ciudadano puede realizar una solicitud de información sin tener que justificar sus motivos y que debe ser formulada en los siguientes términos: x Debe contener algún dato (nombre, dirección, correo electrónico) del solicitante que le sirva como referencia a la autoridad para enviar notificaciones x Debe describir claramente los documentos que solicita. x Debe proveer cualquier otro dato que le sirva como referencia a la autoridad para localización y búsqueda de la información solicitada x Debe indicar el medio en que desea recibir la información que puede ser desde verbal (cuando es orientación), consulta directa, copias simples/certificadas y otro medio como correo electrónico2 Si por un lado, la información proporcionada por el solicitante no es suficiente para que la autoridad pueda ubicar la información entonces ésta podrá establecer una prevención para que el ciudadano corrija/aclare su solicitud. Por otro lado, si el ciudadano canalizó su solicitud a la dependencia equivocada, entonces la autoridad tiene la obligación de orientarlo a la dependencia competente. No obstante, es importante tomar en cuenta las siguientes consideraciones con respecto a las solicitudes de información: x La autoridad solo puede entregar documentos ya existentes en sus archivos, lo que significa que no pueden procesar información nueva para una solicitud. x La autoridad no atenderá solicitudes ofensivas o aquellas a las que ya se haya dado respuesta y que correspondan a la misma persona (no responde a solicitudes duplicadas) En base a esto, cuando al solicitante se le informe de la inexistencia de la información, se le niegue la información o simplemente no se le responda, éste puede interponer un recurso de revisión/inconformidad ante la institución correspondiente con la idea de que la autoridad corrija cualquier deficiencia. En cuanto al tiempo que tiene la autoridad para contestar las solicitudes de información de los ciudadanos, éste varía dependiendo del nivel de gobierno y puede ir desde 5 a 20 días hábiles, dependiendo de lo estipulado en la legislación correspondiente en donde también se marcan otras consideraciones como los días para atender prevenciones, interponer recursos entre otros. La siguiente tabla, resume estos contenidos para el caso de la 2 En el caso del ejercicio aquí realizado, cuando se pedía elegir un medio para recibir la información se tomaron las siguientes previsiones: a) elegir un medio electrónico para tener evidencia del intercambio de comunicacional con la autoridad, b) dar preferencia como medio electrónico al sistema de acceso a la información (revisar la respuesta personalmente a través de la página del sistema) o al correo electrónico para el mismo propósito de tener evidencia de la comunicación y para facilitar el manejo de los archivos recibidos. 7 federación y las seis entidades federativas cubiertas en este ejercicio3: Tabla 2.1.1: Legislación en materia de transparencia a nivel federal y de entidades federativas Fuente: elaboración propia En el aspecto técnico, las solicitudes de información se realizaron utilizando los sistemas electrónicos de acceso a la información de cada nivel de gobierno. En el caso del nivel federal toda las solicitudes se llevaron a cabo a través de INFOMEX GOBIERNO FEDERAL, mientras que para las entidades federativas y los municipios se utilizaron los sistemas electrónicos con que contara cada uno, mismos que se explicarán más adelante. En la mayoría de los casos el proceso para realizar una solicitud de información consistía básicamente en lo siguiente:4 x Acceder al sitio Web del sistema electrónico de acceso a la información x Generar una cuenta de registro para la que solicitaban: o Ingresar un nombre de usuario y una contraseña o Llenar un formato en el que solicitaban datos de contacto del 3 En el caso de los municipios, aplica lo mismo que está dispuesto en la ley para las entidades federativas. 4 La excepción fueron los municipios de Tijuana en Baja California y Guadalupe en Nuevo León en los que no fue necesario este proceso porque los sistemas no lo requerían. 8 solicitante como nombre y apellidos completos, número telefónico (opcional), correo electrónico (opcional). Para fines del ejercicio, siempre se dejó una dirección de correo electrónico para contacto x Ingresar al sistema con el usuario y contraseña previamente generados x Seguir los pasos que cada sistema determinaba para su proceso de solicitudes. x Revisar periódicamente, en función de los tiempos marcados por la ley, el sitio Web o el correo electrónico para notificaciones sobre respuesta, aclaración, prórrogas o negativas a las solicitudes realizadas. 2.2 Procedimiento general para atender una solicitud de información De acuerdo con la Ley Federal de Acceso a la Información Pública Gubernamental en VXDUWtFXORWRGDVODVGHSHQGHQFLDV\HQWLGDGHV³designarán a la unidad de enlace que tendrá las funciones siguientes: I. Recabar y difundir la información a que se refiere el Artículo 7, además de propiciar que las unidades administrativas la actualicen periódicamente;; II. Recibir y dar trámite a las solicitudes de acceso a la información, referidas en los artículos 24, 25 y III. Auxiliar a los particulares en la elaboración de solicitudes y, en su caso, orientarlos sobre las 40;; dependencias o entidades u otro órgano que pudieran tener la información que solicitan;; IV. Realizar los trámites internos de cada dependencia o entidad, necesarios para entregar la información solicitada, además de efectuar las notificaciones a los particulares;; V. Proponer al Comité los procedimientos internos que aseguren la mayor eficiencia en la gestión de las solicitudes de acceso a la información;; VI. Habilitar a los servidores públicos de la dependencia o entidad que sean necesarios, para recibir y dar trámite a las solicitudes de acceso a la información;; VII. Llevar un registro de las solicitudes de acceso a la información, sus resultados y costos, y VIII. Las demás necesarias para garantizar y agilizar el flujo de información entre la GHSHQGHQFLDRHQWLGDG\ORVSDUWLFXODUHV´ En síntesis, la Unidad de Enlace se encarga de atender y canalizar las solicitudes con los funcionarios dentro de las dependencia que pueden atenderlas, para posteriormente presentarla al ciudadano solicitante a través del sistema electrónico de acceso a la información o del medio que haya determinado. 3. El ejercicio Tomando en cuenta las consideraciones anteriores, el ejercicio de Usuario Simulado se realizó como parte de las actividades de investigación del Proyecto de 9 Transparencia Gubernamental y PYMES que coordina la EGAP Gobierno y Política Pública del Tecnológico de Monterrey en cofinanciamiento con el Fondo Multilateral de Inversiones (FOMIN) del Banco Interamericano de Desarrollo (BID). Tomó como referencia el ejercicio de Usuario Simulado realizado dentro del marco del Proyecto de Investigación Métrica de la Transparencia 20105 encabezado por el Centro de Investigación y Docencia Económicas (CIDE). 3.1 Descripción del ejercicio El objetivo de dicho ejercicio es explorar la capacidad de respuesta que tienen las autoridades tanto a nivel federal, estatal y municipal (a través de sus sistemas electrónicos de acceso a la información) con respecto a solicitudes de información importante para las Pequeñas y Medianas empresas (PYMES). Básicamente, esta capacidad de respuesta de las autoridades se evaluó en dos dimensiones: x x La eficacia de los sistemas de información de las autoridades para atender solicitudes de información de usuarios PYMES en tiempo y forma. La calidad de la información entregada a los usuarios. Para determinar específicamente qué preguntas harían empresarios PYMES a las autoridades se utilizó la herramienta de Grupos de Enfoque6 para así formular las solicitudes. Se realizaron tres Grupos de Enfoque en la ciudad de Monterrey en los que participaron: x x x Pequeños y medianos empresarios del sector industrial (apoyados por la Cámara de la Industria de la Transformación de Nuevo León, CAINTRA y realizado el 27 de abril de 2011) Académicos expertos en las áreas de competitividad empresarial y emprendimiento (realizado el 09 de mayo de 2011) Pequeños y medianos empresarios de los sectores comercio y servicios (un grupo para los dos, realizado el 12 de mayo de 2011) Uno de los objetivos de realizar los Grupos de Enfoque era conocer, tanto por parte de los empresarios como de los académicos, qué información específica sería útil para las empresas y a qué dependencia y en qué nivel de gobierno debería solicitarse. Para obtener dicha información se analizó la transcripción de los tres grupos de enfoque, además de la información que se les pidió a los participantes documentaran en unos formatos especiales que el moderador les hizo llegar al final para que llenaran. Al finalizar cada uno de los ejercicios de Grupos de Enfoque, se le entregó a los participantes7 una hoja con un formato en el que se buscaba que tanto empresarios como académicos aterrizaran puntualmente las necesidades de información útil tanto 5 Este ejercicio tenía como objetivos a) Identificar los procesos y las respuestas a las que los ciudadanos de cada una de las entidades federativas se enfrentan cuando buscan obtener información gubernamental, b) Diagnosticar prácticas que estructuran la forma en que los ciudadanos ejercen su derecho de acceso a la información. Para más información consultar: http://www.metricadetransparencia.cide.edu/Metrica%202010.pdf 6 Esta actividad se realizó como parte otra línea de investigación del Proyecto de Transparencia Gubernamental, pero se utilizó este espacio para introducir una pregunta que permitiera determinar qué información pedirían los empresarios/expertos en competitividad a los distintos niveles de gobierno. 7 23 participantes en total intervinieron en los Grupos de Enfoque y por ende, se obtuvieron 23 formatos de información. 10 por dependencia que la pudiera tener como por nivel de gobierno. En la hoja, los participantes encontraban tres tablas (una por cada nivel de gobierno: federal, estatal y municipal) que se pidió llenaran lo más específica y claramente posible en términos de dos variables: x x Información que requiere la empresa Dependencia que la proporciona A partir de esto, se detectaron: x x x Dependencias a quién solicitar la información Nivel de gobierno al que corresponde dicha información Información específica que se pudiera enviar a la autoridad Una vez determinados los puntos anteriores, se transformó la información en preguntas y se generó una batería de preguntas divididas en dependencias y niveles de gobierno, mismas que se utilizarán para enviar solicitudes electrónicas de información8 a las autoridades en el ejercicio de Usuario Simulado. Sin embargo, es importante mencionar que las preguntas se ajustaron para corregir errores encontrados en los formatos que llenaron los participantes y en la transcripción de los mismos. Específicamente, se realizaron correcciones para: x x x Puntualizar información que estaba vagamente planteaGD (M ³LQIRUPDFLyQ VREUH120V´ Colocar la información en el nivel de gobierno que corresponde (Ej. ³LQIRUPDFLyQ HVWDGtVWLFD GHO ,1(*,´ XELFDGD D QLYHO PXQLFLSDO FXDQGR corresponde al Federal) Ubicar la dependencia a la que corresponde la información deseada en aquellos casos en que dejaban en blanco la casilla de dependencia Finalmente, se generó un listado de preguntas que se repartieron de la siguiente forma: Tabla 3.1: Listado de preguntas hechas por nivel de gobierno Nivel de Gobierno No. de preguntas Federal (61 preguntas) 61 preguntas repartidas en las siguientes dependencias del Gobierno Federal: o o o o o o o o o o o o BANCOMEXT: 3 CFE: 5 CONACYT: 4 IMSS: 3 INEGI: 5 INFONAVIT: 3 NAFIN: 3 PEMEX: 3 SCT: 4 SE: 7 SECTUR: 3 SEMARNAT: 5 8 Se tomó la decisión de utilizar como medio de intercambio de información el correo electrónico, para así tener registro de todos los movimientos e interacciones que se dieran entre el solicitante y la autoridad. 11 o o o SHCP: 5 SS: 3 STPS: 5 Estatal (66 preguntas) 11 preguntas que se realizarán a cada una de las 6 entidades federativas9 que se analizarán en el proyecto y el Distrito Federal, dando un total de 66 preguntas. o o o o o o Municipal preguntas) Gobierno del estado: 4 Desarrollo económico: 3 Secretaría de Finanzas: 1 Secretaría del Trabajo: 1 Secretaría de Educación: 1 Secretaría de Salud: 1 (180 18 preguntas que se hicieron a cada uno de los 8 municipios y dos delegaciones10 que componen el Proyecto. Al momento de generar las baterías de preguntas para dependencias federales, se buscó seguir la siguiente lógica: -­‐ -­‐ -­‐ Hacer dos preguntas iguales para todas las dependencias (una sobre licitaciones y otra sobre compras a PYMES) Una sobre información que ya esté disponible en la página Dos preguntas (en caso de que los empresarios y académicos hayan puesto al menos dos preguntas para la dependencia) de información que no esté disponible en la página oficial de la dependencia. En el caso del nivel estatal y municipal se realizaron las mismas preguntas a cada estado/municipio considerando que la información que se ofrece debe ser la misma y que de esta manera se podrá comparar la calidad de la respuesta entre los diferentes estados y municipios. En total se realizaron 307 preguntas originales11 que se transformaron en solicitudes, las cuales fueron realizadas a las distintas autoridades por un equipo de 6 investigadores del Proyecto de Transparencia Gubernamental entre los meses de junio de 2011 y enero de 2012. 3.2 Sistemas electrónicos de acceso a la información involucrados en el ejercicio de Usuario Simulado Tal como se mencionó en la primera sección, los sistemas electrónicos de acceso a la información en México pueden ser de dos tipos: a) aquellos homologados al Sistema 9 Estado de México, Nuevo León, Jalisco, Baja California, Oaxaca y el Distrito Federal 10 Distrito Federal: Delegación Benito Juárez, Delegación Iztapalapa. Estado de México: Tultitlán y Naucalpan de Juárez. Nuevo León: Guadalupe y Monterrey. Jalisco: Tlajomulco de Zúñiga y Guadalajara. Oaxaca: Oaxaca de Juárez. Baja California: Tijuana 11 Es importante puntualizar que al final del ejercicio se realizaron más las de 307 solicitudes originales, pues se presentaron casos en que la autoridad: a) pedía que se corrigiera la redacción o puntualizara/ampliara la información solicitada, b) redireccionaba la solicitud a otra dependencia, c) perdía la solicitud dentro de sus procesos. En todos estos casos se tenía que volver a formular la solicitud generando una nueva. 12 INFOMEX y b) sistemas propios no homologados al INFOMEX12. En el caso de las dependencias a nivel federal, todas utilizan el sistema INFOMEX, pero para las entidades federativas y municipios si se tienen casos que usan sistema INFOMEX y otros que usan sistemas propios. En las entidades federativas, de las seis que fueron analizadas tres cuentan con sistema INFOMEX (Nuevo León, Distrito Federal y Jalisco) y tres cuentan con un sistema propio (SICOSIEM para el Estado de México, SIEAIP para Oaxaca y SASIPBC para Baja California). En los municipios, de los diez casos analizados, cinco cuentan con INFOMEX (Delegación Benito Juárez y Delegación Iztapalapa en el Distrito Federal, Monterrey en Nuevo León, Tlajomulco de Zúñiga y Guadalajara en Jalisco) y cinco con un sistema propio (Guadalupe en Nuevo León, Oaxaca de Juárez en Oaxaca, Tijuana en Baja California, Naucalpan de Juárez y Tultitlán en el Estado de México). Sintetizando, para el Ejercicio de Usuario Simulado los sistemas quedaron repartidos de la siguiente manera: Tabla 3.2.1: Sistemas electrónicos de acceso a la información por tipo de entidad Fuente: Elaboración propia 3.3 Metodología Para llevar un control sobre todo el proceso de solicitud desde el inicio (realización de la misma) hasta el final (respuesta) se documentó toda la información en un LQVWUXPHQWR GH ([FHO OODPDGR ³%LWiFRUD *HQHUDO GH 6ROLFLWXGHV GH ,QIRUPDFLyQ´ donde se mostraba: x x x La dependencia/nivel de gobierno a quién se realizó la solicitud La pregunta formulada El folio interno asignado por el Proyecto de Transparencia y que podía ir del 1 al 307 y que era independiente del folio que la autoridad asignara a la solicitud x Fecha de presentación (día en que se realizó la solicitud) 12 Es importante mencionar que para los casos contemplados en este ejercicio, en su mayoría había coincidencia entre el sistema que utiliza la entidad federativa y el sistema que utilizan los municipios pertenecientes a la misma (Ej. Jalisco utiliza INFOMEX y los municipios de Guadalajara y Tlajomulco de Zúñiga utilizan INFOMEX; Estado de México utiliza el sistema SICOSIEM y Tultitlán y Naucalpan de Juárez utilizan SICOSIEM); con excepciones como Nuevo León en donde el municipio de Monterrey utiliza INFOMEX, pero el municipio de Guadalupe tiene un sistema propio; o Baja California que utiliza SASIPBC mientras que el municipio de Tijuana utiliza un sistema propio. 13 x x x x x Folio de la solicitud emitido por el gobierno Fecha de inicio del plazo legal (fecha en que la autoridad empieza a contar los días límite para dar respuesta) Fecha de vencimiento del plazo legal para la respuesta (fecha que la autoridad se marca a si misma para dar respuesta a la solicitud) Consideraciones a la solicitud en la que se documentaba si la solicitud estaba: 1) Aprobada por la autoridad, 2) en Corrección, 3) en Orientación, 4) Prorrogada o en 5) Negativa Estatus en el que se determinaba si la solicitud estaba: 1) Terminada, 2) Inconclusa con un nuevo ciclo13 o 3) Inconclusa sin un nuevo ciclo14 Con esta Bitácora General se tenía toda la información referente a las solicitudes de manera ordenada y estandarizada, para así tener todos los datos referentes a cualquier pregunta rápidamente, sobre todo al momento de interactuar con la autoridad para aclarar el estatus de alguna solicitud. El factor de éxito del ejercicio fue el de siempre buscar obtener la información por parte de la autoridad, así fuera necesario interponer recursos de inconformidad u otras alternativas que la legislación tanto federal como de cada entidad federativa le proporcionara al ciudadano;; pues si no se conseguía la información no había forma de realizar la evaluación de la autoridad. 3DUDHVWRVHXWLOL]yRWURIRUPDWRGH([FHOOODPDGR³&DOLILFDFLRQHV86´en donde una vez obtenida la respuesta de la autoridad (documentada previamente en la Bitácora) a la solicitud de información, se procedía a analizar a detalle cada una. Como se mencionó inicialmente, el objetivo del ejercicio era explorar la capacidad de respuesta a solicitudes de información por parte de las autoridades a través de sus sistemas electrónicos, la cual se evaluó en dos dimensiones: a) la eficacia de los sistemas electrónicos para atender solicitudes y b) la calidad de la respuesta emitida por la autoridad. En este sentido, la primera dimensión (eficacia) de la evaluación está directamente relacionada con el atributo de oportunidad, pues trata de calificar a la autoridad en términos de si atendió a la solicitud en tiempo y forma de acuerdo a lo marcado por la legislación;; por otro lado, la segunda dimensión (calidad) está directamente relacionada con el atributo de comprensibilidad, es decir, que la información que la autoridad entrega al usuario sea fácil de leer, entender y utilizar. Así SXHV HQ HO IRUPDWR GH ³&DOLILFDFLRQHV 86´ VH GRFXPHQWDURQ ODV HYDOXDFLRQHV numéricas que las respuestas de la autoridad obtenían en términos de la oportunidad y la comprensibilidad de las mismas. La tabla que a continuación se presenta, resume la forma en que se asignaban las calificaciones a cada uno de estos dos atributos: Tabla 3.3.1: Asignación de calificaciones a los atributos de oportunidad y comprensibilidad Atributo Escala Descripción Oportunidad Triple: La oportunidad de la respuesta está en función de si la misma 13 Ya sea porque la autoridad pidió una corrección/aclaración/ampliación, o porque la autoridad orientó la solicitud a otra dependencia o porque prorrogó la fecha de respuesta y se tenía que documentar de nuevo todo el proceso de solicitud. 14 Porque la autoridad negó la información, perdió la información o nunca dio respuesta 14 0 = la respuesta se dio una vez vencido el se dio antes, en el día o después plazo legal de la autoridad del día de vencimiento de plazo legal establecido por la 3= la respuesta se dio el día en que se autoridad. vencía el plazo legal de la autoridad 5= la respuesta se dio en los días previos al vencimiento del plazo legal. Comprensibilidad Triple (para cada uno de los sub-­elementos: Definida a partir del documento fácil de leer, entender, usar): ³0DQXDO GH /HQJXDMH &ODUR´ (2004) de la Secretaría de la 0 = nada fácil de leer, entender, usar Función Pública que sostiene 0.5= más o menos fácil de leer, entender, TXH HVWH ³« (V OD H[SUHVLyQ simple, clara y directa de la usar información que los ciudadanos 1 = muy fácil de leer, entender, usar y los servidores públicos necesitan conocer. Con Lenguaje Claro se formulan textos fáciles de leer, entender y usar, de acuerdo a las características y necesidades de ODV SHUVRQDV TXH ORV OHHQ´ S 10) Fuente: elaboración propia En función de estas escalas, se determinaron puntajes máximos que la autoridad podía obtener, mismos que se describen a continuación: Tabla 3.3.2: Puntaje máximo por atributos de oportunidad y comprensibilidad Atributo Puntaje máximo Oportunidad 5 puntos Comprensibilidad 5 puntos Este puntaje resultaba de la conversión del puntaje máximo posible en la evaluación de cada uno de los sub-­elementos que componen este atributo: fácil de leer, de entender y de usar. Por ejemplo, si la información contenida en una solicitud era muy fácil de leer, de entender y de usar, entonces para ese rubro la misma obtenía un 1 en cada uno de los sub-­elementos, resultando en un total de 3 puntos. Posteriormente, este puntaje debía convertirse para presentarse en la misma escala de evaluación que el atributo de oportunidad, es decir, igualarla a 5 puntos. Para esto, se utilizó una regla de tres simple en donde: X1 = Puntaje obtenido de la evaluación sobre lectura X2= Puntaje obtenido de la evaluación sobre entendimiento X3= Puntaje obtenido de la evaluación sobre usabilidad 3 (Máximo puntaje) 5 (Puntos máximos en la conversión) X1+ X2 + X3 y 15 Por ejemplo, una respuesta que obtenía 2 puntos en su evaluación, en realidad obtenía 3.3 puntos al hacerse equivalente a la escala del otro atributo (3 es igual 5, por lo que 2 es igual a 3.3). Fuente: elaboración propia A partir de la información presentada en la tabla anterior, el procedimiento para obtener las calificaciones por cada dependencia federal, entidad federativa y municipio fue el siguiente: Paso 1: calificación de atributos por solicitud individual Tal como se mostró anteriormente, cada una de las solicitudes de información fue evaluada en términos de la oportunidad en que fue entregada y la comprensibilidad de la información que contenía. En cuestión de la oportunidad el máximo puntaje que podía obtener una solicitud eran cinco puntos, si es que la solicitud fue entregada antes del vencimiento del plazo legal. Para la comprensibilidad, había que evaluar la facilidad de leer, de entender y de usar la información, mismos sub-­elementos en los que se podía obtener una calificación máxima de un punto en cada uno, es decir, tres puntos en total que a su vez se convertían a una escala de cinco con una regla de tres simple, para igualarlos a la escala de la oportunidad. A partir de esto, se puede notar que el puntaje máximo que podía obtener una solicitud combinando las calificaciones de estos dos atributos era de diez puntos. Paso 2: calificación general por atributo por dependencia federal, estado o municipio Calificación de la comprensibilidad Se obtenía a través de calcular el promedio de todos los casos (solicitudes) de una dependencia, estado o municipio, para luego mediante una regla de tres simple convertirlo a una escala de cien. Ej. BANCOMEXT (Banco Nacional de Comercio Exterior): tuvo un total de tres casos (solicitudes). Las calificaciones de cada uno fueron: x x x Caso 1: 4.17 Caso 2: 5.00 Caso 3: 5.00 Promedio: 4.72 Transformación a escala de cien con una regla de tres simple: cinco (puntaje máximo) es igual a cien, por lo que el promedio de 4.72 será igual a 94.44 Calificación de la oportunidad Se genera a través de calcular el promedio de todos los casos (solicitudes) de una dependencia, estado o municipio para luego a través de una regla de tres simple convertirlo a una escala de cien. Ej. BANCOMEXT: generó un total de 3 casos (solicitudes) cuyas calificaciones fueron: x x Caso 1: 5.00 Caso 2: 5.00 16 x Caso 3: 5.00 Promedio: 5.00 Transformación a escala de cien con una regla de tres simple: cinco (puntaje máximo) es igual a cien, por lo que el promedio de 5.00 será igual a cien. Paso 3: calificaciones generales de la dependencia, entidad federativa o municipio. Se calculó obteniendo un promedio de las dos calificaciones generales por atributo obtenidas por una dependencia, entidad federativa o municipio. Ej. BANCOMEXT x x Calificación general comprensibilidad: 94.44 Calificación general oportunidad: 100.00 Calificación general dependencia = calificación general comprensibilidad + calificación general oportunidad 2 Calificación general de la dependencia = 97.22 Además de las calificaciones generales, también se obtuvieron las evaluaciones por sistema electrónico de acceso a la información para entidades federativas y municipios15. Para esto se obtuvo un promedio de las calificaciones generales de los sistemas INFOMEX y NO INFOMEX. Para calcular esta calificación se obtenía el promedio de todos los casos (entidades o municipios) que utilizaban algún sistema. Ej. Calificaciones para Sistemas NO INFOMEX a nivel entidad federativa. Aquí se encontraban tres casos: x x x Calificación Caso 1 Estado de México (SICOSIEM): 80.45 Calificación Caso 2 Oaxaca (SIEAIP): 89.09 Calificación Caso 3 Baja California (SASIPBC): 81.21 Calificación sistemas NO INFOMEX = calificación caso 1 + calificación caso 2 + calificación caso 3 3 Calificación sistemas NO INFOMEX: 83.59 1RREVWDQWHHOIRUPDWR³&DOLILFDFLRQHV86´FRQWHQtDHYDOXDFLRQHVFXDQWLWDWLYDVGHODV respuestas de la autoridad, es importante mencionar que en dicho formato también se contenía una sección en donde el investigador planteaba de manera textual aquellos aspectos dentro de la respuesta que le parecieran interesantes ya sea por el buen desempeño de la autoridad o viceversa. Es así como de este formato se obtuvieron: 15 En el caso de las dependencias federales no se realizó este cálculo pues todas se rigen por el mismo sistema electrónico: INFOMEX, es decir, ninguna opera con un sistema diferente y por lo tanto no se pueden comparar contra otro. 17 x x Estadísticas descriptivas del desempeño de la autoridad en términos de la comprensibilidad y la oportunidad de las respuestas Reportes cualitativos de casos específicos de solicitudes que la autoridad atendió muy bien o muy mal. A partir de esto, en la siguiente sección se presentan los resultados del ejercicio 4. Resultados En esta sección se mostrarán primeramente los resultados cuantitativos tanto por nivel de gobierno como por tipo de sistema electrónico de acceso a la información;; posteriormente, se presentarán algunos casos cualitativos tanto negativos como positivos para mostrar la diferencia que experimenta entre nivel de gobierno y sistema electrónico un usuario al solicitar información. 4.1 Resultados cuantitativos por nivel de gobierno De las quince dependencias federales que se incluyeron en el ejercicio de Usuario Simulado, la calificación general más alta la obtuvo la Comisión Federal de Electricidad (CFE) con un 98.33 y la más baja fue para el Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS) con 72.78;; mientras que el promedio general fue de 88.18. A nivel de las seis entidades federativas analizadas, la calificación general más alta la obtuvo Oaxaca con 89.09, mientras que la más baja la obtuvo Jalisco con 73.18 con un promedio general de 78.97. Finalmente, en los municipios, las dos calificaciones más altas fueron para Tultitlán en el Estado de México y Guadalupe en Nuevo León con 91.67 para ambos casos, mientras que la calificación más baja fue para el municipio de Tijuana en Baja California con 49.54 (ver gráficas resumen para los resultados de todos los casos) y el promedio general fue de 78.32. 18 Gráfica 4.1.1: Calificaciones generales por tipo de entidad Fuente: elaboración propia. 19 Comparando los tres niveles se puede decir que la diferencia más amplia entre la calificación más baja y el promedio general fue en el caso de los municipios con 28.8, en contraste con 15.4 para el nivel federal y 5.79 para las entidades federativas. En términos de los atributos evaluados (oportunidad y comprensibilidad), se puede notar que: x x x A nivel federal nueve dependencias obtuvieron la calificación más alta para la oportunidad con cien (BANCOMEXT, Comisión Federal de Electricidad, Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología, Instituto Nacional de Estadística y Geografía, Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores, Nacional Financiera, Secretaría de Comunicaciones y Transportes, Secretaría de Economía y Secretaría del Trabajo y Previsión Social) y la calificación más baja fue para la Secretaría de Hacienda y Crédito Público con 68.00. Para la comprensibilidad, la calificación más alta la obtuvo la Secretaría de Turismo con cien y la más baja fue de 66.67 para la Secretaría del Medio Ambiente y Recursos Naturales. A nivel de entidades federativas la calificación más alta de oportunidad fue para Oaxaca con 96.36 mientras que la más baja fue para Jalisco con 69.00. En términos de la comprensibilidad, la calificación más alta fue para el Estado de México con 86.36 y la más baja la comparten Nuevo León y Baja California con 69.70 cada uno A nivel municipal Oaxaca y Guadalupe obtuvieron la calificación más alta para la oportunidad, con cien para ambos casos y la más baja fue para Tijuana con 44.44. En la comprensibilidad, la calificación más alta fue para la delegación Iztapalapa y para Tultitlán con 88.89 y la más baja fue para Tijuana con 54.63. Gráfica 4.1.2: Gráfico de dispersión de las calificaciones de los atributos de oportunidad y comprensibilidad a nivel federal 20 Gráfica 4.1.3: Gráfico de dispersión de las calificaciones de los atributos de oportunidad y comprensibilidad por cada entidad federativa Gráfica 4.1.4: Gráfico de dispersión de las calificaciones de los atributos de oportunidad y comprensibilidad por municipio 21 4.2 Resultados cuantitativos por sistema electrónico de acceso a la información En términos de la diferencia entre sistemas electrónicos de acceso a la información como ya se mencionó, se realizó el cálculo a nivel estatal y municipal, pues solamente en estos niveles se encontraron sistemas diferentes a INFOMEX pues la dependencias federales operan con este sistema y no se pueden comparar unas con otras a partir de la variable de sistema electrónico. Así pues, comparando los sistemas electrónicos a nivel estatal, los resultados arrojan que el promedio de las entidades NO INFOMEX fue superior al de las entidades que utilizan INFOMEX con 83.59 contra 74.35, marcando una diferencia entre ambos de 9.24 puntos. En términos de los casos a nivel municipal, la diferencia entre los que utilizan sistemas NO INFOMEX y los que utilizan INFOMEX fue menos marcada, pues obtuvieron 80.44 y 76.21 respectivamente, generando una diferencia de 4.23 puntos (ver tabla resumen a continuación). Tabla 4.2.1: Resultados cuantitativos de sistemas electrónicos de acceso a la información por tipo de entidad 4.3 Resultados cualitativos por nivel de gobierno Más allá de las evaluación cuantitativa realizada a los casos de solicitudes fue necesario analizar la información que la autoridad entregaba al solicitante para determinar si en efecto la misma podía utilizarse o si solo servía para cumplir con los tiempos de entrega planteados a la autoridad. Para el nivel federal, a cada dependencia se le realizaron preguntas específicas a sus atribuciones y la información que poseían por lo que fue posible comparar experiencias en términos positivos, promedio y negativos aunque las preguntas pueden no ser las mismas. Por este motivo, los resultados que se presentarán se escogieron para ilustrar experiencias de respuesta, independientemente de que se tratar de distintas dependencias y preguntas (ver tabla de resultados de experiencia cualitativa de respuesta). 22 Tabla 4.3.1: Resultados de experiencia cualitativa de respuesta Nivel: FEDERAL Experiencia positiva Experiencia promedio Experiencia negativa Dependencia: Dependencia: Dependencia: Instituto del Fondo Consejo Nacional de Ciencia Secretaría del Medio Ambiente Nacional de Vivienda para y Tecnología (CONACYT) y Recursos Naturales los Trabajadores (SEMARNAT) (INFONAVIT) Pregunta: Pregunta: Pregunta: ¿Podría enviarme el listado de las próximas licitaciones públicas para la asignación de compra de productos y/o servicios y su procedimiento? ¿Hay algún apoyo económico para PYMES por parte del CONACYT y si fuera así me podía enviar información al respecto? ¿Me podría proporcionar un listado sobre las compras que realiza su dependencia a PYMES? Respuesta: Respuesta: Respuesta: Se envío documento con un hipervínculo para llegar a la información dentro de la página y un instructivo para acceder a ella. La respuesta se dio a tiempo vía INFOMEX. En la notificación de respuesta se proporcionó una liga de información la cual, al momento de verificarla funcionaba bien y proporcionaba la información requerida una vez que se buscaba. La redacción de la respuesta es complicada. Además, es difícil consultar el Diario Oficial de la Federación (que es donde la dependencia menciona que se encuentra la información solicitada). Es importante mencionar la extraordinaria forma en cómo ilustran con filminas el camino para accesar la información paso a paso para que usuario llegue a lo que solicitó. Es decir, no solamente enviaron la liga de la información, sino que adicionalmente se tomaron el tiempo para darle al usuario el paso a paso de cómo llegar a ella sin dificultades. Es decir, no proporcionan información específica de la SEMARNAT si no un compendio del gasto federal total por lo que el usuario tiene que leer la información general y después de alguna manera obtener el dato que busca. En cambio, tanto a nivel de entidades federativas, se realizaron las mismas preguntas para cada uno de los seis casos, situación que se dio similarmente para municipios en donde se postularon las mismas preguntas para los diez casos. Esto hizo posible que a estos dos niveles fuera posible comparar, por pregunta, el desempeño que tuvo cada entidad y cada municipio, para ilustrar las diferencias que se pueden dar y las experiencias tanto positivas, como promedio y negativas con una misma pregunta pero distintos gobiernos. 23 Tabla 4.3.2: Pregunta base para entidades federativas y experiencia reportada Nivel: ENTIDADES FEDERATIVAS Pregunta: ¿Existe algún listado de todos los apoyos económicos, financieros, créditos para las PYMES? Entidad Respuesta Experiencia Baja California La información es buena, pero no se Negativa entregó a tiempo (plazo fuera de lo que marca la ley) Distrito Federal Se envía hipervínculo directo a la Positiva información solicitada, misma que está completa al abrirlo Estado de México Respondieron con un vínculo de Internet Negativa donde el menú propuesto para revisar no es fácil de encontrar. Además la sección de Trámites y Servicios que se sugiere usar, no refiere información sobre apoyos para PYMES. Jalisco El hipervínculo que sugiere la dependencia Promedio hay que transcribirlo, no está habilitado en el documento electrónico de respuesta, y es largo. Sin embargo, una vez transcrito la información se encontró en la página. Nuevo León Se que la información se encuentra Negativa publicada en el sitio Web del Gobierno del Estado. Sin embargo no proporciona rutas, hipervínculos, secciones, alguna referencia que nos permita llegar a la información específica. También se indica que se puede asistir a la página de desarrollo económico del estado de Nuevo León. Oaxaca A parte de informarte que dependencia es Positiva la encargada de proporcionar créditos, facilitan una lista con los requisitos para acceder a ellos. Tabla 4.3.3: Pregunta base para municipios/delegaciones y experiencia reportada Nivel: MUNICIPIOS/DELEGACIONES Pregunta: ¿Podría enviarme una lista de los apoyos que están disponibles para PYMES por parte del gobierno municipal/delegacional? Entidad Respuesta Experiencia Delegación Benito Juárez La autoridad proporcionó un listado de Promedio todos los apoyos con los que cuenta. Delegación Iztapalapa La información proporcionada hace Promedio referencia a los montos de los apoyos otorgados, pero no hay una lista da todos, ni cómo accesar a ellos (procedimientos). Tultitlán Aunque da información general sobre cómo Promedio para el municipio es crucial apoyar a las 24 PYMES, no proporciona un listado en donde se puedan identificar los programas de apoyo que se otorgan. Naucalpan de Juárez Aunque si se proporciona una lista de Promedio apoyos, no se específica todo su contexto como nombre e información específica sobre ellos. Guadalupe Respuesta se dio vía correo electrónico Negativa pues este municipio no cuenta con un sistema electrónico de acceso a la información. Responden lo pedido de manera general y refieren un número telefónico de la Secretaría de Fomento Económico, quien se encarga de asesorar a las MIPYMES para pedir mayor información. A diferencia de otros casos que envían toda la información de manera electrónico, el solicitante de este municipio tendrá que llamar por teléfono si quiere obtener la información. Monterrey Aunque responden a la pregunta, la Promedio información no está completa como para identificar claramente los nombres de todos los apoyos que da el municipio para PYMES. Tlajomulco Proporcionan una lista con los nombres de Promedio los apoyos, más no dan más información sobre donde ubicar los mismos o en qué consisten. Guadalajara La respuesta fue entregada en un archivo de Promedio PDF que contenía documentos escaneados. La primera página es muy complicada de leer pues la información se ve borrosa. El resto de las páginas tiene una mejor calidad y la información solicitada se proporcionó más el formato PDF dificulta el copiar información para ponerla en un motor de búsqueda de Internet por ejemplo, dificultado su uso. Tijuana Indican la existencia de un Fideicomiso Negativa llamado MiCrédito en el cual se proporcionan apoyos para micro y pequelas empresas. No obstante, la información es incompleta pues no se indica dónde se puede consultar o encontrar información sobre dicho fideicomiso. Oaxaca de Juárez Proporcionan un listado de apoyos, sin Promedio embargo, no se indica alguna página de Internet donde se pueda ampliar la información al respecto. 25 5. Conclusiones: principales hallazgos x De manera general, en lo referente a los atributos evaluados de oportunidad y comprensibilidad se encontró lo siguiente: o Cuando se trata de la oportunidad de la información, las autoridades independientemente del nivel de gobierno, tienen un desempeño aceptable pues atienden a las solicitudes antes de la fecha de vencimiento del plazo legal o el día exacto. Se pudo notar que en casos en los que la autoridad sopesaba el tomar más tiempo del que marcaba la ley, inmediatamente expedían una notificación de prórroga para contar con más tiempo para atender las solicitudes. Es decir, las autoridades están sumamente enfocadas en atender las solicitudes en tiempo, sin poner tanto énfasis en la forma pues pueden verse penalizadas por no entregar información a tiempo independientemente de la calidad de la misma. Resultó especialmente interesante el caso de Jalisco y sus municipios (Tlajomulco de Zúñiga y Guadalajara), pues aunque son los casos que de acuerdo a su legislación tomaban menos días hábiles para responder a solicitudes (cinco días hábiles con respecto a diez, quince o veinte de algunos casos), en la mayoría de los casos se recibió una notificación de prórroga incluso el mismo día en que se solicitó la información. Esto le permitía a la autoridad extender el plazo a diez días hábiles dentro de los cuales se entregaba la información solicitada a tiempo. o Tomando en cuenta lo anterior, se puede notar que el énfasis en cumplir con los tiempos de la ley en ocasiones opera en detrimento de la comprensibilidad de la información, pues se atienden a las solicitudes enviando material que no es realmente fácil de leer, entender o usar para los usuarios (empresarios) y dificulta su incorporación a los procesos de toma de decisión generando restándole valor a información que podría tener potencial para utilizarse por las empresas. x Se encontró también que el factor humano corresponde a un componente importante en las experiencias positivas, negativas y promedio al momento de recibir respuesta a las solicitudes de información: o En el caso de las dependencias federales las calificaciones generales permitieron comparar el desempeño de un mismo sistema: INFOMEX, pues todas procesan las solicitudes de información-­ como sujetos obligados-­ bajo este esquema. Sin embargo, a pesar de esto, cada una de las dependencias cuenta con una Unidad de Enlace operada por personas diferentes, por lo que el desempeño para atender a las solicitudes puede variar considerablemente en términos de la oportunidad y la comprensibilidad de la información, tal como las calificaciones lo han mostrado. 26 o En el caso de entidades federativas y municipios la cuestión del factor humano se puede ilustrar más claramente pues se puede comparar una misma pregunta y notar la diferencia de respuestas dependiendo de la entidad o del municipio. En algunos casos, se puede notar que existen funcionarios con vocación de servicio diferentes al momento de ver a detalle el proceso interno de ubicación de la información en la dependencia y la posterior entrega al solicitante, mismo que está documentado en los oficios que se entregan y en el que se puede identificar con todos los funcionarios que la Unidad de Enlace trató para llegar a la información. o En este sentido se puede decir que existen Unidades de Enlace más sensibles/flexibles para entender la forma de preguntar de los solicitantes. Por ejemplo, en el caso de las Delegaciones Iztapalapa y Benito Juárez inicialmente se cometió el error inicial de redacción al realizar solicitudes de información con respecto a documentos UHIHUHQWHV ³DO PXQLFLSLR´ FRPR HO 3ODQ 0XQLFLSDO GH 'HVDUUROOR (Q estos casos, le corresponde a la autoridad notificar al solicitante de su error para que éste puede plantear su solicitud en los términos adecuados y poderle dar atención. La delegación Iztapalapa solicita la corrección de la pregunta al solicitante en dos ocasiones (pues la primera no fue atendida a tiempo SRU HO XVXDULR SXHV VH FRPHWH HO HUURU GH UHIHULUVH DO ³PXQLFLSLR´ reiterativamente. No obstante, en la segunda ocasión que se genera este error, la respuesta de corrección por parte de la autoridad vino DFRPSDxDGD GH XQ GRFXPHQWR OODPDGR ³3ODQ 'HOHJDFLRQDO GH 'HVDUUROOR´ TXH HUD SUHFLVDPHQWH HO GRFXPHQWR TXH VH GHVHDED solicitar originalmente. Es decir que, cuando la autoridad detecta que HO HUURU GH VROLFLWDU LQIRUPDFLyQ VREUH HO ³PXQLFLSLR´ VH UHSLWH advierte en una nueva ocasión sobre que debe referirse a la ³GHOHJDFLyQ´ SHUR VH DQWLFLSD DO XVXDULR HQYLDQGR OD LQIRUPDFLyQ TXH FRQVLGHUD HTXLYDOHQWH DO ³3ODQ0XQLFLSDO de Desarrollo´RWRUJiQGROH así al usuario la información que necesitaba. En el caso de la Delegación Benito Juárez, desde la primera solicitud detectan que lo que probablemente busque el usuario es el Plan Delegacional por lo que solicitan la corrección de la pregunta pero envían anexo el Plan Delegacional. Otro caso que se destaca es el estado de Baja California con la pregunta de si había en el estado un proyecto para desarrollar un Observatorio Empresarial. Al respecto, de las seis entidades federativas a las que se le hizo la pregunta, tres contestaron que no era competencia de las dependencias el atender a esta pregunta, dos redirigieron al usuario a información de otros institutos o entidades que tenían relación a temas empresariales. Solamente el estado de Baja California remitió al usuario a un proyecto de Observatorio que, si bien 27 no era empresarial, era de Competitividad de empresas, otorgando así una excelente información para los empresarios. x Por otro lado, es importante reconocer que existe una clara diferencia entre un deseo de información y una verdadera necesidad y que en muchas ocasiones los usuarios de información no saben detectar la diferencia entre ambos y plantear en términos claros la información que necesitan. Es así como la demanda de información tiene un peso muy importante en el proceso de acceso a la información, pues aunque la autoridad realice todos los esfuerzos posibles para atender a las solicitudes de los usuarios, si éstos no saben formular con claridad lo que buscan, estos esfuerzos pueden verse limitados. En el caso del presente ejercicio se comprobó esta situación al momento de recibir notificaciones de corrección o aclaración de la solicitud, a través de las cuales la autoridad exhortaba al solicitante a plantear en términos claros la información que buscaba. Estas correcciones o aclaraciones debían realizarse en términos de lo establecido en la legislación y que consistía básicamente en puntualizar los documentos específicos que se buscaban y proporcionar la mayor cantidad de detalles sobre cómo la autoridad podía encontrar la información. Un ejemplo de esto fue una solicitud realizada al Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología (CONACYT) que originalmente se presentó como: ³¢Me podría enviar un listado de proyectos TXH &21$&<7 ILQDQFLD SDUD HPSUHVDV"´ misma a la que le fue interpuesta una solicitud de corrección. La solicitud se reformuló de la siguiente manera ³4XLVLHUD VDEHU TXH RSRUWXQLGDGHV WHQJR como empresario de que CONACYT me apoye con financiamiento. Es decir, que programas tiene CONACYT de financiamiento para pequeñas y medianas empresas y cual es procedimiento necesario para accesar a ellos´ , lo cual resultó en una respuesta clara (envío de hipervínculo con toda la información) en tiempo y forma por parte de la autoridad. x Finalmente, otro de los puntos importantes que se derivaron de esta experiencia fue el hecho de que la homologación a sistemas INFOMEX no necesariamente garantiza un buen proceso para atender a solicitudes de información. Tal como se mencionó previamente, INFOMEX es un esfuerzo de estandarización que se está impulsando para que los gobiernos a todos los niveles operen bajo el mismo esquema, facilitándole al usuario el manejo de los sistemas de acceso a la información como producto de la homologación (usarían la misma interfaz y el procedimiento de uso es similar). Sin embargo, las experiencias favorables con sistemas de información diferentes a INFOMEX como SICOSIEM o SIEAIP (que son muy distintos entre ellos tanto en inferfaz como en procesos de solicitud), arrojan la noción de que más que el sistema electrónico, el acceso a la información se dará exitosamente cuando existe un buen desempeño por parte de las Unidades de Enlace encargadas y un planteamiento claro de lo que se necesita por parte del usuario. Por lo tanto, los esfuerzos de las autoridades por la homologación serán realmente valiosos si van acompañados de estrategias para generar una 28 demanda de información (solicitantes) más articulada y clara en términos de sus necesidades. Es así como el ejercicio de Usuario Simulado fue sumamente enriquecedor pues permitió conocer el desempeño de las autoridades federales, estatales y municipales con respecto a los procesos de atención a solicitudes de información;; y cuáles son las principales variables que impactan dichos procesos, tales como el énfasis en la oportunidad, la importancia del factor humano (las Unidades de Enlace), la importancia de la demanda para la articulación de solicitudes que faciliten el proceso y finalmente la necesidad de estrategias que estimulen a esta demanda de información (solicitantes) para que los procesos de homologación de sistemas electrónicos realmente sean exitosos. 29 Referencias bibliográficas 1. The knight commision on the information needs of communities in a democracy. (2012). Open government and transparency in the broadband age. Recuperado del sitio web http://www.knightcomm.org/government-­ transparency/open-­government-­and-­transparency-­in-­the-­broadband-­age/. 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