dictamen - Consejo Consultivo de Castilla-La Mancha

DICTAMEN N.º 139/2012, de 4 de julio.*
Expediente relativo a la reclamación de responsabilidad patrimonial incoado a instancia de D.ª X y D. Z a
consecuencia de los daños producidos en sus viviendas como consecuencia de la rotura de una tubería de la red de
abastecimiento de agua titularidad del Ayuntamiento de Valdearenas (Guadalajara).
ANTECEDENTES
Primero. Reclamación.- Mediante sendos escritos presentados el día 6 de abril de 2011 en el Ayuntamiento de
Valdearenas (Guadalajara), D.ª X y D. Z formulaban ante la citada Administración reclamación de responsabilidad
patrimonial por los daños causados en sus viviendas.
Los reclamantes no cuantificaban el importe de la indemnización, limitándose a señalar que el día 13 de marzo de
2011 tuvieron que intervenir los bomberos del parque de Azuqueca de Henares ante la inundación de la bodega de sus
viviendas sitas en la calle K y L, motivada por la rotura de una tubería de la red de abastecimiento de agua municipal.
Segundo. Actuaciones posteriores.- El Ayuntamiento dio parte a la compañía aseguradora M y solicitó informe a los
Servicios técnicos de la Diputación Provincial de Guadalajara, que fue emitido con fecha 3 de mayo de 2011, en el que se
describen los daños ocasionados, se propone una solución, se incorpora un reportaje fotográfico y se establece el
presupuesto de trabajos previos, que asciende a 17.217,24 euros.
Posteriormente solicitó presupuesto para la realización de la obra de reparación a la empresa S, que se presenta con
fecha 11 de mayo de 2011 y, tras ser aceptado, comienzan las obras en las viviendas afectadas por el siniestro.
Tercero. Decreto de Alcaldía.- El Alcalde del citado Ayuntamiento, en decreto n.º 8/2011 de 1 de junio, resolvió
estimar las reclamaciones de responsabilidad patrimonial presentas por D.ª X y D. Z.
Cuarto. Escrito presentado por S.- Obra en el expediente escrito de fecha 15 de diciembre de 2011, firmado por el
apoderado de la empresa S y dirigido al Ayuntamiento de Valdearenas, en el que señala “que el pasado día 2 del presente
mes de diciembre, recibimos por parte de la Compañía de seguros M, la cantidad de 39.484,66 €, en concepto de pago de
las obras realizadas en las viviendas de la calle K y L, cuya cantidad queda repartida de la siguiente forma:
Fra. Nº 2011.10.004 a nombre de D. Z 16.614,97 €.
Fra. Nº 2011.10.005 a nombre de D.ª X 22.873,69 €.
Cuando en realidad debería de ser:
Fra. Nº 2011.10.004 a nombre de D. Z 18.075,15 €.
Fra. Nº 2011.10.005 a nombre de D.ª X 28.862,23 €.
Existiendo por lo tanto una diferencia total de 7.452,72 €, a nuestro favor.
Por ello nos dirigimos a Udes. con el fin de reclamarles esta diferencia para que nos sea abonada por parte del
Ayuntamiento”.
Adjunta como documentación la copia del recibo de pago de la citada compañía de seguros y copia de las facturas
emitidas a los dos propietarios de las viviendas.
Quinto. Nuevo decreto de Alcaldía.- Con fecha 15 de febrero de 2012 el Alcalde del Ayuntamiento de Valdearenas
dictó el decreto n.º 5/2012, resolviendo:
- Levantar la suspensión del expediente de responsabilidad iniciado a instancia de los interesados el día 6 de abril de
2011, acordada en tanto se procedía a la reparación total de los daños producidos.
- Designar instructor del expediente.
- Abrir un periodo de prueba de treinta días.
Este Decreto de la Alcaldía fue notificado a los reclamantes y a la compañía de seguros.
Sexto. Escrito presentado por le entidad aseguradora del Ayuntamiento.- Tras la notificación de la resolución
anterior, con fecha 23 de febrero de 2012, D. B, actuando en nombre y representación de la entidad M, aseguradora de la
responsabilidad civil del citado Ayuntamiento, presentó escrito en el que alegaba lo siguiente:
“Como consecuencia del siniestro acaecido el día 13 de marzo de 2011, consistente en rotura de una tubería de
abastecimiento de agua al municipio, propiedad del Ayuntamiento de Valdearenas (Guadalajara), se causaron daños en
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Ponente: Salvador Jiménez Ibáñez
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las viviendas propiedad de los reclamantes, D.ª X y D. Z, daños que fueron reparados por la entidad S, quien emitió las
siguientes facturas a cargo de los citados propietarios:
-
Factura por trabajos realizados en la vivienda de DOÑA X (C/ K): 28.862,23 euros, IVA incluido.
-
Factura por trabajos realizados en la vivienda de DON Z (C/ L): 18.075,15 euros, IVA incluido.
[…] Que mi representada, M, procedió […] a realizar la peritación y valoración de los daños causados por el
siniestro en las citadas viviendas, peritación que llevaron a cabo los peritos […]. Dichos peritos procedieron, de
conformidad con lo dispuesto en el artículo 26 de la Ley 50/1980, de 8 de octubre, de Contrato de Seguro, a efectuar la
valoración de los daños causados al valor real que los mismos tenían en el momento anterior al siniestro, toda vez que los
bienes dañados no eran nuevos, concluyendo que los daños causados a las viviendas ascendían a:
-
Daños causados a la vivienda de DOÑA X (C/ K): 22.873,69 euros, IVA incluido.
-
Daños causados a la vivienda de DON Z (C/ L): 16.610,97 euros, IVA incluido.
[…] Que en cumplimiento de sus obligaciones contractuales, y con el consentimiento expreso de los perjudicados,
[…] mi representada, M, procedió, en fecha 2 de diciembre de 2011, a abonar directamente a la entidad reparadora, S. el
importe en el que se habían tasado los daños causados a dichas viviendas […]”.
Séptimo. Práctica de prueba.- Mediante resolución del instructor de 14 de marzo de 2012 se acuerda incorporar al
expediente copia de la póliza suscrita por el Ayuntamiento con la citada aseguradora y del documento justificativo del pago
de la indemnización por el alquiler de vivienda para D.ª X, así como recibir declaración del representante de la mercantil
encargada de realizar las obras y del perito de la entidad aseguradora, a fin de determinar la valoración definitiva de los
daños y la cuantía.
Obra en el expediente escrito de declaración del representante de S, en el que dice “Que en fecha 11 de Mayo de 2011
y a petición del Ayuntamiento de Valdearenas, presente un presupuesto para la reparación de las viviendas de la Calle K y
L propiedad de D. Z y Dña. X; dicho presupuesto fue presentado también al Perito de la Compañía M, el cual realizó una
serie de modificaciones en cuanto a trabajos y materiales, repercutiendo en el importe total del presupuesto. Nos
adaptamos a dicha modificación después de que hiciera constar que dicho presupuesto quedaba abierto a cualquier
modificación o novedades que se presentaran durante la obra. Quedamos de acuerdo en el importe del mismo y en ningún
momento se hizo constar que se realizarían descuentos del presupuesto por ningún concepto. [ ] Durante la obra y
siguiendo siempre las directrices marcadas por el presupuesto aceptado por ambas partes y en el momento de realizar
cualquier tipo de modificación en la obra tanto de trabajo como de materiales, se le comunicaba antes de su realización
para su aprobación. [ ] Toda la obra transcurrió de forma coordinada por ambas partes no existiendo ningún tipo de
problema en la realización. [ ] Una vez terminada la obra y confeccionadas las facturas a nombre de los propietarios,
cual fue mi sorpresa al ser citado en el Ayuntamiento de Valdearenas junto al abogado de la Compañía de Seguros, el Sr.
Alcalde y los propietarios, siendo enterado de que la Compañía había realizado unos descuentos en concepto de
depreciación por uso, a lo que evidentemente mostré mi disconformidad, ya que en ningún momento se me informó de este
detalle, pues si se me hubiese informado previamente, no habría realizado dicha obra”.
A continuación obra en el expediente un documento fechado el 23 de marzo de 2012 y suscrito por D. J, arquitecto
técnico y Perito Tasador de Riesgos Diversos, que peritó las obras de reparación de las viviendas dañadas a petición de la
M el 14 de noviembre de 2011, en el que declara “Que se ratifica en el informe emitido. [ ] Que la obra se realizó de
acuerdo con las recomendaciones dadas al constructor y la valoración económica realizada en el informe coincide con la
realizada por el Constructor. [ ] Que se le informó, tanto a los propietarios como al constructor, que la propuesta de
indemnización económica por parte de la Compañía de Seguros no era vinculante con dicha valoración económica”.
Octavo. Trámite de audiencia.- Concluida la fase de instrucción, el 13 de abril de 2012 el instructor designado
otorgó un plazo de quince días a las partes interesadas para que, a la vista de la documentación obrante en el procedimiento,
alegasen lo que considerase oportuno.
Dentro del plazo concedido al efecto, D. B, actuando en nombre y representación de la entidad M, presentó escrito de
alegaciones el 23 de abril de 2012, ratificándose en las alegaciones presentadas anteriormente, señalando además que:
“mientras las facturas emitidas por S valoran las diferentes partidas, elementos y materiales a “valor de nuevo”, el
informe pericial emitido por D. J realiza la valoración de los daños causados a “valor real”, es decir al valor que tenían
los bienes siniestrados en el momento inmediatamente anterior al siniestro, aplicando un coeficiente de depreciación a
aquellos elementos preexistentes antiguos que han sido repuestos por otros nuevos, en tanto que mantiene la misma
valoración en la mayoría de elementos y partidas que no suponen un incremento de valor respecto de los existentes con
anterioridad al siniestro. [ ] La obligación legal del Ayuntamiento de Valdearenas (Guadalajara), como responsable de los
daños causados por la avería, es repararlos y reponerlos al mismo estado en que se encontraban con anterioridad al
siniestro, puesto que la obligación de reparar no puede suponer un enriquecimiento injusto para el perjudicado, y en este
sentido, hay que atender al valor real de los daños producidos para compensarlos económicamente de manera adecuada.
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[…] si el Ayuntamiento de Valdearenas (Guadalajara) determinase la valoración de los daños causados en el “valor de
nuevo”, la diferencia del “valor real” al “valor nuevo” debería ser asumido por dicho Ayuntamiento”.
En el escrito se cita la sentencia de la Audiencia Provincial de Guadalajara n.º 128/2001 de 4 de junio (JUR
2001/201961).
Concluye señalando que, “habiendo sido indemnizados los daños por la aseguradora M, en virtud de la póliza de
seguros formalizada con el Ayuntamiento de Valdearenas (Guadalajara), procede declararlo así, tener por reparado el
daño causado y ordenar el archivo del expediente”.
Noveno. Propuesta de resolución.- Con fecha 16 de mayo de 2012, el instructor del procedimiento emitió propuesta
de resolución en la que estima las reclamaciones presentadas en la que se reconoce el importe total de las obras de
reparación realizadas en ambas viviendas, desestimando con ello las alegaciones presentadas por la aseguradora.
En tal estado de tramitación V.E. dispuso la remisión del expediente a este Consejo Consultivo, en el que tuvo entrada
con fecha 5 de junio de 2012.
A la vista de dichos antecedentes, procede formular las siguientes
CONSIDERACIONES
I
Carácter del dictamen.- El expediente remitido por el Ayuntamiento de Valdearenas (Guadalajara) versa sobre la
reclamación de responsabilidad patrimonial de la Administración municipal, presentada por dos particulares como
consecuencia de los daños que han sufrido en sus viviendas a causa de una rotura en la red de agua municipal.
El artículo 142 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del
Procedimiento Administrativo Común, establece los elementos esenciales del procedimiento de responsabilidad patrimonial
que han de seguir todas las Administraciones Públicas -tal y como indica su apartado 1- y, por tanto, también las
Corporaciones Locales. El apartado 3 del citado artículo en la nueva redacción otorgada por la Disposición Final
cuadragésima de la Ley 2/2011, de 4 de marzo, de Economía Sostenible, dispone lo siguiente: “Para la determinación de
la responsabilidad patrimonial se establecerá reglamentariamente un procedimiento general con inclusión de un
procedimiento abreviado para los supuestos en que concurran las condiciones previstas en el artículo 143 de esta Ley. En
el procedimiento general será preceptivo el dictamen del Consejo de Estado o, en su caso, del órgano consultivo de la
Comunidad Autónoma cuando las indemnizaciones reclamadas sean de cuantía igual o superior a 50.000 € o a la que se
establezca en la correspondiente legislación autonómica”.
Por su parte, el artículo 54.9.a) de la Ley 11/2003, de 25 de septiembre, del Gobierno y del Consejo Consultivo de
Castilla-La Mancha, dispone que el Consejo Consultivo deberá ser consultado, entre otros asuntos, en los expedientes
tramitados por la Administración de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha referidos “a reclamaciones de
responsabilidad patrimonial por cuantía superior a seiscientos un euros”; y el artículo 57 de la misma Ley establece que
“Las Corporaciones Locales de Castilla-La Mancha solicitarán el dictamen del Consejo Consultivo, a través de la
Consejería de Administraciones Públicas, cuando preceptivamente venga establecido en las leyes”.
Este Consejo, en sesión celebrada el 25 de enero de 2012, acordó comunicar a la Federación de Municipios y
Provincias de Castilla-La Mancha su criterio respecto a la cuantía a partir de la cual las Corporaciones Locales han de
solicitar su dictamen preceptivo en los expedientes de reclamaciones de responsabilidad patrimonial, considerando que “la
remisión efectuada por el inciso final del citado artículo 142.3 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, respecto a la
cuantía a partir de la cual es preceptivo el dictamen del órgano consultivo “o a la que se establezca en la correspondiente
legislación autonómica”, debe entenderse referida al límite de seiscientos un euros que establece la Ley 11/2003, de 25 de
septiembre, para considerar preceptivo el dictamen del Consejo Consultivo de Castilla-La Mancha en los expedientes
tramitados por la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha. Límite éste que opera de igual manera con respecto a los
expedientes tramitados por las Corporaciones Locales de la Región, al ser el único establecido por la legislación
autonómica, y porque de otro modo la garantía que supone la intervención del órgano consultivo en el procedimiento
tramitado podría verse mermada en el ámbito local respecto al autonómico, si considerásemos que en el primero sólo es
preceptiva la intervención cuando la cuantía de la reclamación iguala o supera un límite (50.000 euros) que es
sensiblemente superior al establecido para el segundo (601 euros). [ ] En consecuencia, es criterio del Consejo Consultivo
de Castilla-La Mancha que su dictamen ha de ser solicitado, conforme al artículo 142.3 de la Ley 30/1992, de 26 de
noviembre, y a los artículos 54.9.a) y 57 de la Ley 11/2003, de 25 de septiembre, en los expedientes de reclamaciones de
responsabilidad patrimonial tramitados por las Corporaciones Locales de Castilla-La Mancha de cuantía superior a
seiscientos un euros”.
Como consecuencia de lo anterior, valorados los perjuicios sufridos por ambos interesados en la cantidad de
46.937,38 euros, el presente dictamen se emite con carácter de preceptivo.
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II
Examen del procedimiento tramitado.- Las normas aplicables a los procedimientos tramitados como consecuencia
de reclamaciones de responsabilidad patrimonial formuladas a la Administración se encuentran recogidas en el citado Real
Decreto 429/1993, de 26 de marzo, disposición mediante la que se produjo el desarrollo reglamentario expresamente
previsto en el artículo 142.3 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre.
Tras el análisis de las actuaciones realizadas en el curso de la instrucción, que han sido descritas suficientemente en
antecedentes, se observan en el procedimiento tramitado las irregularidades siguientes.
1) Defectuosa tramitación del procedimiento. Antes de instruir el pertinente procedimiento de responsabilidad
patrimonial, el Ayuntamiento, a través de su Alcalde, sin seguir ninguno de los trámites necesarios previstos en la
normativa, acordó estimar las reclamaciones presentadas y comenzar las obras de reparación en las viviendas afectadas por
el siniestro, que han sido abonadas en parte por la entidad aseguradora de la Administración consultante al contratista que
realizó la reparación de las viviendas dañadas.
Por ello, el asunto consultado consiste en un procedimiento de responsabilidad patrimonial de la Administración
incoado a instancia de los afectados, en el que los daños causados han sido reparados mediante la realización de las obras
pertinentes, sin que consten en el expediente la reclamación de daños adicionales.
El artículo 141.4 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, dispone que “la indemnización procedente podrá sustituirse
por una compensación en especie o ser abonada mediante pagos periódicos, cuando resulte más adecuado para lograr la
reparación debida y convenga al interés público, siempre que exista acuerdo con el interesado”.
En el dictamen del Consejo de Estado de 2 de marzo de 1995, número 274/95, se decía a propósito de este precepto:
“Ha introducido en nuestro ordenamiento jurídico de modo expreso la posibilidad de que la Administración pública
realice una reparación en especie o "in natura" como medio de indemnizar los daños y perjuicios que ocasione. El Consejo
de Estado muestra su parecer favorable a este tipo de reparaciones, pues con frecuencia satisfacen de manera más
perfecta y rápida las pretensiones deducidas, y evitan costes administrativos inherentes a la tramitación de expedientes.
Las Fuerzas Armadas, en particular, poseen medios técnicos que pueden facilitar este género de resarcimientos”.
Cabe pues, desde un punto de vista procedimental, plantearse cuál es la vía más conveniente para resolver los
procedimientos en los que el resarcimiento ya se haya producido, mediante una compensación en especie aceptada por el
interesado.
El Consejo de Estado, en su dictamen 1488/1996 señala que, en tales supuestos, lo más oportuno es obtener una
renuncia del particular a ulteriores compensaciones, si el expediente se inició de oficio, o en otro caso el desistimiento.
Ante una reparación in natura apropiada, el interesado gustosamente formalizará la renuncia o el desistimiento, con lo que
el procedimiento podrá concluir de inmediato (artículo 91.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre).
Añade además que la terminación convencional, constituye una solución menos indicada, por diversos motivos. En
primer lugar, para que responda a los perfiles legales, no resulta posible efectuar la reparación en especie hasta tanto el
convenio sea firmado. Dado que el resarcimiento es la contraprestación administrativa al consentimiento del interesado en
concluir el expediente, ha de ser fruto del propio convenio. Una indemnización in natura anticipada hace que el convenio
pase a ser un acto unilateral del particular, no muy alejado en su naturaleza de la renuncia.
En segundo lugar, la terminación convencional conlleva ciertas garantías procedimentales que, para casos sencillos de
compensación de daños materiales, suponen una carga a la Administración similar a la de proseguir el procedimiento
ordinario. A tenor del artículo 8 del Reglamento de los Procedimientos de las Administraciones públicas en materia de
Responsabilidad Patrimonial, aprobado por Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, es obligada la redacción de una
propuesta de acuerdo indemnizatorio, en la que habrán de consignarse los extremos enumerados en el artículo 88.2 de la
Ley 30/1992, de 26 de noviembre. Tras obtener la conformidad del interesado y el dictamen del órgano consultivo, el
acuerdo debe ser formalizado entre él y el órgano competente (artículo 13.1 del Reglamento citado). Fácilmente se
comprende que todos estos trámites pueden ser ahorrados, si se utiliza la renuncia antes apuntada.
Entiende el Consejo de Estado, en síntesis, que resulta muy oportuno que se resarzan en especie los daños que se
puedan producir, con el consentimiento de los perjudicados, y que en tal caso la mejor fórmula para concluir los
procedimientos de responsabilidad patrimonial que se hayan incoado consiste en obtener la renuncia o el desistimiento de
los particulares, en los términos de los artículos 90 y 91 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre.
En el asunto consultado, sin embargo, dado que no se ha producido renuncia ni desistimiento, ni tampoco se ha
redactado una propuesta de acuerdo indemnizatorio con consentimiento de los reclamantes, lo que procede es terminar las
actuaciones mediante resolución.
2) Aunque no consta, hay que presumir que el Ayuntamiento procedió a la acumulación procedimental de ambas
reclamaciones, al amparo de lo establecido en el artículo 73 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, que dice que “El
órgano que inicie o tramite un procedimiento, cualquiera que haya sido la forma de iniciación, podrá disponer su
acumulación a otros con los que guarde identidad sustancial o íntima conexión”.
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3) No consta, tal como se señala en la consideración IV, que los interesados hayan acreditado la legitimación con la
que actúan.
4) Respecto de la intervención de la entidad aseguradora de la Administración municipal, conviene recordar
brevemente lo que se expuso en la Memoria de 2004 de este Consejo Consultivo: “la existencia de una póliza de seguros
suscrita por la Administración y una compañía privada para la cobertura de riesgos derivados de la actuación de aquélla,
no puede implicar la interferencia de dicha entidad en funciones instructoras y decisorias que únicamente a la
Administración competen. La legitimación pasiva en tales expedientes corresponde a la propia Administración
Autonómica, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 142.2 de la Ley 30/1992 y no a la Compañía aseguradora, quien
únicamente asume en virtud de tal contrato una eventual obligación de pago de una cantidad dineraria. [ ] La
Administración es la única que puede declarar su responsabilidad sin que tal resolución pueda ser objeto de negociación,
de modo que, una vez presentada una reclamación de responsabilidad patrimonial, es obligación de aquélla tramitar el
procedimiento por todos sus pasos legal y reglamentariamente determinados, decidiendo finalmente, a la vista del
resultado derivado de las diferentes actuaciones practicadas a lo largo del procedimiento, sobre la concurrencia o no de
la responsabilidad demandada y, en su caso, sobre la cuantía de la indemnización a abonar. La compañía aseguradora no
podrá, por tanto, interferir en tales funciones instructoras y decisorias, ni podrá contar con facultades de negociación e
intervención tales que mediatice la voluntad del órgano administrativo competente e incida en la decisión administrativa
relativa a la adopción del correspondiente acuerdo indemnizatorio. […]”.
En conclusión, puede dictarse resolución que no esté viciada de nulidad por invalidez del procedimiento, si bien la
sucesión de trámites y actuaciones practicadas ofrece un amplio elenco de insuficiencias e irregularidades que lo han
complicado injustificablemente.
III
Presupuestos normativos y jurisprudenciales para la exigencia de la responsabilidad patrimonial.- La
responsabilidad patrimonial de la Administración es una institución jurídica que goza en nuestros días de rango
constitucional, con reflejo en los artículos 9.3 y 106.2 de la Constitución, el último de los cuales establece que “los
particulares, en los términos establecidos por la Ley, tendrán derecho a ser indemnizados por toda lesión que sufran en
cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del
funcionamiento de los servicios públicos”.
Los presupuestos caracterizadores de la responsabilidad patrimonial de la Administración tienen su principal
formulación legal en los apartados 1 y 2 del artículo 139 y 1 del 141 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen
Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, en los que se establece que los
particulares tienen derecho a ser indemnizados por las Administraciones Públicas correspondientes de toda lesión que
sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia
del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos; que, en todo caso, el daño alegado habrá de ser efectivo,
evaluable económicamente e individualizado con relación a una persona o grupo de personas; y que sólo serán
indemnizables las lesiones producidas al particular provenientes de daños que éste no tenga el deber jurídico de soportar de
acuerdo con la Ley.
A partir de las notas legales antedichas, la copiosa jurisprudencia existente sobre la materia ha estructurado una
compacta doctrina, según la cual “los requisitos exigibles para imputar a la Administración la responsabilidad patrimonial
por los daños y perjuicios causados a los administrados son los siguientes: en primer lugar, la efectiva realidad de un
daño material, individualizado y económicamente evaluable; segundo, que sea consecuencia del funcionamiento normal o
anormal de los servicios públicos en una relación directa y exclusiva e inmediata de causa a efecto, cualquiera que sea su
origen (Reglamento, acto administrativo, legal o ilegal, simple actuación material o mera omisión); por último, que no se
haya producido por fuerza mayor y que no haya caducado el derecho a reclamar por el transcurso del tiempo que fija la
Ley” -Sentencias de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha de
23 de febrero de 2004 (Ar. JUR 2004\83545, FJ 2º) y de 13 de octubre de 2006, entre otras muchas, o, en parecidos
términos, Sentencia del Tribunal Supremo de 13 de marzo de 1989 (Ar. RJ 1989\1986, FJ 3º)-. A la relación de requisitos
precitados cabría agregar también, como elemento de singular significación para apreciar la referida responsabilidad
patrimonial, que el reclamante no tenga el deber jurídico de soportar el daño producido.
El sistema de responsabilidad extracontractual aplicable a nuestras Administraciones Públicas ha sido calificado por la
doctrina como de carácter objetivo. Este rasgo ha sido perfilado por nuestra jurisprudencia señalando que “al afirmar que
es objetiva se pretende significar que no se requiere culpa o ilegalidad en el autor del daño, a diferencia de la tradicional
responsabilidad subjetiva propia del Derecho Civil, ya que se trata de una responsabilidad que surge al margen de cuál
sea el grado de voluntariedad y previsión del agente, incluso cuando la acción originaria es ejercida legalmente, y de ahí
la referencia al funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos en la dicción del artículo 40 [de la Ley de
Régimen Jurídico de la Administración del Estado, hoy 139 de la Ley 30/1992], pues cualquier consecuencia dañosa
derivada de tal funcionamiento debe ser, en principio, indemnizada, porque de otro modo se produciría un sacrificio
individual en favor de una actividad de interés público que, en algunos casos, debe ser soportada por la comunidad”
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-Sentencias del Tribunal Supremo de 26 de septiembre de 1998 (Ar. RJ 1998\6836) o de 28 de noviembre de 1998 (Ar. RJ
1998\9967)-.
Sin embargo, como dijo el Consejo de Estado en su dictamen de 3 de junio de 1999, “este carácter objetivo, tal y
como en reiteradas ocasiones ha puesto de manifiesto la jurisprudencia del Tribunal Supremo y la doctrina del Consejo de
Estado, no implica que todos los daños producidos en los servicios públicos sanitarios sean indemnizables, pues ello
llevaría a configurar la responsabilidad administrativa en estos casos, de forma tan amplia y contraria a los principios
que la sustentan, que supondría una desnaturalización de la institución. Así pues, de acuerdo con dicha doctrina, para
apreciar la existencia de responsabilidad patrimonial es preciso acudir a parámetros como la lex artis, de modo que tan
solo en el caso de una infracción de esta ley cabrá imputar a la Administración de la cual dependen los servicios
sanitarios la responsabilidad por los perjuicios causados. En el caso de que no se infrinja la lex artis, ha de concluirse que
tales perjuicios no son imputables a la Administración y han de ser soportados por el particular, sin que generen, en modo
alguno, el derecho a percibir una indemnización”. En idéntica línea el Tribunal Supremo en su Sentencia de 4 de abril de
2000 declaró que “el criterio fundamental para determinar si concurre responsabilidad patrimonial en materia de
asistencia sanitaria es la de la adecuación objetiva del servicio prestado, independientemente de que existan o no
conductas irregulares por parte de los agentes de la Administración y del buen o mal éxito de los actos terapéuticos, cuyo
buen fin no siempre puede quedar asegurado”, añadiendo en otra Sentencia de 25 de abril de 2002 que “prestada la
asistencia sanitaria con arreglo a la regla de la buena praxis desde el punto de vista científico, la consecuencia de la
enfermedad o padecimiento objeto de atención sanitaria no son imputables a la actuación administrativa y por tanto no
pueden tener la consideración de lesiones antijurídicas”.
Así mismo, la responsabilidad patrimonial de la Administración se asienta en el criterio objetivo o concepto técnico
de lesión, entendida ésta como daño o perjuicio antijurídico que quien lo sufre no tiene el deber de soportar. Dicho deber
existe cuando la medida impuesta por la Administración constituye una carga general que todos los administrados afectados
por su esfera de actuación están obligados a cumplir, y puede venir determinado por la concurrencia de una concreta
imposición legal o por otros factores vinculados ordinariamente a la propia situación o actitud del perjudicado, con
incidencia sobre la entidad del riesgo generado por el actuar de la Administración.
La carga de la prueba de los hechos en que se base la reclamación de responsabilidad patrimonial recae
necesariamente sobre el sujeto que la plantea, lo que incluye la acreditación de la relación causal invocada, de los daños
producidos y de su evaluación económica. Es ésta una formulación enunciada sistemáticamente por nuestra jurisprudencia,
que encuentra ahora su principal apoyo en los artículos 6 del Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, y 217 de la Ley de
Enjuiciamiento Civil, Ley 1/2000, de 7 de enero, que viene a recoger las reglas del onus probandi dentro de la categoría de
las obligaciones, sentando la conocida máxima de que incumbe la prueba de las obligaciones al que reclama su
cumplimiento y la de su excepción al que la opone; todo ello, sin perjuicio del deber genérico de objetividad y colaboración
en la depuración de los hechos que pesa sobre la Administración, en consonancia con lo previsto en los artículos 78.1 y
80.2 de la citada Ley 30/1992, de 26 de noviembre, y que se extiende a sus órganos, autoridades y funcionarios. De otro
lado, recae sobre la Administración imputada la carga de la prueba cuando ésta verse sobre la eventual concurrencia de una
conducta del reclamante con incidencia en la producción del daño, la presencia de causas de fuerza mayor o la prescripción
de la acción -v. gr. Sentencias del Tribunal Supremo de 15 de marzo de 1999 (Ar. RJ 1999\4440) y de 21 de marzo de 2000
(Ar. RJ 2000\4049)-.
También debe de ser objeto de consideración el tiempo que haya mediado entre la producción del evento lesivo y el
ejercicio de la acción tendente a su reparación, pues, conforme a lo dispuesto en los artículos 142.5 de la Ley 30/1992, de
26 de noviembre, y 4.2 del Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, el derecho a reclamar prescribe al año de producido el
hecho o acto que motive la indemnización o desde la manifestación o estabilización de sus efectos lesivos.
El análisis de la relación de causalidad existente entre el actuar administrativo y los efectos lesivos producidos aparece
de ordinario como elemento esencial en el examen de los procedimientos seguidos en materia de responsabilidad
patrimonial de la Administración. Ante la falta de referencias legales respecto de sus notas caracterizadoras, se dispone de
una amplía creación jurisprudencial al respecto, que vino tradicionalmente considerando como rasgos definitorios de dicho
vínculo teleológico su carácter directo, su inmediatez y su exclusividad respecto de los perjuicios generadores de la
reclamación -así, Sentencias del Tribunal Supremo de 19 de enero de 1987 (Ar. RJ 1987\426) o de 4 de junio de 1994 (Ar.
RJ 1994\4783)-. Sin embargo, dicha tendencia doctrinal ha sido matizada y corregida, admitiéndose también formas de
producción mediatas, indirectas y concurrentes que plantean la posibilidad de una moderación de la responsabilidad cuando
intervengan otras causas, lo que deberá tenerse en cuenta en el momento de fijar la indemnización -Sentencias del Tribunal
Supremo de 28 de julio de 2001 (Ar. RJ 2001\10061), de 15 de abril de 2000 (Ar. RJ 2000\6255) o de 4 de mayo de 1999
(Ar. RJ 1999\4911)-. Este planteamiento conduce en cada supuesto al examen de las circunstancias concretas concurrentes
y a la búsqueda de referentes en la abundante casuística que ofrece la jurisprudencia existente.
Finalmente, la intervención de este Consejo Consultivo en los procedimientos seguidos como consecuencia de
reclamaciones de responsabilidad patrimonial debe centrarse esencialmente en el examen de los elementos aludidos en el
artículo 12.2 del Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, en el que se dispone: “Se solicitará que el dictamen se pronuncie
sobre la existencia o no de relación de causalidad entre el funcionamiento del servicio público y la lesión producida y, en
su caso, sobre la valoración del daño causado y la cuantía y modo de indemnización [...]”.
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IV
Requisitos para el ejercicio de la acción.- Expuestos los presupuestos jurídicos exigidos legalmente para el
reconocimiento de la responsabilidad patrimonial, procede examinar si concurren en el supuesto objeto de consulta.
La legitimación activa con que actúan los reclamantes no se ha acreditado, ni se ha pedido su subsanación por el
Ayuntamiento. Parece que los solicitantes de la indemnización serían los titulares de las viviendas afectadas, pero tal
condición no ha sido probada, si bien el Ayuntamiento ha presumido la misma.
Por lo que a la legitimación pasiva se refiere, es de señalar que la misma ha sido aceptada por la Administración
municipal imputada, al instruir un expediente de responsabilidad patrimonial en virtud de que los daños fueron causados en
el desenvolvimiento del servicio público municipal de abastecimiento de aguas.
Por lo que al plazo del ejercicio de la acción se refiere, los artículos 142.5 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, y
4.2 del Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, establecen que el derecho a reclamar prescribe al año de producido el
hecho o acto que motive la indemnización o de manifestarse su efecto lesivo. En el presente supuesto, debe entenderse que
la reclamación ha sido presentada en plazo, ya que la avería en la conducción municipal de aguas potables causante de los
daños tuvo lugar el 13 de marzo de 2011 y los escritos de reclamación se registraron el 6 de abril de 2011.
V
Requisitos sustantivos: daño, relación de causalidad y antijuridicidad de aquél.El Ayuntamiento ha reconocido tanto la existencia del daño, que figura peritado, como la relación de causalidad,
procediendo a dictar una resolución en la que estima la existencia de responsabilidad patrimonial. Además ha reparado, a
través de la empresa S, los daños causados, que han sido abonados en parte por la compañía aseguradora.
Los daños reclamados por los interesados fueron reales y ciertos, pero aquellos han visto satisfecha su pretensión,
mediante la reparación in natura de los desperfectos causados por los servicios municipales ya que la Administración, a
través de la empresa S, procedió a la reparación de ambas viviendas.
Quedaría, por tanto, como única cuestión pendiente la de determinar la cuantía indemnizatoria.
El Ayuntamiento admite, como cuantía a indemnizar, el total importe de las obras realizadas por la empresa
constructora al parecer previo presupuesto aprobado por este y por el perito de la aseguradora, según resulta de los
documentos en los que, en periodo probatorio, figuran las declaraciones de la empresa constructora y del perito tasador
designado por la compañía aseguradora.
Sin embargo, la compañía aseguradora ha satisfecho a la constructora 7.452,72 euros menos del total importe de las
obras, por entender que su presupuesto no tiene en cuenta la minoración que ha de hacerse en atención al estado real de los
inmuebles antes del siniestro y la mejora que en ellos se ha producido con las nuevas obras lo que, a su juicio, vulneraría el
artículo 26 de la Ley 50/1980, de 8 de octubre, de Contrato de Seguro, que dice: “El seguro no puede ser objeto de
enriquecimiento injusto para el asegurado. Para la determinación del daño se atenderá al valor del interés asegurado en
el momento inmediatamente anterior a la realización del siniestro”.
Por su parte, el Ayuntamiento manifiesta en su propuesta de resolución que “La aseguradora lisa y llanamente ha
incumplido sus obligaciones contractuales negando la cobertura a la que está obligado con la escusa de evitar un
enriquecimiento injusto. No obstante, tratándose de un contrato privado el que existía entre Ayuntamiento y Aseguradora,
sus efectos y extinción, entre los que se encuentra la reclamación de las cantidades dejadas de percibir por el
Ayuntamiento, aunque el pago se realizara directamente al constructor por cuenta de los interesados, deberán ventilarse
ante la jurisdicción competente sin cabida en este procedimiento”.
Ante esta contraposición de criterios, y en base a las afirmaciones realizadas por la Administración responsable,
parece claro:
1.º Que la Administración responsable considera como indemnizables la totalidad del costo de la reparación de los dos
viviendas, es decir, 28.862,23 euros para la de D.ª X, y 18.075,15 euros para la de D. Z.
2.º Que las discrepancias existentes entre el Ayuntamiento de Valdearenas y la compañía aseguradora de su
responsabilidad civil, en cuanto a quien deba asumir de estas dos partes los anteriores costos de reparación de las viviendas,
es cuestión ajena a este procedimiento de responsabilidad patrimonial, como indica la propia Administración responsable.
Sin perjuicio de lo anterior, este Consejo considera conveniente recordar que la reparación de los daños y perjuicios
en materia de responsabilidad patrimonial de las Administraciones se encuentra presidida por un principio angular, el de la
restitutio in integrum o reparación integral. Se trata éste de un principio clásico en materia de responsabilidad civil, que
encuentra su origen ya en el Derecho romano, pero que sigue conservando en nuestros días, al menos en un plano teórico e
ideológico, toda su virtualidad. La consecuencia que deriva del principio de resarcimiento integral es la exigencia de que al
perjudicado le sea reparado todo el daño padecido por él, siempre y cuando ese daño sea imputable a otra persona. Y en la
consecución de ese objetivo se hallan implicadas dos condiciones: la primera se concreta en la idea de que la
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indemnización no puede limitarse a compensar solamente una parte de ese daño, mientras que la segunda viene a precisar
que la indemnización no puede exceder del perjuicio efectivamente causado para no comportar un enriquecimiento injusto
a favor del perjudicados. En definitiva, la reparación ha de encontrar el justo equilibrio entre la infracompensación y el
enriquecimiento injusto del perjudicado y a este propósito debe responder, en consecuencia, la tarea de valoración del daño.
La compañía aseguradora invoca como razón para no soportar el costo total de las reparaciones realizadas el mandato
contenido en el artículo 26 de la Ley del Contrato de Seguro de que “El seguro no puede ser objeto de enriquecimiento
injusto para el asegurado”. Enriquecimiento injusto que es muy discutible que se haya producido respecto a los
damnificados, ya que en la demolición y reconstrucción parcial de los inmuebles dañados, independientemente de su
antigüedad y calidad constructiva, el valor del perjuicio no es el valor de lo arruinado, sino el coste de reposición del bien a
que se ven obligados los actores como consecuencia del hecho lesivo, para conseguir que, en definitiva, que sus viviendas
sigan cumpliendo la misma función que tenían antes de la inundación: ser habitables. Y enriquecimiento injusto que no se
ha producido en absoluto respecto del asegurado, que es respecto de quien lo prohíbe el citado artículo 26, pues el
Ayuntamiento ha decidido indemnizar el importe total de la reparación efectuada.
Este Consejo es consciente de que la jurisprudencia está muy dividida en cuanto a si lo procedente, en el seguro de
daños, es atender al valor de la reparación o al valor que tenía el objeto asegurado antes de la producción del siniestro, pero
como señala la doctrina (Maita Naveira en su trabajo “La valoración del daño resarcible” publicado en el Anuario de la
Faculta de Derecho de la Coruña de 2003, n.º 7, páginas 597 y siguientes):“En todo caso, pese a que efectivamente las
soluciones varían en función del caso concreto, es posible extraer de la jurisprudencia menor una doctrina bastante
uniforme en materia de reparación de los daños causados a los vehículos en accidentes de circulación. Esa doctrina,
orientada, como hemos dicho, a la consecución de la íntegra reparación, otorga preferencia al coste de la reparación del
vehículo sobre el valor venal del mismo, aun cuando el primero sea superior al segundo”. En este sentido la sentencia de
la Audiencia Provincial de Teruel de 14 de enero de 1999 (Ar. Civ. 179) afirma lo siguiente: “el hecho de que el precio de
reparación supere el valor del vehículo no puede ser considerado como enriquecimiento injusto para el perjudicado, pues
conforme al artículo 1902 del Código Civil, aquél tiene derecho a restablecer la situación anterior a la producción del
evento dañoso y conservar su propio vehículo reparado, sin que sirva para desvirtuar este argumento la alegación de que
un vehículo de la misma marca, modelo y antigüedad tenga un valor en venta inferior al precio de reparación, pues no
puede compelerse al perjudicado a admitir la sustitución de su vehículo por otro usado, no sólo por la posible dificultad
para encontrar el mismo en el mercado, sino por el riesgo de que aquél pudiera tener vicios o defectos ocultos que
afectasen a su ulterior funcionamiento”.
Por otra parte, no debe olvidarse que, según han declarado el constructor y un perito designado por la compañía de
seguros en el expediente, las obras y sus modificaciones se hicieron siempre previo acuerdo con el presupuesto por parte
del Ayuntamiento y su compañía aseguradora.
VI
La indemnización del daño.- Habiéndose resarcido ya los daños in natura, mediante la oportuna reparación de las
dos viviendas afectadas por la rotura de la conducción de agua potable municipal, y habiéndose propuesto por el
Ayuntamiento, en el expediente de responsabilidad patrimonial que se somete a dictamen, que la indemnización procedente
asciende al total costo de la reparación de las mismas, en parte ya satisfecho por la compañía aseguradora de aquel y que,
en cualquier caso, no tienen que soportar ninguna cantidad del mismo los reclamantes, debe considerarse ya satisfecha la
indemnización reclamada por ellos como titulares de los inmuebles dañados.
En mérito de lo expuesto, el Consejo Consultivo de Castilla-La Mancha es de dictamen:
Que existiendo relación de causalidad entre los daños producido en las viviendas de D.ª X y de D. Z a consecuencia
de los daños producidos como consecuencia de la rotura de una tubería de la red de abastecimiento de agua titularidad del
Ayuntamiento de Valdearenas (Guadalajara), procede dictar resolución estimatoria de la reclamación de responsabilidad
patrimonial examinada, cuya indemnización se ha producido ya en la forma indicada en la consideración VI de este
dictamen.
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