La Política Comercial Brasileña y sus Impactos hacia el Mercosur 1

La Política Comercial Brasileña y sus Impactos hacia el Mercosur 1
Generalmente hay una frecuente confusión entre política externa, política comercial y
comercio propiamente dicho. Entonces, antes de hablar sobre el tema que es objeto
de este artículo, es bueno empezar precisando los conceptos. La primera confusión
que hay que aclarar es entre comercio internacional y política comercial. Comercio
internacional es una actividad que depende esencialmente de acciones de empresas
privadas, mientras compete a los gobiernos cuidar los fundamentos macroeconómicos
(tipo de cambio y tasa de interés) y contribuir a generar y mantener la infraestructura
de exportación.
La política externa es una función primordial de los gobiernos, responsable por las
relaciones diplomáticas con terceros países, con el objetivo de facilitar el flujo de
bienes, personas y la defensa de valores universales como soberanía, paz,
democracia, medio ambiente y otros. La política comercial es un ramo de la política
externa que tiene que ver con las discriminaciones recibidas e impuestas por los
países, como aranceles, cuotas a las exportaciones, trabas no-arancelarias, subsidios,
dumping, reglamentaciones del comercio de servicios, inversiones, propiedad
intelectual, etc.
A partir de los años 90 la política comercial brasileña sufrió cambios importantes. La
liberalización comercial unilateral y la participación en un esquema ambicioso de
integración sub-regional fueron los movimientos que concretaron las nuevas
orientaciones de política comercial y el agotamiento del modelo proteccionista de
sustitución de importaciones que prevaleció en las décadas anteriores.
La
liberalización comercial también resultó en cambios importantes en los enfoques de la
política de comercio exterior.
Con la apertura de la economía y su creciente internacionalización, conjuntamente con
la creación del Mercosur y la conclusión de la Ronda Uruguay del GATT, las
negociaciones comerciales empezaron a ocupar más espacio en la agenda de la
política comercial y de la política externa del Brasil. El lugar conferido a las
negociaciones comerciales en la política de comercio se expandió considerablemente
cuando el Brasil empezó a participar de las conversaciones preferenciales con los
Estados Unidos (en el ámbito de la ALCA) y con la Unión Europea, procesos
orientados para la creación de áreas de libres comercio de las que participarían los
grandes actores del comercio mundial.
Además, a partir de 200, también empezaron las negociaciones multilaterales de la
Ronda Doha de la OMC. El conjunto de estas negociaciones internacionales pasó a
asumir un lugar de destaque en la agenda del gobierno, de las organizaciones
empresariales y de otras organizaciones de la sociedad civil como un todo.
Así que actualmente forman parte de la política comercial brasileña no solamente
políticas e instrumentos unilaterales de exportación e importación (promoción de las
exportaciones, financiación pública a las exportaciones, gestión de la protección a
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Antonio Donizeti. Especialista Regional en Politicas y Comercio del IICA para la Región Sur.
través de medidas de defensa comercial, como el antidumping, salvaguardias y otros)
sino también procesos de negociación comercial multilateral, regional y bilateral.
Mientras tanto, aunque en los últimos años las negociaciones comerciales requirieron
la inversión de un volumen importante de recursos de los sectores público y privado
brasileños, y a pesar de haber ocupado un lugar central en la agenda de la política
comercial, sus resultados concretos fueron muy limitados, sin impactos significativos
en el desempeño de los flujos de comercio e inversiones.
Esto se debe mucho al hecho de que la tendencia liberal que impactó la política
económica brasileña y de muchos otros países latinoamericanos en los años 90,
apenas cuestionó el paradigma de la política proteccionista heredada del período de
sustitución de importaciones. En el campo de las negociaciones comerciales, el
paradigma proteccionista es aun hoy compartido por una amplia coalición de
funcionarios y de asociaciones empresariales del sector industrial brasileño, que
desempeñaron y aun siguen teniendo gran influencia en la formación de las
posiciones nacionales de negociación en el área de comercio e inversiones. La
principal consecuencia de esta hegemonía es que, aunque haya iniciado muchas
negociaciones comerciales, el Brasil ha adoptado en esos procesos posiciones
prioritariamente defensivas.
De hecho, las posiciones de Brasil en los principales frentes de negociaciones
comerciales han sido, por un lado, ofensivas en la parte agrícola, y por otro,
fuertemente defensivas en el área de bienes industriales y servicios. Es por esto que
las negociaciones del ALCA y de UE-MERCOSUR no han avanzado, pues se pide el
máximo de concesiones en bienes agrícolas y se ofrece muy poco en bienes
industriales. Y como las negociaciones para tener éxito exigen un trade-off
equilibrado, estas negociaciones se han estancado. El ALCA prácticamente está
sepultado, pero las negociaciones UE-Mercosur aun tienen posibilidad de prosperar
debido al estancamiento de las negociaciones multilaterales de la Ronda Doha de la
OMC.
El sector agrícola de Brasil y también del Mercosur, que es el sector más competitivo
de las economías del bloque, ha sido el sector más perjudicado por la falta de avances
concretos en las negociaciones comerciales. Para la agricultura del Mercosur el
conjunto de las negociaciones (multilaterales, regionales y bilaterales) tiene una
relevancia incontestable, pues estos sectores son los más abiertos de nuestras
economías y están en un escenario de competencia global donde las posibilidades
de aumentar el acceso a los mercados dependen de la conclusión exitosa de estas
negociaciones.
Aunque el Mercosur no ha participado como bloque en todas las negociaciones, en
especial en las negociaciones de la ALCA y OMC, se ha intentado coordinar
posiciones para participar de forma ordenada en todas ellas. Lo que se ha visto es que
las posiciones defensivas de Brasil y Argentina han predominado en las posiciones del
bloque en sus negociaciones externas. Es importante mencionar que el proprio
Tratado de Asunción recomienda a los países la adopción de una política comercial
común en relación a terceros países o agrupamiento de países y la coordinación de
posiciones en foros económicos-comerciales regionales e internacionales.
La visión que tiene como corolario un sesgo industrialista, ha trabado las
negociaciones externas del Mercosur. En la OMC, por ejemplo, la protección a los
sectores industriales llamados sensibles, ha colocado al Mercosur en el lado defensivo
de las negociaciones de bienes industriales (NAMA, en la sigla en inglés).
La incapacidad para avanzar en las negociaciones externas de mayor alcance, ha
ocasionado una proliferación de acuerdos de menor envergadura con poco alcance
comercial, en un formato de spaguetti ball. Lo máximo que se ha conseguido es firmar
Acuerdos-Marco, que no establecen programas de liberalización, sino que solamente
constituyen la base para futuras negociaciones. También han proliferado acuerdos de
complementación económica (ACEs) en el ámbito de ALADI , entre los cuales están
los celebrados con Chile, Bolivia y México. En lo que se refiere a los acuerdos de
liberalización comercial firmado con la India, SACU (South African Customs Union) y
con Israel, son acuerdos que establecen márgenes de preferencias arancelarias
reciprocas, con un alcance comercial muy limitado. Los productos agrícolas cuentan
casi siempre con márgenes de preferencias muy bajas y plazos de desgravación muy
largos en estos acuerdos.
El foco de la política comercial del Mercosur hoy, debido a la postura defensiva de sus
principales socios, está concentrado en los acuerdos bilaterales, que en la mayoría de
los ejemplos recientes crean poco comercio y tienen características discriminatorias.
La opción preferencial debería ser, más bien, los acuerdos multilaterales, con
resultados más relevantes en acceso a mercados y con menor discriminación y los
acuerdos comerciales de ámbito regional con grandes socios comerciales como la UE
y los EE.UU.
La ausencia de acuerdos comerciales de significación ha debilitado el Mercosur. La
dificultad del Mercosur para lograr acuerdos con sus grandes socios comerciales,
como la Unión Europea y Estados Unidos, ha inducido a los socios menores del
bloque, como Uruguay y Paraguay, a buscar otras alternativas de inserción
internacional. Uruguay ha señalado incluso su intención de firmar un acuerdo de libre
comercio con Estados Unidos y Paraguay también tiene demostrado interés en
concluir acuerdos fuera del bloque, no obstante las disposiciones del Tratado de
Asunción.
Con casi 2 décadas de existencia el Mercosur ha vivido una situación compleja desde
su creación. Brasil y Argentina han protagonizado diversos conflictos entre sí en el
área industrial, con la imposición de licencias no automáticas en las importaciones,
cuotas de importaciones, restricciones paraarancelarias, etc. En la raíz de los
conflictos internos está la falta de integración de las cadenas productivas del bloque.
Estas, en lugar de buscar la integración para potencializar su competitividad en
terceros mercados y de esta manera actuar como una plataforma de exportación
regional, como era la idea original en la formación del Mercosur, buscan junto a los
gobiernos imponer restricciones unilaterales sobre la libre circulación de bienes intraMercosur. La permanencia de estos conflictos después de tantos años de creado el
Mercosur, también se debe en parte a la falta de éxito en las negociaciones externas,
que acaba con limitar las posibilidades de ampliar el acceso a mercados del boque.
En resumen, la ausencia de acuerdos comerciales relevantes y la continuidad de los
conflictos comerciales entre los socios, han imposibilitado el proceso de profundización
del esfuerzo de integración regional, a pesar de los deseos y declaraciones políticas
de los Jefes de Estado. Recién a los 20 años de la creación del Mercosur, Brasil y
Argentina decidieron definir una agenda común para intensificar políticas de
integración productiva en la región, incluyendo los sectores considerados estratégicos
(petróleo y gas, autopiezas, aeronáutica y maquinas agrícolas) y productos sensibles
(madera y muebles, electrodomésticos, vino y productos lácteos).
A título de conclusión, se puede afirmar que el énfasis industrialista que han tenido las
posiciones comerciales del Mercosur ante los principales foros, ha dificultado muchas
de estas negociaciones, reduciendo las posibilidades de aumentar el acceso a
terceros mercados, en especial para la agricultura regional, y ha afectado al propio
proceso de integración regional con la amenaza de los socios menores de buscar
otras alternativas de integración comercial. Este enfoque refleja las limitaciones para
entender que los sectores más competitivos de nuestras economías, como el
agronegocio, deberían tener más peso en la definición de la política comercial del
bloque.