ARNALDO_ALCUBILLA_p295_318Anuario 2008MA
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Crónica electoral. Los principales pronunciamientos de la Junta Electoral Central. Por lo demás, tras las Elecciones Generales de 2008 se abre una legislatura que estudia una nueva reforma del régimen electoral Enrique Arnaldo Alcubilla Letrado de las Cortes Generales. Profesor titular de Derecho Constitucional de la Universidad Rey Juan Carlos 1. Introducción 2. Una legislatura que se plantea reformas concretas de la LOREG 3. La doctrina de la Junta Electoral Central sobre las concentraciones en período electoral 4. Campaña electoral y campaña institucional: la escenificación del conflicto partidario 5. Los sondeos electorales 6. El voto de los españoles residentes en el exterior 7. La composición de las mesas electorales por ciudadanos elegidos por sorteo 8. Régimen de incompatibilidades de los cargos representativos locales 9. Los errores materiales en las actas de escrutinio 10. Vacante en la corporación local, expedición de credenciales y ulterior toma de posesión 1. Introducción El año 2007 fue electoralmente protagonizado por la macrocita local y autonómica del último domingo del mes de mayo, el día 27, que dio lugar a la conformación de las más de ocho mil corporaciones locales y españolas y de trece de las diecisiete asambleas legislativas autonómicas, además de las ciudades de Ceuta y Melilla. Esta convocatoria quedó enmarcada en el último turno de la VIII Legislatura. En efecto, en el siguiente enero –ya de 2008– y cuando correspondía la extinción o muerte por el mero transcurso del tiempo de la misma, se dictó el Real decreto 33/2008, de 14 de enero, de disolución del Congreso de los Diputados y del Senado y de convocatoria de elecciones para el 9 de marzo, coincidentes, una vez más, con las del Parlamento de Andalucía. Fueron llamados a las urnas 35.067.281 electores, de los que 33.868.470 eran residentes en España y 1.198.811 lo eran en el 295 Anuario del Gobierno Local 2008 ISSN: 2013-4924 295-318 ALCUBILLA.indd 295 Fundación Democracia y Gobierno Local Institut de Dret Públic 25/5/09 18:44:16 extranjero. Se constituyeron las cámaras el 1 de abril, de acuerdo con lo previsto en el artículo 5 del Real decreto de convocatoria, e inició así su andadura la IX Legislatura. Dado que la presente es asimismo una crónica electoral, debe dejarse constancia de que en virtud de los reales decretos 1078/2008, de 25 de junio, y 1608/2008, de 29 de septiembre –distanciados tres meses en el tiempo a diferencia de ocasiones anteriores– se nombraron los vocales judiciales y no judiciales, respectivamente, de la Junta Electoral Central. El órgano superior de la Administración electoral se constituyó, de acuerdo con el artículo 9.4 de la LOREG, el 2 de octubre de 2008, siendo elegidos presidente y vicepresidente los magistrados del Tribunal Supremo Antonio Martín Valverde, de la Sala Cuarta, y Rafael Fernández Montalvo, de la Sala Tercera. 2. Una legislatura que se plantea reformas concretas de la LOREG 1. En el seno de la Comisión Constitucional del Congreso de los Diputados se constituyó, tras el debate celebrado el 5 de septiembre de 2008, y en virtud de la solicitud planteada conjuntamente por todos los grupos parlamentarios, una subcomisión sobre las posibles modificaciones del Régimen Electoral General. En concreto su objeto es “el estudio de las propuestas que al respecto formulen los grupos parlamentarios y la elaboración de un informe de conclusiones que será elevado a la Comisión Constitucional. Las conclusiones aprobadas, así como los acuerdos alcanzados en la subcomisión sobre aspectos concretos que se consideren urgentes, podrán dar lugar, en su caso, a las correspondientes iniciativas legislativas por parte de los grupos parlamentarios”, dejándose lógicamente abierto que fueran separadas o conjuntas. La subcomisión se ha reunido en diversas ocasiones a partir del mes de octubre de 2008, y además de haber solicitado un informe de la Junta Electoral Central “sobre los aspectos del procedimiento electoral que puedan ser de interés para el objeto de los trabajos de la misma”, ha recibido distintas propuestas de los grupos para el estudio de cuestiones tan diversas como el voto de los españoles residentes-ausentes, el voto de los extranjeros residentes en España en las elecciones locales, la circunscripción electoral en las elecciones al Parlamento Euro­ peo o la distribución de los diputados por provincias e incluso la fórmula electoral. El plazo de los trabajos de la subcomisión es de un año, aunque se podría prorrogar. 2. Por otra parte, en la Comisión Constitucional del Senado se constituyó, asimismo por unanimidad, el 28 de mayo de 2008 una ponencia de estudio sobre la clarificación del sistema de voto en la elección del Senado, en razón de un escrito conjunto de los portavoces de los grupos parlamentarios en dicha Comisión Constitucional. El ámbito de los trabajos de esta ponencia se circunscribe, pues, a la papeleta electoral del Senado, cuya complejidad, sobre todo en las grandes circunscripciones, es notoria dado el elevado número de candidaturas. Han comparecido ya distintos expertos de reconocido prestigio 296 I Crónica electoral. Los principales pronunciamientos de la Junta Electoral Central Anuario del Gobierno Local 2008 ISSN: 2013-4924 295-318 ALCUBILLA.indd 296 Fundación Democracia y Gobierno Local Institut de Dret Públic 25/5/09 18:44:16 y conocimiento en el ámbito electoral. Como es sabido, las elecciones al Senado son abiertas, de forma que los electores pueden dar su voto a un número menor de candidatos que el de escaños a cubrir (artículo 166 de la LOREG). El sistema de voto limitado o restringido exige del elector, por tanto, una selección entre los candidatos propuestos por las entidades políticas concurrentes que se incluyen en la papeleta por el orden determinado por sorteo en cada circunscripción [artículo 172.3.c) de la LOREG], figurando los nombres de los candidatos por orden alfabético a partir de la inicial del primer apellido [artículo 172.3.a) de la LOREG]. La razón última de ser, en fin, del estudio abordado por la ponencia instituida en el Senado es el elevado número de votos nulos, comparativamente muy alto en relación con las elecciones al Congreso de los Diputados. 3. La doctrina de la Junta Electoral Central sobre las concentraciones en período electoral La doctrina fue iniciada por el Acuerdo de la Junta Electoral Central de 23 de febrero de 2004 ante un recurso contra el acuerdo de Junta Electoral Provincial, sobre la denegación de la manifestación solicitada por la Asamblea Colectivos contra la Guerra, que fue inadmitido “por cuanto, conforme al artículo 122.1 de la Ley reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa, la vía de impugnación procedente en el caso de celebración de reuniones es la jurisdiccional prevista en el citado precepto legal”. Este criterio fue confirmado posteriormente, al comienzo de la campaña electoral de las elecciones locales y autonómicas de 27 de mayo de 2007. Ante el recurso interpuesto por la representación de Plataforma por la Libertad de Expresión contra el acuerdo de una junta electoral provincial de no-autorización de la celebración de una concentración en una localidad de esa provincia, la JEC, en sesión celebrada el 8 de mayo de 2007, adoptó este acuerdo: “1º. Inadmitir el recurso por cuanto, conforme al artículo 122.1 de la Ley 29/1998, reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa, al que remite el artículo 11 de la Ley orgánica de 15 de julio de 1983, del derecho de reunión, la vía de impugnación procedente en el caso de celebración de reuniones es la jurisdiccional prevista en el citado precepto legal, la cual, en tanto especialidad del procedimiento para la protección de los derechos fundamentales regulado en los artículos 114 y siguientes de la propia Ley 29/1998, no requiere el agotamiento de la vía administrativa previa, de manera que no procede interponer el recurso contemplado en el artículo 21 de la LOREG. “2º. Anular la notificación del Acuerdo de la Junta Electoral Provincial en la medida en que además de resultar contradictorio incluye una deficiente indicación de los Enrique Arnaldo Alcubilla I Anuario del Gobierno Local 2008 ISSN: 2013-4924 295-318 ALCUBILLA.indd 297 297 Fundación Democracia y Gobierno Local Institut de Dret Públic 25/5/09 18:44:17 recursos pertinentes y retrotraer los plazos procesales al momento en que se produzca una nueva comunicación cumpliendo debidamente los requisitos establecidos en el artículo 48 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, del régimen jurídico de las administraciones públicas y del procedimiento administrativo común, aplicable en razón del artículo 120 de la LOREG.” Con posterioridad fue reiterado en el acuerdo de la Junta Electoral Central de 24 de mayo de 2007. En otro supuesto, la Junta Electoral Central mantuvo su doctrina pero ejerció otra facultad que le confiere el artículo 19.1.f) de la LOREG, en el sentido de unificar los criterios interpretativos de las juntas electorales provinciales y, en su caso, de la comunidad autónoma en la aplicación de la normativa electoral. Es el Acuerdo de 9 de junio de 2004, sobre la solicitud de prohibición de una concentración en una ciudad del noroeste: “1º. En el ejercicio de la función que a esta Junta Electoral Central reconoce el artículo 19.1.f) de la LOREG, declarar que no ha lugar a prohibir una manifestación o concentración convocada por los representantes de dos entidades políticas, dentro del período de campaña electoral. “2º. Trasladar el presente acuerdo junto con el escrito de referencia a la Junta Electoral Provincial para que, sin perjuicio de lo acordado en el punto anterior, ejerza, si ha lugar, las competencias y funciones que le atribuye el apartado 2 del artículo 54 de la LOREG.” De su tenor literal, se infiere que lo que la Junta Electoral Central hizo fue ejercer la competencia que le confiere el artículo 19.1.f) de la LOREG, en el sentido de unificar los criterios interpretativos de las juntas electorales inferiores en la aplicación de la normativa electoral. No se trató, por tanto, de la resolución de ningún tipo de recurso, sino que se limitó a fijar un criterio de interpretación unificado ante la existencia de disparidad de criterios entre las diferentes juntas electorales. La Junta Electoral Central entiende que la doctrina interpretativa referida se ajusta plenamente al ordenamiento jurídico vigente. Hay que recordar que el artículo 54.1 de la LOREG dispone lo siguiente: “La celebración de actos públicos de campaña electoral se rige por lo dispuesto en la legislación reguladora del derecho de reunión. Las atribuciones encomendadas en esta materia a la autoridad gubernativa se entienden asumidas por las juntas provinciales.” 298 I Crónica electoral. Los principales pronunciamientos de la Junta Electoral Central Anuario del Gobierno Local 2008 ISSN: 2013-4924 295-318 ALCUBILLA.indd 298 Fundación Democracia y Gobierno Local Institut de Dret Públic 25/5/09 18:44:17 Y, a su vez, el artículo 11 de la Ley orgánica 9/1983, de 15 de julio, reguladora del derecho de reunión, indica que: “De no ser aceptada por los organizadores o promotores la prohibición u otras modificaciones propuestas, podrán interponer un recurso contencioso-administrativo ante la audiencia competente, en el plazo de cuarenta y ocho horas, trasladando copia de dicho recurso debidamente registrada a la autoridad gubernativa con el objeto de que aquella remita inmediatamente el expediente a la audiencia. El tribunal tramitará dicho recurso de conformidad con lo establecido en el artículo 7.6 de la Ley 62/1978, de 26 de diciembre, de protección jurisdiccional de los derechos fundamentales de la persona.” El referido artículo 7.6 de la Ley 62/1978 ha sido derogado por la Ley 29/1998, reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa, debiendo entenderse sustituido por el artículo 122.1 de la citada ley, que señala que “en el caso de prohibición o propuesta de modificación de reuniones previstas en la Ley orgánica reguladora del derecho de reunión que no sean aceptadas por los promotores, éstos podrán interponer un recurso contencioso-administrativo ante el tribunal competente. El recurso se interpondrá dentro de las cuarenta y ocho horas siguientes a la notificación de la prohibición o modificación, trasladándose por los promotores copia debidamente registrada del recurso a la autoridad gubernativa, con el objeto de que ésta remita inmediatamente el expediente”. Finalmente, hay que traer a colación también el artículo 21.1 de la LOREG, que establece lo que sigue: “Fuera de los casos en que esta ley prevea un procedimiento específico de revisión judicial, los acuerdos de las juntas provinciales de zona y, en su caso, de una comunidad autónoma, son recurribles ante la junta de superior categoría, que debe resolver en el plazo de cinco días a contar desde la interposición del recurso.” Pues bien, la Junta Electoral Central entiende que la interpretación armónica de estos tres preceptos conduce a su doctrina sobre la no-aplicabilidad del artículo 21 de la LOREG en estos casos, por existir un procedimiento específico de revisión judicial, el previsto en el artículo 11 de la Ley orgánica 9/1983, de 15 de julio, reguladora del derecho de reunión, legislación a la que se remite expresamente el artículo 54.1 de la LOREG. Así sucede en estos momentos especialmente delicados del proceso electoral, en los que el legislador ha previsto un procedimiento judicial específico. Es el caso de los recursos contra los acuerdos de la Oficina del Censo Electoral relativos a la revisión del censo en período electoral, en que el artículo 40 de la LOREG prevé Enrique Arnaldo Alcubilla I Anuario del Gobierno Local 2008 ISSN: 2013-4924 295-318 ALCUBILLA.indd 299 299 Fundación Democracia y Gobierno Local Institut de Dret Públic 25/5/09 18:44:17 también un recurso inmediato ante el juez de primera instancia. Lo mismo acontece respecto a los acuerdos de proclamación de candidaturas por la junta electoral competente, en que el artículo 49 de la LOREG establece un recurso específico ante el juzgado de lo contencioso-administrativo. En estos casos, las resoluciones de la Oficina del Censo Electoral y de la junta electoral competente, respectivamente, agotan la vía administrativa, sin que, en consecuencia, quepa recurso ante la Junta Electoral Superior. La referida doctrina de la Junta Electoral supone además una interpretación favorable a la máxima efectividad de los derechos fundamentales de reunión y de tutela judicial efectiva. En efecto, lejos de suponer una vulneración de los derechos fundamentales de reunión y de tutela judicial efectiva, el criterio interpretativo consiste en entender que las resoluciones que las juntas electorales provinciales adopten en materia de derecho de reunión en período electoral agotan la vía administrativa y son, por tanto, directamente impugnables ante la jurisdicción contencioso-administrativa, facilita el pleno ejercicio de estos derechos. La celeridad con que deben tramitarse los recursos en esta materia, para evitar que su estimación pueda carecer de toda eficacia por haber transcurrido el período electoral, ha llevado a que el legislador establezca un procedimiento de revisión judicial preferente y sumario, el previsto en los artículos 11 de la Ley orgánica 9/1983 y 122 de la Ley de la jurisdicción contencioso-administrativa (LJCA). El recurso debe plantearse en el plazo de cuarenta y ocho horas, y el tribunal debe resolver en el plazo improrrogable de cuatro días (artículo 122.2 de la LJCA). Recuérdese que, en el caso de la Junta Electoral Central, los recursos de alzada se plantean dentro de las veinticuatro horas siguientes y ésta tiene un plazo de cinco días para resolver la alzada solicitada (artículo 21 de la LOREG). No hay, por tanto, una diferencia en cuanto a los plazos para la resolución del recurso. En suma, con el criterio sostenido por la Junta Electoral Central, el acceso a la jurisdicción es inmediato por entender que la resolución de la Junta Electoral Provincial agota la vía administrativa, sin necesidad de tener que plantear recurso previo de alzada ante aquella junta. El argumento contrario, esto es, que la eliminación del recurso ante la Junta Electoral Superior supone una interpretación menos favorable a la mayor efectividad de los derechos fundamentales, en la opinión de esta junta, llevaría a la paradoja de considerar que otros supuestos en los que el Legislador ha establecido un procedimiento judicial específico –como la revisión judicial específica en materia de censo electoral o de candidaturas–, en que tampoco cabe el recurso ante la Junta Electoral Superior, incurrirían en el mismo defecto. Por el contrario, esta junta entiende que en todos estos supuestos el legislador ha pretendido una especial protección jurisdiccional mediante procedimientos urgentes y sumarios que permitan la mayor tutela de los derechos fundamentales de la persona (Acuerdo de 29 de mayo de 2008). 300 I Crónica electoral. Los principales pronunciamientos de la Junta Electoral Central Anuario del Gobierno Local 2008 ISSN: 2013-4924 295-318 ALCUBILLA.indd 300 Fundación Democracia y Gobierno Local Institut de Dret Públic 25/5/09 18:44:17 4. Campaña electoral y campaña institucional: la escenificación del conflicto partidario 1. Elección tras elección se reproducen los mismos escenarios en el debate políticoelectoral. Por un lado, el intento de aprovechamiento de los últimos resortes y ventajas de los titulares de los poderes públicos en la campaña institucional; por otra parte, el mantenimiento de la vieja estructura de la campaña electoral clásica, a pesar del hartazgo de la ciudadanía exhausta, con algún leve aperitivo de debate real, auténtico, bilateral entre las grandes opciones políticas, siempre mal visto por las minoritarias. La reproducción de las decenas de acuerdos en la materia de la Junta Electoral Central agotaría a cualquier lector. Solo tomo algunas referencias. Ante la solicitud de suspensión del debate bilateral entre candidatos del PSOE y del PP a emitir por Antena 3 Televisión el día 21 de febrero por no cumplir los requisitos que establece la Instrucción de la Junta Electoral Central de 13 de septiembre de 1999 en desarrollo del artículo 66 de la LOREG, la Junta Electoral Central, oídas las alegaciones de las formaciones políticas con representación parlamentaria en el Congreso de los Diputados y de Antena 3 Televisión, acuerda lo siguiente: “1º. Aun constatando que el debate anunciado por Antena 3 Televisión para el día de hoy entre los candidatos del PSOE y del PP, ha incumplido lo establecido en los apartados sexto y séptimo de la Instrucción de la Junta Electoral Central de 13 de septiembre de 1999 en desarrollo del artículo 66 de la LOREG, sobre procedimiento de recursos contra actos de los medios de comunicación en período electoral, no acceder a la suspensión de la emisión puesto que, por una parte, con el trámite de audiencia a las formaciones políticas afectadas y con el propio escrito del representante de la coalición reclamante se ha podido subsanar razonablemente dicha irregularidad, de manera que mediante este acuerdo se procede a examinar y atender las reclamaciones de las demás formaciones políticas que no participan en el citado debate, evitando su indefensión, lo que constituye la finalidad última pretendida por la citada Instrucción de la JEC; y por otra porque, según tiene reiteradamente declarado esta junta, teniendo en cuenta el porcentaje de votos y escaños obtenidos por las formaciones políticas en las últimas elecciones equivalentes, la celebración de un debate entre candidatos de las dos formaciones políticas que obtuvieron mayor número de votos en las últimas elecciones equivalentes no supone vulneración de los principios de pluralismo político y neutralidad informativa establecidos en el artículo 66 de la LOREG, máxime cuando en el presente caso las citadas fuerzas políticas obtuvieron más del 85% de la representación en el Congreso de los Diputados en las elecciones celebradas en 2004. “2º. Que como también tiene repetidamente afirmado esta junta, los debates bilaterales entre las dos fuerzas políticas con mayor representación en las últimas elecciones equivalenEnrique Arnaldo Alcubilla I Anuario del Gobierno Local 2008 ISSN: 2013-4924 295-318 ALCUBILLA.indd 301 301 Fundación Democracia y Gobierno Local Institut de Dret Públic 25/5/09 18:44:17 tes, en aras de garantizar el principio de pluralismo político, deben ser compensados por la cadena que lo emite respecto a las demás formaciones políticas con representación en el Congreso de los Diputados, en proporción a la representación obtenida en las últimas elecciones equivalentes, mediante otros debates, entrevistas o bien una información adecuada y proporcionada de las correspondientes actuaciones de la campaña electoral, sin que corresponda a esta junta sustituir al medio de comunicación en la concreción de esas medidas ni tampoco en la determinación de quién represente a cada formación política en un debate o entrevista. En el presente caso, Antena 3 Televisión deberá proceder a realizar dicha compensación, comunicando a esta junta las medidas que en tal sentido haya decidido adoptar. “3º. Recordar a todos los medios de comunicación de titularidad pública, así como a las emisoras de televisión privada, que, sobre la base de lo dispuesto en el artículo 66 de la LOREG, en el apartado 2 del artículo único de la Ley orgánica 2/1988, de 3 de mayo, reguladora de la publicidad electoral en emisoras de televisión privada, en el apartado 3 del artículo único de la Ley orgánica 14/1995, de 22 de diciembre, de publicidad electoral en emisoras de televisión local por ondas terrestres, deben cumplir lo dispuesto en los apartados sexto y séptimo de la Instrucción de la Junta Electoral Central de 13 de septiembre de 1999, de desarrollo del artículo 66 de la LOREG, y, en consecuencia, durante los períodos electorales, si deciden emitir debates o entrevistas con representantes de las entidades políticas concurrentes a las elecciones, deberán ponerlo en conocimiento de la junta electoral competente, según el ámbito de difusión del medio de que se trate, con cinco días de antelación al inicio de la emisión de los debates o entrevistas, con indicación de la fecha y hora de emisión, de las entidades políticas invitadas y aceptación por las mismas, en su caso, y de la duración de los debates o entrevistas. “4º. En relación con los dos debates ‘cara a cara’, organizados por la Academia de las Ciencias y Artes de la Televisión, entre los candidatos del PSOE y del PP, señores Zapatero y Rajoy, previstos para los días 25 de febrero y 3 de marzo de 2008, los medios de comunicación social que decidan emitirlos deberán comunicarlo a las juntas electorales competentes, según el ámbito de difusión del medio, en los términos previstos en el apartado anterior, así como proceder a las medidas de compensación a que se hace referencia en el apartado 2 de este Acuerdo.” (Acuerdo de 21 de febrero de 2008.) En definitiva, debates bilaterales, sí, pero con la adecuada compensación a las otras entidades políticas con representación en el Congreso de los Diputados. 2. Otra actuación característica de la Junta Electoral Central en todos los procesos es la resolución de los recursos interpuestos por partidos políticos extraparlamentarios sobre distribución de espacios gratuitos de propaganda electoral. En relación con las elecciones generales a celebrar el 9 de marzo de 2008, desestima la Central los recursos y confirma los acuerdos de la Junta Electoral Provincial, pues: 302 I Crónica electoral. Los principales pronunciamientos de la Junta Electoral Central Anuario del Gobierno Local 2008 ISSN: 2013-4924 295-318 ALCUBILLA.indd 302 Fundación Democracia y Gobierno Local Institut de Dret Públic 25/5/09 18:44:17 “1. La LOREG no establece un derecho de las formaciones políticas de nueva creación o que no obtuvieron representación en las últimas elecciones equivalentes a emitir sus espacios gratuitos de propaganda electoral en las mismas bandas que las formaciones que obtuvieron una mayor representación en las últimas elecciones equivalentes. “2. De conformidad con el artículo 67 de la LOREG, las preferencias de los partidos, federaciones o coaliciones se tendrán en cuenta en función del número de votos que obtuvieron en las anteriores elecciones equivalentes. “3. La LOREG no prescribe cómo ha de distribuirse el tiempo, por lo que habrán de tenerse en cuenta, en principio, las franjas horarias ofrecidas por el medio y sus necesidades de programación. “4. La remisión de los soportes videográficos de publicidad electoral para su emisión dentro de los espacios gratuitos de propaganda electoral ha de hacerse conforme a las normas técnicas fijadas por el medio público de comunicación.” (Acuerdo de 25 de febrero de 2008.) 3. Pasemos a la campaña institucional. El dedo institucional de la Junta Electoral Central marca la raya de lo admisible y lo rechazable, define lo que los poderes públicos pueden hacer o no hacer en período electoral. Veamos, ante el recurso interpuesto por el Gobierno de Aragón contra el acuerdo de la Junta Electoral Provincial de suspensión de la puesta en servicio de la infraestructura entre la carretera A-1210 y A-129, tramo Estación de Ferrocarril de Poleñino y Sariñena, el día 28 de febrero, la junta lo estima revocando el acuerdo de la Junta Electoral Provincial de Huesca de suspender el acto de puesta en servicio impugnado, por cuanto, aun cuando el referido acto cuenta con presencia de autoridades, invitados y medios de comunicación, tiene un significado análogo a una inauguración, y la LOREG no prohíbe expresamente la celebración de actos de inauguración; y la Instrucción de la Junta Electoral Central de 13 de septiembre de 1999, sobre límites de las campañas institucionales, solo entiende como prohibidas aquellas inauguraciones que tengan connotaciones electoralistas o supongan la exposición de logros realizados por la autoridad convocante; y de los datos obrantes en el expediente no se desprende que en el presente caso se produzca alguna de esas circunstancias (Acuerdo de 3 de marzo de 2008). Es decir, permite la realización del acto de puesta en servicio equivalente a inauguración por cuanto no debe retrasarse aquélla; prima el interés público, sin perjuicio de mantenerse vigilante para evitar el uso partidario. En un supuesto diferente, y en la sesión anterior de 19 de febrero de 2008, la junta ante la denuncia contra RENFE y la ministra de Fomento por emisión en el AVE Madrid-Málaga de un determinado vídeo que pudiera constituir propaganda elecEnrique Arnaldo Alcubilla I Anuario del Gobierno Local 2008 ISSN: 2013-4924 295-318 ALCUBILLA.indd 303 303 Fundación Democracia y Gobierno Local Institut de Dret Públic 25/5/09 18:44:17 toral, declara que el contenido del vídeo objeto de esta denuncia vulnera el artículo 50 de la LOREG, así como el artículo 10 de la Ley 29/2005, de 29 de diciembre, de publicidad y comunicación institucional, en la medida en que se trata de una campaña sobre los logros obtenidos en materia de infraestructuras por el Ministerio de Fomento, e insta al Ministerio de Fomento a la inmediata retirada de la emisión del vídeo objeto de esta denuncia. Además dispone la incoación de un expediente sancionador al Ministerio de Fomento, a la inmediata retirada de la emisión del vídeo objeto de esta denuncia. Además dispone la incoación de un expediente sancionador al Ministerio de Fomento por las actuaciones objeto de esta denuncia, en la medida en que puedan suponer la vulneración del artículo 50 de la LOREG, así como el artículo 10 de la Ley 29/2005, de 29 de diciembre, procediendo a la designación de instructor y secretario. En la misma sesión de 19 de febrero de 2008, ante el recurso interpuesto por la Subdelegación del Gobierno de Huesca contra el Acuerdo de la Junta Electoral Provincial por el que se suspende la puesta en servicio de las obras de enlace de la N-240 y la N-123 y del paso inferior del camino de La Boquera, la junta acuerda confirmar el Acuerdo de la Junta Electoral Provincial de Huesca por cuanto, como se indica en el informe de la citada junta electoral, la puesta en servicio de una obra pública no requiere un acto de presentación como el que es objeto del presente recurso, presidido por el secretario de Estado, que es a la vez el candidato de una formación política, cabeza de la lista al Congreso de los Diputados en esa circunscripción, sin que sea posible escindir la doble condición que concurre en su persona, y teniendo en cuenta además las connotaciones electoralistas que se desprenden de dicho acto, contrarias a lo previsto en el artículo 50 de la LOREG, en la Instrucción de la Junta Electoral Central de 13 de septiembre sobre el objeto y los límites de las campañas institucionales y en el artículo 10 de la Ley 29/2005, de 19 de diciembre, de publicidad y comunicación institucional. Por último, daremos cuenta del Acuerdo de 24 de julio de 2008 por el que se desestima el recurso contra el Acuerdo sancionador dictado por la Junta Electoral de Andalucía por la vulneración por la Agencia Pública Empresarial de la Radio y Televisión de Andalucía (RTVA) del principio de neutralidad en la emisión del informativo de Canal Sur del día 1 de marzo a las 14.45 horas. Según la Junta Electoral Central: “Los citados hechos acreditados constituyen una vulneración del principio de neutralidad informativa de los medios de comunicación de titularidad pública en período electoral, consagrado por el artículo 66 de la LOREG, por cuanto, como ya declaró esta junta en su Acuerdo de 24 de marzo de 2008, con motivo de otro recurso de la recurrente, el tratamiento informativo objeto del expediente por el que se recogían las declaraciones de una candidata y las repercusiones de dichas declaraciones, en la medida en que no recogieron la retractación de la misma candidata realizada el día anterior, produjo una información 304 I Crónica electoral. Los principales pronunciamientos de la Junta Electoral Central Anuario del Gobierno Local 2008 ISSN: 2013-4924 295-318 ALCUBILLA.indd 304 Fundación Democracia y Gobierno Local Institut de Dret Públic 25/5/09 18:44:17 sesgada que vulneró el referido principio de neutralidad informativa, máxime además cuando el referido tratamiento informativo no formaba parte del bloque de información electoral supuestamente proporcionada por los partidos políticos, sino que se incluyó en la entrada a dicha información realizada por los presentadores de los servicios informativos de Canal Sur. El citado artículo 66 de la LOREG, vulnerado por la recurrente, es una norma obligatoria que impone el deber de neutralidad política a los medios de comunicación de titularidad pública en garantía del principio de igualdad entre los candidatos electorales, por lo que su infracción incurre en el tipo sancionador previsto en el artículo 153.1 en relación con el citado artículo 66, ambos de la LOREG. El principio de igualdad en materia electoral y el consiguiente deber de neutralidad de los poderes públicos tienen tal trascendencia en nuestro sistema democrático que resulta inexcusable que cualquier autoridad pública deba adoptar todas las medidas necesarias que aseguren su efectividad en los procesos electorales.” La Junta Electoral Central se pronunció asimismo sobre el recurso interpuesto por el alcalde de una capital de provincia española contra la sanción impuesta al mismo, tras el expediente al efecto, por la junta electoral competente, por el reparto domiciliario el día de reflexión de numerosos ejemplares de una revista o folleto. Del expediente sancionador, resultan los siguientes hechos probados: a) El día 6 de marzo de 2008, tres días antes de la celebración de las elecciones al Congreso de los Diputados y al Senado, que tuvieron lugar el día 9 de marzo, se publicó el primer número de una revista, editada conjuntamente por el ayuntamiento y el Colegio de Administradores de Fincas. La tirada fue de 100.000 ejemplares. b) En la primera página de la revista consta un artículo del expedientado, con su fotografía, en el que hace referencia tanto a los proyectos llevados a cabo por la corporación que preside como a aquellos que pretende realizar en el futuro. A continuación se dedican el resto de páginas, con excepción de tres (que se dedican a actividades del Colegio de Administradores de Fincas), a dar cuenta de las actividades de distintas empresas municipales. c) La referida revista fue objeto de distribución general mediante reparto domiciliario a partir del día 8 de marzo de 2008. Los hechos probados descritos en el fundamento anterior configuran la infracción tipificada en el artículo 153.1 de la LOREG en relación con el artículo 50.1 de la misma ley, por cuanto constituye una campaña institucional prohibida por dicho precepto, por los motivos que a continuación se exponen: A) Con el artículo 50 de la LOREG, en la redacción dada por el Legislador de 1994, se pretendió acabar con una práctica llevada a cabo por múltiples autoridades públicas, Enrique Arnaldo Alcubilla I Anuario del Gobierno Local 2008 ISSN: 2013-4924 295-318 ALCUBILLA.indd 305 305 Fundación Democracia y Gobierno Local Institut de Dret Públic 25/5/09 18:44:17 consistente en utilizar los medios públicos de la institución u organismo al que pertenecían para realizar una campaña sobre logros obtenidos durante su mandato, con la implícita inducción del voto a favor de la formación política que realizaba la campaña, y la consiguiente vulneración del principio de igualdad entre los candidatos electorales. Este nuevo criterio legal sobre el contenido de toda campaña institucional, tan “extremadamente restrictivo” (como lo describe la sentencia de la Sala Tercera del Tribunal Supremo de 9 de octubre de 2006), ha llevado a la Junta Electoral Central (a la que la LOREG atribuye en su artículo 8.1 una diligencia especial para garantizar el respeto del principio de igualdad en el proceso electoral) a aclarar la interpretación del artículo 50 de la LOREG, mediante su Instrucción de 13 de septiembre de 1999, sobre el objeto y los límites de las campañas institucionales. B) De la anterior relación de datos fácticos y técnico-jurídicos se desprende que en la revista coeditada por el Ayuntamiento de Sevilla, el alcalde procedió en la primera página a dar cuenta de los logros o realizaciones de la actual corporación municipal, así como a anunciar su proyecto de futuro. Se trata de una campaña institucional que no solo resulta imprescindible para la salvaguarda del interés público o para el correcto desenvolvimiento de los poderes públicos –supuesto que la Instrucción de la JEC de 13 de septiembre de 1999 considera admisible respecto a las campañas institucionales de los poderes públicos en período electoral–, sino que además contiene de manera explícita alusiones a los logros obtenidos durante el mandato de la actual corporación, supuesto expresamente prohibido en el número tercero de la referida instrucción. La citada actividad puede ser perfectamente legítima fuera de los períodos electo­rales, pero una vez convocado un proceso electoral se convierte en campaña institucional que nuestro ordenamiento jurídico prohíbe para garantizar el principio de igualdad entre los actores electorales. La utilización de medios públicos no previstos por la ley por quienes ocupan dichos cargos como medio para inducir el voto a su favor resulta contrario a lo dispuesto en el artículo 50 de la LOREG y constituye una infracción electoral. C) Concurren, además, otras dos circunstancias en el presente caso. Por una parte, que se trata de una tirada muy importante, 100.000 ejemplares, para un municipio de aproximadamente 750.000 habitantes. Y en segundo lugar, por el momento en el que se llevó a cabo la distribución, que se hizo el día 7, esto es, dos días antes de la celebración de las elecciones. La infracción cometida puede ser sancionada, según establece el artículo 153.1 de la LOREG, con multa de 20.000 a 200.000 pesetas (de 120 a 1.202 euros). Las circunstancias concurrentes en el caso, en lo que se refiere tanto a la importancia del número de ejemplares editados y a la cercanía del proceso electoral, y teniendo en cuenta lo que 306 I Crónica electoral. Los principales pronunciamientos de la Junta Electoral Central Anuario del Gobierno Local 2008 ISSN: 2013-4924 295-318 ALCUBILLA.indd 306 Fundación Democracia y Gobierno Local Institut de Dret Públic 25/5/09 18:44:17 establece el artículo 19.2 de la LOREG, llevan a que se acuerde imponer como sanción una multa de 300 euros (Acuerdo de 3 de julio de 2008). 5. Los sondeos electorales En materia de encuestas o sondeos electorales son escasos los pronunciamientos de la Junta Electoral Central, por lo que resulta procedente la mención de los dos habidos durante 2008. El primero de ellos, sobre qué debe entenderse por sondeo electoral, siendo ésta la resolución: “Por sondeo electoral se entiende toda investigación de la opinión de la colectividad mediante encuestas realizadas en pequeñas muestras, que trate de averiguar la intención de voto de los electores, realizando estimaciones de los resultados electorales o valoraciones en orden a dichos resultados. “El artículo 69.7 de la LOREG establece taxativamente que la publicación y difusión de dichos sondeos por cualquier medio de comunicación está prohibido durante los cinco días anteriores al de la votación. El artículo 145 de la misma norma castiga con la pena de arresto mayor, multa de 500.001 a 5.000.000 de pesetas y accesoria de inhabilitación especial para el ejercicio de la profesión, a quienes dolosamente infrinjan la normativa vigente en materia de encuestas electorales.” (Acuerdo de 6 de marzo de 2008.) El segundo da respuesta a la consulta sobre si es posible publicar los resultados de la encuesta sobre el ganador o perdedor de un debate televisado, teniendo en cuenta la celebración de éste en uno de los días últimos de la campaña, es decir, cuando surge la prohibición del artículo 69.7 de la LOREG: “Esta junta tiene acordado que no es contraria a la LOREG la actuación, siempre que entre las cuestiones sometidas entre los telespectadores no se incluya ninguna pregunta que, directa o indirectamente, trate de averiguar la intención de voto de los telespectadores y que con el resultado que se produzca no se realicen estimaciones de los resultados electorales del día de celebración de las Elecciones Generales o valoraciones en orden a dichos resultados.” (Acuerdos de la JEC de 26 y 28 de mayo de 1993, que se reiteran el 25 de febrero de 2008.) 6. El voto de los españoles residentes en el exterior De un censo total de 35.073.179 electores para las elecciones a Cortes Generales celebradas, conjuntamente con las del Parlamento de Andalucía, el 9 de marzo de 2008, Enrique Arnaldo Alcubilla I Anuario del Gobierno Local 2008 ISSN: 2013-4924 295-318 ALCUBILLA.indd 307 307 Fundación Democracia y Gobierno Local Institut de Dret Públic 25/5/09 18:44:17 nada menos que 1.205.149 –lo que en porcentaje supone un poco más del 3 por ciento– son electores inscritos en el Censo Especial de Residentes Ausentes, para los que se prevé, aún hoy, como modo de expresión de su voluntad, el voto por correo, que sin embargo no ha estado sujeto a las garantías de aseguramiento de la personalidad y del secreto aplicables a los que votan por correo desde cualquier punto de España. Es por ello encomiable que se haya dictado la Instrucción 1/2009, de 20 de enero, sobre garantía del ejercicio personal del voto por correo de los electores residentes ausentes (publicada en el BOE del día 22), y que se funda en que en el voto por correo de los residentes ausentes se han de aplicar las normas generales comunes sobre el derecho de sufragio activo incluidas en el título I. Entre estas normas generales comunes se encuentra el artículo 4.1 de la LOREG, que ordena que “el derecho de sufragio se ejerce personalmente”, “sin perjuicio de las disposiciones sobre voto por correspondencia”. El ejercicio personal del derecho de voto en el procedimiento común de voto por correspondencia se contiene en términos inequívocos en el artículo 72 de la LOREG, al exigirse al votante por correo que formule “personalmente” la solicitud del certificado de inscripción en el censo. Y lo mismo sucede en el procedimiento especial de voto de los residentes ausentes en la modalidad de depósito consular introducida en la reforma llevada a cabo en la Ley orgánica 3/1995, en la que el elector ejerce su derecho “entregando personalmente (es decir, con acreditación de su identidad) los sobres en la Oficina Consular de Carrera o Sección Consular de la Misión Diplomática en que estén inscritos” (artículo 75.3 de la LOREG). En todo caso, el ejercicio personal del voto por parte de todos los ciudadanos es consustancial al derecho de sufragio activo, que el elector no puede ceder o transmitir, y que constituye además una garantía institucional indispensable de la integridad y pureza del proceso democrático. Así lo ha recordado recientemente la Ley 40/2006, del Estatuto de la ciudadanía española en el exterior, que se refiere expresamente al objeto de garantizar el “secreto del voto y la identidad del votante” respecto del “ejercicio del derecho de voto de los españoles residentes” (artículo 4.5). El procedimiento especial de votación por correspondencia de los electores resi­ dentes ausentes está regulado en el artículo 75 de la Ley orgánica del régimen electoral general (LOREG). En ninguno de los apartados de este precepto legal se hace referencia expresa a la comprobación o acreditación del ejercicio personal del voto en este procedimiento especial, por lo que la fuente estima preciso completar esa falta de mención en el artículo 75 de la LOREG de la acreditación por uno u otro medio del ejercicio personal del voto por correo de los electores residentes, omisión que no puede ser entendida como exención de tal garantía en este procedimiento especial de votación, teniendo en cuenta los cánones de la interpretación sistemática y de la interpretación conforme a la Constitución. 308 I Crónica electoral. Los principales pronunciamientos de la Junta Electoral Central Anuario del Gobierno Local 2008 ISSN: 2013-4924 295-318 ALCUBILLA.indd 308 Fundación Democracia y Gobierno Local Institut de Dret Públic 25/5/09 18:44:17 En el marco de la normativa electoral actualmente en vigor, la garantía del ejercicio personal del derecho de voto por parte de los electores residentes ausentes que hayan decidido votar por correo se puede efectuar, sin alteración alguna de este procedimiento especial de votación, haciendo saber a los votantes que deben incluir en el sobre a enviar a la junta electoral provincial correspondiente fotocopia del pasaporte o del documento nacional de identidad, expedidos uno u otro por las autoridades españolas o, en su defecto, certificación de nacionalidad expedida por el Consulado de España en el país de residencia. Éste debe ser el equivalente funcional del deber de presentación del carnet de identidad en la votación en urna (artículo 85.1 de la LOREG) y en el procedimiento común de voto por correo (artículo 72 de la LOREG), sirviendo así de garantía de igualdad de trato en el procedimiento de voto entre ciudadanos residentes y no residentes. Por lo demás, la instrucción se completa con otros dos contenidos referidos a la nota explicativa que se acompaña al envío de la documentación y a la campaña institucional: –“La ‘nota explicativa’ que ha de acompañar al envío de oficio a los electores inscritos por parte de la Oficina del Censo Electoral de la documentación necesaria para la votación debe incluir, con tipografía destacada, la necesidad de adjuntar fotocopia del pasaporte o del documento nacional de identidad, expedidos por las autoridades españolas, o, en su defecto, certificación de nacionalidad expedida por el Consulado de España en el país de residencia, en el sobre de la documentación de la votación que el elector haya de remitir a la junta electoral provincial correspondiente.” –“Las campañas institucionales destinadas a informar a los electores residentes ausentes del procedimiento para votar deberían comunicar también la necesidad de adjuntar uno u otro de los referidos documentos de acreditación del ejercicio personal del voto.” Dictada esta instrucción por la Junta Electoral Central, se solicitó aclaración por determinada entidad política, que fue respondida con absoluta celeridad por aquélla. Los aspectos más relevantes son: –La instrucción no tiene efectos retroactivos, pero es de aplicación a las convocatorias electorales de 1 de marzo de 2009 para la renovación de los parlamentos de Galicia y País Vasco, así como para las del Parlamento Europeo del mes de junio de 2009. –Sigue en vigor, pues no contiene contradicción alguna con la 1/2009, la Instrucción de 20 de abril de 1998 sobre requisitos del ejercicio del derecho de sufragio por los inscritos en el CERA. –No tienen validez alguna para el ejercicio del derecho de voto por correo de los españoles inscritos en el CERA otros documentos de identificación que no sean el DNI, Enrique Arnaldo Alcubilla I Anuario del Gobierno Local 2008 ISSN: 2013-4924 295-318 ALCUBILLA.indd 309 309 Fundación Democracia y Gobierno Local Institut de Dret Públic 25/5/09 18:44:17 el pasaporte o el certificado de nacionalidad. Entre ellos no son válidos los documentos emitidos por el país de residencia del votante ausente. –Los sobres de votación de los residentes ausentes que no vengan acompañados de los documentos de identificación previstos en la Instrucción 1/2009 no garantizan el ejercicio personal del derecho de sufragio activo y no cumplen, por tanto, un elemento o requisito sustantivo del acto de votación. En fin: 1. La prueba en el procedimiento electoral de la identidad personal de los votantes es por determinación del Legislador una prueba tasada. 2. La falta de uno de los medios de prueba tasada respecto del requisito o elemento sustantivo del acto de votación no debe permitir a las juntas electorales el cómputo de las papeletas de voto correspondientes. 3. En síntesis, las juntas electorales provinciales, en el trámite de escrutinio general previsto en el artículo 75.4 y 5 de la LOREG, no computarán los votos de electores residentes ausentes que no vengan acompañados de la fotocopia del documento nacional de identidad o del pasaporte, o de certificación de nacionalidad de la autoridad consular, y los conservarán a efectos de posibles reclamaciones o recursos posteriores. 7. La composición de las mesas electorales por ciudadanos elegidos por sorteo La LOREG reprodujo el modelo de Mesa Electoral, como órgano primario de la Administración electoral, formado por ciudadanos, con un mínimo nivel de formación, elegidos por sorteo (“la voz de dios”, según los griegos), que ideó el Real decreto ley de normas electorales de 1977. Frente a las mesas profesionalizadas o funcionarizadas o frente a las mesas integradas por representantes de los partidos, la LOREG concibió las mesas electorales como una forma de participación o democracia directa e inmediata. El pueblo, titular de la soberanía nacional, asume el control y la vigilancia del proceso de emisión de los votos y la realización del primer recuento o escrutinio provisional. Pasados los primeros años de exaltación democrática, de voluntarismo entregado a las tareas colectivas, la integración en las mesas electorales se asume por muchos como una carga, tanto más pesada cuanto que se repite elección tras elección. Por más que exista una levísima compensación o dieta de 60 euros (según la Orden del Ministerio del Interior de 13 de diciembre de 2007), la recepción de la cédula de notificación de la designación como miembro de mesa reaviva en muchos destinatarios la imaginación para buscar cualquier causa que sirva como excusa. Las juntas electorales de zona son, naturalmente, muy 310 I Crónica electoral. Los principales pronunciamientos de la Junta Electoral Central Anuario del Gobierno Local 2008 ISSN: 2013-4924 295-318 ALCUBILLA.indd 310 Fundación Democracia y Gobierno Local Institut de Dret Públic 25/5/09 18:44:17 restrictivas. Veamos algunos de los problemas planteados ante la Junta Electoral Central, comenzando por la resolución de alcance general de 8 de noviembre de 2008 ante el escrito del Defensor del Pueblo solicitando que se valore la procedencia de recordar a las juntas electorales de zona la necesidad de atenerse a la legislación de procedimiento administrativo, supletoriamente aplicable. Así se pronunció la junta: “1º. Como tiene reiteradamente declarado esta junta, la resolución de las excusas alegadas por los designatarios para formar parte de las mesas electorales compete exclusivamente a las juntas electorales de zona sin ulterior recurso, de conformidad con el artículo 72.2 de la Ley orgánica de régimen electoral general, y solamente de manera excepcional, y con base al artículo 19 de la citada ley orgánica, cabe la revocación de oficio de dichos acuerdos. “2º. La Junta Electoral Central, en sesión de 12 de febrero de 2001, acordó que en las notificaciones de los acuerdos de las juntas electorales de zona sobre excusas alegadas por quienes resulten designados miembros de mesas electorales se atengan a lo dispuesto en la legislación de procedimiento administrativo, supletoriamente aplicable. “3º. Atendiendo a lo interesado por el Defensor del Pueblo, por esta junta, una vez que se convoquen los correspondientes procesos electorales y se constituyan las juntas electorales, se procederá a recordar a las juntas de zona, a través de las provinciales, que en las notificaciones de los acuerdos de las juntas electorales de zona sobre excusas alegadas por quienes resulten designados miembros de mesas electorales se atengan a lo dispuesto en la legislación de procedimiento administrativo, supletoriamente aplicable; en particular en lo relativo al deber de motivación y de indicación de los recursos procedentes, en los términos previstos en los artículos 54 y 58 de la Ley 30/1992, de régimen jurídico de las administraciones públicas y del procedimiento administrativo común.” La novedosa aplicación del deber de motivación de los actos de las juntas de zona –que una vez que han resuelto sobre las reclamaciones planteadas, cierran el camino a cualquier pronunciamiento ulterior de la Junta Electoral Central (Acuerdo de 3 de marzo de 2008– puede originar notables problemas de funcionamiento y operatividad de aquéllas, toda vez que se multiplican las excusas en unos pocos días, horas tal vez, del proceso electoral, y los medios son escasos, por lo que no descartemos que se idee una motivación-tipo acompañada de la indicación de recursos. Por lo demás, ante una consulta sobre la validez de las excusas formuladas ante la junta de zona por fax, la Junta Electoral Central se pronunció así, en Acuerdo de 14 de febrero de 2002: “En virtud del artículo 120 de la LOREG, es de aplicación la Ley 30/1992, en cuyo desarrollo se ha dictado el Real decreto 263/1996, de 16 de febrero, que establece en su artículo 6.1 que ‘los documentos emitidos […] por los particulares en sus relaciones [con Enrique Arnaldo Alcubilla I Anuario del Gobierno Local 2008 ISSN: 2013-4924 295-318 ALCUBILLA.indd 311 311 Fundación Democracia y Gobierno Local Institut de Dret Públic 25/5/09 18:44:17 la Administración pública], que hayan sido producidos por medios electrónicos, informáticos y telemáticos en soportes de cualquier naturaleza serán válidos siempre que quede acreditada su integridad, conservación y la identidad del autor, así como la autenticidad de su voluntad, mediante la constancia del código u otros sistemas de identificación’.” Otros dos pronunciamientos deben citarse en la materia: –Circular dirigida a todas las juntas electorales provinciales para su notificación a las juntas electorales de zona y por éstas a los ayuntamientos respectivos sobre la notificación de la condición de miembro de la mesa: “A la vista de las numerosas consultas, quejas y denuncias que se presentan habitualmente ante esta Junta Electoral Central en todos los procesos electorales por los designados como miembros de mesa electoral, según lo dispuesto en el artículo 26.1 de la LOREG, por la dificultad de ponerse en contacto con las correspondientes juntas electorales de zona para la formulación, en su caso, en el plazo que establece el artículo 27.3 de la citada ley orgánica, de las alegaciones a causa justificada y documentada que impida la aceptación del cargo, en la notificación a los interesados de la referida designación de miembro de mesa electoral deberá figurar la siguiente información: sede de la junta electoral de zona, horario de apertura y números de teléfono y de fax de la misma.” (Circular de 29 de enero de 2008.) –Consulta acerca de la mesa en la que ejercen el derecho al voto el presidente o los vocales que no estén censados en la mesa de la que son miembros. La junta acuerda que, de conformidad con el artículo 86.2 de la LOREG, los electores solo pueden votar en la sección y dentro de ésta en la mesa electoral que les corresponda y ello es de aplicación a los miembros de las mesas electorales, que por tanto han de ejercer el voto en las mesas en las que estén censados (Acuerdo de 6 de marzo de 2008). 8. Régimen de incompatibilidades de los cargos representativos locales La declaración de actividades que los cargos representativos locales han de cumplimentar al principio de la legislatura municipal da lugar a la correspondiente declaración de la corporación de la compatibilidad o incompatibilidad de dichas actividades con el cargo público, con las consecuencias, en el último caso, previstas en la normativa de régimen local (artículo 10 del ROF). Sin embargo, la vida municipal y la de los municipios no se cierra a estos efectos en ese momento consultivo, pues a lo largo de la legislatura o el mandato de las corporaciones locales se van abriendo, junto al natural dinamismo, 312 I Crónica electoral. Los principales pronunciamientos de la Junta Electoral Central Anuario del Gobierno Local 2008 ISSN: 2013-4924 295-318 ALCUBILLA.indd 312 Fundación Democracia y Gobierno Local Institut de Dret Públic 25/5/09 18:44:17 nuevas opciones o actividades públicas y privadas para los municipios, fundamentalmente en los municipios medianos o pequeños, que han de ser comunicadas a las corporaciones para su conocimiento o, en su caso, autorización. Aun cuando, como reiteradamente hemos puesto de relieve, año tras año, en esta crónica, la competencia, de acuerdo con el artículo 10 del ROF, para la declaración de compatibilidad o incompatibilidad corresponde al Pleno de la corporación local de la que el concejal forma parte, son muy frecuentes las consultas que al órgano superior de la Administración electoral se plantean por las propias corporaciones, por los grupos políticos municipales o, en su caso, por los propios interesados. Al efectuar la consulta en una materia que no es propiamente electoral sino de régimen local, o incluso de estatuto de los miembros de las corporaciones locales, se traduce una innegable pretensión de búsqueda de una interpretación cierta, segura y no controvertida de la legislación electoral y, en concreto, del artículo de la LOREG. Si la Junta Electoral Central expresa su parecer vinculante, el autor de la consulta ve eliminado del horizonte político inmediato cualquier discusión interesada o cualquier ensayo de hacer prevalecer intereses personales o partidistas generales. De las resoluciones más relevantes de la Junta Electoral Central adoptadas en esta materia durante el año 2008 destacan: –Consulta sobre cuándo concluye el mandato de un concejal incurso en expediente de incompatibilidad. En el caso de pérdida del cargo de concejal por incompatibilidad, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 178.3 de la LOREG, cabe entenderse que el mandato concluye una vez que sea declarada la vacante del cargo por la corporación municipal, tras haber transcurrido el plazo para optar entre la condición de concejal o el abandono de la situación que dé origen a la situación de incompatibilidad (Acuerdo de 17 de enero de 2008). –Denuncia sobre inelegibilidad e incompatibilidad del cargo de concejal del municipio de Toledo con su actividad de Policía Municipal en otro municipio. La junta acuerda que carece de competencias para examinar la hipotética inelegibilidad de un concejal en proceso electoral celebrado el pasado 27 de mayo de 2007, y asimismo que no corresponde a la junta el control de las incompatibilidades de los miembros de las corporaciones locales, materia en la que resulta aplicable el proce­ dimiento establecido en los apartados 3 y 4 del artículo 178 de la LOREG; todo ello sin perjuicio de la posibilidad que todo ciudadano tiene de plantear las denuncias que estime oportunas (Acuerdo de 17 de enero de 2008). Enrique Arnaldo Alcubilla I Anuario del Gobierno Local 2008 ISSN: 2013-4924 295-318 ALCUBILLA.indd 313 313 Fundación Democracia y Gobierno Local Institut de Dret Públic 25/5/09 18:44:17 –Consulta sobre si el ayuntamiento debe declarar una situación de incom­pa­ti­bi­ lidad. La Junta Electoral Central tiene reiteradamente acordado que tanto la declaración de incompatibilidad con el cargo de concejal, si procede, como la toma de conocimiento de la opción que el concejal afectado por una situación de incompatibilidad debe hacer conforme a lo dispuesto en el artículo 178.3 de la LOREG, son competencia del propio Pleno del ayuntamiento del que el afectado forme parte, conforme al artículo 10 del ROF, sin que la Administración electoral tenga competencia para examinar el juicio realizado por la corporación, examen que podrá ser realizado por los órganos jurisdiccionales competentes a instancia de los interesados en el asunto (Acuerdo de 29 de mayo de 2008). –Consulta sobre incompatibilidad de concejal del ayuntamiento que ejerce el cargo de policía municipal en otro ayuntamiento. La junta acuerda que los miembros en activo de las policías locales o municipales son inelegibles conforme a los artículos 6.1.i) y 177 de la LOREG, y, por tanto, incompatibles, a tenor de la misma ley. Conforme a lo dispuesto en el artículo 178.3 de la citada Ley orgánica del régimen electoral general, “cuando se produzca una situación de incompatibilidad los afectados deberán optar entre la renuncia a la condición de concejal o el abandono de la situación que, de acuerdo con lo establecido en el apartado anterior, dé origen a la referida incompatibilidad” (Acuerdo de 29 de mayo de 2008). –Consulta sobre la efectividad de la resolución judicial sobre declaración de incom­ patibilidad. La Junta Electoral Central entiende que en tanto no sea firme la resolución judicial por la que se acuerde la incompatibilidad de un miembro de una corporación local no es posible proceder a su sustitución, correspondiendo a la propia corporación adoptar las medidas al efecto, sin que esta junta pueda entrar a indicar el procedimiento a seguir por tratarse de una cuestión de régimen local (acuerdos de 3 y 24 de julio de 2008). –Consulta sobre si existe incompatibilidad de concejal con el desempeño del cargo de policía local, consulta sobre si el tiempo que transcurre entre la toma de posesión inicial en régimen de funcionario en prácticas (no funcionario de carrera) hasta la fecha de incorporación a su destino para superar, en su caso, el curso selectivo de formación, se considera de servicio activo como policía local. 314 I Crónica electoral. Los principales pronunciamientos de la Junta Electoral Central Anuario del Gobierno Local 2008 ISSN: 2013-4924 295-318 ALCUBILLA.indd 314 Fundación Democracia y Gobierno Local Institut de Dret Públic 25/5/09 18:44:17 1º. La Junta Electoral Central carece de competencias para examinar la hipotética incompatibilidad de un concejal, debiendo reducir su actuación a la interpretación de la legislación electoral. 2º. Esta junta entiende que la incompatibilidad prevista en el artículo 178 de la LOREG, en relación con el artículo 6 de la citada norma, del cargo de concejal con la condición de miembro de un cuerpo de policía en activo debe interpretarse en el sentido de que se produce a partir del momento en que el afectado tome posesión del cargo electo o del correspondiente puesto de funcionario (Acuerdo de 18 de septiembre de 2008). –Consulta sobre la incompatibilidad del cargo de concejal con la selección del mismo para un puesto de trabajo financiado mediante la subvención por la comunidad autónoma del Programa de Empleo Experiencia. La junta tiene reiteradamente acordado que no existe incompatibilidad con la condición de concejal si el interesado no se incorpora a la plantilla de personal del ayuntamiento, ni tampoco cuando se trate de obras de corta duración y financiadas con fondos ajenos al ayuntamiento, siempre que no se convierta en contratista de la corporación local, supuesto este incompatible conforme a lo dispuesto en el artículo 178.2.d) de la Ley orgánica del régimen electoral general (Acuerdo de 8 de noviembre de 2008). –Consulta sobre compatibilidad del cargo de concejal con el trabajo de celador en el centro de salud. La junta acuerda que es incompatible el cargo de concejal con la pertenencia al personal administrativo del ayuntamiento, ya sea en régimen administrativo o laboral (Acuerdo de 24 de enero de 2008). 9. Los errores materiales en las actas de escrutinio Conforme a lo dispuesto en el artículo 106 de la LOREG, “durante el escrutinio la junta no puede anular ningún acta ni voto. Sus atribuciones se limitan a verificar sin discusión alguna el recuento y la suma de los votos admitidos en las correspondientes mesas según las actas o las copias de las actas de las mesas, salvo los casos previstos en el apartado 4 del artículo anterior, pudiendo tan solo subsanar los meros errores materiales o de hecho y los aritméticos”. El artículo 105.4 de la misma ley señala que “en el caso de que en alguna mesa hubiera actas dobles y diferentes o cuando el número de votos que figure en un acta exceda al de los electores que hay en la mesa según las listas del censo electoral y las Enrique Arnaldo Alcubilla I Anuario del Gobierno Local 2008 ISSN: 2013-4924 295-318 ALCUBILLA.indd 315 315 Fundación Democracia y Gobierno Local Institut de Dret Públic 25/5/09 18:44:18 certificaciones censales presentadas, con la salvedad del voto emitido por los interventores, la junta tampoco hará cómputo de ellas salvo que existiera error material o de hecho o aritmético, en cuyo caso procederá a su subsanación”. El Tribunal Supremo, en sentencia de la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de 29 de junio de 2004, declaró que los errores materiales, de hecho o aritméticos, a los que se refieren los citados artículos de la LOREG, deben poder apreciarse “de la propia realidad física o ideológica del acta de la sesión”, siendo susceptible en tales supuestos de ser corregidos por la JEP “directamente con los datos que resultan de la propia acta” o “mediante la aportación de la copia del acta de la sesión por algún partido político presente”, o, “aunque la ley no lo diga expresamente, en aras del principio de verdad material, utilizando la copia del acta de escrutinio que pueda ser igualmente aportada”, si bien la copia del acta de escrutinio “en ningún caso puede ser utilizada cuando del acta de la sesión no se desprenda con carácter manifiesto la incoherencia o el error”. La referida doctrina fue expresamente aceptada por el Tribunal Constitucional, al señalar en su sentencia 135/2004, de 5 de agosto, que “el escrutinio general debe realizarse con sujeción al acta de la sesión de la mesa y solo cuando en ésta quepa apreciar errores materiales, de hecho o aritméticos que de manera manifiesta se desprendan de su contenido, puede acudirse, entre otros elementos, al acta de escrutinio para subsanar tales errores”. En el recurso que examinó la Junta Electoral Central se deduce que lo que la Junta Electoral Provincial de Barcelona ha realizado en este asunto es aplicar, incluso de forma generosa con el recurrente, las atribuciones que la Ley electoral le atribuye. Así ha sucedido cuando le ha reconocido 435 votos primero y 57 votos después, no incluidos en las actas de las mesas electorales, bien por entender que existía error material, bien por existir algún acta contradictoria que le permitiera utilizar otros criterios interpretativos como el de la ponderación y los votos atribuidos a las candidaturas afectadas en otras mesas de la misma sección. Y añade: “Lo que no pudo hacer la Junta Electoral Provincial ni puede hacer ahora la Central es proceder a realizar un nuevo escrutinio basándose exclusivamente en la mayor o menor probabilidad de los resultados que aparecen en las actas de las mesas electorales, sin que por otra parte existan actas dobles y diferentes ni protesta o reclamación alguna de dichos resultados en las mesas impugnadas. La circunstancia de que se hayan producido errores en otras mesas electorales en el momento de asignar en las actas los votos obtenidos a cada candidatura, errores que han podido ser salvados posteriormente, no puede llevar a establecer que en todos los demás casos en los que los resultados derivados de las actas de las mesas electorales, pacíficamente admitidos por los interventores 316 I Crónica electoral. Los principales pronunciamientos de la Junta Electoral Central Anuario del Gobierno Local 2008 ISSN: 2013-4924 295-318 ALCUBILLA.indd 316 Fundación Democracia y Gobierno Local Institut de Dret Públic 25/5/09 18:44:18 presentes en las mesas, no se ajusten al criterio de probabilidad del recurrente o de la junta electoral escrutadora, esta última pueda modificar esos resultados. Resultaría extremadamente peligroso y contrario a la Ley orgánica del régimen electoral general que las juntas electorales pudieran hacer un nuevo escrutinio basándose exclusivamente en lo improbable de que se hubieran producido determinados resultados.” (Acuerdo de 24 de marzo de 2008.) 10. Vacante en la corporación local, expedición de credenciales y ulterior toma de posesión La Junta Electoral Central se ha pronunciado en reiteradas ocasiones, durante el año 2008, sobre la imposibilidad de expedición de la credencial de concejal para cubrir la vacante producida en la candidatura del partido político ANV-EAE en algunos municipios, toda vez que “de conformidad con el auto del Juzgado Central de Instrucción número 5, de 14 de marzo de 2008, tiene suspendidas las actividades” (por todos, Acuerdo de 7 de julio de 2008). No obstante, tales ayuntamientos pueden seguir funcionando sin alguno de sus miembros, ya que según el artículo 182 de la LOREG, solo en el caso de que el número de hecho de miembros elegidos en la correspondiente convocatoria electoral llegase a ser inferior a la mitad del número legal de miembros de la corporación se constituirá una comisión gestora integrada por todos los miembros de la corporación que continúen y los ciudadanos que hubiesen sido designados para cubrir las vacantes, conforme a lo previsto en el párrafo anterior (Acuerdo de 8 de noviembre de 2008). En relación con el citado precepto, y respecto de municipios entre 100 y 250 habitantes, en los que se agota la lista de candidatos, la Junta Electoral Central recuerda que: 1º. La previsión del artículo 182 de la LOREG de designación de concejales a propuesta de las entidades políticas en el caso de agotamiento de la lista de candidatos titulares y suplentes no es de aplicación a los municipios de entre 100 y 250 habitantes sujetos a escrutinio mayoritario uninominal. 2º. Dado que en el presente caso no se cumplen las previsiones del apartado 3 del artículo 182 de la LOREG, por cuanto los concejales del ayuntamiento no llegan a ser menos de la mitad del número legal de miembros de la corporación, no ha lugar a la constitución de la Comisión Gestora, debiendo el ayuntamiento continuar funcionando con el número de miembros de hecho (Acuerdo de 29 de mayo de 2008). Cuando se produce la vacante de alcalde del ayuntamiento y se toma razón de la misma, se plantea la cuestión de si cabe realizar la nueva elección de alcalde en un Enrique Arnaldo Alcubilla I Anuario del Gobierno Local 2008 ISSN: 2013-4924 295-318 ALCUBILLA.indd 317 317 Fundación Democracia y Gobierno Local Institut de Dret Públic 25/5/09 18:44:18 Pleno extraordinario de forma inmediata o si ha de esperarse a que por la Junta Electoral Central se expida la credencial a favor del sustituto. En el ayuntamiento consultante se hizo sin haberse cubierto previamente. Y éste fue el pronunciamiento de la Junta Electoral Central: “Si bien esta Junta Electoral Central tiene reiteradamente acordado en relación con la elección de alcalde que en orden a que tal elección refleje la voluntad de la corporación en su totalidad resulta procedente que se cubran previamente la vacante o vacantes de concejales producidas en la misma. No obstante, la LOREG no confiere competencias a esta junta para poder examinar la legalidad de la elección y proclamación de los presidentes de las corporaciones locales, que pueden ser objeto de recurso contencioso-electoral, tal como se contempla en el artículo 109 de la citada Ley orgánica del régimen electoral general.” (Acuerdo de 29 de mayo de 2008.) En relación con la toma de posesión y la presunta obstaculización denunciada por un concejal electo para llevarla a cabo, la Junta Electoral Central recuerda su doctrina en el sentido de que los concejales electos han de ser convocados a las sesiones plenarias a los efectos de, si viene a convenirles, efectuar la prestación de juramento o promesa y la cumplimentación de los demás requisitos legales y reglamentarios para la adquisición plena y efectiva de sus cargos. Por ello procede que en el primer Pleno que celebre la corporación se convoque al concejal electo que ha formulado la queja con el fin de que pueda prestar juramento o promesa teniendo dicho concejal electo hasta ese mismo momento de la prestación del juramento o promesa plazo para presentar su declaración de intereses y bienes de conformidad con lo dispuesto en el artículo 75.7 de la Ley de bases del régimen local (Acuerdo de 17 de enero de 2008). No obstante, la no-formalización de la toma de posesión no es causa de pérdida de la condición de concejal, por cuanto ni la legislación electoral ni la de régimen local establecen un plazo para dicha toma de posesión (Acuerdo de 29 de mayo de 2008). 318 I Crónica electoral. Los principales pronunciamientos de la Junta Electoral Central Anuario del Gobierno Local 2008 ISSN: 2013-4924 295-318 ALCUBILLA.indd 318 Fundación Democracia y Gobierno Local Institut de Dret Públic 25/5/09 18:44:18
