La cuestión social: reformar para excluir

V Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Santo Domingo, Rep. Dominicana, 24 - 27 Oct. 2000
Panel: Reestructuración del Estado, exclusión e inclusión en el ámbito social: la
experiencia venezolana.
La cuestión social: reformar para excluir
Luis Alberto Alarcón Flores
A MODO DE INTRODUCCION:
Nos interesa reflexionar en este ensayo cómo las transformaciones del sistema de
intercambio mundial han incidido en el rol del Estado latinoamericano, el proceso
de desarrollo y la atención a la pobreza y exclusión social en la región. Un aspecto
que consideramos de suma importancia para el análisis que queremos realizar es
el tema de la cuestión social. El punto de partida, en este caso, es que dichas
transformaciones implican una nueva conceptualización de lo social, del
desarrollo, de la pobreza y de las políticas económicas como sociales. De acuerdo
a la configuración hegemónica de carácter neoliberal, lo sustancial está ubicado
en la esfera económica mientras que lo social pasa a ser algo residual,
subordinado a los parámetros y condiciones que determina la dinámica del
mercado global.
El modelo de desarrollo implícito en las ideas neoliberales conlleva un proceso de
liberación de los mercados que se opone a la participación ampliada del Estado y
que por ende, reduce o subordina su presencia en la conducción de la sociedad.
Así mismo, se produce una reducción de los espacios de participación política y de
ejercicio de ciudadanía, todo ello basado en una visión de lo social que es
excluyente. Esta visión de la cuestión social en términos de exclusión se pone de
manifiesto en situaciones muy específicas, como es el caso de las políticas
sociales en el marco de la realización de procesos de ajuste económico en los
países latinoamericanos.
Justamente en esta oportunidad nos referiremos a las políticas sociales como
expresión del impacto de los procesos de internacionalización de la economía, de
la reorientación de la cuestión social y del papel del Estado en la región.
Tomaremos como referente empírico el caso de Venezuela durante la fase de
aplicación del ajuste económico.
Para dar cuenta de estos elementos se ha estructurado el ensayo en dos partes:
la primera, expone en forma general los rasgos más relevantes de lo que se ha
definido como la globalización, la cual constituye el marco que agrupa las
transformaciones del sistema económico, donde se vuelven hegemónicas las
ideas neoliberales. Se destaca en el proceso globalizador la situación de América
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Latina; específicamente lo referente a la reestructuración del Estado. La segunda
parte, comienza con una aclaratoria de carácter conceptual-epistemológica acerca
de la cuestión social y la exclusión. Posteriormente se prosigue con el enfoque de
política social derivado de la perspectiva hegemónica acerca de lo social.
Finalmente, se cita la situación de Venezuela en relación al carácter que han
tenido las reformas iniciadas con el ajuste económico mediante la aplicación de
políticas tanto económicas como sociales cuya legitimidad se ha apoyado en
programas sociales que han desplazado las ideas de universalidad y sentido de
igualdad que otrora guiaba la política social, menoscabando así los derechos
civiles de la población y aumentando la exclusión social (cf. Alarcón y Gómez,
1999).
LA GLOBALIZACIÓN: un terreno fértil para la exclusión.
La globalización es un término bastante difundido y manejado en diversas esferas
de la vida social debido quizás a las múltiples facetas que este proceso implica y
el impacto que su desarrollo abarca. Algunos estudiosos del tema han analizado
la globalización en el marco de las transformaciones del sistema capitalista
mundial, ubicándolo como un fenómeno que forma parte de ese desarrollo
histórico, aunque en el momento actual se defina a partir de ciertos elementos
que le dan especificidad. La globalización se conoce mayormente, como la
mundialización de la economía y del sistema internacional, la internacionalización
del capital y de la producción. Para Tomassini la globalización se define a partir
del alcance que tiene el paradigma tecnológico que ella encierra:
“... la difusión de un nuevo paradigma tecnológico, al mismo
tiempo que la de los procesos productivos, los movimientos
financieros, los cambios en los mercados laborales, los
diseños organizacionales, la forma de gestión, la educación y
las habilidades de la gente, los sistemas de información y
comunicación, las formas de vida urbana y familiar, las
pautas
de
consumo,
publicidad
y
mercadeo,
los
conocimientos, valores y preferencias de la ciudadanía y, por
ende, las transformaciones que afectan a la sociedad, la
economía, la política, los núcleos urbanos, la empresa, la
oficina, el hogar, y la utilización del tiempo libre” (1996:
149).
Como se desprende de esta definición, la globalización se caracteriza por ser un
fenómeno de amplias dimensiones. No obstante, sus transformaciones tienen un
efecto diferente y desigual, especialmente en contextos como el de los países en
vías de desarrollo1. De acuerdo a Ferrer, la globalización tiene relación con
variables tales como:
1
Aunque tampoco ha dejado de afectar a una gran parte de los países industrializados, a través de la caída de
los ingresos, aumento del desempleo y la pobreza. (Beinstein, 1999).
2
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“la acumulación de capital, el cambio técnico, la composición
del comercio exterior, la tasa de crecimiento, el empleo, la
distribución de la riqueza y el ingreso, y los equilibrios
macroeconómicos” (Ferrer, 1998, s/n).
El mencionado autor en el análisis de este proceso, considerando la realidad
histórica de América Latina, sostiene que el problema para la región sigue siendo
el tipo de respuesta que históricamente ha ofrecido a los desafíos que plantean
las transformaciones del sistema mundial.
Para resumir plantearemos en líneas generales, los aspectos más resaltantes que
desde el punto de vista económico y socio-político plantea este proceso2.
En lo político, se presenta una realidad compleja que revela constantes tensiones
entre lo que los analistas sociales suelen denominar como “fuerzas globalizadoras
y localizantes” (Rosenau, 1995), “tribalismo y globalización” o entre
“fundamentalismo y globalización” (Bodemer, 1997), donde intervienen diversos
actores que contraponen su poder al Estado. Los nuevos intentos de
interpretación refieren la emergencia de un “nuevo orden” que ha sido calificado
como “posinternacional”. En el mismo las relaciones internacionales ya no giran
exclusivamente alrededor del Estado como el único actor central. Se habla
entonces de un sistema “multicéntrico”, donde, entre otras cosas, la política, las
relaciones internacionales, la agenda pública internacional y el Estado-nación han
sufrido cambios significativos (Tomassini, 1996). Aparentemente, en este orden
la democracia liberal-occidental y la economía de mercado han sido favorecidas
como el modelo a seguir. Del mismo modo, las empresas transnacionales y las
agencias financieras internacionales constituyen ejes alrededor de los cuales se
produce la dinámica globalizadora.
En resumidas cuentas, en cuanto a las relaciones internacionales, el enfoque
globalizador plantea una rearticulación de los procesos y las transacciones a
escala mundial, así mismo, cambios fundamentales en las fuentes de poder que
dominan el escenario internacional (Cardozo, 1998). Tales procesos han
producido una redefinición de los enfoques tradicionales para estudiar la realidad
mundial, creando la posibilidad de un cambio de paradigmas y la incorporación
bajo una orientación transdisciplinaria, de nuevos elementos en el debate de las
ciencias sociales.
En lo económico tenemos que uno de los aspectos más visibles y de mayor
impacto, es el dominio mundial que sobre la economía ejercen las redes
financieras creadas como parte del proceso globalizador en esta área. Al punto
que las transacciones en el área financiera tienen mayor importancia en volumen
e impacto que las realizadas en cualquier otra esfera de la economía. Este
fenómeno tiene una dimensión no sólo económica sino también política y social.
2
Estos aspectos han sido desarrollados por Alarcón y Gómez en “Del gran Viraje de CAP a la V República de
Chávez. ¿Qué hay de nuevo en la política social venezolana? (en prensa).
3
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Ayudada por las innovaciones tecnológicas en el campo de la información y de las
telecomunicaciones, el alcance de la globalización financiera vulnera, en forma
dramática, el desempeño de las economías, especialmente de los países en
desarrollo3.
Otro de los aspectos resaltantes de la globalización económica es el impacto que
ésta tiene sobre los factores de producción, especialmente, en la disminución de
puestos de trabajo y en la falta de control de los Estados-nación sobre la
situación social que esto crea. Las empresas transnacionales -como uno de los
nuevos actores- imponen las reglas del juego en el mercado, logrando
condiciones impositivas, laborales y productivas que conllevan a la eliminación de
los espacios de seguridad y bienestar social, creados por el Estado benefactor al
sector trabajador. Por otro lado, la apropiación y/o explotación indiscriminada de
los escasos activos nacionales, pone en peligro la seguridad económica y social de
amplios sectores de la sociedad donde se desenvuelven estas empresas.
En otras palabras, la lucha del mercado mundial y su presencia hegemónica
supone para los Estados nacionales una desestatización de la estructura pública,
que se traduce generalmente en la descentralización y privatización de los
servicios sociales, y en una despolitización del ciudadano que trae como
consecuencia la desocupación creciente, la pérdida de empleos y salarios, la
inseguridad laboral y material ante los riesgos sociales (Bodemer, 1997). Factores
que además implican la pérdida de legitimidad del sistema democrático
(problemas de gobernabilidad). Fundamentalmente, la globalización como
proceso económico hegemónico que pretende generar riquezas y oportunidades
para los “nuevos actores”, es esencialmente excluyente, lejos de representar un
remedio contra la pobreza mediante el fomento al desarrollo del empleo
productivo y el fortalecimiento de los salarios, como lo interpretan algunos
autores (Salama, 1998).
Por lo menos en los países en vías de desarrollo o aún no desarrollados, está por
verse el crecimiento económico, las inversiones y las finanzas; puesto que los
beneficios sólo recaen en menos de una docena de países que saben “aprovechar
sus ventajas comparativas”. Según los estudios que se vienen realizando se...
“está generando un proceso sostenido de empobrecimiento,
no sólo mediante la eliminación de puestos de trabajo, la
flexiblización y la desregulación salarial que disminuyen el
salario real, sino también, por medio de la reducción de la
asistencia a los asalariados y desempleados por parte del
Estado” (Alayón, 1997: 2).
Casi una tercera parte de la población de los países en vías de desarrollo vive en
la pobreza absoluta. En el transcurso del decenio pasado, de 80 a 90 millones de
3
Están de ejemplo, la pasada crisis de la economía mexicana y el impacto causado por la crisis financiera de
los países asiáticos.
4
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habitantes fueron desplazados de sus hogares y sus tierras por los programas de
mejoramiento de infraestructura física (UNRISD, 1995). Esto a razón de que las
políticas nacionales se han visto gravemente disminuidas e imposibilitadas de
enfrentar los problemas en las áreas de salud, vivienda, seguridad pública,
nutrición y servicios públicos.
Esto supone que la modernización de los Estados latinoamericanos descansa
sobre intereses neoliberales de mercado más que en razones internas que los
impulsen a reformar sus estructuras para adecuarse a la dinámica globalizadora.
La misma, como proceso económico mundial ha ido acompañada de ajustes
estructurales a las economías. En el caso de América Latina esto ha derivado en
un incremento desmedido de los índices de pobreza y exclusión social y política.
En otras palabras, los diseños de instrumentos y políticas contra la pobreza en el
marco de aplicación de los modelos de ajuste económico al estilo FMI y BM,
conllevan necesariamente a un desajuste social; por lo menos las experiencias -el
ajuste argentino con Menen como artífice, el “paquete” de CAP II y la Agenda
Venezuela de Caldera II, y más recientemente el ajuste macroeconómico de
Mahuad en Ecuador- desarrolladas en las dos últimas décadas en la región, así lo
confirman. Estas recetas económicas en vez de contrarrestar la inflación, el
estancamiento económico y la pobreza, o como destaca Khan: “... revertir las
tendencias negativas provocadas por el modelo de sustitución de
importaciones...” (1989), lo que hacen es agudizarlos,
“... en la actualidad existen 92 millones de pobres más que
en 1950, y que en la década de los ochenta en pleno proceso
de globalización de la región se produjeron 40 millones más
de pobres...” (Alayón, 1997: 3).
Aún cuando recientemente, los estudios de la CEPAL (1997) indican una leve
mejoría en esta situación, a excepción de países como Venezuela, que en el
período que va desde 1990 a 1997, más bien presentó un incremento en los
índices de pobreza extrema e indigencia.
Por otra parte, las propuestas alternativas al modelo de ajuste, entre ellas la
búsqueda del desarrollo económico basado en “la transformación productiva con
equidad” no pasó de ser un mero esquema, que muy pocos países asumieron. Si
acaso se lograron desarrollar algunas experiencias muy puntuales (cf. CEPAL,
1990; ALOP, 1992). Las cifras están a la vista; la reducción de la inflación en la
región latinoamericana en 1991 se ubicó en 196.1% y en 1995 en 18.6% (World
Bank, 1996), a costa del desempleo y de los salarios.
“En otras palabras, se observa que las situaciones de
reducción de crecimiento experimentadas en la región, en
momentos de hiperinflación, recesión, estancamiento y
medidas de ajuste, tuvieron como consecuencias el aumento
de la pobreza y el deterioro de las condiciones de vida”
(Fleury, 1998: 76).
5
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Los efectos de la globalización, -señalados anteriormente- como proceso
económico mundial, para la región latinoamericana, se expresan en varios
factores. Sin embargo; para efectos de este ensayo solo consideraremos aquellos
que tienen que ver con la desestructuración del Estado Nacional Popular (o Estado
del Bienestar) caracterizado
fundamentalmente
por
ser
un modelo
políticoeconómico con carácter extremadamente de protección social (Portantiero,
1989). Justamente lo que se plantea se relaciona con el “carácter social” que
debe asumir el Estado como responsabilidad para con la ciudadanía. Así se
plantea la reorganización del Estado y la definición de sus funciones, se busca la
conversión de un Estado productor a un Estado regulador4, modificando
radicalmente su institucionalidad, la gestión, el financiamiento y la manera de
cómo se asignan los recursos (CEPAL, 1995).
La lógica difundida indica que para estar a tono con el camino que nos lleve a la
globalización hay que desarrollar todo un proceso “modernizador de la estructura
estatal”. En la región esta modernización se ha venido impulsando a través de un
conjunto de reformas institucionales y del sector social. La modernización estatal
en el contexto de aplicación de políticas de ajuste económico conlleva a una
desestructuración social5, que tiene su expresión en políticas de privatización,
descentralización, reducción del gasto social y la disminución de la participación
del Estado en lo social. Por ejemplo, la reforma en el sector salud persigue como
objetivo:
“... la universalización de la cobertura, más equidad y mejor
calidad de los sistemas y servicios, así como un uso eficiente
de los recursos disponibles” (CEPAL, 1995: 1).
A partir de la focalización del gasto público dirigido a satisfacer las necesidades
básicas en los sectores más vulnerables, desprotegidos o en mayor riesgo por su
condición socioeconómica o biológica, se intenta prestar mayor atención a la
población que se encuentra en pobreza crítica, los marginados urbanos y rurales,
los indígenas y la atención materno-infantil. Pero ocurre lo contrario, tal como lo
reafirma Rivera:
“Las políticas de ajuste han sido hasta el momento
concentradoras del ingreso. Pero el problema más grave aún
es que las políticas sociales compensatorias que se han
diseñado para paliar los efectos del ajuste no sólo no
revierten las tendencias a la exclusión social sino que
tampoco logran abarcar a los cada vez más amplios sectores
de la población afectada por éste” (1996: 33).
4
No obstante según Pérez (1997) esta capacidad de regulación del Estado también disminuye, por lo que
cabría afirmar que se trata de una “regulación disminuidad”.
5
La desestructuración social viene dada por el desmantelamiento que ha experimentado el otrora Estado del
compromiso nacional popular, la ruptura de los anillos de poder y la pérdida de beneficios que detentaban
muchas estructuras obreras hoy son casi inexistentes.
6
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Como señalábamos anteriormente, la globalización le ha asignado poca
importancia a la cuestión social, otorgándole mayor preponderancia a los
fenómenos macroeconómicos. Este proceso propugna una visión de lo social
como algo “residual”. La cuestión social se circunscribe al diseño de medidas que
se focalizan en los más pobres e intentan compensar sus condiciones reduciendo
la acción estatal y a su vez promoviendo una reorganización del clásico sistema
de protección social universalista.
LOGICA FINANCIERA vs BIENESTAR HUMANO: desafíos a la cuestión social.
Retomando la discusión planteada inicialmente respecto a las transformaciones
del sistema de intercambio mundial en su relación con la cuestión social,
pareciera existir cierto consenso acerca de lo que Passet (1999: 104) califica
como “la mutación del mundo” 6, esta se caracteriza por “el choque frontal de dos
fases de la evolución tecnológica: la una –en su apogeo- fundada en lo
energético; la otra –emergente- procede de lo inmaterial”. Dicha mutación viene
acompañada de un cambio de lógica de los sistemas que según el autor antes
citado señala:
“ En primer lugar, se extiende al campo de lo económico,
tanto en tiempo como en el espacio... En segundo lugar, la
mutación transforma el juego de los mecanismos reguladores
de la economía. El mercado no reabsorve ya los
desequilibrios: los amplifica” (op. cit.: 105).
Precisamente estos cambios trascienden el nivel económico y tienen un impacto
decisivo en otras esferas de la vida social que determinan una nueva visión de lo
social. Para decirlo con palabras del mismo Passet: “ se reduce lo político y lo
social a lo económico, y lo económico a lo monetario” (op. cit.:107). Esta
reducción hace que la lógica de funcionamiento del sistema mundial se aparte por
completo de aquello que no esté relacionado con el máximo productivismo y
ganancia financiera.
En consecuencia, se atenta contra el propio bienestar humano en una medida
antes nunca vista. Los avances tecnológicos –especialmente aquellos ubicados en
el campo de lo inmaterial- han sido puestos al servicio del movimiento de las
finanzas, mientras el bienestar de amplios sectores de la humanidad parecen ir
en retroceso. Estas mismas ventajas tecnológicas han facilitado el dominio del
capital sobre el Estado.
Como ha sido planteado anteriormente, con la pérdida de centralidad del Estado
6
Esta mutación es el cambio profundo que incluye la evolución económica “acompañado por un cambio
profundo de las normas, de los modos de regulación y de los motores de desarrollo de los sistemas” (Passet,
1999:104)
7
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se ha desplazado el núcleo de decisiones del ámbito público a las instituciones
financieras,7 las mismas actúan no en función de crear riqueza, revalorizar
territorios, ni la búsqueda del bienestar humano, sino de fructificar rápidamente
su patrimonio financiero (Passet, 1999). Este debilitamiento del Estado facilita la
exclusión social: lo que antes se dedicaba al sector trabajador (excedentes de
productividad) ahora se destina a aumentar la productividad. Esto lo califica
Passet como una “política de precarización” para la cual no hay contraparte en las
instituciones sociales.
Bajo este marco de significaciones pasemos ahora a desarrollar el sentido
subyacente de la cuestión social y la exclusión, para así poder aproximarnos a los
efectos del desajuste social impulsado por las políticas y programas del
neoliberalismo.
Ahora bien, si analizamos el tipo de política social que tiende a prevalecer en
algunos países de América Latina, bajo el panorama antes mencionado,
podríamos vincularla a la tipología desarrolla por Titmus (citado por Fleury), a
partir “de la conjugación de criterios tales como mercado versus sistema público y
grado de redistribución de los sistemas de protección social” (Fleury, 1997: 137).
El “Modelo Residual de Política Social” es el primer tipo de los desarrollados por
Titmus, caracterizado por la “solución de las necesidades sociales a partir de las
posibilidades de mercado, en términos individuales o en pequeños grupos
asociados, siendo la familia el grupo fundamental”. (Ibíd). En este modelo se
plantea una acción social de carácter compensatorio por parte del Estado hacia
aquellos sectores excluidos del mercado. Justamente éste ha sido ampliamente
desarrollado a partir del proceso de apertura económica neoliberal iniciado en
latinoamérica en la década de los ochenta. En este sentido, Esping-Andersen –
siguiendo a Titmus- (cit. por Fleury, 1997), toma como criterio la democratización
social del capitalismo para caracterizar al Welfare de diversas formas. Así el
“Modelo Residual de Política Social” se desarrolla sobre la base de un “Modelo
Liberal” que maximiza el aspecto mercantil inspirado en el principio de less
eligibility que penaliza a los diversos usuarios de los servicios sociales, dando
importancia al residualismo de la política social
Es importante señalar aquí, que estas caracterizaciones son de puro tipo teóricoconceptual, lo que significa su relatividad en cuanto a su concreción en los
diversos contextos en donde este modelo se ha desarrollado. Indistintamente del
modelo de bienestar, siempre van a existir las siguientes premisas: el desarrollo
socioeconómico, una determinada política de empleo y un esquema de
financiamiento de la protección social (ibíd). De esta manera resumimos los
diversos rasgos del modelo liberal en cuanto a protección social se refiere.
7
A estas instituciones o corporaciones Ramonet (1999) las llama los “mamut de las finanzas” ya que sus
movimientos podrían desestabilizar la economía de cualquier país. Además ellos se movilizan sin contrato
social , ni leyes, ni sanciones, exceptuando aquellas que ellos mismos determinen a su conveniencia. (p.115)
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Rasgos del Residualismo Asistencial
Modalidad
Denominaciones
Ideología
Principio
Efecto
Status
Finanza
Actividad
Cobertura
Beneficio
Acceso
Administración
Organización
Referencia
Ciudadanía
Asistencia
Residual
Liberal
Caridad
Discriminación
Descalificante
Donaciones
Fondos
Objetivos
Bienes/servicios
Test de medios
Filantrópica
Local
Poor laws
Invertida
Fuente: Fleury, 1997.
El modelo liberal o residualismo asistencial centra su interés en el mercado como
medio para satisfacer las demandas sociales, éstas son cubiertas de acuerdo a
“los intereses individuales y la capacidad de adquirir bienes y servicios” (op. cit.:
141), en donde la igualdad social es entendida como igualdad de oportunidades,
lo que implica la competencia en el mercado. Esto significa que el énfasis en el
mercado va a determinar a la acción pública como compensatoria, discriminando
a aquellos grupos que no lograron participar activamente en el juego del
mercado, organizando para ellos fondos sociales especiales.
Por otro lado, la base socio-organizativa en este modelo está representada por un
voluntariado que proviene de sectores públicos y privados. El acceso a los
beneficios está mediado por criterios que asignan incapacidad a las agencias
locales para cubrir sus propias necesidades, en esta medida acceden a los
servicios; pero esto no significa que gocen permanentemente de un derecho,
puesto que su concesión estará supeditado a las decisiones de un funcionario.
Así, la asistencia social en este modelo posee un carácter,
“más propiamente preventivo y punitivo que una garantía de
los derechos de la ciudadanía, lo que se evidencia tanto en
los rituales de descalificación que envuelven las prácticas
asistenciales por el hecho de que, tanto en el pasado como
en sus variaciones más actuales, la concesión del beneficio
será acompañada de la pérdida de otros derechos de la
ciudadanía” (op. cit.: 142-143).
En este sentido, Fleury (1984) ha denominado a la relación social que subyace al
modelo de residualismo asistencial como “ciudadanía invertida”, en donde la
población objetivo, se beneficia de la política social por su incapacidad para
garantizarse su protección. Es decir, se accede al bienestar social a partir de la
perdida de sus derechos políticos como ciudadanos incapaces de competir en el
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mercado. De este modo, la cuestión social en el marco neoliberal se va a
redimensionar totalmente, a diferencia de la pobreza presente en el llamado
Estado del compromiso nacional popular (Portantiero, 1989).
Tenti (1997) analizando el caso argentino, señala que la nueva cuestión social
redimensiona completamente a la vieja pobreza estructural, aunado a ello
tenemos ahora como resultado del proceso de desindustrialización, la pérdida de
“centralidad” del asalariado obrero. Así como también, las transformaciones de
las relaciones de trabajo en cuanto a la flexibilización, convenio colectivo, entre
otras figuras jurídicas, que están directamente vinculadas con “las exigencias de
productividad y competitividad y que son posibles gracias a una profunda
modificación en las relaciones de fuerza entre capital y trabajo en beneficio del
primero” (op. cit.: 198).
El nuevo modelo de economía liberal ha producido un impacto hasta ahora
desconocido, produciendo nuevas formas de pobreza y precariedad social para lo
cual ha sido difícil diseñar estrategias que puedan paliar la nueva situación de
pobreza, muestra de ello es el proceso de reforma y ajuste desarrollado en
Venezuela, que en este trabajo denominamos metafóricamente: La cuestión
social: reformar para excluir.
RESIDUALISMO ASISTENCIAL: La situación venezolana.
Con el proceso de Reforma del Estado, se intenta reformar y modernizar la
estructura del aparato estatal e introducir nuevas estrategias que refunden las
relaciones entre el Estado y la Sociedad Civil.
Muchos analistas y entendidos coinciden en afirmar que las recientes
“desconcentraciones administrativas” entre otras acciones, han sido verdaderos
logros de las estrategias reformadoras neoliberales. Mientras otros piensan que
los reales cambios no se han producido completamente, “Reforma del Poder
Judicial y Despartidización de las Estructuras del Estado”, y que en cambio, lo que
se ha hecho es crear las condiciones para reorganizar y reacomodar a las clases
que siempre han detentado el poder, entre otros privilegios.
Ejemplo de ello es la reestructuración de lo social que ha afectado el
funcionamiento del sistema de salud, específicamente, la disminución de la
inversión y la reducción del gasto social, el cual está limitado a la aplicación de
programas focalizados y compensatorios que consumen los recursos financieros,
sin poder lograr un impacto favorable en la población objetivo. Mientras tanto, la
recesión económica y las restricciones impuestas por las medidas de ajuste han
tenido un impacto negativo en las condiciones sociales de la población. El
deterioro de los ingresos y del poder adquisitivo de la población aunado al
desempleo, la pobreza, y el deterioro de la calidad de vida en general, atentan
contra la “buena voluntad” de los planificadores gubernamentales y pone en entre
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dicho la idea modernizadora de la reforma del sistema de salud.
El efecto directo de este proceso tiende hacia el aumento de la inmensa masa de
excluidos, producto de la aplicación de los programas de ajuste
macroeconómicos, en detrimento de políticas sociales más cónsonas con las
realidades de cada uno de los países latinoamericanos. Esto demuestra que el
abatimiento de la pobreza, más que una declaración de principios, tiene que
considerar, además de los factores económicos, los factores sociales y culturales.
El sistema de asistencia social venezolano hasta ahora ha experimentado una
serie de cambios que en su mayoría están relacionados al fracaso del modelo
económico rentista petrolero, y a la aplicación de una estrategia económica de
ajuste y estabilización como salida a la crisis que ha afectado a la nación desde
finales de la década de los ochenta y durante toda la década de los noventa. La
política social (PS) que se aplicó en el período previo al ajuste ya acusaba serias
deficiencias en su gestión y escasos éxitos en sus resultados, su carácter
universal sirvió fundamentalmente como elemento legitimador del sistema
político. De acuerdo a eso podríamos afirmar que en la etapa del pre-ajuste:
“El acceso universal a la política social y su contribución al
ejercicio de ciudadanía y a la democratización de las
relaciones
Estado-sociedad
se
vio
permanentemente
interferido por la existencia en el aparato estatal de una
práctica centralista, burocrática y clientelar, mientras que
desde la sociedad civil la defensa de los derechos ciudadanos
y la construcción de espacios de participación en la gestión
social no avanzó más allá de la limitada y distorsionada
acción de los partidos políticos y sus grupos de interés. Estos
elementos configuraron una política social formalizada como
universal pero socializada como una asistencia parcial
reducida a los más necesitados, limitada en su práctica y
resultados.” (Gómez, 2000: 156)
Para el caso de Venezuela existen decisiones políticas concretas que expresan la
repercusión que tienen las transformaciones del sistema capitalista mundial. El
énfasis otorgado a la aplicación de políticas macroeconómicas cuyos resultados
determinarían el desarrollo de las políticas sociales, la disminución del gasto
público y la injerencia cada vez mayor de los organismos financieros
internacionales –a través de los programas sociales- en el desarrollo de la
asistencia social que otrora era algo exclusivo del Estado, son algunos de los
elementos que se relacionan de una u otra forma a estas transformaciones.
A partir del ajuste económico, uno de los cambios más resaltantes en la nueva
realidad de la PS en Venezuela, es la redefinición de su enfoque, al pasar de una
visión universal a otra focalizada, residual y compensatoria. Sin embargo, la
focalización hacia los sectores más pobres implicó también dejar de lado amplios
grupos de la población -que sufren un notable desmejoramiento de sus
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condiciones de vida (la nueva pobreza)- para concentrarse tan sólo en los
llamados sectores más vulnerables. La naturaleza compensatoria le impone un
carácter temporal, cortoplacista e inmediatista a la política social. Esta se
convierte en un mecanismo subsidiario con relación a las políticas económicas de
ajuste y estabilización. 8
Paradójicamente, la acción social del Estado se reduce, mientras la pobreza se
generaliza y por ende aumenta la demanda de servicios sociales. La política social
no puede satisfacer las crecientes expectativas en cuanto a su misión de
contrarrestar los efectos negativos del ajuste estructural. La perspectiva del
“Estado mínimo” (que subyace en el enfoque actual de la PS) se expresa en el
ámbito social en la reducción de la acción estatal a la atención de las necesidades
básicas con acciones paliativas. Para ello se ha adecuado también el concepto de
pobreza, encontrándose distintas variantes, tales como “pobreza crítica”,
“pobreza extrema”, “sectores con necesidades básicas insatisfechas”, etc, lo cual
conlleva a un reforzamiento del proceso de exclusión9 y de desintegración social
ya existente.
En este escenario, como ya lo hemos mencionado, en vez de política social
predomina la idea de “programas sociales”, esta última noción se adecua a los
cambios realizados en la naturaleza y objetivos de la PS. Por otra parte, no
existen lineamientos y/o decisiones políticas articuladas a un proyecto de país,
cuyas metas establezcan alcanzar los cambios que la realidad demanda en áreas
estratégicas, tales como, educación, salud y nutrición -por sólo mencionar
algunas- en una visión de mediano y largo plazo dirigida a los sectores sociales
que lo necesitan. Por el contrario, a medida que se fue aplicando la estrategia
económica de ajuste y las agencias transnacionales en conjunto con los gobiernos
nacionales promovieron el desarrollo de dichos programas, la estructura de
asistencia social estatal tradicional se desmanteló para adecuarse a la orientación
de la estrategia económica. Una de las consecuencias de esta situación es el
abandono de áreas de atención y/o programas, cuya aplicación exige mejorar la
eficacia social del Estado. En su lugar, se plantearon políticas que proponían una
reestructuración de las unidades que anteriormente centralizaban la PS, la
descentralización a las regiones de competencias anteriormente exclusivas del
nivel central y paralelamente un proceso de privatización de los servicios sociales.
Es decir, la reorganización, descentralización y privatización fueron pilares básicos
de la orientación neoliberal para hacer más eficiente el desarrollo de la política
8
Aunque formalmente lo que podríamos llamar política social tradicional no desaparece, esta subordinación a la
estrategia económica debilita y en algunos casos anula la acción de la política social en la construcción de
espacios de ciudadanía, al privilegiarse algunas orientaciones del modelo económico neoliberal, tales como: la
reducción del gasto público, la lucha contra la inflación y el déficit fiscal; sin tomar en cuenta el desarrollo social
(cf. Gómez, 2000).
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Entendida la exclusión como la “... falta de incorporación de parte significativa de la población a la comunidad
social y política, negándose sistemáticamente los derechos de ciudadanía, como la igualdad ante la ley y las
instituciones públicas, e impidiéndose su acceso a la riqueza producida en el país… Además la exclusión
aparece cuando la pobreza no tiene perspectivas de superarse permitiendo la inserción en un nuevo ciclo de
consumo” (Fleury, 1998-1999: 74 y 75).
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V Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Santo Domingo, Rep. Dominicana, 24 - 27 Oct. 2000
social.
CONSIDERACIONES FINALES
Las diversas transformaciones del sistema de intercambio mundial se expresan en
el inevitable redimensionamiento del otrora Estado del compromiso nacional
popular; a través del desarrollo de los programas de ajuste neoliberal. Éstos en
América Latina están dirigidos a desmantelar las estructuras (Estado-nación,
sistema político) que se consolidaron después de la segunda guerra mundial. Las
reformas empezaron a concretarse a partir de los años ochenta, con la puesta en
marcha de un conjunto de medidas macroeconómicas destinadas a corregir las
distorsiones de la estructura económica de los países latinoamericanos. Medidas
estimuladas por la carga onerosa de endeudamiento externo e interno que les
impedía atender debidamente los desajustes de sus economías, aunado a otros
elementos de carácter sociopolítico. Dichos países se vieron obligados a recurrir a
préstamos de organismos internacionales; que exigieron como condición la
aplicación de un conjunto de políticas de ajuste y estabilización económica que de
alguna manera asegurara la “inversión” de esos organismos. Las exigencias
planteadas por las agencias financieras internacionales, aunada a la nueva
interdependencia económica del sistema mundial capitalista, produjo –entre otras
cosas- un desdibujamiento en el clásico rol del Estado y, por ende, una
redefinición de sus estructuras que tiene un impacto significativo en la atención
de la cuestión social :
“Y es que en las economías en desarrollo de América Latina
y el Caribe cada vez más los indicadores de crecimiento
económico se distancian más de los de bienestar o de
desarrollo social, estableciéndose una relación a la inversa,
es decir, controlar ciertas variables como la inflación y el
déficit fiscal, se traducen en un aumento de los índices de
pobreza y en un desmejoramiento -a veces violento- de las
condiciones de vida de grandes porciones de la población.”
(Gómez, 2000: 9).
Hoy no se trata de oponerse a esta forma de desarrollo, puesto que su
existencia es un hecho, siguiendo a Touraine, se trata ahora de cómo
reconstruir el control social sobre la actividad económica que tiende
cada día a ensanchar la brecha y dividir el mundo en dos, esto es,
aquellas actividades e individuos que forman parte del sistema de
intercambio mundial y las actividades marginales, excluídas o
informales. De modo que el proceso de Reforma del Estado mientras
sea pensado desde una perspectiva individualista y pragmática, no
puede terminar formando ciudadanos, sino consumidores (incluidos y
excluidos). Esto explica en parte la nueva exclusión social o “ciudadanía
invertida” a decir de Fleury. Hay que comenzar a repensar la relación
entre el Estado y la sociedad, tomando en consideración sus
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ambigüedades y tergiversaciones (confusión entre lo público y lo
privado, anarquía versus democracia, ciudadanía versus pobreza),
justamente son esos aspectos los que explican en parte la vieja y nueva
cuestión social latinoamericana.
RESEÑA CURRICULAR.
I DATOS PERSONALES
LUIS ALBERTO ALARCÓN.
SOCIÓLOGO, COORDINADOR DE LA UNIDAD DE POLÍTICA Y PLANIFICACIÓN CIENTÍFICA TECNOLÓGICA
PARA EL ESTADO SUCRE-VENEZUELA. FUNDACITE.
AV. CARUPANO, VÍA EL PEÑÓN URBANIZACIÓN CRISTÓBAL COLÓN, AV. NORTE CRUCE CON AV.ESTE
UNO CUMANÁ ESTADO SUCRE, VENEZUELA. TELEFONOS :
( 093 ) 672498 - 672479 FAX : 672531. APDO. POSTAL 122.
E-mails: politica@fundacite. sucre.gov.ve; [email protected]
II. ESTUDIOS REALIZADOS.
- ESTUDIOS DE FILOSOFÍA Y TEOLOGÍA.
En los Seminarios Mayores de Calabozo, Mérida y Cumaná. 1987-1993. (no concluidos).
- LICENCIATURA EN EDUCACIÓN.
Universidad Experimental Simón Rodríguez. Convenio Cepap-Fe y Alegría. Maracaibo.
(en proceso de ejecución de tesis de grado). 1993-1999.
- LICENCIATURA EN SOCIOLOGÍA.
Universidad de Oriente, Núcleo de Sucre. 1993-1999.
III. PUBLICACIONES
-ESPINO, LLANO Y POESÍA. EDICIONES DE LA PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA, BIBLIOTECA ANTONIO
JOSÉ DE SUCRE. CARACAS. 1994.
-CULTURA Y PERSONALIDAD. REVISTA ESTUDIANTIL DE SOCIOLOGÍA (MIDRASH). UNIVERSIDAD DE
ORIENTE. ESCUELA DE CIENCIAS SOCIALES. DEPARTAMENTO DE SOCIOLOGÍA. AÑO LLL, Nº 3.
CUMANÁ - ESTADO SUCRE, VENEZUELA. 1996.
-“LA SOCIALIDAD DE LA COMUNICACIÓN.”. (COAUTOR) CHASQUI. REVISTA LATINOAMERICANA DE
COMUNICACIÓN. QUITO-ECUADOR. Nº 64 DICIEMBRE 1998.
-EL PENSAMIENTO POSTMODERNO COMO LÍNEA DE FUGA. (COAUTOR). PÁGINA LATINOAMERICANA
DE FILOSOFÍA. URUGUAY. Nº 5 ABRIL DE 1999. Disponible en
: (HTTP://WWW.NGWEB.COM/LATINOFIL/NROCIN/5ALARCON.HTM).
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Trento,1999. PUBLICADO EN LA GATTUNNGSWESEN: SOCIOLOGICAL PAGE. DISPONIBLE EN:
http:/members.es. tripod. De/ Daniel-sociologo/escrito.htm.modernidad
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PARTIR DE LA AGENDA VENEZUELA.” (COAUTOR). APROBADO PARA SU PUBLICACION EN REVISTA
SABER, UNIVERSIDAD DE ORIENTE, CUMANA. VOLUMEN 11, Nº 2. 1999.
- “DESCENTRALIZACION DE LA POLITICA SOCIAL. LA EXPERIENCIA DE LA AGENDA VENEZUELA.”
(COAUTOR). APROBADO PARA SU PUBLICACION EN REVISTA SABER. UNIVERSIDAD DE ORIENTE.
CUMANA. VOLUMEN 12. Nº 1. 2OOO.
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