aproximación al estudio de la "tenencia de la tierra"

Revista Sociedad, Ciudad y Territorio, número 04 septiembre 2012- febrero 2013
APROXIMACIÓN AL ESTUDIO DE LA "TENENCIA DE LA TIERRA" EN LA
ZONA METROPOLITANA DE PUEBLA.
FRANCISCO M. VÉLEZ PLIEGO1
Las formas de tenencia de la tierra, en tanto que expresión jurídica que
define relaciones socioeconómicas de las que el suelo constituye el soporte,
han sido objeto de disputa y origen de conflictos socio-políticos a lo largo de la
historia de la nación y de la propia entidad.
Conviene recordar que el ejido y las tierras comunales han sido
particularmente analizadas en la perspectiva de su baja rentabilidad económica
en el contexto de una economía de mercado, sin embargo, por razones sociopolíticas y culturales así como por su función como mecanismo soporte de
economías de subsistencia, ha justificado su sobrevivencia.
Cuatro aspectos hay resaltar, de entre la variedad de procesos que han
estado presentes en el deterioro de la capacidad de respuesta de este tipo de
unidades económicas:
a)
La imposibilidad, hasta ahora, de que los ejidatarios participen en los
mecanismos de financiamiento que están fuera de los instrumentos y recursos
diseñados y operados por el propio Estado.
b)
La atomización o pulverización de estas unidades económicas,
resultado de las presiones demográficas a las que ha estado sujeta éste tipo de
tenencia, situación que, combinada con la rigidez que durante décadas se
mantuvo en los mecanismos de transmisión de los derechos derivados de
estas formas de tenencia de la tierra, crearon situaciones jurídicas
extremadamente precarias o sujetas a usos y costumbres que son fuente de
conflicto.
c)
Las presiones derivadas de procesos de crecimiento demográfico y
expansión física de asentamientos humanos en cuyo entorno inmediato se
encuentran éstas formas de tenencia de la tierra.
d)
Los mecanismos de mediación política que subyacen en las
relaciones económicas con las que funcionan estas unidades de producción y
que operan tanto hacia los sistemas de financiamiento como hacia los
procesos de transformación de los productos y su comercialización.
En el marco de las políticas de modernización puestas en marcha
durante los últimos 18 años, en particular las que buscaron derivarse de las
reformas jurídicas introducidas al artículo 27 constitucional y su ley
reglamentaria, surge la interrogante en torno a las consecuencias que dichas
1
El trabajo ha sido elaborado dentro de la carga de trabajo como Investigador Titular del Instituto de Ciencias Sociales y
Humanidades “Alfonso Vélez Pliego”, de la Benemérita Universidad Autónoma de Puebla, integrante del Área de Estudios
Regionales e integrante del cuerpo académico “Sociedad, Ciudad y Territorio en Puebla (XVI-XXI)”.
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políticas han tenido en la configuración regional del desarrollo, el punto de
partida de este análisis es la dimensión cuantitativa del suelo ejidal y comunal
que, en el caso del Estado de Puebla, las tierras sujetas a estas nuevas
condiciones jurídicas constituyen la base de nuevas relaciones
socioeconómicas promovidas por estas reformas en el ámbito rural y que a la
vez son soporte de nuevas actividades y relaciones socioeconómicas y de
mecanismos de incorporación de suelos a la mancha urbana.
Globalmente consideradas, la tenencia comunal y ejidal representaban
en 1990 2 el 47.71 % del territorio de la entidad, para el año 2006 había
disminuido su peso relativo representando para ese entonces el 36.98%3 de la
superficie total del estado.
En términos absolutos en 1990 la tenencia social de suelo era de 1,610,545.92
hectáreas, para el año 2006 la esta tenencia había disminuido representando
para ese año 1,268,894.41 lo que significa en términos absolutos una
disminución de 341,651.51 hectáreas, es decir un 21.21% con respecto a la
superficie reportada en el año 1990.
En particular, la superficie parcelada del ejido en 1990 participaba con el
36.44% del total y la comunal con un 11.27%; para 2006 de acuerdo con el
reporte citado había disminuido su importancia relativa representando
solamente el 18.87% y la superficie comunal 15, 97%.
Las regiones socioeconómicas de mayor concentración de éste tipo de
tenencia eran hasta esas fechas: la Región VI de IZUCAR DE MATAMOROS y
la Región VII de TEHUACAN, cuya participación representaba, en el caso del
ejido, el 24.48% y el 29.15% del total y, de las tierras comunales, el 44.99% y
el 43.71% respectivamente.
Correspondía a éstas regiones también, concentrar bajo estos dos regímenes
de tenencia el 29.54% de la superficie total del Estado, (Región VI: Ejido
8.92%, Comunal 5.07%. Región VII: Ejido 10.62%, Comunal 4.93%).
El peso relativo de estas formas de tenencia de la tierra al interior de cada
región socioeconómica se mantenía por encima del 40%, salvo en los casos de
la Región I y II correspondientes a la zona norte del Estado en donde la
propiedad privada representaba el 79.25% y el 81.25% del total regional
respectivamente.
Las cifras que hasta ahora hemos comentado dan cuenta de la magnitud
de los procesos involucrados en el proceso de certificación de los derechos
ejidales iniciados con posterioridad a la reforma del artículo 27 de la
constitución,en el caso del Estado de Puebla, quisiéramos sin embargo,
centrarnos en un aspecto que forma parte de las preocupaciones que
motivaron la reforma: la seguridad jurídica de la tenencia de la tierra, sustento
2
Las cifras relativas a tenencia ejidal y comunal fueron obtenidas en: Cuadernos para la
Planeación, Puebla, INEGI. 1990.
3
INEGI, Programa de Certificación de Derechos Ejidales y Titulación de Solares (PROCEDE)
de Abril de 1992 a Diciembre de 2006, Núcleos Agrarios, Tabulados Básicos.
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patrimonial, social, cultural y político de cuya transparencia depende en buena
medida que las formas de organización económica, los mecanismos de
financiamiento y la modificación de las actividades de las cuales éste tipo de
suelo se constituye en soporte, posibilitados por el nuevo entorno jurídico, y
que ha sido fuente permanente de conflictos socio-políticos.
A este respecto cabe recordar que existen todavía rezagos significativos
de diversa naturaleza en materia agraria, particularmente sensibles en lo que
se refiere a las solicitudes de dotación, así como en la ejecución de las
mismas. Por otro lado, los mecanismos de sucesión de derechos agrarios, ya
ejercidos o pendientes de ejercer, sujetos a las prácticas desarrolladas por los
comisariados ejidales y que representan vacíos importantes en los expedientes
de referencia.
Mención aparte merece la situación que prevalece en las superficies
ejidales y comunales que circundan los principales asentamientos humanos de
la entidad y sujetos a dinámicas de crecimiento demográfico y expansión física
acelerados. En este sentido cabe resaltar la situación del área metropolitana de
la ciudad de Puebla.
ÁREA METROPOLITANA DE LA CIUDAD DE PUEBLA.
La Ciudad de Puebla es el centro urbano de mayor jerarquía dentro de la zona
metropolitana Puebla-Tlaxcala considerada por SEDESOL. Tanto por el
tamaño de su economía, como por las funciones que concentra, la población
que reside en él así como su preeminencia política y cultural como capital del
Estado de Puebla su dinámica afecta a un amplio territorio.
Dentro de sus características funcionales están la de ser un centro financiero y
de servicios, con instalaciones educativas, culturales, de salud y seguridad de
carácter regional; cuenta con una actividad industrial importante por lo que
constituye el principal núcleo urbano para la zona metropolitana. Estas
condiciones hacen posible que pueda erigirse como un nodo de innovación
prestadora de servicios de alto nivel orientado a la formación de recursos
humanos, generadora y centro de transferencia y adaptación de tecnologías,
centro cultural de importancia nacional e internacional, entre otras vocaciones.
La ciudad inició desde la década de los sesentas
metropolización, entendido este como el desarrollo de
dinámicas económicas, sociales, demográficas que se han
creciente influencia funcional hacia un amplio conglomerado
humanos pertenecientes a municipios de Puebla y Tlaxcala.
su proceso de
un conjunto de
traducido en una
de asentamientos
Una de las características más significativas de este proceso ha sido la
expansión física de la ciudad de Puebla tanto al interior del territorio municipal
absorbiendo poblaciones y asentamientos de distintos orígenes y dimensiones.
En la actualidad, además de las poblaciones pertenecientes a las Juntas
Auxiliares del propio municipio, la aglomeración de la Ciudad de Puebla cuenta
con 9 centros urbanos periféricos en proceso de conurbación: Amozoc de
Mota, San Juan Cuautlancingo, Sanctórum, San Lorenzo Almecatla, San
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Andrés Cholula, San Bernardino Tlaxcalancingo, Cholula de Rivadavia,
Santiago Momoxpan y Villa Vicente Guerrero (Tlaxcala), que por su
localización geográfica dentro de la aglomeración juegan un papel importante,
pues constituyen elementos de articulación en el espacio metropolitano, al
situarse estratégicamente respecto de los accesos al núcleo metropolitano y su
relación con la periferia urbana de la misma ciudad. Destacan la relevancia de
San Andrés Cholula y Cuautlancingo, que a la fecha concentran importantes
equipamientos comerciales, educativos, de servicios e industriales, con
grandes zonas habitacionales. La aglomeración de la Ciudad de Puebla se
extiende territorialmente a ámbitos político-administrativos distintos,
pertenecientes a municipios de Puebla y Tlaxcala.
TENDENCIAS DE DENSIFICACIÓN URBANA
Se ha atribuido esta expansión física a la presión ejercida por la dinámica
demográfica, sin embargo si consideramos que hemos pasado en los últimos
100 años de una población de 96121 habitantes a una población de 1,434062
habitantes, de acuerdo con el censo 2010, es decir la población se ha
incrementado en 14.91 veces mientras que territorialmente hemos pasado de
una ciudad cuya extensión era del orden de los 10 kilómetros cuadrados en las
primeras dos décadas del siglo 20 a una mancha urbana que se estima en 230
kilómetros cuadrados de acuerdo con el Programa de Desarrollo Urbano
sustentable de 2007, es decir se ha incrementado la superficie en 23 veces.
Cuadro 1.- Crecimiento de la Población de la Ciudad de Puebla durante el siglo XX.
AÑO
1895
1900
1910
1921
1930
1940
1950
1960
1970
1980
1990
1995
2000
2005
2010
TASA DE
POBLACIÓN (a)
CRECIMIENTO
91,917
93,521
0.35
96,121
0.27
95,535
-0.06
114,793
2.06
148,701
2.62
234,603
4.67
289,140
2.11
401,603
3.34
772,908
6.77
1,007,170
3.03
1,157,625
2.98
1,271,673
2.73
1,399,519
2.18
1,434,062
0.5
(a) La población está referida a la localidad de Puebla de Zaragoza y no al municipio
Fuentes: Estadísticas Históricas de México INEGI; segunda edición1990,
Datos de 1990, Censo General de Población INEGI
Datos del 2000, Resultados definitivos del Censo General de Población INEGI, 2002
Datos 2005, Conteo de Población y Vivienda INEGI, 2005
Datos 2010, Censo de Población 2010, INEGI.
Este incremento de la mancha urbana conlleva diversas ineficiencias desde el
punto de vista económico y social. Un crecimiento físico inadecuado que pone
66
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en riesgo bienes ambientales, que incrementa los costos de dotación de
servicios públicos básicos entre otros temas.
•
Zona Urbanizada
De acuerdo con los indicadores presentados en el diagnóstico del Programa de
la Zona Metropolitana de la ciudad de Puebla, el análisis del componente suelo
urbano se presenta un fenómeno de conurbación y expansión de la zona
urbana difusa, con un fuerte crecimiento horizontal; no solamente en torno al
centro metropolitano, sino también en los sub-centros metropolitanos, en la
mayor parte de los centros de población y en los corredores regionales
(vialidades regionales). Si bien ante esta problemática en la década pasada se
instrumentaron diversos programas de carácter regional, como lo fue el
Programa Regional de la Zona Centro Poniente del Estado de Puebla para
controlar este crecimiento, así como, también diversos programas municipales,
estos no han sido suficientes para controlar la expansión urbana ante el
incumplimiento de las normas ahí señaladas.
La “zona urbanizada” se distribuye principalmente en el municipio de Puebla y
en los principales centros urbanos metropolitanos. Esta clasificación de suelo
urbanizado también se presenta en los primeros cuadros de los diferentes
centros de población de los municipios que integran la zona metropolitana de la
Ciudad de Puebla. Este uso de suelo denominado zona urbanizada tiene una
extensión territorial de 8 mil 403.90 hectáreas, que representan 3.52% del total
del área de la Zona Metropolitana de la Ciudad de Puebla.
• Zona periurbana
La zona periurbana se refiere a las franjas difusas de la mancha urbana en
proceso de expansión y consolidación4, formada por colonias y ampliaciones
de barrios con gran diversidad de tejidos urbanos y de modalidades de
ocupación del suelo. Para estas zonas, aún de elevada dispersión, es posible
llevar a cabo acciones concretas que conduzcan a su estructuración urbana y
dotación de equipamiento. Esta prioridad está fundamentada en que
actualmente en estos sectores urbanos ya se encuentran trazadas las calles,
conformando manzanas de forma irregular con viviendas en etapas iníciales de
construcción.
En esta zona urbanizable aún se pueden alinear y delinear vías primarias y
secundarias de importancia para la estructuración urbana funcional de la zona,
así como, también es posible ubicar el equipamiento básico en los baldíos
disponibles. En esta zona urbanizable se recomienda que las acciones
urbanísticas no se lleven al inicio del asentamiento ya que tal inversión
estimularía mayor expansión incontrolada, o en su caso deberán seleccionarse
áreas estratégicamente.
De igual manera, el uso de suelo considerado como “zona urbanizable”
se distribuye en la mayor parte de los municipios de la Zona Metropolitana de
4
Indicación de áreas de reserva territorial para el incremento de población esperada.
67
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la Ciudad de Puebla, ocupando una extensión territorial de 9 mil 576.92
hectáreas, que representan 4.01% del territorio metropolitano. Estas zonas se
caracterizan por presentar bajos coeficientes de ocupación, con prácticamente
todos los servicios básicos, por lo que en el corto plazo no se prevé la
constitución de reservas territoriales en los principales centros urbanos. En el
caso de la ciudad de Puebla esta zona representa 4,956.73 hectáreas.
Hay un proceso específico de expansión física de la Ciudad de Puebla.
Que ha venido agudizando a los temas relacionados con la planeación urbana
agudizando y generando aéreas de despoblamiento en diversos ámbitos de la
zona urbana afectando ya no solo a la zona de monumentos sino también a
conjuntos habitacionales construidos en los últimos 30 años en la ciudad. Este
fenómeno no es exclusivo de Puebla, el último censo 2010 reporta 4 millones
999 mil viviendas desocupadas en el país, lo que equivale prácticamente al
total de viviendas que se produjeron en un sexenio, esto habla de una enorme
ruptura de los mercados de vivienda que habrá que revisar con toda la
atención.
En el caso del estado de Puebla hay 232,000 viviendas, de las cuales 73,000
viviendas se concentran en el municipio de Puebla, lo que equivale si se
considera que son alrededor de 406,000 viviendas ocupadas en el municipio, la
cifra señalada representa aproximadamente la 6ª. parte de las ocupadas; por
otro lado existe una enorme presión a las autoridades municipales de los
grupos inmobiliarios para realizar viviendas en masa por ejemplo hay
solicitudes para construir de 30,000 a 50,000 viviendas en distintos puntos en
la ciudad. Esto tiene dos grandes vertientes. Una: revisar con todo detalle cual
es la ingeniera financiera que posibilitaría generar proyectos de renovación
urbana, y que haga viables efectivamente formas de acceso a la vivienda
renovada, no solamente en el ámbito de los proyectos de nuevos desarrollos
donde está realmente concentrándose el financiamiento.
Cuadro 2.- Total de viviendas en la ciudad de Puebla
AÑO
1970
1980
1990
1995
2000
2005
2010
Promedio
Total de Vivienda
95,632
139,332
221,515
273,974
315,891
369,827
474,862
Tasa de
Tasa de
crecimiento de crecimiento
la población
de la vivienda
3.34
6.77
3.03
2.98
2.73
2.18
4.57
5.9
4.83
3.06
3.41
0.5
3.51
5.68
4.35
FUENTE: INEGI. Censos de Población y Vivienda, 1970 a 2010; INEGI. I y II Conteo de Población y Vivienda 1995
y 2005.
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Con respecto al último censo la población del municipio tuvo un incremento en
números absolutos de 34,543 habitantes en los últimos cinco años que
confirma la tendencia a la baja de la tasa de crecimiento de la misma.
Con respecto al tema que nos ocupa, y considerando por el momento
solamente los municipios de la entidad que junto con el municipio de Puebla
forman parte de ésta área, las cifras mas significativas son las siguientes5:
La superficie que abarca el área metropolitana en términos absolutos es
de 125 670.77 has., de las cuales el 39.61% en términos globales
correspondían a formas de tenencia ejidal y comunal, (ejido 37.46%, comunal
2.15%).
De acuerdo al peso relativo que representan en relación a su superficie
total, los municipios de Amozoc, Puebla y Ocoyucan presentaban las
proporciones mas significativas, superiores al 40%, (52.06%, 40.39%, 55.06%
respectivamente de tenencia ejidal). Por lo que se refiere a la tenencia
comunal, se concentra solamente en dos municipios, Puebla y Ocoyucan,
(3.66% y 6.47% respectivamente).
Cabe resaltar que si bien en el caso de los municipios de San Pedro
Cholula, Coronango y Cuautlancingo el peso del ejido no es tan significativo
como los anteriores (6.46%, 16.28%, 13.54%, respectivamente del total de sus
áreas municipales), es hacia ellos, que junto con el municipio de Amozoc, se
están desarrollando los procesos de conurbación y particularmente gravitando
sobre estas formas de tenencia de la tierra.
En los últimos 60 años, la ciudad de Puebla ha conocido un crecimiento
explosivo a una tasa media del 6.6% para todo el periodo, las formas que ha
adoptado éste proceso, de altos niveles de especulación junto con la casi
desaparición de suelo privado, en el entorno inmediato a la ciudad, han
incrementado substancialmente la participación de suelos ejidales en el
crecimiento de la mancha urbana.
De acuerdo a las estimaciones contenidas en el Programa de Desarrollo
Urbano de la Ciudad de Puebla (1992), el continuo urbano abarcaba una
superficie aproximada de 128 Km. cuadrados, que con respecto a la cifra
estimada para el año de 1982 de 91.5 Km. cuadrados representa un
incremento de 36.5 Km. cuadrados. En la actualidad y considerando los
procesos de expansión física entre localidades al poniente y oriente de la
ciudad de Puebla se estima que la mancha urbana físicamente conurbada ya
representa una superficie cercana a los 200 kilómetros cuadrados
El documento de referencia subraya también que el suelo ejidal había
incrementado su participación pasando, de 10.4 Km. cuadrados en 1982 a 28.2
Km. cuadrados en 1990 del total de la mancha urbana. Particularmente
5
El área considerada se refiere al municipio de Puebla y los municipios vecinos y no a la
totalidad de la llamada Región Angelópolis. Adoptamos el criterio de exponer las cifras de los
municipios y áreas más directamente sujetos a las presiones de la expansión física de la
ciudad de Puebla
69
Revista Sociedad, Ciudad y Territorio, número 04 septiembre 2012- febrero 2013
importante es el hecho de que el 49% de los 36.5 Km. cuadrados de
incremento de la superficie urbana en los últimos veinte años ha gravitado
precisamente sobre ésta forma de tenencia de la tierra.
En términos específicos al interior de la mancha urbana éstas. cifras
representaban, en 1993, aproximadamente el 13% del total de colonias
urbanas existentes en aquella época, en términos absolutos más de 100
asentamientos ejidales, de los cuales solamente 24 habían consolidado sus
procesos de regularización de tenencia de la tierra.
En síntesis, la tenencia del suelo es uno de los escenarios centrales de
evaluación y diagnóstico que deben considerarse en el diseño de las políticas
territoriales que se adopten para el crecimiento sustentable de la ciudad y de la
zona metropolitana. De acuerdo con los escenarios de incremento poblacional,
las necesidades de suelo para el año 2025 serán de 2 mil 532 hectáreas
aproximadamente para la zona metropolitana de la ciudad de Puebla, y
particularmente la zona conurbada de la ciudad de Puebla requerirá un total de
1 mil 343 hectáreas para la construcción de vivienda; estos datos no significan
la necesidad de ampliar la frontera urbana o de constituir reservas territoriales
para vivienda, ya que actualmente existe una gran disponibilidad de suelo
urbanizable.
En buena medida este incremento en la superficie urbanizada se debe a
las políticas seguidas en la última década, cabe señalar por ejemplo que en el
informe del año 2000 de la Secretaría de Desarrollo Social se señalaba: "Al 31
de enero de (l) 2000, en el ámbito nacional se han identificado 33,55,18 ha. de
tierra factible para uso habitacional, de estas 12,303.47 son de origen ejidal,
susceptibles de ser incorporadas a programas de vivienda. La tenencia de las
21,251.71 ha. restantes, se distribuyen de la siguiente forma: federal 12.50;
estatal 5,775.01 ha; municipal 293.01; organismos estatales y municipales de
vivienda, incluyendo fideicomisos locales 11,834.61; INFONAVIT 1,140.33;
FOVISSSTE 333.10; otras instituciones 476.92 y particulares 1,386.23."6
Destacamos en el inciso ( c ) de ese documento, correspondiente a la
problemática de la tenencia de la tierra en aquel momento, que las presiones
derivadas de las estimaciones de crecimiento demográfico y de tendencias a
la expansión física de asentamientos humanos en cuyo entorno inmediato se
encontraban éstas formas de tenencia de la tierra era cada vez mayor, se
consignaba que 833 núcleos agrarios vecinos de localidades en proceso de
expansión en el país se encontraban en esta situación, de los cuales 28
pertenecen al estado de Puebla siendo estos últimos los siguiente:7
6
Esta información esta recopilada por las Delegaciones Estatales de SEDESOL con base en
los Organismos Estatales y Municipales de Vivienda y difundida por internet
7
Inventario de Núcleos Agrarios, SEDESOL, informe al 31 de enero de 2000, difundido por
internet.
70
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Cuadro 3.- Inventario de núcleos agrarios afectados por expansión física de
localidades en el año 2000.
MUNICIPIO
CENTRO URBANO
NUCLEO AGRARIO
Atlixco
Atlixco
Flores Magon
Atlixco
Atlixco
Magdalena Axocopan, La
Atlixco
Atlixco
San Diego Acapulco
Atlixco
Atlixco
Emiliano Zapata
Atlixco
Atlixco
San Agustín Ixtahuixtla
Tianguismanalco
Atlixco
San Pedro Atlixco
Huauchinango
Huauchinango
Venta, La
Huejotzingo
Huejotzingo
Huejotzingo
San Martín Texmelucan
San Lucas Atoyatenco
San Martín Texmelucan
San Baltazar Temaxcala
Tehuacan
Tehuacan
San Diego Chalma
Tehuacan
Tehuacan
Riego, El
Tehuacan
Tehuacan
San Lorenzo Teotipilco
Tehuacan
Tehuacan
San Nicolás Tetitzintla
Tehuacan
Tehuacan
San Pedro Acoquiaco
Tehuacan
Tehuacan
Santa María Acoapan
Tehuacan
Tehuacan
Santiago Tula
Amozoc
Z. Metropolitana de la Ciudad. de Puebla
San Salvador Chachapa
Cuautlancingo
Z. Metropolitana de la Ciudad de Puebla
Trinidad Chiautenco
Cuautlancingo
Z. Metropolitana de la Ciudad de Puebla
Sanctorum
Cuautlancingo
Z. Metropolitana de la Ciudad de Puebla
San Juan Cuautlancingo
Ocoyucan
Z. Metropolitana de la Ciudad de Puebla
San Bernabé Temoxtitla
Puebla
Z. Metropolitana de la Ciudad de Puebla
Ignacio Romero Vargas
Puebla
Z. Metropolitana de la Ciudad de Puebla
San Baltazar Campeche
Puebla
Z. Metropolitana de la Ciudad de Puebla
San Felipe Hueyotlipan
Puebla
Z. Metropolitana de la Ciudad de Puebla
San Francisco Teotimehuacan
Puebla
Z. Metropolitana de la Ciudad de Puebla
San Jerónimo Caleras
Puebla
Z. Metropolitana de la Ciudad de Puebla
San Pablo Xochimehuacan
San
Texmelucan
San
Texmelucan
Martín
Martín
San Andrés Cholula Z. Metropolitana de la Ciudad de Puebla
San Bernardino Tlaxcalancingo
LOS INSTRUMENTOS DE REGULACION DE LA EXPANSION FISICA DE LA
CIUDAD DE PUEBLA.
El entorno jurídico para la regulación de los procesos territoriales,
particularmente desde 1976 con el establecimiento del sistema de planeación
nacional del desarrollo urbano y las adecuaciones subsecuentes derivadas de
las políticas de descentralización y desconcentración que atañen a diversos
ordenamientos, han dado origen a un conjunto de instrumentos de regulación
de los asentamientos humanos mismos que abordaremos en el apartado
correspondiente.8
8
En el caso de la entidad reviste particular relevancia el Plan Director Urbano de la Ciudad de
Puebla de 1980 y el Programa de Desarrollo Urbano Municipal de la misma localidad de 1992,
el Programa de Ordenamiento Territorial de la Zona Centro-Poniente del Estado de 1994, el
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El documento de 1980 considerado como el primero en su tipo9 para la
ciudad de Puebla, represento sin lugar a dudas un esfuerzo de sistematización
y de regulación del crecimiento físico de la capital de nuestro Estado; más allá
de las insuficiencias y limitaciones que el Plan de referencia contuvo,
consideramos que su incumplimiento parcial es el resultado de factores
externos al contenido del propio Plan.
En primer término, el entorno jurídico que fundamentó su posible
aplicación ha evidenciado vacíos, contradicciones, limitaciones e
incongruencias derivadas de la falta de concordancia entre por un lado, el
sistema de concurrencia de competencias previsto por el propio Plan y la
existencia de ordenamientos jurídicos generados precedentemente y que
siguieron siendo aplicados sin haber sido modificados y adecuados con base
en esta nueva normatividad. Por señalar algunos ejemplos, tal fue el caso de la
Ley de Fraccionamientos de 1974, de la Ley de Obras Públicas Estatal, de la
Ley de Comunicaciones y Tránsito y Transporte del Estado de Puebla, entre
otros.
Aunada a esta situación las reformas al artículo 27 constitucional, así
como las particularidades del entorno territorial de la ciudad de Puebla, por lo
que se refiere a las superficies ejidal y comunal que la circundan complicaron
aún más este sistema de concurrencia de competencias al que hemos hecho
referencia.
En este orden de ideas, el Gobierno Municipal se vió impedido de
cumplir cabalmente y con plena responsabilidad jurídica y administrativa las
facultades que en materia de gestión territorial le confiere el artículo 115
constitucional.
En segundo término un Plan como el propuesto, requería del diseño de
un conjunto de instrumentos de carácter financiero que permitieran al
Ayuntamiento, como responsable de su implementación, desplegar las
acciones oportunas que en materia de obra pública y de mejoramiento de los
servicios que el propio Plan preveía.
En tercer término desde el punto de vista técnico-administrativo el
Gobierno Municipal no contaba con una estrategia adecuada de modernización
de la gestión territorial, ni con los financiamientos que la hicieran posible, que le
permitiera cumplir cabalmente con las exigencias derivadas del Plan, en
particular las relativas a un seguimiento puntual de los procesos de crecimiento
físico de la ciudad, así como a una evaluación sistemática de sus propias
acciones y las de otros agentes sociales que han hecho caso omiso de las
prohibiciones que contenía el multicitado documento.
Programa Subregional Puebla, Cuautlancingo, San Andrés y San Pedro Cholula de 1994, los
programas parciales y el sectorial de densidades de la Ciudad de Puebla de 1995.
9
En 1959 fue elaborado un Plano regulador de la Ciudad de Puebla, sin embargo el de 1980
fue el primero elaborado bajo el sistema de planeación territorial derivado de las reformas
constitucionales al articulo 27 y a la aprobación en 1976 de la primera Ley General de
Asentamientos Humanos
72
Revista Sociedad, Ciudad y Territorio, número 04 septiembre 2012- febrero 2013
A este respecto no es casual que el Programa de Desarrollo Urbano aprobado
en 1992 por el Cabildo, en su parte relativa al diagnóstico, de cuenta de este
incumplimiento. En la década considerada la ciudad de Puebla había crecido
aproximadamente, 37.5 Km. cuadrados; el 55%, es decir, 21.74 Km. cuadrados
de este crecimiento habían significado modificaciones al uso de suelo previsto
en el Plan de 1980.
De estas modificaciones las tierras de uso agrícola habían sido las más
afectadas, en un área aproximada de 11.5 Km. cuadrados que representaban
el 35% de la superficie total incorporada en ese periodo a la mancha urbana.
Desde el punto de vista de los agentes sociales que habían contribuido a
estas modificaciones, el listado que contiene el Programa de 1992, nos señala
que prácticamente todos los sectores sociales y niveles de gobierno no
cumplieron con los usos del suelo previstos en el Plan de 1980. En este listado
encontramos fraccionamientos residenciales, populares, asentamientos
irregulares, centros comerciales, unidades habitacionales del INFONAVIT, de la
inmobiliaria estatal, equipamientos municipales y estatales, entre otros.
Este diagnóstico pone de manifiesto que las perspectivas de
cumplimiento de los Programas de regulación territorial en sus diversas escalas
y modalidades podrían correr la misma suerte de no corregirse los principales
obstáculos estructurales en los que se destacan los siguientes ámbitos
1.- Los relacionados con el conjunto de normas que concurren en la
determinación de las responsabilidades de los órganos de gobierno en materia
de gestión del territorio.
2.- Acciones que permitieran generar un sistema de financiamiento
diversificado y de responsabilidad compartida, entre los niveles de gobierno y
la sociedad civil para hacer frente, a las necesidades que en materia de obra
pública y servicios básicos.
3.- Modernizar técnica y administrativamente al Gobierno Municipal
dotándolo de la infraestructura necesaria para atender y evaluar con
oportunidad, los requerimientos derivados de los instrumentos de planeación
A ese respecto, y dadas las nuevas condiciones jurídicas que la reforma al
artículo 27 constitucional propició, la estrategia de fortalecimiento debió
contener dos objetivos primarios básicos, a saber:
1. Propiciar la participación de los ayuntamientos en los procesos de
regularización de tenencia de la tierra de una manera eficiente.
2. Fomentar el fortalecimiento de la Hacienda Municipal mediante un
manejo adecuado, congruente y equitativo del impuesto predial..
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La organización municipal, constituye en nuestro país la base de la
organización político-administrativa del Estado. El centralismo que, bajo
diversas modalidades y expresiones se ha desarrollado en México ha
imposibilitado estructuralmente que la institución Gobierno Municipal está‚ en
condiciones de enfrentar cabalmente su papel como promotor del desarrollo
regional.
En el marco de lo dispuesto en el artículo 115 constitucional se puede
avanzar en el fortalecimiento de los Ayuntamientos de la entidad, para ello se
requiere de voluntad política, de instrumentos específicos y de programas
viables.
En este orden de ideas cabe destacar que el principal instrumento de
fortalecimiento es sin lugar a dudas la distribución territorial del gasto público.
En sus distintos componentes, federal, estatal y municipal. A este respecto
cabe destacar que la alta concentración del ingreso en la federación, junto con
los insuficientes mecanismos de redistribución hacia estados y municipios, ha
impedido que este instrumento apoye efectivamente el desarrollo regional y por
ende el municipal.
Ante los procesos de integración económica en marcha en el país y la
orientación exportadora que se le ha impreso a las actividades económicas, es
necesario que una parte de los ingresos públicos que resulten de estas
actividades redunden en nuevas inversiones infraestructurales en aquellos
territorios que son base de las mismas.
En el mismo sentido habría que considerar que hasta ahora el
financiamiento a la generación de factores de localización de las actividades
económicas en nuestro país ha sido básicamente responsabilidad del estado.
El círculo vicioso que resulta, por un lado, de la concentración de las
actividades industriales en unas cuantas localidades que cuentan con algunos
de estos factores y la imposibilidad financiera del estado para generarlos en
otras localidades, parecen condenarnos a este proceso de concentración
dispersión.
En el fondo de esta situación, se encuentra el modelo fiscal que
prevalece en torno al impacto territorial que las actividades económicas
generan. Particular relevancia reviste analizar esta problemática ante los
efectos generadas por el tratado de libre comercio en materia de nuevas
inversiones y de diversificación de nuestra planta industrial.
El suelo, su incorporación al desarrollo urbano y la vivienda, a través de
la puesta en marcha de instrumentos de regulación y gestión, así como
programas y acciones concebidos de manera integral es uno de los principales
retos de la gestión gubernamental frente a la dinámica demográfica, económica
y social en nuestro país.
Elementos centrales en el diseño de una estrategia que permita
enfrentar la naturaleza y complejidad de los procesos por los que transitamos
lo constituyen a nuestro juicio los siguientes:
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a- La puesta en marcha de acciones concertadas de ordenamiento
territorial destinadas a distribuir regionalmente el desarrollo económico,
fomentar sistemas de ciudades, constituir redes de infraestructura básicas,
mejorar substancialmente las estructuras urbanas, reforzar el desarrollo rural,
proteger los recursos naturales y promover el adecuado uso del suelo.
En este aspecto cabe destacar la necesidad de implementar programas
que atiendan por un lado el carácter de las acciones básicas municipales y por
el otro considere las necesidades micro-regionales y regionales, en materia de
equipamiento e infraestructura a fin de desarrollar mejoras a la productividad
de las actividades económicas que fomenten una adecuada jerarquización del
sistema de localidades.
b- Dichas acciones deberán estar sustentadas en un sólido proceso de
modernización de la gestión territorial, en particular cobran relevancia los
programas de modernización catastral, del registro público de la propiedad y
de planeación urbano-regional como elementos técnicos centrales para
optimar las capacidades administrativas de los gobiernos estatales y
municipales en materia de usos del suelo y para fortalecer la hacienda de
estos últimos.
La participación de los gobiernos estatales en los procesos de
modernización catastral apareció como una necesidad a fin de garantizar la
continuidad de los programas, la homogeneidad técnica de los productos, las
economías de escala derivadas de acciones de gran aliento permitiendo
fortalecer la viabilidad de estos proyectos.
c- El financiamiento al desarrollo regional, la infraestructura, los
servicios públicos y los equipamientos de carácter regional y urbano deben
sustentarse en el diseño de una ingeniería financiera que a la vez que permite
la participación de los sectores social y privado como agentes económicos,
tienda a afianzar la rectoría del Estado, contribuya a reestructurar las
relaciones gobierno sociedad y tenga por objeto modernizar tecnológica y
administrativamente los servicios públicos.
d- Cabe señalar que este proceso, en el contexto actual de bajo
crecimiento económico que vive el país, debe tomar en cuenta que no se trata
en, sentido estricto, de una distribución mercantil pura y simple de bienes y
servicios por lo que su operación concesionada no debe contribuir a ampliar
las desigualdades sociales y la segregación territorial.
Por ello, la actualización del marco jurídico urbano es fundamental, con
el objeto de regular los procesos y las normas técnicas que sustentan la
prestación y administración de los servicios, buscando la plena congruencia
entre los objetivos económicos de la participación de los sectores social y
privado con el carácter público de los mismos.
e- De particular relevancia, para los estados del centro del país,
representa explorar el potencial que la reforma al artículo 27 constitucional
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ofrece en materia de suelos ejidales que circundan las localidades de mayor
dinámica de expansión, para constituir reservas territoriales , regularizar la
tenencia del suelo y desarrollar acciones de consolidación urbana en áreas
marginales.
En el marco de estos elementos la problemática en materia de suelo
urbano y vivienda se redimensiona para ser atendida en el contexto regional
en acciones que buscan simultáneamente:
1.- La estructuración de oferta de suelo para desarrollo urbano y
vivienda claramente orientada, coordinada y sistematizada por el sector
público, destinando la inversión del estado a la constitución de la red primaria y
promoviendo la participación del sector privado y social en acciones de
desarrollo, identificadas, jerarquizadas y localizadas.
2.- La consolidación de localidades con pleno aprovechamiento de
terrenos baldíos propiciando la disminución de la presión sobre la ciudad
central regional.
3.- Se debe buscar aprovechar las ventajas comparativas que las
localidades de menor tamaño ofrecen en materia de valor del suelo.
El recurso suelo, en este enfoque, es uno de los ejes centrales que
permite la coordinación de acciones y programas, propicia la inducción de
iniciativas del sector privado y social y permite generar mecánicas de
financiamiento integrales y sustentables.
La asociación, de iniciativas de naturaleza diversa y aparentemente
contradictoria como lo son la conservación de recursos naturales con acciones
de desarrollo urbano, al igual que las destinadas a la conservación del
patrimonio con acciones de renovación, se han orientado en nuestro caso a
valorar los recursos naturales y patrimoniales como un activo en favor de la
región y sus localidades, de las actividades económicas vinculadas a la
explotación de estos atractivos, particularmente las relacionadas con el
turismo, así como del mejoramiento de la calidad de vida de los residentes de
las localidades.
Dentro de estos activos destacan las acciones orientadas a proteger las
cuencas hidrológicas, a restaurar sus componentes principales tales como,
zonas de recarga, ríos, manantiales, vasos y presas, rescatar sus áreas de
protección y valorizar su uso y explotación racional y con pleno respeto al
medio ambiente.
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