CUOTAS ELECTORALES DE GÉNERO

CUOTAS ELECTORALES DE GÉNERO, ¿(CONSTITUCIONALES O
INCONSTITUCIONALES)?
Licenciada Judith Yolanda Muñoz Tagle.
Magistrada del Tribunal Electoral del Estado de Puebla.
El principio de igualdad ha estado presente desde la declaración francesa de
los derechos del hombre y del ciudadano de 1789, en cuyo artículo 1 se
estableció: “Los hombres nacen y permanecen libres e iguales en derechos.
Las distinciones sociales no pueden fundirse más que en la utilidad común”.
Este principio esta previsto, entre otros en el artículo 1° que prevé la igualdad
desde tres enfoques: En los derechos fundamentales; en la prohibición de la
esclavitud, y en la prohibición de discriminar.
Según Henry Pratt, discriminación social, es el trato desigual dispensado a
grupos que tienen un statu en principio igual. La discriminación lleva consigo
un elemento de distinción injusta, y motivada y arbitraria en la posición de
cargas y distribución de favores.
El principio de igualdad también esta previsto dentro del artículo 4° que inicia:
“El varón y la mujer son iguales ante la ley”. Por lo tanto la vertiente jurídica
del estudio de igualdad afronta las diferentes manifestaciones de este principio
dentro del texto constitucional.
Esto supone el análisis de los tipos de normas que contienen, detallan y
desarrollan el principio de igualdad. Uno de estos tipos de normas es que
contienen mandatos de igualdad sustancial también llamada igualdad real o de
hecho.
De acuerdo con este tipo de normas, los poderes públicos deben remover los
obstáculos que impidan el logro de la igualdad, lo que nos lleva a suponer e
incluso a exigir, la creación de medidas de acción positiva o de discriminación
inversa. Para su aplicación, se deben identificar los grupos de la sociedad que
se encuentran en situación de vulnerabilidad y que merecen este tipo de
medidas de promoción y de especial protección.
Son la reserva que hacen normalmente la ley electoral, y excepcionalmente la
Constitución, para que ningún género pueda tener más de un porcentaje
determinado de representantes en los órganos legislativos. Verbigracia, se
establece una representación asegurada mínima para cada género de un 30%
de escaños, al prohibir que un solo género tenga más del 70% de los lugares
disponibles; este tipo de cuota de género se le denomina de representación
umbral, porque sólo se limita asegurar para cada género un umbral mínimo de
representación, aunque no corresponde ni registra con exactitud el porcentaje
de hombres y mujeres que existen en la sociedad contemporáneo.
Existe otro tipo de cuotas que establece un 50% de escaños para cada género,
que se denominan “Cuotas Duras”, basadas en el porcentaje efectivo de
población de hombres y mujeres y por ello buscan identidad de los géneros en
la repartición de escaños.
Las cuotas electorales de género surgen cuando se advierte el bajo índice de
mujeres que acceden a cargos públicos representativos. Así, el promedio
mundial de parlamentarias en el mundo es alrededor del 12%; en Europa
sobrepasa el 15%; en los países árabes apenas es significativo; en México
alcanzó el 16% en la Quincuagésima Séptima Legislatura del Congreso de la
Unión (años 1997 a 2000).
Es en este contexto histórico y político en el que surge la discusión sobre las
cuotas de género, que forman parte de la agenda pública de muchos países.
Por lo tanto, se observa que al estar plasmado el principio de igualdad en el
texto constitucional no es procedente cuestionar ¿Cómo lograr la igualdad?
sino ¿Cómo se obtienen las condiciones para su aplicación? la respuesta está
en la aplicación de las cuotas de género, las que han sido muy cuestionadas
dentro de la teoría constitucional, por lo que convienen exponer:
En contra de las cuotas se esgrime lo siguiente:
a)
b)
Que se vulnera el principio de igualdad, al no respetar las
mismas oportunidades de acceso a puestos representativos para
los hombres y las mujeres. Al efecto, se afirma que todos los
seres humanos deben ser tratados de la misma forma y la
distribución de recursos que implique una adición de la justicia
social, debe realizarse sin atender a cuestiones de género.
Las cuotas no son neutrales y usan un criterio prohibido para
diferenciar a las personas, como lo es el sexo.
Esta critica parte del supuesto de que el derecho y las
actividades estatales deben ser neutrales con respecto a algunas
c)
d)
e)
características de las personas, como lo son el sexo, la raza, el
origen étnico o nacional, entre otros.
Las cuotas son paternalistas.
Los críticos que esto sostienen, afirman que se trata de medidas
que consideran a las mujeres como seres indefensos o como
menores de edad, que necesitan de la ayuda del ordenamiento
jurídico para poder competir con los hombres.
Las cuotas no respetan los criterios de mérito.
Los que esto afirman, no toman en cuenta el mérito de las
personas, sino simplemente su sexo a la hora de distribuir las
posibilidades de acceder a los cargos públicos.
Las mujeres ya han logrado avanzar mucho en los distintos
ámbitos públicos, y agregan que solo es cuestión de tiempo
para que logren mayor presencia en los parlamentos y cámaras
legislativas. Sin embargo, la realidad denota todo lo contrario
debido a que en sociedades en donde la emancipación de las
mujeres se realizó hace muchos años, los cambios siguen sin
producirse y la diferencia entre hombres y mujeres prevalecen
en forma importante.
En favor de las cuotas electorales del género, el autor Alfonso Ruiz Miguel
expresa dos tipos de razones:
a) En cuanto al fin, las cuotas pretenden una sociedad más igualitaria
en la que la pertenencia a la categoría de hombres o de mujeres sea
irrelevante para el reparto de los papeles públicos y privados.
b) En cuanto al medio, las cuotas facilitan el acceso a puestos
socialmente importantes porque constituyen un instrumento eficaz
para lograr ese fin, no de
manera directa y completa, pero al
menos, como forma de simbolización de la posibilidad de romper la
barrera que obstruye a las mujeres, formar parte de la mayoría de los
centros de redecisión y además, porque las cuotas ofrecen nuevos
modelos de error más igualitarios, para las nuevas generaciones.
Cabe mencionar que el tema de la constitucionalidad de las cuotas de género
ya fue examinado por la Suprema Corte de Justicia de la Nación, a través de la
acción de constitucionalidad 2/2002, que fue promovida por el Partido Acción
Nacional contra las reformas que las introdujeron en la ley Electoral del estado
de Coahuila.
En dicha acción el Partido Acción Nacional, solicitó la invalidez de diversos
artículos de la Ley Electoral del Estado de Coahuila, entre ellos los diversos
20, 21, párrafos cuarto y quinto y 26 fracciones VII y VIII, por considerar que
transgreden el artículo 4 de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos.
El texto de las disposiciones citadas, en lo conducente, es el siguiente:
“Artículo 20.- Los partidos políticos impulsarán la equidad de género, por lo
que el registro de candidatos tanto para propietarios como para suplentes a
diputados de mayoría “relativa, no deberán exceder el 70% de un mismo
género…”.
El artículo 21 en sus párrafos cuarto y quinto determina que: “En el caso de
que los partidos políticos o coaliciones opten únicamente por una lista de
preferencias para la asignación de diputados de representación proporcional,
no podrán registrar por ese principio más del 70% de candidatos de un mismo
género…La lista de preferencias de candidaturas de representación
proporcional se conformarán por bloques de tres personas, los cuales no
deberán exceder del 70% de un mismo género”.
El artículo 26 en sus fracciones VII y VIII ordena que: “VII. Para el registro
de las planillas de los miembros de los ayuntamientos a que se refiere la
Fracción I de este artículo, los partidos políticos no deberán exceder del 70%
de candidatos de un mismo género tanto para propietarios como para suplentes
para cada “municipio”. “VIII. En caso de que los partidos políticos o
coaliciones no cumplan con lo previsto en la fracción que antecede, el instituto
al realizar el procedimiento de asignación de los regidores de representación
proporcional, asignará al género subrepresentado, en forma preferente, la
primera regiduría de representación proporcional del Ayuntamiento de que se
trate a favor del partido político…”.
Los agravios del Partido Acción Nacional, en síntesis fueron los siguientes:
1. El artículo 4° Constitucional, es el precepto que establece los
conceptos de equidad de género, al señalar que el varón y la mujer son iguales
ante la ley.
2. El establecer un determinado porcentaje máximo de participación de
un mismo género, en la elección a Diputados de mayoría relativa, en la lista de
candidaturas de representación proporcional y en el registro de planillas de los
miembros de os Ayuntamientos, trae como consecuencia el hecho de no
considerar el principio de igualdad ante la ley entre hombre y mujeres
elevado a rango constitucional, ya que ambos, tanto hombres como mujeres
tienen derecho a participar en una contienda electoral en igualdad de
circunstancias jurídicamente hablando, es decir, con los mismos derechos y
obligaciones, tal y como lo prevé el 4 dispositivo Constitucional.
3. Lo adecuado, constitucionalmente hablando, es que cualquier
persona, independientemente de su estrato social, género, raza o religión,
tenga igualdad de posibilidades de acceder a un cargo de elección popular. Las
cuotas hacen desigual lo que es igual, y pueden llegar a restringir y limitar los
derechos de personas que pueden aportar mucho al municipio, al estado, a la
patria, en beneficio de personas no aptas o no capaces para tales empresas.
El gobernador y el Congreso del Estado ed Coahuila, como autoridades
responsables; la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la
Federación en vía de opinión y el procurador general de la república,
estimaron infundados los agravios que hizo valer el Partido Acción Nacional.
Al respecto, la Suprema Corte de Justicia de la Nación estimó como
primera observación que debía tomarse en cuenta el contenido del artículo 4°
Primer Párrafo, de la Constitución General de la República, el cual prevé que:
“el varón y la mujer son iguales ante la ley. Esta protegerá la organización y el
desarrollo de la familia”.
Debido a que la igualdad jurídica del varón y la mujer, se relaciona a su
vez con el artículo 1° de la Constitución Federal, se estima indispensable
establecer el contenido y alcances derivados de la igualdad jurídica
proclamada, en términos generales, por dicho precepto, que a la letra dice:
“Artículo 1°.- En loa Estados Unidos Mexicanos todo individuo gozará
de las garantías que otorga esta Constitución, las cuales no podrán restringirse
ni suspenderse, sino en los casos y con las condiciones que ella misma
establece. Está prohibida la esclavitud en los Estados Unidos Mexicanos. Los
esclavos del extranjero que entren al territorio nacional alcanzarán, por ese
solo hecho, su libertad y la protección de las leyes. Queda prohibida toda
discriminación motivada por origen étnico o nacional, el género, la edad, las
capacidades diferentes, la condición social, las condiciones de salud, la
religión, las opiniones, las preferencias, el estado civil o cualquier otra que
atente contra la dignidad humana y tenga por objeto anular o menoscabar los
derechos y libertades de las personas”.
La igualdad como contenido de la garantía individual se apoya en que
todo individuo está colocado en una misma situación, quedando prohibido a la
autoridad realizar cualquier discriminación por razones de género, entre otras,
y en general, cualquier que atente contra la dignidad propia del ser humano y
que tenga como consecuencia anular o menoscabar sus derechos y libertades.
El principio de igualdad ante la ley no implica necesariamente que todos
los individuos deben encontrarse siempre y en cualquier circunstancia en
condiciones de absoluta igualdad, sino que dicho principio se refiere a la
igualdad jurídica, que se traduce en el derecho de todos los gobernados de
recibir el mismo trato, que aquéllos que se encuentran en similar situación de
hecho.
La desigualdad de trato es violatoria de garantías sólo cuando produce
distinción entre situaciones objetivas y de hecho iguales, sin que exista para
ello una justificación razonable e igualmente objetiva; por ello, a iguales
supuestos de hecho corresponden similares situaciones jurídicas, pues en este
sentido el legislador no tiene prohibición para establecer en la ley una
desigualdad de trato, salvo que ésta resulte artificiosa o injustificada.
El máximo Tribunal del país, también consideró que en estos preceptos
se prevé que para el registro de candidatos de diputados por mayoría relativa,
y de diputados por representación proporcional, cuando opten por incluir a sus
candidatos únicamente por listas de preferencias, y para el registro de planillas
de miembros de los Ayuntamientos, los partidos políticos deberán hacerlo sin
exceder del 70% de un mismo género.
Por lo que la Corte concluyó que el artículo 20 de la Ley Electoral de
Coahuila forma alguna transgrede el principio de igualdad entre el hombre y la
mujer consagrado en el artículo 4° de la Constitución Federal, toda vez que en
el caso de que algún partido político o coalición, excediera del 70% de
candidatos a diputados de mayoría relativa, la única consecuencia sería que la
primera diputación de representación proporcional so otorgue a alguien del
género subrepresentado, y una vez cumplido lo anterior, si el partido o
coalición omisas tuvieran derecho a más curules por ese principio, se
asignarán en los términos señalados por dicho partido o coalición, es decir, al
no ser obligatorio el sistema implantado por el legislador local para el registro
de candidatos a diputados por el principio de mayoría relativa, es innegable
entonces que no se actualiza violación alguna al citado principio de igualdad
consagrado en el artículo 4° de la Constitución Federal, ya que no impide que
mujeres y hombres participen en una contienda electoral en igualdad de
circunstancias.
La misma Corte determinó que en virtud de que en el sistema previsto
para el registro de las planillas de los miembros de los Ayuntamientos
contenido en las fracciones VII y VIII del artículo 26 de la propia Ley
Electoral de Coahuila, establece la misma mecánica que en los artículos
anteriores, esto es, que para el caso de que los partidos políticos o coaliciones
excedan del 70% de candidatos de un mismo género, el Instituto Electoral
Estatal al realizar el procedimiento de asignación de los regidores de
representación proporcional, asignará la primera regiduría al género
subrepresentado, se reiteran los argumentos precedentes en obvio de mayores
repeticiones y en consecuencia se declara la validez de dicho precepto.
Agrega la Suprema Corte que el artículo 21, de la Ley de Instituciones
Políticas y Procedimientos Electorales para el Estado de Coahuila, se
desprende que la asignación de los diputados de representación proporcional
se efectuará atendiendo:
a) a la lista de preferencias, b) a la fórmula de asignación o, c) a ambos en
un esquema mixto.
En el caso de que los partidos políticos o coaliciones opten únicamente por
una lista de preferencias para la asignación de diputados de representación
proporcional, no podrán registrar por ese principio más del 70% de candidatos
de un mismo género; exceptuándolos de esa imposición cuando tales listas de
preferencia se conformen a través de procedimientos democráticos de
selección de candidatos.
Así la Corte concluye que el hecho de que el artículo 21 establezca que
cuando los partidos políticos o coaliciones hagan la asignación de diputados
de representación proporcional únicamente por una lista de preferencias, no
podrá registrar por ese principio más del 70% de candidatos de un mismo
género, tampoco se transgrede el principio de igualdad consagrado en el citado
artículo 4° de la Constitución Federal, toda vez que se trata, de una opción
entre varias (lista de preferencia, fórmula de asignación o ambos en un sistema
mixto), que el legislador local previó para que los partidos políticos o
coaliciones asignen diputados de representación proporcional, además de que
aún en este caso, existe la excepción de cumplir con ese porcentaje cuando
tales listas de preferencia se hayan conformado mediante procedimientos
democráticos de selección de candidatos, lo que permite que ambos géneros
participen en igualdad de circunstancias procede reconocer la validez del
artículo 21 de la Ley de Instituciones Políticas y procedimientos Electorales
para el estado de Coahuila.
Cabe señalar que con posterioridad a esta sentencia, se reformó el código
Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales (COFIPE), para
introducir las cuotas electorales de género en el ámbito federal.
Así, se modificaron sus artículos 401, 175.3 y 269.3, se adicionaron los
artículos 175-A, 175-B y 175-C. Derogándose asimismo, el artículo vigésimo
segundo transitorio, tal como estaba a partir de la reforma publicada en el
Diario Oficial de la Federación del 22 de noviembre 1996.
Las citadas disposiciones en esencia dictan: “es derecho de los ciudadanos
y obligación para los partidos políticos la igualdad de oportunidades y la
equidad entre hombres y mujeres para tener acceso a cargos de elección
popular” (artículo 4.1); los partidos políticos tienen la obligación de garantizar
la participación de las mujeres en la toma de decisiones en las oportunidades
políticas (38.1, inciso s), por lo que promoverán y garantizarán en los términos
del presente ordenamiento (COFIPE), la igualdad de oportunidades y la
equidad entre mujeres y hombres en la vida política del país, a través de
postulaciones a cargos de elección popular, tanto de mayoría relativa como de
representación proporcional (artículo 175.3). Para lograra ese propósito, “de la
totalidad de solicitudes de registro, tanto de las candidaturas a diputados como
de senadores que presenten los partidos políticos o las coaliciones ante el
Instituto Federal Electoral, en ningún caso incluirán más del 70% de
candidatos propietarios de un mismo género (artículo 175-A.)
El Código Federal de Instituciones y procedimientos Electorales creó un
sistema de listas para evitar que cumpliendo con el porcentaje establecido en
ese artículo, los partidos terminen relegando a las mujeres a los peores sitios
de las listas electorales. En este aspecto, se prevé que las listas de
representación proporcional se integrarán por segmentos de tres candidaturas.
En cada uno de los tres primeros segmentos de cada lista, habrá una
candidatura de género distinto. Lo anterior sin perjuicio de que cada partido
determine mayores avances en esta materia, dentro de su normatividad interna
(175-B).
Ahora bien, el artículo 175-C determina que si los partidos políticos no
cumplen con lo ordenado por los diversos 175-A y 175-B, ya citados, el
Consejo general del Instituto Federal Electoral, les requerirá para que en un
plazo de cuarenta y ocho horas a partir de la notificación, rectifiquen la
solicitud de registro. Si no realizaran tal rectificación, el Instituto Federal
Electoral les impondrá una amonestación pública y les dará un nuevo plazo de
veinticuatro horas para que haga la corrección. Pero si en caso de que tampoco
hiciere la corrección dentro del plazo antes fijado, el IFE, sancionará al partido
correspondiente con la negativa del registro de las candidaturas de que se
traten.
Sin embargo, estas reglas no se aplicarán para las candidaturas de mayoría
relativa que sean resultado de un proceso de elección mediante voto directo.
En este orden de ideas, se cita a continuación la regulación actual de los
partidos políticos en las cuotas de género dentro de sus estatutos:
1.- Partido Acción Nacional (PAN)
Este partido no hace referencia alguna al porcentaje de género. (Los
estatutos de dicho partido proceden desde 1979).
2.- Partido Revolucionario Institucional (PRI)
En los estatutos de este partido político, se menciona que no excederá
de 70% para un mismo género. Se encuentra así regulado expresamente en los
siguientes artículos: “Artículo 37. Las listas nacionales y regionales de
candidatos a cargos de elección proporcional presente al Partido para su
registro en las elecciones federales, en ningún caso incluirán una proporción
mayor del 70% de militantes de un mismo sexo.
Igual fórmula se aplicará para las listas estatales de candidatos a cargos de
elección popular por el principio de representación proporcional, en el caso de
procesos electorales estatales.
Artículo 39. “En la integración de las planillas para regidores y síndicos que el
Partido registre para elecciones municipales no se incluirá una proporción
mayor del 70% de militantes de un mismo sexo, a excepción de aquellos
municipios que se rigen por usos y costumbres; y
Artículo 41. En los procesos electorales federales y estatales, que se rigen por
el principio de mayoría relativa y en los municipales, el Partido promoverá en
términos de equidad que no se postule una proporción mayor del 70% de
candidatos de un mismo sexo”.
3. Partido de la Revolución Democrática. (PRD)
Este instituto político prevé en el artículo 2, párrafo tercero, inciso e) de
los estatutos del Partido de la Revolución Democrática, publicados en el
Diario Oficial de la Federación el 19 de agosto de 2002, que:
“Artículo 2. La democracia del partido.
3.- Las reglas democráticas de la vida interna del partido, se basan en
los siguientes criterios:…
e) Al integrar sus órganos de dirección representación y resolución, y al
postular candidaturas plurinominales, el partido garantizará, mediante
acciones afirmativas que ningún género cuente con una representación mayor
al 70%. Este mismo principio se aplicará en el caso de alianzas electorales y
de candidaturas externas”.
4. Partido del Trabajo (PT)
Por lo que respecta a este partido, sus estatutos no hacen referencia alguna al
porcentaje de cuotas de género.
5. Partido Verde Ecologista de México (PVEM)
Los estatutos de este partido, dispone respecto al tema, que no excederá de
70% para un mismo género. Así se encuentra establecido en el artículo 28,
párrafo tercero, el cual señala que: “Artículo 28. La Comisión Ejecutiva
Nacional, estatal o municipal, según la elección de que se trate, analizará en
base a criterios, las solicitudes de los interesados a candidatos a puesto de
elección popular, las cuales en su momento aprobarán la postulación y registro
de candidatos.
Todas las candidatura a los cargos de elección popular a Diputados y
Senadores que postule al Partido Verde Ecologista de México, ya sea por el
principio de mayoría relativa o por el principio de representación
proporcional, no excederán en un 70% para un mismo género. Asimismo, se
promoverá la mayor participación política de las mujeres”.
6. Partido Convergencia (PC)
Dicho partido prevé que no excederá de 40% para un mismo género. Lo
anterior fue así aprobado en la segunda Asamblea Nacional Extraordinaria del
partido, del 16 de agosto de 2002, y publicados en el Diario Oficial de la
Federación el 21 de octubre de 2002.
Dicho artículo señala:
“Artículo 4. Del partido de Mujeres y Hombres.
2. En las delegaciones a las Asambleas, en los cargos de elección popular
directa, y en las listas de los diferentes niveles electorales, hombre y mujeres
deberán tener una tendencia a ser representados en igual medida. Ninguno de
los dos géneros, en lo posible, puede ser representado en una proporción
inferior a 40%”.
Por último, considero pertinente señalar cómo se conforma la actual
integración de los Tribunales y Salas Electorales de la República Mexicana
con relación a la participación de los varones y de las mujeres, observándose
que de los 32 Estados, contando al Distrito Federal, de un total de 140
magistrados y magistradas, 108 son varones y 32 mujeres. Por cuanto hace a
quienes ocupan el cargo de Presidentes de tales organismos jurisdiccionales,
25 son varones y siete son mujeres.
En cuanto al Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, su Sala
Superior está conformada por 7 Magistrados, 6 son varones y sólo una mujer.
Respecto a las Salas Regionales, de un total de 15 magistrados, 13 son varones
y 2 son mujeres; de estas últimas, una pertenece a la IV Circunscripción con
sede en el Distrito Federal y 1 a la V Circunscripción de la Sala Regional
Toluca, Estado de México.
IMPORTANTE: El presente artículo fue realizado a título personal como
consecuencia de un trabajo producto de actividad académica, por lo que no es
un criterio sustentado por el TEEP.