Descargar - Proyecto de Mejoramiento de los Servicios de Justicia

CURSO - TALLER
EN DEONTOLOGÍA
PROFESIONAL
PODER JUDICIAL
República del Perú
Rector (e)
:
Director Instituto de Gobierno :
Coordinador General
:
Coordinadora Académica
:
Raúl Eduardo Bao García
Javier Tantaleán Arbulú
Jaime Palacios Olivos
Carol Cernaqué Miranda
Compiladores
:
Eduardo Zapata Salazar
José Rodríguez Arroyo
Víctor García Gonzales
Luis Antonio Merino Solsol
Otoniel Velasco Fernández
Juana Rafael Aguilera
Francisco Dumler Cuya
Cresencio Chuqui Lucio
Cuidado de la edición
Diseño
: Héctor Cuya Chumpitaz
: Karen Campos Cerna
Instituto de Gobierno
Martín Dulanto 101, San Antonio, Miraflores
e-mail
: [email protected]
Teléfonos
: 241-4273 / 241-4274 / 241-4275
Página Web
: www.usmp.edu.pe
Índice
Presentación
7
Módulo 1
Ética y moral
Eduardo Zapata Salazar y José Rodríguez Arroyo
9
Módulo 2
Deontología profesional
Víctor García Gonzales
Módulo 3
Régimen de responsabilidades
en la administración pública
Luis Antonio Merino Solsol
Módulo 4
Responsabilidad social institucional
Otoniel Velasco Fernández
231
Módulo 5
Anticorrupción
Luis Antonio Merino Solsol y José Rodríguez Arroyo
311
Módulo 6
Comportamiento y cultura organizacional
Juana Rafael Aguilera
355
Módulo 7
Mejora en la calidad de los servicios
Francisco Dumler Cuya
419
Casos
Cresencio Chuqui Lucio
53
159
495
Presentación
Las lecturas de este compendio fueron preparadas para el Curso Taller en Deontología Profesional dirigido al personal administrativo y jurisdiccional del Poder
Judicial. Consideramos este esfuerzo educativo como un medio para reflexionar
sobre las actuales conductas y comportamientos de este poder del Estado y mejorar sus aspectos ético y deontológico, entendidos de la manera más simple como
“buenas costumbres”. Esto es parte de la reforma de la administración de justicia,
vital para la democratización del país y dar soporte a su desarrollo en un contexto
de integración y globalización.
Este curso taller tiene como objetivo desarrollar y difundir una cultura de servicio en el Poder Judicial, de compromiso con su alta misión de administrar justicia
con equidad y transparencia, basada en la recuperación de los valores esenciales
en el orden moral y ético que todo funcionario del sector justicia debe respetar y
practicar en su actividad diaria. Se enmarca en el Proyecto de Mejoramiento de
los Servicios de Justicia, que tiene como objetivo central mejorar los servicios de
justicia mediante el fortalecimiento de las instituciones del sector, el aseguramiento
de servicios eficientes y oportunos, y la ampliación del acceso de los más pobres
a la justicia.
Debemos tener claro el rol del Poder Judicial en el proceso de desarrollo de nuestro país. La formación de estructuras en el ámbito de la sociedad –principalmente
las de confianza en una administración de justicia equitativa y moderna– como
complemento de la formación de estructuras en el nivel económico, eleva la capacidad de los diferentes grupos de actores para articular sus intereses y participar en la
creación de riqueza de nuestro país en un marco ético y deontológico de seguridad
jurídica. El presidente del Poder Judicial ha puntualizado que un componente de la
seguridad jurídica es la predictibilidad o previsibilidad judicial, la cual se sostiene en
la uniformidad de los criterios judiciales para asegurar una aplicación del Derecho
respetuosa del principio de igualdad. “Sin confianza no se puede asentar un escenario
de seguridad jurídica plena, en el que conforme a las previsiones de cada ciudadano
pueda proyectarse a futuro el cumplimiento de los contratos y actos jurídicos en
general, que permitan coadyuvar a la realización de inversiones interpersonales o a
desplegar proyectos empresariales que contribuyan al empleo en el país”.
Todo trabajador del sector Justicia tiene o debe desarrollar un conjunto de
principios profesionales o laborales que definen cómo debe desarrollar su trabajo en
la administración de justicia, a la población usuaria, a su profesión, a su institución
y a sus compañeros de labor. La deontología profesional hace referencia al conjunto
de principios y reglas éticas que regulan y guían una actividad profesional. Estas
normas determinan los deberes mínimamente exigibles a los profesionales en el
desempeño de su actividad.
Los textos que componen este documento se orientan a servir de soporte a las
actividades del curso taller dirigidas a mejorar los aspectos ético y deontológico
orientados a una cultura del servicio. Para ello debemos remarcar que los fines de la
función pública son el servicio a la Nación –de conformidad con lo dispuesto en la
Constitución Política– y obtener mayores niveles de eficiencia del aparato estatal,
para lograr una mejor atención a la ciudadanía, priorizando y optimizando el uso
de los recursos públicos. El funcionamiento de los servicios de administración de
justicia requiere no solo de la aplicación de métodos y técnicas gerenciales que permitan mejorar su eficacia, eficiencia y efectividad, sino de un cambio sustantivo en
las conductas y comportamientos, que obedezcan al desarrollo ético y deontológico
en los trabajadores del Poder Judicial.
Se considera que los principios, valores y costumbres que regulan los comportamientos y conductas deben ser el soporte de una reforma judicial desde adentro;
reforma que es una inversión en paz social y seguridad jurídica y con ello en desarrollo económico. Los Estados compiten en términos de fortalezas institucionales; esto
es, entre otras cosas, en contar con una legislación adecuada y un sistema judicial
eficiente y confiable sostenido en sólidos fundamentos deontológicos.
La ética y la deontología profesional nos fortalecen para vencer las prácticas
corruptas que destruyen valor y dañan la economía y la sociedad. El Poder Judicial debe ser una organización que viva según los siete valores básicos: servicio,
equidad, transparencia, libertad, diálogo, respeto y solidaridad. Así estará mejor
preparada para el futuro.
El trabajo en la administración de justicia es una oportunidad de realizarnos
como seres humanos y como ente colectivo la organización justifica su existencia
en la calidad de los servicios que brinda a sus usuarios. Por lo tanto, la apropiada,
equitativa y oportuna prestación de servicios de calidad es también una cuestión
ética. Esperamos que los textos que acompañamos sirvan para este propósito.
Índice
Unidad 1 : Ética y moral
11
Unidad 2 : Ética en nuestros tiempos
15
Unidad 3 : ¿Para qué sirven los códigos de ética?
27
Unidad 4 : La cuestión ética. El sector público,
discurso y praxis
37
Unidad 5 : La administración de justicia
43
Bibliografía
51
Unidad
1
ÉTICA Y MORAL
José Rodríguez Arroyo
Eduardo Zapata Salazar
1.1. ÉTICA, MORAL, FILOSOFÍA
Consideramos la ética como un conjunto de proposiciones racionales acerca del
efecto bueno o malo de un determinado acto humano. Es el conocimiento de lo que
está bien y de lo que está mal en la conducta humana. Pretende constituirse en un
saber racional, en una disciplina. Para algunos autores tiene características de ciencia
y en tal caso es la ciencia de lo bueno y de lo justo, de los valores supremos y de
los principios universalmente válidos acerca de lo que es bueno, lo que es mejor y
lo que es óptimo para todos los seres humanos.
Por su definición etimológica, la ética es una teoría de hábitos y costumbres.
Comprende, ante todo, las disposiciones del hombre en la vida, su carácter, sus
costumbres y, naturalmente, también la moral.
Desde los inicios de nuestra historia los seres humanos hemos requerido de una
serie de acuerdos, convenciones o normas de coexistencia para mantener la unidad
social y poder sobrevivir en un medio ambiente hostil. Frente a la tendencia al
caos, la desorientación y la destrucción, fueron surgiendo lentamente patrones de
comportamiento con deberes y derechos para cada individuo.
Este es el probable origen del derecho (ley civil), la actitud religiosa (acatamiento
de la ley divina), las costumbres sociales y la moral. La existencia misma de las
leyes y las religiones refleja, desde la antigüedad más remota, la necesidad del ser
humano de refrenar y dirigir su propio comportamiento.
Con el paso del tiempo, durante su larga evolución, la humanidad ha ido perfeccionando su capacidad para practicar la “moral”. Resumiendo las diversas etapas de
esta evolución, llamaremos “moral“ al conjunto de actos, hechos y pensamientos
que comprenden:
12
UNIDAD 1: ÉTICA Y MORAL
a) Un conjunto de imperativos de actuación aceptados libre y concientemente, que
regulan la conducta individual y social.
b) Un conjunto de acuerdos arraigados por las costumbres sobre cómo deben coexistir los hombres entre sí, en un contexto histórico-social determinado.
c) Un conjunto de formas de vida mediante las cuales la gente aspira a realizar
todo lo que considera bueno.
d) La capacidad para decodificar lo que es bueno y lo que es malo, y de razonar
sobre ello.
El comportamiento moral es una conducta exclusivamente humana, que algunos
autores denominan “capacidad moral” y que es la habilidad natural que tiene el
hombre de actuar bajo una disciplina, de autoimponerse metas, fines o ideales.
Con el paso de los años, los seres humanos fueron haciéndose cada vez más
conscientes de su propia conducta moral y de allí surgió la necesidad de estudiarla
objetiva y sistemáticamente. Así nació la ética.
De forma amplia podemos entender la ética como un conjunto de teorías que
intentan explicar un variado conjunto de fenómenos de la realidad individual, íntima, del hombre, pero también de la sociedad. Estas teorías se basan o apoyan en
los datos de tres fuentes importantes, que son:
• La filosofía: como conjunto ordenado, metódico y profundo de reflexiones sobre
el ser, la sabiduría, el fin último del hombre, siempre ha derivado en propuestas
de índole ético. Los grandes filósofos de todos los tiempos no se han limitado a
describir o registrar los hechos morales sino han intentado establecer de manera lógica y convincente cuáles deben ser los valores máximos de una persona,
cuál es el sentido de nuestra existencia, cómo debemos ejercer conscientemente
nuestra libertad.
• Las religiones: son una importante base de apoyo a muchas propuestas éticas. A
lo largo de la historia de la humanidad vemos cómo las creencias religiosas y la fe
en un dios o un profeta determinado han provocado actitudes y comportamientos
que mucha gente creía en ese entonces eran lo mejor para ella y para toda la
humanidad. Las religiones afirman tener las claves para la absoluta perfección
humana, incluso trascendiendo la propia naturaleza corporal y material.
• Las ciencias: son otro factor que influye decisivamente en la comprensión de la
naturaleza específica del hombre. Con su sentido riguroso y fidedigno, basado
en la experimentación y la comprobación empíricas, ellas van encontrando
las leyes que gobiernan nuestra condición, nuestra naturaleza. A pesar que su
función es registrar y describir todo lo relacionado con la materia y con la vida,
MÓDULO 1: ÉTICA Y MORAL
13
las ciencias no pueden prescribir ni juzgar la bondad o malicia de algo, pero
al develarnos los misterios de la ley natural contribuyen a clarificar de manera
indirecta aquello que es bueno, ajustado a nuestra condición y también lo que
es nocivo, dañino a nuestra naturaleza.
La ética nos ilustra acerca del porqué de la conducta moral y estudia los problemas que se suscitan en la vida cotidiana, en la vida familiar y laboral, o en la
actividad profesional.
1.2. DEONTOLOGÍA Y ÉTICA PROFESIONAL
Todo trabajador de la administración de justicia tiene o debe desarrollar un conjunto
de principios profesionales o laborales, que definen lo que debe hacer con relación
a su trabajo en la administración de justicia, a la población usuaria, a su profesión,
a su institución y a sus compañeros de labor. La “deontología profesional” hace
referencia al conjunto de principios y reglas éticas que regulan y guían una actividad
profesional. Estas normas determinan los deberes mínimamente exigibles a los
profesionales en el desempeño de su actividad.
La ética de una profesión o ámbito de trabajo es un conjunto de normas, en cuyos
términos definimos como buenas o malas la práctica profesional y las relaciones de
trabajo. El bien se refiere aquí a que la profesión o ámbito laboral en el campo de
la administración de justicia constituye una comunidad dirigida al logro de fines
orientados a la prestación de un servicio de calidad, oportuno, con equidad y que
garantice el soporte al ejercicio de los derechos constitucionales. Hay tres tipos de
condiciones o imperativos éticos profesionales o laborales:
a) Competencia: exige que la persona tenga los conocimientos, destrezas y actitudes
para prestar un servicio.
b) Servicio al cliente: la actividad laboral solo es buena en el sentido moral si se
pone al servicio del cliente o usuario.
c) Solidaridad: las relaciones de respeto y colaboración que se establecen entre sus
miembros.
Unidad
2
ÉTICA EN NUESTROS TIEMPOS*
2.1. INTRODUCCIÓN
La palabra “ética” significa algo muy parecido a “moral”. Sin embargo, podemos
señalar la siguiente diferencia: “moral” se refiere al conjunto de los principios de
conducta que hemos adquirido por asimilación de las costumbres y valores de
nuestro ambiente; es decir, la familia, la escuela, la iglesia, el vecindario en que se
desarrolló nuestra infancia. También se refiere a las normas que se nos imponen en
esos ambientes, con base en la autoridad; no desde luego la autoridad legal, sino
precisamente moral: los imperativos de nuestros padres, sacerdotes o maestros, que
recibimos pasivamente y sin cuestionamiento antes de adquirir el “uso de razón”.
“Ética” se refiere a algo diferente: el intento de llevar esas normas de conducta y
esos principios de comportamiento a una aceptación consciente, basada en el ejercicio de nuestra razón.
En ese sentido, la ética es la mayoría de edad de la moral. No la excluye ni se le
opone; simplemente cambia su naturaleza, haciéndola pasar de lo recibido en forma
pasiva o inconsciente, a lo asumido de manera activa con pleno discernimiento.
La moral se basa sobre todo en el sentimiento, en el amor y temor que sentimos
por nuestros padres y otras personas que contribuyen a nuestro desarrollo físico y
espiritual. La ética, por su parte, descansa en el libre ejercicio de la crítica racional
sobre los valores recibidos, que los convierte en algo que uno puede justificar ante
sí mismo y ante los otros.
* Gutiérrez, Claudio. Conferencia inaugural de un curso de ética política. Costa Rica. Fue dictada en el Teatro
Melico Salazar en junio de 1997. Aparece como artículo en La educación cívica y la formación de valores del
ciudadano costarricense (San José: Asamblea Legislativa, 1997).
16
UNIDAD 2: ÉTICA EN NUESTROS TIEMPOS
En el uso corriente del lenguaje, “moral” se asocia con un fundamento religioso,
en tanto que la ética se asocia con una reflexión intelectual. En nuestra sociedad
pluralista coexisten varias religiones, el agnosticismo religioso y el humanismo
no teísta. El carácter de la moral asociada con las creencias religiosas, basadas
en argumentos de autoridad y en revelaciones particulares, hace difícil discutir el
tema de los valores entre personas de distintas confesiones. La ética, en cambio,
por fundarse en la razón –común a todos los hombres–, ofrece un terreno neutral
donde todos nos sentimos capaces de ofrecer y rebatir argumentos.
Todas las confesiones religiosas afirman, hasta donde sé, que no hay contradicción
entre ellas y una ética basada en la razón. En otras palabras, las personas religiosas
mismas consideran que su doctrina moral es compatible con la razón y se sienten
capaces de ofrecer argumentos racionales para defenderla. En mi práctica personal
como creyente encontré que esta compatibilidad entre la moral religiosa –basada en
una autoridad revelada– y los dictados de la razón no siempre se da y un ejemplo de
ello es la espinosa cuestión del control de los nacimientos. Pero en todo caso, esto
es un asunto que cada creyente debe evaluar de acuerdo con su conciencia.
Como resultado de este análisis, podemos afirmar que la diferencia entre “moral”
y “ética” se refiere a la forma en que tenemos enraizadas nuestras convicciones y
no afecta necesariamente el contenido de éstas. Con relación al contenido, ética y
moral son más bien coincidentes: ambas se refieren a cuestiones de valor, es decir,
a lo que consideramos bueno y lo que consideramos malo, a lo que debemos aprobar, alabar o estimular, y a lo que debemos más bien reprobar, condenar o tratar de
evitar. La ética y la moral se refieren a lo que debe ser, discriminan entre acciones
aceptables e inaceptables. En esto se diferencian de los credos religiosos, de las
ciencias, de las opiniones o de las noticias de los periódicos, todo lo cual se refiere
más bien a lo que simplemente es (o uno cree que es). Esta distinción entre “deber
ser” y “ser” se revela como más honda e importante que la diferencia entre moral
y ética. Examinémosla con más cuidado.
2.2. SER Y DEBER SER
Tomemos como ejemplo una descripción detallada y correcta de un crimen abominable del que uno haya sido testigo. Esa descripción se refiere a algo que es. Pero
al mismo tiempo nos produce una fuerte inclinación a condenar el hecho, gracias a
nuestras convicciones morales, como algo que no debe ser.
Los relatos de lo que uno ha vivido, los testimonios judiciales, las enseñanzas
de la ciencia, las noticias de los periódicos, describen lo que es; podemos decir de
ellos que son verdaderos o que son falsos. Los relatos de una novela corresponden
MÓDULO 1: ÉTICA Y MORAL
17
también a lo que es, aunque el ser aquí sea solamente literario; por ejemplo, es verdad
que Don Quijote arremetió contra molinos de viento creyendo que eran gigantes,
dentro del mundo ficticio de la novela de Cervantes.
Pero, por otra parte, uno puede tomar posición con respecto a los hechos –reales
o imaginados– y decir que tienen un valor moral positivo, negativo o neutro; uno
puede pronunciarse en favor o en contra de ellos y esto incluso con independencia
de que los hechos sean verdaderos o falsos. Podemos, por ejemplo, decirle a alguien:
“No sé si Don Quijote alguna vez estafó a Sancho, pero si lo hubiera hecho, habría
sido un acto abominable, dada la fidelidad del famoso escudero”. Es decir, podemos
pronunciarnos sobre el deber ser sin pronunciarnos sobre el ser, ya que se trata de
dos cosas separadas y distintas. También podemos hacer lo contrario, es decir, pronunciarnos sobre el “ser” sin tomar posición sobre el “deber ser”, como en el caso de
una comisión investigadora que solo busque establecer los hechos, no juzgarlos.
Veamos otra ilustración de la diferencia entre “ser” y “deber ser”. Un célebre
filósofo escribió lo siguiente:
El hombre nació libre, pero en todas partes lo veo encadenado.
Esto, que se expresa como una comprobación de lo que “es”, puede como tal
ser calificado de verdadero o falso. Pero no tiene directamente un contenido moral;
a menos que se interprete como una manera poética de abogar por el respeto a la
libertad humana.
El filósofo inglés Karl Popper se ha referido a esa cita como una manera de
ilustrar una verdad filosófica importante, a saber, que del “ser” no se puede pasar
al “deber ser”, que el orden de los valores es independiente –tiene un origen y una
justificación diferente– del orden de la realidad. Del hecho que el hombre haya
nacido libre y en todas partes lo veamos encadenado, no se sigue que debamos
tratar de romper esas cadenas. Un visitante extraterrestre podría tal vez considerar
moralmente obligatorio ponerle cadenas a todo ser humano que no las tuviera, para
evitar que continuáramos dañando la ecología del planeta.
El deber ser de la libertad tiene que basarse en algo distinto, no en un hecho
como los detalles del nacimiento del hombre. Debe tener un origen y una justificación independiente del ser. No puede desprenderse lógicamente en forma directa
de cómo sean las cosas. Ese origen y esa justificación debemos buscarlos en otra
parte; por ejemplo, en la fuerte inclinación a respetar a las otras personas que los
seres humanos llevamos inscrita en lo más hondo de nuestra constitución biológica.
Cómo y por qué tenemos ese respeto grabado en el fondo de nuestra conciencia,
podría ser el problema filosófico más importante relacionado con la ética.
18
UNIDAD 2: ÉTICA EN NUESTROS TIEMPOS
2.3. LA TEORÍA DE LOS VALORES ABSOLUTOS
Como manera de resolver este problema, algunos filósofos se han inclinado a suponer un mundo inmaterial, completamente distinto del mundo en que vivimos,
donde subsistirían los valores y las ideas en una forma purísima y con un carácter
absoluto. En ese lugar excelso, las ideas serían claras y distintas –no podrían confundirse ni equivocarse– y los valores serían tan macizos y evidentes que no podrían
desobedecerse.
Por supuesto, nadie ha experimentado nunca ese mundo, pues por hipótesis
estaría totalmente fuera del mundo en que vivimos. Para los filósofos que creyeron
eso, como el francés Descartes o el griego Platón, solo es posible percibir una imagen lejana de las ideas y valores perfectos, en tanto que interpretemos las cosas del
mundo real como sombras o huellas de ese mundo absoluto o ideal.
El problema con esta posición es que no tenemos ningún medio independiente
de comprobar la existencia de ese mundo ideal o perfecto. De ahí se sigue que toda
afirmación sobre su realidad o sobre su parecido o diferencia con el mundo que
experimentamos es totalmente gratuita y queda suspendida en el firmamento por
falta de razón suficiente.
2.4. LA EXPLICACION NATURALISTA
Otros filósofos consideramos que esta manera de fundamentar la ética mediante la
introducción de absolutos es innecesaria y además perjudicial. Comenzando por lo
último –que es perjudicial–, innumerables ejemplos de la historia muestran que la
creencia en ideas o valores absolutos ha conducido al exterminio de grupos humanos
enteros que tenían “dificultad” en aceptar lo que sus verdugos consideraban como
evidente. Podríamos citar, entre muchos otros, el exterminio de los cátaros o de los
hugonotes en Francia hace varios siglos; el de seis millones de judíos por los nazis
hace apenas unos decenios; y todas las persecusiones ideológicas contemporáneas
de las que están llenos los periódicos, en que un grupo social convencido de sus
ideas y valores absolutos no encuentra otra manera para asegurar su aceptación
universal que el exterminio físico de los disidentes.
Pero además de perjudicial, la creencia en valores absolutos es innecesaria para
la ética. Los pensadores que han argumentado en su favor lo han hecho porque
desconfían de la ética racional y pluralista, elaborada a partir de la tradición de cada
comunidad. Han pensado que puede conducirnos a un relativismo destructivo que
impida elevarnos más allá de los caprichos individuales. Pero nada se opone a que
distintas “morales”, surgidas de distintas tradiciones, puedan conversar productiva-
MÓDULO 1: ÉTICA Y MORAL
19
mente entre sí –depurando de paso sus respectivos valores–, sin usar como referencia
una lista de axiomas escrita en el firmamento. De hecho, podemos mostrar que nunca
nos vemos en necesidad de mirar al firmamento para saber si algo es moral o inmoral.
Desde nuestra más tierna infancia actuamos dentro de un mundo del “deber ser”,
de valores, en el que aprendemos a desenvolvernos con la misma soltura con que
aprendemos a movernos en el mundo del “ser”, de las cosas. Esa moralidad original
está basada en lo que podemos considerar como la naturaleza humana, es parte de
nuestra historia natural, la hemos heredado de nuestro linaje evolutivo.
Los investigadores en las ciencias del cerebro encuentran grandes parecidos entre
la propensión para la moral y la propensión para el habla en el ser humano. En ambos
casos se trata de cosas que solo desarrollamos en contacto con los otros miembros
de nuestra familia y de nuestra comunidad, pero para cuyo fácil aprendizaje tenemos
facilidades extraordinarias durante un período determinado de nuestra infancia. De
ahí que un amigo biólogo, a quien le conté que estaba preparando un curso de ética
para políticos, me comentara: “Te cogió muy tarde; debiste haber empezado cuando
tenían seis años”. ¡La peor diligencia es la que no se hace!
No es difícil ver que en la evolución de nuestra especie a partir de especies que no
tenían ni la capacidad de hablar ni la de respetar conscientemente a sus semejantes,
el desarrollo de estas dos capacidades representó una inmensa ventaja en la lucha por
la supervivencia. Posibilidad de comunicar por símbolos y posibilidad de respetar
los contratos o la fidelidad rendida a un jefe: he aquí los dos fabulosos pilares de la
cultura que nos ha convertido en señores del planeta. Pese a inmensas trasgresiones
contra la libre comunicación y la solidaridad entre los hombres, es evidente que
en nuestra historia natural de largo plazo los adelantos culturales de todo tipo han
ido aparejados, mal que bien, de una purificación y una generalización crecientes
de los valores morales. Esos adelantos no podrían haberse dado sin la colección de
actitudes éticas –la llamada “vida civilizada”– que los acompañan.
2.5. EL PROBLEMA DEL DESARROLLO COGNOSITIVO Y MORAL
No hay vuelta de hoja: nuestra especie es fundamentalmente una especie parlanchina
y moralizadora. El problema, entonces, no es cómo hacer que los seres humanos
hablen o se hagan morales: el habla y la moral los acompañan desde el comienzo. El
problema es construir sobre estos cimientos originales un edificio cada vez más firme,
más elaborado, más eficaz y de mejores rendimientos para la persona y la sociedad.
En una palabra, cómo hacer que nuestros balbuceos originales se transformen en
mente educada y que nuestros prejuicios originales (las convicciones heredadas de
la familia y el medio) se transformen en convicciones racionales.
20
UNIDAD 2: ÉTICA EN NUESTROS TIEMPOS
¿Cómo lograr esto? Por supuesto que no lo lograremos con cursos de unos días,
antes o después de unas elecciones. La edificación moral del hombre, como su edificación cultural, es obra de tiempo completo durante toda la vida humana. Pero en
ocasiones especiales, como esta que hoy vivimos, en que ustedes van a someter sus
nombres al juicio de nuestros compatriotas, es justo y necesario que nos reunamos
a reflexionar sobre la naturaleza y contenido de los principios éticos que nos hacen
seres humanos dignos de ese nombre.
2.6. El MÉTODO DE LA CONCERTACIÓN
Uno de los mejores medios para desarrollar y purificar nuestra ética es precisamente
exponerla a la interacción con otros sistemas morales. No debemos temer la conversación moral con personas que piensan distinto de nosotros, por considerarla como un
riesgo para nuestras convicciones; antes bien, debemos declararla bienvenida como al
crisol que las convertirá en oro. El método para realizar esa conversación es de gran
simplicidad y lo practican desde siempre muchas personas sabias que no han seguido
estudios formales de ética ni de lógica. Consiste en el viejo método recomendado por
nuestras abuelas para resolver querellas infantiles: ponerse en el lugar del otro.
Con buena voluntad y un poco de paciencia, de la aplicación de este método
pueden muy bien surgir normas morales reconocidas como obligatorias por todas
las partes. Lo primero que debemos hacer es tener la mente abierta y tratar de
conocer en detalle la posición de las otras personas. Descubriremos muy pronto
que normas que al principio parecían extrañas cobran todo su sentido al considerarlas a la luz del sistema global de creencias de quienes las sustentan. Una vez
obtenido suficiente conocimiento del sistema moral ajeno y poniéndonos “en su
lugar”, debemos examinar si las normas son realizables de manera satisfactoria en
un conglomerado social que quisiera vivir conforme a ellas. Para esto debemos en
algún sentido “simular” la vida dentro del sistema en situaciones concretas, reales
o imaginadas. Si el sistema de creencias y normas morales no es viable, más tarde o
más temprano, “la jarana saldrá a la cara” en la forma de incongruencias, anomalías
o contradicciones que pidan a gritos que el sistema sea corregido, si es corregible,
o abandonado, si no lo es.
Puede muy bien suceder que este análisis mutuo de las distintas posiciones llegue
a iluminar coincidencias de fondo, ocultas solamente por el ropaje del lenguaje.
Aunque no llegaren a ponerse de acuerdo, un ejercicio de este tipo solo puede
resultar en un enriquecimiento y profundización del pensamiento ético de las partes, con indudables beneficios para su calidad humana. Supone, desde luego, que
tengan éxito en superar las resistencias de orden afectivo que nuestro organismo
21
MÓDULO 1: ÉTICA Y MORAL
suele oponer a la ecuanimidad y al razonamiento. Ello solo puede conseguirse con
mucha voluntad, pero sobre todo con una clara visión de los beneficios comunes
que la superación del antagonismo puede reportar a todos los afectados.
2.7. LAS CUATRO TEORÍAS ÉTICAS PRINCIPÁLES
Paso ahora a hacerles una presentación general y resumida de las grandes coordenadas teóricas en que suele enmarcarse el análisis de los problemas éticos. Estas teorías
y principios son el resultado de muchos años de reflexión de las mejores mentes de
la cultura occidental. Es poco probable que exista un problema moral que no pueda
ser enfocado, aclarado y encaminado hacia su solución por alguna de ellas.
Ante todo, presentaré cuatro teorías muy generales. Aunque diferentes, están
muy relacionadas, de modo que suele presentárselas en una sola matriz, según dos
criterios de clasificación independientes entre sí:
Teorías éticas
Consecuencialismo
Deontologismo
Regla
Acto
Consecuencialismo
de la regla
Consecuencialismo
del acto
Deontologismo
de la regla Deontologismo
del acto
Justificación de la ética
El primer criterio de clasificación se refiere a la justificación que se da a la conducta.
Corresponde a dos maneras distintas de responder a la siguiente pregunta:
¿Cuándo es buena la conducta x?
La primera manera de hacerlo es la siguiente:
“La conducta x es buena cuando, hechas las investigaciones correspondientes, resulta que es la que produce la mayor felicidad para el mayor número de personas.”
Esta teoría justifica la conducta basándose en las consecuencias que ella tiene.
Como esta teoría tiende a maximizar la utilidad lograda por el conjunto de la sociedad, suele llamársela utilitarismo. Fue propuesta por el filósofo inglés de los siglos
22
UNIDAD 2: ÉTICA EN NUESTROS TIEMPOS
XVIII y XIX Jeremy Bentham y defendida de manera brillante por otro británico
del siglo pasado, John Stuart Mill. Para fijarla en nuestra memoria, recordemos que
estos filósofos insisten en la evaluación de las consecuencias como criterio para
decidir sobre el valor de una acción. Por eso también se ha llamado a esta clase de
teoría consecuencialismo.
No puede negarse que en la mayor parte de los casos esta teoría contribuye a
aclarar cualquier problema ético. La teoría sugiere las siguientes preguntas, todas
esclarecedoras:
¿A quién o a quiénes afectará esta acción? ¿En qué medida afectará a cada
uno? ¿Qué efectos favorables y desfavorables tendrá para cada parte? ¿Cuál
será el balance de bien y mal entre todos los afectados?
Se ha señalado como un defecto esencial de esta teoría la dificultad inherente del
cálculo de consecuencias, que puede ser demasiado complicado e incluso imposible
de concluir en el tiempo del que disponemos para decidir.
Además, en algunos casos, la aplicación de esta teoría por sí sola puede llevarnos
a posiciones moralmente inaceptables. Baste como ejemplo considerar la siguiente
situación, que corresponde de cerca a gran cantidad de casos reales que han reportado los periódicos este mismo año: en un país relativamente aislado conviven una
mayoría muy homogénea –que se encuentra en el poder– y una minoría también
homogénea, de otra cultura. De conformidad con el cálculo de unidades de felicidad,
la teoría utilitarista justificaría el sacrificio de la minoría en favor de la mayoría, lo
que repugna al sentido humanista. Por ejemplo, la mayoría podría decretar la prohibición del uso del idioma de la minoría o la práctica de su religión. Así pues, la
teoría consecuencialista no puede usarse como la única arma para decidir nuestros
problemas morales.
La segunda manera de responder la pregunta planteada es la siguiente:
“La conducta x es buena si es compatible con el respeto a la persona humana,
o bien la conducta x es buena si no considera a las personas solamente como
medios, o bien la conducta x es buena si puede ser erigida en máxima para todos
los seres humanos.”
En el fondo, todas estas respuestas son filosóficamente equivalentes: significan
que la conducta en cuestión es generalizable, que uno trata a los demás como quisiera que ellos lo trataran a uno, es decir, como fines en sí mismos, como personas
dotadas de libertad y responsabilidad.
MÓDULO 1: ÉTICA Y MORAL
23
Esta teoría ética se denomina deontológica, del griego deontos, que significa
valor. Fue expresada en su forma más rigurosa por Emmanuel Kant, filósofo alemán
del siglo XVIII. Es la teoría que probablemente se acerca más a resolver todos los
problemas éticos, por ser básicamente una teoría basada en el respeto a la persona
humana. Sin embargo, notemos que es parte de la teoría la idea de que las consecuencias del acto no tienen ninguna influencia en su calificación moral, lo cual la
mayoría de las personas no estaría dispuesta a aceptar. Por ejemplo: esconder a una
niña judía en un ático durante la persecución nazi implicó para los propietarios de
la casa la necesidad de mentir. La máxima que justificaría la mentira en casos como
este es difícilmente generalizable sin tomar en cuenta las consecuencias del acto
(por ejemplo, la muerte o la supervivencia de la niña). De ahí que consideremos
también a esta teoría como insuficiente.
La oposición entre actos y reglas
Hasta ahora hemos clasificado las teorías de acuerdo a la justificación que aducen
para la ética: consideración de consecuencias o respeto a la persona humana. Las
dos teorías que siguen corresponden a una clasificación independiente de la primera y que se sobrepone a ella en forma cruzada, como podemos verlo en la matriz
ilustrativa.
La primera clasificación, como hemos visto, trata de contestar la pregunta
“¿Cuándo es buena la conducta x?”. La segunda clasificación trata de contestar la
pregunta siguiente:
¿Qué es lo que es bueno o malo, el acto o la regla que lo rige?
Esta pregunta nos deja libres de justificar el acto moral por las consecuencias
o por el sentido de respeto a la persona, pero nos llama a decidir si la justificación
se otorga a la conducta moral concreta o a la regla que la ampara. Por ejemplo, en
el caso de la mentira para salvar a Anna Frank podríamos tomar dos posiciones
completamente distintas. Son las siguientes, correspondientes a dos tipos distintos
de teoría ética:
En el caso de Anna Frank, escondida en un ático de Amsterdam en 1944, se
justifica mentir al agente de la SS para salvar la vida de la niña. O bien, en los
casos en que peligre la vida o la integridad de las personas es justificado mentir
para salvar a la persona de las consecuencias nocivas correspondientes.
24
UNIDAD 2: ÉTICA EN NUESTROS TIEMPOS
Decimos de la primera clase de teoría que es una teoría del acto (consecuencialista
o deontologista), mientras que de la segunda decimos que es una teoría de la regla
(consecuencialista o deontologista). Lo que está en juego aquí es una cuestión de
jerarquía lógica: ¿la justificación ética debe darse en cada caso de decisión moral
concreta, o más bien se da en abstracto y, por así decirlo, por adelantado a toda la
serie de casos que cubre una regla general?
El argumento principal de los defensores de las teorías “de la regla” es de tipo
psicológico: cuando uno debe tomar una decisión está estresado, por las mismas
circunstancias que le plantean el problema. De ahí que no se encuentre en las mejores
condiciones para decidir (probablemente tenderá a la solución que le sea menos dura
personalmente). Es entonces esencial que las reglas morales hayan sido decididas
“en frío” y que se apliquen de manera automática cuando nos enfrentamos al caso
concreto, con un mínimo de reflexión.
El solo planteamiento de este argumento me produce una gran repulsión, por estar
basado en una profunda desconfianza de la persona humana. En general, es frecuente
encontrar este tipo de teoría entre los miembros directivos de organizaciones poderosas (instituciones religiosas o partidos políticos no democráticos) que suministran
las reglas “ya hechas” a sus fieles para que las apliquen maquinalmente.
El argumento principal de los defensores de las teorías “del acto” toma en cuenta
más bien la forma en que funciona el conocimiento. La persona que está en relación
íntima y directa con un problema, es la que se encuentra en las mejores condiciones
para resolverlo, dado su mayor conocimiento de los detalles de la situación. Nadie
puede sustituirlo en su función de responsabilidad, ni siquiera su misma persona ayer
o diez años antes, cuando elaboró o aceptó la regla en una situación muy diferente.
Esta teoría pone en tela de juicio la misma existencia de reglas morales. La ética es algo distinto de los sistemas jurídicos, cuyas leyes establecidas previamente
deben aplicarse mientras no se hayan derogado o modificado. Se parece mucho
más a la ciencia, donde no hay leyes descubiertas de una vez por todas, sino más
bien principios o guías de investigación que definen el método científico y el estado
presente del conocimiento. Es la aplicación de esos principios lo que permite a la
ciencia acercarse cada vez más a la verdad, refinando sus hipótesis conforme se
aplican a más y más casos.
Resumen de las teorías e intento de evaluación
Dado el entrecruce de los dos criterios de clasificación, se producen entonces las
siguientes cuatro distintas teorías:
MÓDULO 1: ÉTICA Y MORAL
25
1. Consecuencialismo de la regla: actos buenos son los que autoriza una regla
justificada por sus consecuencias.
2. Consecuencialismo del acto: actos buenos son los justificados por sus consecuencias.
3. Deontologismo de la regla: actos buenos son los que autoriza una regla justificada
por el respeto a las personas.
4. Deontologismo del acto: actos buenos son los justificados por el respeto a las
personas.
Estas cuatro doctrinas han sido defendidas con mucho entusiasmo por mentes
muy preclaras. Sin embargo, los especialistas en ética contemporáneos coinciden
en preferir la teoría deontológica del acto entre todas ellas. Estoy de acuerdo. Una
moralidad elevada al nivel racional entra en conflicto con el dogmatismo implícito
en el concepto de reglas éticas: la codificación de la ética puede conducir a su esterilidad práctica o, lo que es peor, a una manipulación de los “fieles” por una “casta
sacerdotal” (o tal vez por una “clase política”, para usar una expresión popular que
por todas estas razones desearía ver desaparecer del léxico costarricense). Codificar la moral puede ser una ayuda solamente en cuanto pone a la disposición de la
población una riqueza de importantes ejemplos. Pero esa función se cumple mejor
con una compilación de casos, sin intención normativa sino solo demostrativa. Lo
esencial es preservar la capacidad de decisión libre y directa de cada persona.
Si aceptamos este razonamiento, quedamos entonces con dos teorías de gran
alcance, el consecuencialismo y el deontologismo, la teoría de las consecuencias y
la teoría del respeto a la persona, pero ambas referidas directamente a los actos, sin
pasar por reglas. Los actos morales se justifican directamente, sea por sus consecuencias, sea por su relación con el sentido del deber. Creo que estas dos teorías son
lo más cercano que tenemos a paradigmas éticos, es decir, a marcos de referencia
de gran generalidad en los que podemos enmarcar nuestras discusiones y nuestras
decisiones éticas.
Unidad
3
¿PARA QUÉ SIRVEN
LOS CÓDIGOS DE ÉTICA?*
“Pero tal vez los verdaderos maestros de filosofía moral sean
los delincuentes y los ladrones, quienes, como di­ce Locke,
mantienen entre sí la confianza y las reglas de justicia, pero
practican tales reglas por convenien­cia, sin las cuales no
podrían actuar juntos, sin nin­guna pretensión de recibirlas
como reglas inmanentes de la naturaleza.”
J.L. Mackie
3.1. LA ÉTICA Y LOS CÓDIGOS DE ÉTICA
Los códigos de ética, tal como se conocen en el mundo de las empresas, son sistemas
de reglas establecidos con el propósito general de guiar el comportamiento de los
integrantes de la or­ganización y de aquellos con los cuales ésta actúa habitualmente:
clientes, proveedores y contratistas.
¿Qué significa que un código de ética es un sistema de re­glas? El concepto de
reglas puede tener varios significados: habla­mos de reglas morales, reglas éticas,
reglas jurídicas, reglas técni­cas, reglas de costumbres, reglas de etiqueta, reglas de
cortesía, etcétera.
Si bien estas expresiones poseen distintos significados, tie­nen un denominador
común: suponen que el rasgo compartido de las reglas es ofrecer una guía para la
con­ducta y el comportamiento de las personas. Existen muchas cla­sificaciones de
los distintos sistemas de reglas y explicaciones acerca de las diferencias entre tales
divisiones.
Se suele aceptar que las reglas éticas expresan principios que se refieren a qué
debemos hacer, qué es lo correcto para nuestra propia vida o cómo debemos evaluar
el carácter de jus­to o bueno de una acción o una conducta.
* Texto tomado del Capitulo 1 del libro Los códigos de ética en las empresas, de Roberto de Michelle. Buenos
Aires: Ediciones Granica S.A., 1999.
28
UNIDAD 3: ¿PARA QUÉ SIRVEN LOS CÓDIGOS DE ÉTICA?
Definir y justificar la ética también es una cuestión de de­bate. Tomemos la propuesta de John Ladd (1990):
Para comenzar, la ética es, básicamente, una actividad inte­lectual abierta, reflexiva y
crítica. También es esencialmen­te problemática y controversial, tanto con respecto a
los princi­pios a los que se refiere como a su aplicación. La ética consiste en cuestiones que deben ser examinadas, explora­das, discutidas, deliberadas y argumentadas.
Los principios éticos solo pueden establecerse como resultado de una de­liberación
y argumentación, no son el tipo de objetos o de hechos que pueden ser resueltos por
decreto o por autori­dad. Pensar que esto es posible es confundir la ética con la creación
de leyes, reglamentos o políticas y otras formas de toma de decisión.
Existen otros sentidos y usos para las reglas. A veces, éstas se refieren a qué esperamos que hagan los demás y están acom­pañadas de alguna forma de amenaza o castigo
si el destinatario las ignora. Las amenazas son variadas e incluyen desde la sanción
social hasta las penas que se aplican a los individuos que come­ten un delito.
Las reglas también pueden distinguirse de acuerdo a la au­toridad que les da
origen. Hay reglas que se basan en razones y argumentos; y otras cuya aceptación
descansa en un acto de fe, como las reglas de la religión. Algunas son aceptadas
espontá­neamente, como el caso de las reglas de cortesía y etiqueta, que utilizamos
en forma corriente sin la más remota idea sobre su origen y sabiendo que no habrá
mayores consecuencias si no las tenemos en cuenta.
En otros casos, nos resulta fácil identificar cuál es el origen de la regla y las consecuencias de no utilizarla, tal como ocurre con las normas jurídicas. Frente a estas reglas,
podemos recono­cer la autoridad que les da origen y a los encargados de aplicarlas.
Además, sabemos que su desconocimiento implica la posibilidad de que los
infractores sean castigados.
Esta breve clasificación tiene solo un propósito informativo. Existen muchas
otras clasificaciones posibles. También es necesario advertir que la diferencia entre
los distintos sistemas de reglas no siempre es nítida y definida.
Para nuestro propósito, basta saber que lo que habitualmente se conoce como códigos de ética empresaria son sistemas de reglas que se originan en la máxima autoridad
de la organización con el propósito de guiar el comportamiento de los integrantes de
la empresa y que suelen estar respaldadas por alguna forma de sanción.
Para algunos, esto constituye un motivo suficiente para afirmar que es un error hablar
de códigos de ética. Se supone que la adopción de una regla ética debe estar fundada
en razo­nes, no en la posibilidad de un castigo. Si este fuera el caso, estaríamos frente a
un sistema de reglas como el jurídico.
MÓDULO 1: ÉTICA Y MORAL
29
Este argumento es correcto y en realidad la tradición es el único motivo por el cual
estos sistemas se han denominado de ética empresaria. Esta tradición tuvo su origen,
aparentemente, en las reglas que se dieron algunas profesiones, utilizando para este
fin el término “ética”. Según Ladd (1990):
Debemos recordar que, históricamente, el término “ética” fue introducido meramente
para indicar que el código del Royal College of Physicians no debía ser considerando
como un código criminal (un código legal). En este sentido, ético significa, simplemente, no perteneciente al sistema legal.
¿Es correcto, entonces, hablar de ética en este sentido? ¿Cuál es el sentido de
desarrollar una política de reglas en una empresa? ¿No es acaso contradictorio hablar
de ética y nego­cios? ¿No existe un permanente conflicto entre los resultados que
buscan las organizaciones empresariales y los límites que imponen las reglas?
Estas preguntas son pertinentes y su respuesta se ajustará al punto de vista particular de cada persona. Pero debemos recor­dar que los sistemas de reglas de las
empresas llamados códigos de ética y la ética como actividad racional buscan guiar
y justi­ficar acciones y decisiones.
Uno de los propósitos de la ética y de los sistemas de reglas en general es ofrecer
alternativas prácticas frente a conflictos concretos.
En tal sentido, los códigos de ética de las empresas son el producto de una decisión del management de hacer públicas las pautas con las que quieren identificar a
su empresa y orien­tar la conducta de los miembros de su organización. Esta orien­
tación puede promover conductas deseables –por ejemplo, tra­tar bien a los clientes,
preservar el medio ambiente– o evitar comportamientos indeseables, como los
conflictos de intereses, sustracción de información, etcétera.
Podemos coincidir o disentir con el contenido de tales re­glas. Pero no son creadas
como un ejercicio teórico o académi­co por las organizaciones. Son una forma de
presentación de la organización y de regulación de las relaciones internas de sus
miembros y de éstos con el entorno.
Una parte importante del debate sobre la ética y los nego­cios se centra en la
aparente incompatibilidad de ambas es­feras. El siguiente ejemplo muestra de qué
modo la ética de la empresa está asociada con sus resultados.
3.2. EL CASO TYLENOL
Se trata del caso de la empresa Johnson & Johnson, fabricante del producto Tylenol.
En septiembre de 1982, en Chicago, 7 per­sonas murieron como consecuencia de ha-
30
UNIDAD 3: ¿PARA QUÉ SIRVEN LOS CÓDIGOS DE ÉTICA?
ber ingerido Tylenol, el analgésico más vendido en EE.UU. Las cápsulas habían sido
envenenadas fuera de la fábrica por una persona demente. Al poco tiempo se demostró
que la empresa no tenía ningún tipo de responsabilidad, ya que la adulteración se había
producido fuera de la planta.
El gobierno organizó una campaña de información acon­sejándole al público que
antes de consumir los medicamentos verificara minuciosamente los envases en caso
que se encontraran violados.
Paralelamente, la compañía Johnson & Johnson tomó la decisión de retirar la
totalidad del producto de los puntos de venta. Sin embargo, el riesgo persistía puesto
que los envases no solo estaban en el mercado, sino que ya se encontraban en las
casas y no existía garantía de que no hubiera cápsulas envenenadas en los frascos
en poder de los consumidores.
En realidad, la situación generó una crisis sin precedentes para la organización.
James E. Burke, CEO (Chief Executive Officer) en ese momento, relató:
La crisis requirió que docenas de personas en Johnson & Johnson tomaran cientos
de decisiones en un lapso increíble­mente breve de tiempo. La mayoría de estas
decisiones eran complicadas e involucraban un riesgo considerable. Y no te­níamos
un precedente sobre cómo actuar en estos casos. La guía que ofreció nuestro Credo
(nombre con el cual se desig­na al código de ética) fue el aporte más significativo a
nuestro proceso de toma de decisiones. No había forma en la que hubié­ramos podido
dar instrucciones a todos nuestros empleados acerca de qué decisiones debían tomar.
Sin embargo, todos llegaron a las mismas conclusiones en forma independiente.
¿Cómo actuó Johnson & Johnson? La empresa decidió lanzar una agresiva
campaña de información masiva en la cual aparecía uno de los máximos directivos
de la empresa, pidiendo a la gente que devolviera las cápsulas a cambio de tabletas
nuevas, un vale o incluso la devolución del importe. También publica­ron avisos
ofreciendo reemplazar las cápsulas hasta que la em­presa introdujera al mercado un
nuevo envase con garantía de inviolabilidad. Por último, agradecieron la reacción
positiva del público frente al problema. El coste de retirar el producto del mercado
fue de alrededor de 50 millones de dólares.
Cuatro semanas después del incidente, el 94% de la pobla­ción de EE.UU.
recordaba la tragedia y sabía de qué se trataba. El 90% opinaba que el problema
estaba solo en las cápsulas y no en las tabletas –que, obviamente, eran más difíciles de envene­nar por el tipo de envase–; el 90% sostenía que la culpa no era de la
empresa y el 75% señalaba que estaba dispuesto a comprar el producto apenas se
lo entregaran en forma segura.
MÓDULO 1: ÉTICA Y MORAL
31
Cinco meses más tarde, Tylenol retomó el 70% del merca­do que controlaba antes
del incidente, y en la actualidad posee una participación en el mercado equivalente
al doble de la de su competidor más cercano. La actitud de la compañía de hacerse
cargo del problema, colocándose del lado del consumidor, le permitió mantener la
confianza y le dio óptimos resultados.
En el caso mencionado, la empresa enfrentó una situación dilemática. Si se escudaba en que los hechos no eran responsa­bilidad de la compañía, ahorraba mucho
dinero: cumplía con la regla de proteger a los accionistas a costa de los clientes. Si se
hacía responsable del problema, aunque legalmente no lo fue­ra, protegía la imagen:
cumplía con la regla de cuidar a los clientes a costa de proteger los ingresos de la
organización y por ende de los accionistas.
¿Qué hubiera hecho usted en ese momento en caso de ha­ber sido el responsable
de tomar la decisión?
Estos temas son recurrentes no solo en las empresas, sino en nuestra propia vida.
A diario enfrentamos situaciones en las que debemos tomar decisiones frente a un
conflicto y general­mente la respuesta correcta no es ni obvia ni evidente.
Por ejemplo, el caso que acabamos de mencionar muestra que no siempre es
posible cumplir con todas las reglas en forma simultánea. A veces las organizaciones
que buscan resultados a largo plazo y seguridad en el mercado optan por decisiones
co­mo las que hemos analizado. No siempre están presentes los fac­tores que permiten
actuar de este modo.
3.3. ¿CUÁL ES EL OBJETIVO DE LOS CÓDIGOS DE ÉTICA?
Se pretende que los códigos de ética en las empresas sean un ins­trumento que facilite
reconocer estos problemas y eventualmente resolverlos, de acuerdo a los objetivos
buscados por quienes conducen la organización.
Es necesario tener en cuenta que los códigos de ética no son enunciados de buenas intenciones en abstracto, ajenos a los intereses y objetivos de la organización.
Estos sistemas de reglas buscan tener un impacto concreto y práctico en la gestión
de los negocios. Tal es así, que los dos rasgos principales de los códigos de ética
empresaria son:
• Las reglas se originan por decisión de las máximas auto­ridades de la organización, y
• El propósito es que los miembros de la organización actúen­en forma coherente
con los objetivos que establece el management.
32
UNIDAD 3: ¿PARA QUÉ SIRVEN LOS CÓDIGOS DE ÉTICA?
Sin duda, el contenido de los códigos es importante. En la mayoría de los casos son
manifestaciones del perfil de la organización y de la particular cultura de cada empresa.
No es razonable suponer que todas las empresas adoptarán las mismas reglas, indistintamente del producto o servicio que ofrezcan.
Por ejemplo, hay empresas en las cuales la regla principal es “el cliente primero”,
otras que afirman “satisfacción del producto o le devolvemos su dinero” e incluso
aquellas que buscan un mensaje más amplio, como “estamos al servicio de nuestra
co­munidad”.
El contenido del código, como veremos más adelante, se define a partir de las
necesidades de cada organización, sus objetivos, su propia cultura y el contexto en
el que actúa.
Desde luego, existen algunas pautas comunes. El objetivo básico de una organización empresarial es producir resultados económicos, sin los cuales, está condenada
a desaparecer. Para autores como Milton Friedman, incrementar los beneficios de la
organización es una responsabilidad social, un mandato que los empresarios deben
cumplir y el objetivo principal de cual­quier organización. Por tal motivo, algunos
sostienen que Fried­man representa el extremo más duro de la visión empresaria,
cargada de cuestiones valorativas.
Sin embargo, el propio autor sostiene que:
En un sistema de libre empresa y de propiedad privada, un ejecutivo es el empleado de
los dueños de la empresa. Él tiene responsabilidad directa hacia sus empleadores. Esa
responsabilidad implica conducir el negocio de acuerdo a sus deseos, que en general
serán de hacer la mayor canti­dad de dinero posible, teniendo en cuenta las reglas básicas
de la sociedad, ya sea que estén reflejadas en el derecho o en las prácticas éticas.
El mandato de incrementar las ganancias no es un objeti­vo aislado. Las empresas y sus integrantes tienen además otros requerimientos que deben satisfacer. Las
empresas no son enti­dades aisladas de la comunidad en la que actúan. Sus acciones
trascienden el campo de los hechos comerciales y, a la vez, se ven influidas por el
contexto.
La revista Business Ethics cita un ejemplo interesante. Se trata del caso de la
librería World Eye Bookstore, en Greenfield, Massachusetts.
El hecho nos muestra cómo el tema afecta también a una organización de pequeñas dimensiones.
La librería era la empresa independiente más importante de la ciudad en este
rubro. El 7 de enero de 1996, un incendio acabó con sus instalaciones. Antha Smith,
propietaria de la li­brería, y sus trece empleados estaban en la ruina.
MÓDULO 1: ÉTICA Y MORAL
33
En su pequeña cafetería se habían iniciado muchas relacio­nes personales. Era
habitual que durante el frío invierno se permi­tiera a las personas sin hogar repararse en el calor de la librería.
Otras organizaciones no lucrativas, como la sinfónica local, el museo, escuelas
e iglesias estaban relacionadas con la empre­sa a través de eventos culturales. World
Eye Bookstore también mantenía muy buenas relaciones comerciales con empresas
locales.
Cuando ocurrió el incendio, algo inusual tuvo lugar. La co­munidad reconoció
que la librería prestaba un servicio adicio­nal. Algo difícil de catalogar, pero que
podríamos definir como un aporte a favor de la calidad de vida.
La comunidad se organizó para ayudar en la reconstruc­ción de la nueva empresa.
Se creó un cuerpo de trabajo volun­tario en varias escuelas. Se realizaron encuentros
musicales pa­ra apoyar financieramente al nuevo proyecto. El banco local prestó sus
oficinas para las reuniones con clientes y proveedores durante la etapa de reconstrucción. La lista de contribuciones fue impresionante.
Según comenta Antha Smith en ese artículo, su mayor sorpre­sa no fue tanto el
apoyo masivo de la comunidad, sino el interés y la asistencia que provino de otras
entidades empresarias. A fines de marzo de ese año, World Eye Bookstore estaba
nuevamente en operaciones.
Sabemos que no es habitual encontrar ejemplos como éste. Sin embargo, es fácil
advertir el valor que puede tener mantener una buena reputación en el entorno en
el que actúa cada empresa.
Algunas de estas ideas se ven reflejadas en una serie de estudios realizados sobre
empresas y organizaciones. Una de las investigaciones más importantes sobre los
códigos de ética fue realizada por el Ethics Resource Center de los Estados Unidos.
Esta organización encuestó a un gran número de empresas para indagar acerca de
estas herramientas de gestión.
El informe señala que la mayoría de los códigos de ética se inician a partir de la
intención de definir un estánda de conducta superior al aceptado comúnmente. En
este sentido, el establecimiento de reglas en la empresa apuntaría a guiar la conducta
de sus integrantes por sobre la media esperada.
Otro dato interesante del estudio citado es el que se refiere al motivo por el
cual se decidió evaluar la necesidad de desarrollar un código de ética.
34
UNIDAD 3: ¿PARA QUÉ SIRVEN LOS CÓDIGOS DE ÉTICA?
¿Cuál fue la razón para hacer un código de ética?
Imag. (1)
Tend. (2)
Corr. (3)
Más (4)
Ley (5)
Prof. (6)
Guía (7)
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
Mantener una buena imagen y la reputación de la em­presa.
Seguir la tendencia de las demás organizaciones empresariales­.
Establecer criterios para prevenir situaciones conflictivas, como la corrupción y el fraude.
Consolidar un mensaje de la empresa.
Adecuarse a requerimientos legales o de otras asociaciones y grupos empresarios.
Mantener el nivel profesional.
Guiar el comportamiento de los empleados.
El estudio reconoce que estas políticas empresariales sue­len originarse en los
más altos peldaños de la organización.
La encuesta identificó a quienes habitualmente traen el te­ma a la empresa.
¿Quién propuso la idea?
CEO (1)
DIR (2)
DIRrp (3)
TM (4)
1.
2.
3.
4.
0%
5%
10%
15%
20%
25%
30%
35%
40%
45%
Presidente (Chief Executive Officer)
Directorio
Director de Relaciones Públicas / Institucionales
Gerentes.
Prácticamente en todos los casos estudiados, los responsables de la iniciativa son el
presidente, el directorio y los gerentes de mayor jerarquía. Es decir, los códigos de ética
dependen de una au­toridad bien definida en los espacios más altos de la organización.
35
MÓDULO 1: ÉTICA Y MORAL
Este dato confirma que el rasgo de autoridad es central para la definición del
código. Más adelante analizaremos en particular el tema de la autoridad y las reglas de la organización. Por ahora, basta que pensemos en la siguiente situación:
imaginemos un có­digo de ética producido por la gerencia de control, pero que no
esté reconocido o aprobado por el directorio. Un sistema de re­glas con estas características tendrá, sin dudas, un efecto limitado. En el artículo “Ethics Without a
Sermon”, Laura Nash señala:
En la mayoría de las empresas, el gerente general todavía tie­ne una importante
cuota de autoridad respecto de un recur­so intangible que denominamos cultura de
la empresa, y la discusión necesita y requiere la perspectiva y la legitimación de
su autoridad si se quiere que la motivación (de establecer las reglas) tenga alguna
seriedad y las consecuencias desea­das. En uno de los casos más interesantes que me
tocó analizar de políticas organizacionales no se contaba con el apo­yo del gerente
general y fracasó en menos de un año.
En este sentido, generar un código de ética para la organización se parece
a un proyecto legislativo. Puede tener orígenes diversos, pero para convertirse en
ley y ser reconocido por todos debe ser aprobado por las máximas autoridades de
la institución.
Al inicio de esta unidad habíamos planteado cuál es el ob­jetivo de los códigos
de ética. Muchas veces, la distinción entre los motivos para desarrollar un código y
los objetivos del mismo no es nítida. De acuerdo a la encuesta del Ethics Resource
Center, los objetivos de una política de reglas para la empresa, un código de conducta
o un código de ética son los siguientes:
Guía (1)
Ms. (2)
Corr. (3)
Imag. (4)
Ley (5)
1.
2.
3.
4.
5.
0
5
10
15
20
Guía del comportamiento de los empleados.
Definición de estándares de conducta de la organización.
Evitar la corrupción y las conductas indebidas.
Mantener una buena imagen y reputación.
Cumplir con un requisito legal.
25
30
35
40
45
Unidad
4
LA CUESTIÓN ÉTICA.
EL SECTOR PÚBLICO, DISCURSO Y PRAXIS*
4.1. LOS VALORES, LA RETÓRICA Y LA PRÁCTICA
La reforma del Estado tiene múltiples campos sobre los cuales avanzar con los proyectos de transformación. Un campo prioritario es la ética (ethos: carácter, morada) y la
moral (mores: costumbres). La ética remarca el sentido del deber ser, la responsabilidad, los principios, las máximas, los valores que guían a los agentes y funcionarios. En
su versión normativa se refiere a la aplicación (u omisión) de los valores en situaciones
concretas. Por ejemplo, el funcionario no debe sacar ventajas personales del cargo,
como tampoco tener intereses en una empresa proveedora del Estado.
Los principios de la ética y los valores éticos no dependen de las circunstancias
(no son hipotéticos), son fines en sí mismos. Recordemos las reglas universales
propuestas por Kant (1785): “Actúa siempre siguiendo una máxima que al mismo
tiempo puedas querer que se convierta en ley universal”. Otro mandato ético (el deber
ser) nos enseña a “tratar la persona de los demás no como un medio, sino siempre
y al misino tiempo como un fin”. Los imperativos son anteriores a la experiencia,
pertenecen a la reflexión ética.
Actuar según estos valores hace posible la convivencia en una sociedad, pero no de
cualquier manera, sino sobre la base de la equidad, la libertad, la solidaridad, la justicia, la dignidad del trabajo. En el caso de la función pública, existen además algunas
condiciones propias de su ámbito: el compromiso con el interés general, un patrimonio
que es común, la relación con el poder político, la posibilidad de decidir o de regular
actividades sobre toda la sociedad, el peso y legitimidad de la autoridad pública.
* Texto tomado de Etkin 1994.
38
UNIDAD 4: LA CUESTIÓN ÉTICA. EL SECTOR PÚBLICO, DISCURSO Y PRAXIS
El gobernante es responsable cuando da fundamentos de sus actos y muestra por
qué son deseables. Esto es, la reflexión ética y no solo el pensar técnico o burocrático.
Razonar en el plano de los valores significa utilizar premisas y no solo “hechos”.
El análisis de la eficacia de las políticas no alcanza, porque también se deben satisfacer criterios de valor (buscar la “justicia”). El directivo conocerá la diferencia
entre hechos (tasa de mortalidad) y valores (la salud). Según D. Hume (1776), este
“delicado tránsito del ser al deber ser” (y viceversa) no es una deducción lógica o
formal, sino una toma de posición, el deber ser tiene que ver con las convicciones,
la conciencia y el compromiso social de los gobernantes.
4.2. CRITERIOS PARA EVALUAR LA CONDUCTA
DE LOS AGENTES PÚBLICOS
Proponemos tres conceptos para evaluar la conducta de los agentes públicos y
calificar el funcionamiento del aparato estatal:
a) El vacío ético (quienes deciden no responden por sus actos, hay impunidad). Al
directivo solo le interesan los demás como fuente de recursos. En este vacío no
hay pensamiento social ni compromiso, solo existen los hechos en el marco del
duro poder (el pragmatismo).
b) La dualidad ética (hipocresía o falsedad ideológicas). Se predica una idea, a
la vez que se la ignora o se contradice en la práctica. Es el doble discurso que
ajusta las explicaciones a las necesidades.
c) La ética de mínima (o necesaria para cumplir la tarea, que es de carácter reactivo:
no promueve). Se basa en seguir valores o principios porque conviene y mientras
la relación de fuerzas lo permita. No es tanto un deber ser, como el “hacer lo que
se puede”. Con el concepto relacionado de moral nos referirnos a las pautas y
códigos de comportamiento en un contexto social determinado (mores: usos y
costumbres). Es inmoral el abuso del poder, la discriminación racial, la extorsión
o aprovechar los estados de necesidad para permitir el trabajo de menores. Porque
se oponen a los códigos, a las convenciones, a las creencias compartidas, a las
pautas culturales que son reconocidas y aceptadas. En ese contexto, la injusticia
o la pobreza son ejemplos de una realidad inmoral.
Es inmoral quien cree estar por encima de la ley, como cualquier otra forma
de autoritarismo. Con esta visión de lo inmoral estamos marcando la diferencia
conceptual con los actos que directamente son ilegales, por ejemplo el apropiarse
de bienes públicos o un soborno. Estos actos “carecen de valor no solo ético sino
MÓDULO 1: ÉTICA Y MORAL
39
jurídico”. En términos de conducta, lo ilegal tiene que ver con el incumplimiento
de los deberes formales del funcionario público.
La preocupación por la cuestión ética no puede considerarse como meramente
filosófica. El vacío ético en los gobiernos o en sus funcionarios se refleja en sus
decisiones, en las políticas públicas. Ocurre cuando ellos eligen pensando en los
beneficios de los grupos de interés, no en la población.
La falta de ética no es cuestión declarativa sino que se manifiesta por una desviación de recursos públicos que es injusta y aumenta la desigualdad en la sociedad
civil. Para nosotros la inmoralidad es un componente de la sociedad dual, una realidad
que produce sectores pobres marginados o condenados a la pobreza.
Recordamos la referencia que hace B. Kliksberg (1993) en su obra sobre la
pobreza (como un tema impostergable): “Quien es pobre se muere antes. Mis investigaciones prueban que la pobreza mata. No se trata de un comentario político
o social, sino de un hecho científico”. Aquí nos preocupa la desigualdad o dualidad
producida no por error técnico o la fuerza de las circunstancias, sino por una gestión
inmoral. El vacío ético no es una cuestión personal o un problema de educación.
Ubicado en el sector público, el vacío ético también significa injusticia: menos
alimentación, salud, educación o vivienda para quienes las necesitan.
4.3. LA ÉTICA Y LA ESTRUCTURA PÚBLICA
La ética no se agota en el compromiso individual, en la reflexión y la autocrítica
personales. Hay también elementos en la estructura pública, en los procesos y en
las relaciones que tienen que ver con la inmoralidad. El enfoque estructural (no la
jurisprudencia o las biografías) de la cuestión ética en el sector público nos permite
distinguir entre las siguientes situaciones:
a) Los funcionarios que utilizan en forma abusiva o discrecional el poder que viene
de los cargos públicos, que los convierte en seres indispensables. Ellos también
aprovechan las fisuras del orden público, del perfil autoritario o proteccionista
del gobierno. Por ejemplo, el poder de los hombres de la censura, inspectores,
auditores y gestores. Quizás no existan víctimas en general, sino más bien cómplices o quienes miran con indiferencia. Pero existe discriminación e invasión
de la privacidad y abuso del poder.
b) Las sociedades o los contratos formados por actores públicos y privados para
aprovechar o sacar ventajas de la fuerza del aparato estatal y de las necesidades
de la población. Por ejemplo, la oferta de cargos públicos a quienes financien las
campañas electorales, pedir contribuciones para agilizar los trámites o manejar
40
UNIDAD 4: LA CUESTIÓN ÉTICA. EL SECTOR PÚBLICO, DISCURSO Y PRAXIS
la concesión de espacios o de servicios públicos. Aquí hay asociación y negocios
compartidos. No hay víctimas directas, pero sí un desvío de fondos. Como la
tala indiscriminada de bosques con el argumento de disponer de más tierras para
la población agrícola. Es también el caso de los programas públicos de ayuda
social, cuyos gerentes están más preocupados por el nombre del proveedor que
por la figura de quien padece carencias.
c) Las tramas destructivas armadas en el aparato estatal, donde los funcionarios,
en forma intencional provocan daño e injusticia a la población como parte de
un proyecto político (permanencia en el poder) o económico.
Hay aquí víctimas concretas, que no pueden evitarlo. Hay algo armado desde lo
público, pero no se trata de un negocio, sino de un dispositivo para dominar o
someter a ciertos grupos sociales y obtener ventajas gracias al temor, la dependencia o la pobreza. Por ejemplo, la persecución de comunidades indígenas para
disponer de sus tierras. O mantener la gente en la ignorancia para que no reclame
sus derechos. Aquí hay asociación y destrucción en un marco de impunidad, que
genera víctimas visibles e indefensas.
La cuestión ética y moral, cuando es de orden estructural, se refiere a las redes
o relaciones que se establecen y perduran. No es solo el delito, es un orden injusto.
Orden que sobrevive y que significa destrucción para la sociedad civil. Dispositivos que funcionan como círculos viciosos que producen más de lo mismo y que
desde el aparato estatal llevan sometimiento y daño a la sociedad. Es dar ayuda a
cambio del voto y el silencio cómplice. Es el caso de los centros de rehabilitación
que operan como escuelas del delito. También los ministerios de información que
crean chivos expiatorios para desviar la atención del problema de la pobreza, pues
“el fin justifica tos medios”. Más aún si esos fines se fijan en los centros de poder
de gobiernos con rasgos autoritarios.
4.4. ALGUNAS PROPUESTAS EN UNA DIRECCIÓN ÉTICA:
LA REVALORIZACIÓN
La cuestión ética requiere un proyecto multipropósito. No se puede afirmar que sea un
problema “de educación” o de “falta de compromiso”, de “ausencia de ejemplos”, de
errores en las leyes sobre la función pública o de temas similares. No es tan sencillo
como darse cuenta de que las cosas deberían mejorar. Porque es una cuestión en la cual
no alcanza el voluntarismo, en la que confluyen factores políticos, sociales y económicos. Antes de formular una propuesta concreta, deberíamos conocer los antecedentes
del contexto tanto público como privado en el cual se produce el problema ético.
MÓDULO 1: ÉTICA Y MORAL
41
Recordemos que, según nuestro enfoque de la cuestión ética, se trata de enfrentar
una trama destructiva o una estructura que se repite y se autosostiene, aunque se enfrente a los criterios de justicia o equidad. No es solo una mirada sectaria o egoísta, sino
también una estrategia para mantener el control o los privilegios en el sector público.
Las relaciones de poder (no las técnicas) y las formas de gobierno son críticas. No las
vemos como un problema de agentes o errores de conducción. Por lo tanto, en nuestro
criterio, la propuesta es retomar los valores y que se considere estos factores:
a) La voluntad política. Es decir, el gobierno debe reunir un consenso explícito para
abordar la cuestión ética. Este proyecto implica un ataque a intereses concretos
y se propone desarmar los centros de poder instalados en el aparato estatal. Pero
también supone el compromiso del sector privado de no armar negocios inmorales. Lo político muestra la vocación de construir una sociedad justa. El sistema
social, si es dual, se hace ingobernable, no sostenible. La transición democrática
debe avanzar con políticas de equidad.
b) La independencia del Poder Judicial. El vacío ético en el aparato estatal perdura
porque los funcionarios son protegidos por los jueces manejados por el entorno
político. Si son dependientes, los jueces deben mantener las lealtades para
proteger su carrera. Por este camino, no hay responsabilidad para los agentes
públicos. A la independencia se le debe agregar las auditorías externas (desde
el Legislativo) sobre las decisiones de la administración
c) La educación en el plano de los principios, los valores, la responsabilidad social
del sector público y el respeto a las libertades en un marco democrático. La
propuesta incluye la formación profesional para el ejercicio de la función pública;
que los agentes sean capacitados en la incorporación de los juicios de valor en
sus métodos decisorios, en este campo es esencial el dar a luz los supuestos y
confrontar las opiniones. Supone, asimismo, educar en el análisis de las políticas
en términos de valores como la equidad, la justicia, la libertad y la solidaridad.
d) El desarrollo de formas participativas y de representación de las demandas y
los intereses de los distintos actores sociales, en especial de las minorías más
expuestas a la injusticia. Se trata de evitar el aislamiento y superar las defensas
de la burocracia. A esto se refiere la “moral dialógica” (J. Habermas, 1989) basada
en la búsqueda del consenso racional a través del diálogo. De esta manera los
planes y proyectos no se definirán en la cúspide ni irán de arriba hacia abajo,
sino que se arman en el marco de un proceso de consulta y participación.
La propuesta de este trabajo se basa en la necesidad de crear condiciones para
que el comportamiento ético tenga posibilidad de realizarse. Es vital que la con-
42
UNIDAD 4: LA CUESTIÓN ÉTICA. EL SECTOR PÚBLICO, DISCURSO Y PRAXIS
ducta se base en convicciones, pero también los agentes públicos deberán aceptar
su responsabilidad porque es el camino más razonable y correcto para vivir en
sociedad. Se busca una ética inteligente, no dogmática, ni impuesta, que se pueda
explicar y sostener sin recurrir a componentes místicos. Entendemos que la actitud
moral no puede depender solo de la buena voluntad o de los esfuerzos individuales.
Hemos preferido ubicarla en el marco de un proyecto de educación y desarrollo
sociocultural.
Unidad
5
LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA
José Rodríguez Arroyo
5.1. DESARROLLO E INSTITUCIONES
El Banco Mundial (2000) desarrolla en detalle la visión de que todo el tema de las
organizaciones debe ser incorporado al análisis de las realidades económicas y al
diseño de políticas. Entiende, como tales, al conjunto de reglas formales e informales y sus mecanismos de ejecución que inciden sobre el comportamiento de los
individuos y las organizaciones de una sociedad. Entre las formales se hallan las
constituciones, leyes, regulaciones, entre otros. Entre las informales están la ética,
la confianza, los preceptos religiosos y otros códigos.
En este esfuerzo del desarrollo de nuestros países es necesario destacar que los procesos de reforma en América Latina y el Perú han fallado en el fortalecimiento de las
instituciones, lo cual es tan importante para la estabilidad económica, como controlar el
déficit presupuestario y aumentar la oferta de dinero. Se ha centrado en la privatización,
pero se ha puesto poca atención a la infraestructura institucional, que es necesaria para
hacer que los mercados funcionen y generen niveles de ventajas competitivas.
La llamada “primera generación” de reformas estructurales en América Latina
no tomó en cuenta las instituciones, las cuales se constituyeron en una nueva fuente
de inestabilidad macroeconómica. Y es por ello que la construcción de instituciones apropiadas para cada entorno se encuentra en la actualidad en el centro de los
debates del desarrollo económico.
Las reformas de “segunda generación” tienen una naturaleza y un alcance muy
diferentes a los de las primeras: requieren de mayores capacidades administrativas
para implementarlas y los costos políticos son más altos.
El proceso político requerido por las reformas de segunda generación está resultando ser muy diferente al de las reformas de la primera etapa. La primera ola de
44
UNIDAD 5: LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA
cambios fue llevada a cabo con frecuencia en situaciones de emergencia únicas (por
ejemplo, la estabilización monetaria y del tipo de cambio). En contraste, cambios
profundos en áreas prioritarias tales como el Poder Judicial difícilmente pueden
ser llevados a cabo sin extensas discusiones y sin la participación y habilidad técnica
de las partes afectadas (Kuczynski y Williamson s.f.).
5.2. LA INSTITUCIONALIDAD JURÍDICA
Puede ayudarnos a comprender la importancia de la institucionalidad jurídica el
concepto de “competitividad sistémica” basada en un fenómeno observado en numerosos países en desarrollo, que es la inexistencia o la insuficiencia de un eficaz
entorno empresarial. Semejante fenómeno puede impedir que el reajuste estructural
fomente el desarrollo industrial aun cuando la estabilización en el nivel macro haya
sido exitosa; dado que la ausencia de un entorno eficaz restringe la capacidad de las
empresas para desarrollar una competitividad duradera. Sucede que éstas no pueden
concentrarse en la actividad productiva central que las hace competitivas, por verse
obligadas a desarrollar producciones y servicios internos que a otras empresas les
basta con adquirir o explotar como efectos externos.
Así, los países más competitivos poseen estructuras en el nivel meta que promueven
la competitividad, un contexto macro que ejerce una presión de performance sobre las
empresas y un nivel micro estructurado, donde el Estado y los actores sociales desarrollan políticas de apoyo específico, fomentan la formación de estructuras y articulan
los procesos de aprendizaje en el ámbito de la sociedad y un gran número de empresas
situadas en el nivel micro que buscan simultáneamente la eficiencia, calidad, flexibilidad
y proactividad, estando muchas de ellas articuladas en redes de colaboración mutua.
La competitividad sistémica tiene como premisa la integración social, en diferentes niveles, exigiendo no solo reformas económicas, sino también un proyecto de
transformación de la sociedad. La tarea pendiente en muchos países en desarrollo y
en transformación radica en superar la fragmentación social y mejorar la capacidad
de aprendizaje, ante todo la capacidad para responder con prontitud y eficacia a
los requerimientos de ajuste. La formación de estructuras a escala de la sociedad,
entre las principales las de confianza en la administración de justicia, equitativa
y moderna en su gestión, como complemento de la formación de estructuras en el
nivel económico, eleva la capacidad de los diferentes grupos de actores para articular
sus intereses y satisfacer, entre todos, los requerimientos tecnológico-organizativos,
sociales y ambientales, entre otros.
El titular del Poder Judicial, Francisco Távara Córdova, ha destacado que un
componente de la seguridad jurídica lo constituye la predictibilidad o previsibilidad
MÓDULO 1: ÉTICA Y MORAL
45
judicial, la cual se sostiene sobre la uniformidad de los criterios judiciales para asegurar una aplicación del Derecho respetuosa del principio de igualdad. “Sin confianza
no se puede asentar un escenario de seguridad jurídica plena, en el que conforme a
las previsiones de cada ciudadano pueda proyectarse a futuro el cumplimiento de los
contratos y actos jurídicos en general, que permitan coadyuvar a la realización de
inversiones interpersonales o a desplegar proyectos empresariales que contribuyan
al empleo en el país”, manifestó en una reciente reunión de trabajo.
El 3 de octubre de 2006, en una encuesta realizada por KPMG Auditores Consultores a compañías multinacionales líderes, se expresó que el elemento más
importante para generar confianza y atraer inversión internacional a largo plazo es
contar con un Poder Judicial independiente.
Entre los resultados más importantes de la encuesta hay que destacar que el
45% de estas multinacionales considera que un Poder Judicial independiente es la
institución clave para generar confianza y atraer inversiones a largo plazo. Le sigue
en importancia la existencia de un banco central independiente, según el 22% de
los encuestados. En tercer lugar, un 12% de los consultados afirma que una buena
regulación financiera es un aspecto clave para generar confianza.1
5.3. LA REFORMA JUDICIAL
La reforma de los sistemas de justicia debe generar cambios en el ámbito jurisdiccional y de la modernización administrativa. Es decir, en establecer los soportes
de conducción, dirección y gestión para aliviar la carga procesal que es imposible
cubrir, para superar la demora en la tramitación de los juicios, para que los recursos
asignados sean suficientes y no escasos, para eliminar los procedimientos ritualistas
e inadecuados, para superar las carencias de capacitación, puesto todo esto, aunado
a la impredictibilidad de los fallos judiciales, la corrupción de magistrados y falta
de imparcialidad, definen la disfuncionalidad de los sistemas judiciales, hecho que
se traduce –entre otros aspectos– en la sobrepoblación de los centros de reclusión,
con un promedio de 58.2% de presos sin sentencia.2
Es necesario dar continuidad a las políticas públicas que impulsan los procesos
de reforma y modernización, en los aspectos de mayor urgencia. A la par que la
reforma jurisdiccional involucre el replanteamiento de los sistemas procesales en
busca dar mayores garantías al justiciable y que acerque la justicia al ciudadano,
1 Reunión en Buenos Aires en una conferencia organizada por KPMG para debatir el impacto de las políticas
impositivas mundiales en Latinoamérica.
2 Información que proviene de la página Web de la Comisión Andina de Juristas.
46
UNIDAD 5: LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA
debe atenderse la mejora de la calidad en la dirección y gerencia de las instituciones
y niveles que componen la administración de justicia.
El Poder Judicial, al margen de ser una institución, es un poder del Estado. Por
lo tanto, no se puede hablar de modernizar al sistema mediante una reforma, si no
asume su rol como poder del tal. Si apreciamos objetivamente, este es el único
poder del Estado que no ha variado su estructura rígida, que es de tipo piramidal
jerarquizada y con características coloniales y cortesanas. A diferencia de los otros
poderes del Estado, que sí han adaptado sus estructuras de acuerdo a las exigencias
sociales, tanto en línea de principios como en operatividad.3
El término reforma, en el Poder Judicial, ha implicado muchas acepciones, sobre
todo porque los últimos intentos han sido infructuosos y de tipo político intervencionista. Y, como consecuencia, ha generado un rechazo natural de la comunidad.
Y este rechazo no solo es lógico y natural, sino que conceptualmente es impreciso.
El proceso a emprender debe ser de dos etapas: de refundación, en el ámbito institucional, con tratamiento de la carrera, control funcional, declaración de principios,
etc.; y de sostenimiento permanente,, es decir, lograda la modernización, obtener el
soporte constante para no buscar una nueva actualización.
En buena cuenta, para lograr una reforma, en primer lugar hay que creer en ella.
Y para lograrlo, hay que generar, difundir y visionar actitudes de cambio y aptitudes
de renovación. Es cierto que el Poder Judicial no les pertenece a los jueces, porque
el poder de administrar justicia emana del pueblo. Pero también es cierto que los
jueces son los primeros protagonistas y responsables del funcionamiento del sistema
y por ende de su refundación como poder del Estado.
En mayor o menor grado los miembros de la institución tienen conciencia de
los problemas que no se pueden resolver con el sistema imperante. Es evidente
que con los actuales paradigmas no es posible enfrentar los problemas presentes y
menos los futuros.
Es por ello que se requiere plantear una reforma que tenga una visión y misión
a largo plazo, la cual debe estar sostenida por una organización de tipo holístico
con capacidades de gestión pública que esté en mejores condiciones de afrontar
los retos del futuro.
Todo cambio en las organizaciones produce resistencia de los trabajadores, en
algunos casos. Para iniciar este punto es conveniente citar a Maquiavelo, quien
en su famosa obra El Príncipe comentó lo siguiente: “No existe nada mas difícil
de controlar, más peligroso de conducir o con un éxito mas incierto, que dirigir
3
Dr. Sergio Salas Villalobos. Expresiones como Presidente de la Corte Superior de Justicia de Lima.
MÓDULO 1: ÉTICA Y MORAL
47
la introducción de un nuevo orden de cosas, debido a que la innovación tiene por
enemigos a todos aquellos que obtuvieron logros con las condiciones anteriores y
por defensores apáticos a quienes pueden trabajar bien con la nueva situación”.
Los que lideran el cambio deben estar preparados para recibir críticas, así como
para recibir poca colaboración de algunos sectores. En tal sentido, el despliegue de
información y un adecuado plan de comunicación serán los mejores aliados.
5.4. SITUACIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA EN EL PERÚ
Un resumen de la problemática de la justicia a escala nacional es el siguiente:4
a) Corrupción en la administración de justicia. Existe una percepción en la población sobre la significativa presencia de la corrupción en el sistema de justicia.
Desde la experiencia de la población, sin dinero no se ganan los juicios. Hay
ineficiencia de los órganos de control interno para sancionar a los malos jueces,
fiscales y policías. Existe una falta de credibilidad en las instituciones que administran justicia. La falta de celeridad procesal se hace evidente en los temas
de mujer, menores, violencia, alimentos y de reconocimiento de paternidad.
b) Limitado acceso a la justicia de personas que se encuentran en situación de
pobreza tanto en el espacio rural como urbano. Alto costo de acceso a la justicia.
Maltrato de la población usuaria por parte de los funcionarios públicos encargados de impartir justicia, fundamentalmente en zonas de extrema pobreza y poca
presencia del Estado. Existe consenso en el sentido que se deben modificar las
leyes obsoletas y caducas que frenan o traban el desarrollo de una verdadera
administración de la justicia. Se debe poner en vigencia de manera general el Código Procesal Penal. Hay una falta de coordinación interinstitucional entre todos
los entes vinculados con la administración de justicia (jueces, fiscales, policías,
peritos, colegio de abogados, etc.). Excesiva carga procesal en los juzgados y
falta de recurso humano para responder a ella. Existe un retardo permanente del
sistema de justicia. La excesiva carga procesal, que debe ser considerada como
un problema judicial.
c) Existe un divorcio entre el sistema de justicia y los ciudadanos. Falta de acceso
de la sociedad civil en el proceso de reforma y pérdida de credibilidad de los
jueces y fiscales. Necesidad de mayor transparencia de la actuación judicial y,
en especial, de la necesidad de que determinados fallos controversiales sean
4
Se ha sintetizado los diagnósticos de diferentes instituciones.
48
UNIDAD 5: LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA
explicados a la opinión pública por el propio Poder Judicial. Hay desdén por el
recurso a medios alternativos de solución de conflictos.
d) La falta de personal capacitado para atender a la gente y explicar cómo funciona
el sistema de justicia y la falta de formación en valores de algunos magistrados.
Existe un reclamo de mayor capacitación no solo para jueces y fiscales, sino
para secretarios, personal auxiliar jurisdiccional y en general para los órganos
de apoyo a la justicia, como por ejemplo la policía. La formación de los magistrados y demás autoridades vinculadas a la justicia es deficiente, sobre todo en
las zonas del interior de los departamentos, en las cuales no se conoce algunas
normas recientes.
Falta desarrollar capacidades del personal del sistema de justicia en dirección y
gerencia que permita optimizar el uso de recursos y mejorar la calidad de servicios. Existe un problema presupuestario que aqueja al Poder Judicial, situación
que afecta el normal desarrollo y funcionamiento de las diferentes cortes superiores de justicia. Se debe buscar mejorar la infraestructura, los equipos y los
medios logísticos.
e) La selección de los magistrados y el personal administrativo del Poder Judicial
en algunos casos no se basa en criterios objetivos que permitan medir sus conocimientos y calidades personales. Hay problemas en el régimen el laboral de
los trabajadores del Poder Judicial, pues en muchas cortes están sujetos hasta a
3 regímenes laborales distintos, lo cual constituye una fuente de conflictividad
laboral. Hay una ausencia de gobierno eficiente de la corte, puesto que no se
resuelven problemas que no requieren recursos, como pueden ser el de las mesas
de partes o la distribución del personal administrativo y secigristas.
5.5. MEJORA ÉTICA EN UNA CULTURA DEL SERVICIO
La institución de la administración de justicia puede hacer esfuerzos por mejorar la
parte ética y deontológica orientada a una cultura del servicio.
Las acciones que se proponga tendrán un impacto significativo, cuando todas o
la mayor parte de ellas sean puestas en práctica como parte de un programa amplio.
En tal sentido, consideramos que de manera integrada debe tenerse en cuenta las
siguientes:
a) Fijación de objetivos cuantitativos y cualitativos. En las diferentes unidades orgánicas
encaminadas a mejorar la satisfacción de los usuarios (jueces, fiscales, abogados y
litigantes), acotar el número de errores y cumplimiento de los plazos de entrega, que
permitan conocer a todos de qué partimos y a dónde queremos llegar.
MÓDULO 1: ÉTICA Y MORAL
49
b) Cambios en la estructura organizativa. Definir funciones, lo que implicará crear
tareas, eliminar otras, reasignar y realizar cambios en las que se llevan a cabo.
Delimitar los niveles jerárquicos.
c) Definición de la misión de la dirección. Los jefes tienen un papel clave en el
éxito del sistema, ya que su misión es transmitir la motivación y el ejemplo necesarios para cumplir con los procedimientos y exigir responsabilidades a sus
subordinados.
d) Código de ética y reglas de decisión. La ambigüedad en cuanto a lo que es ético
puede convertirse en un problema para los empleados. Los códigos de ética son
una respuesta para reducir esa ambigüedad. Un código de ética es un documento
formal que establece los valores principales de una organización y las reglas
éticas que espera que sus empleados sigan.
e) Enfoque de los RRHH. Ligar el sistema de retribuciones a la consecución de
objetivos. Se debe premiar y no sancionar. Impartir la formación adecuada y
reciclar al personal.
f) Liderazgo de la dirección. Son los directores los que establecen el tono cultural
(son modelos). También se establece el tono cultural por el sistema de recompensas y castigos que se aplique.
g) Cambios en la cultura organizativa. Potenciar el trabajo en equipo. Hay que
poner todos los cerebros a funcionar.
h) Medición de resultados y análisis de desviaciones. Partirá del control de las
reclamaciones y sugerencias planteadas por los usuarios, así como de cualquier
otro instrumento complementario de detección de errores.
i) Aplicación de las medidas correctoras necesarias. Trazando nuevos objetivos,
basados en la evaluación de los resultados.
5.6. MEDIDAS PARA MEJORAR LA ÉTICA DEL SERVICIO
La dirección puede tratar de seleccionar individuos con elevadas normas éticas,
establecer códigos de ética y reglas para las decisiones, predicar con el ejemplo,
delinear las metas de trabajo y proporcionar entrenamiento ético. En lo individual,
estas acciones probablemente no tengan un impacto significativo, pero sí cuando
todas, o la mayor parte de ellas, son puestas en práctica como parte de un programa
amplio en el que debe considerarse:
a) Selección. Debe utilizarse para eliminar solicitantes éticamente indeseables.
b) Código de ética y reglas de decisión. La ambigüedad en cuanto a lo que es ético
puede convertirse en un problema para los empleados. Los códigos de ética son
50
UNIDAD 5: LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA
una respuesta para reducir esa ambigüedad. Un código de ética es un documento
formal que establece los valores principales de una organización y las reglas
éticas que espera que sus empleados sigan.
c) Liderazgo de la dirección general. Son los directores los que establecen el tono
cultural (son modelos). También se establece el tono cultural por el sistema de
recompensas y castigos que se aplique.
d) Metas de trabajo. Los empleados deben tener metas tangibles y realizables.
e) Entrenamiento ético. Seminarios, talleres y programas de entrenamiento en
cuestiones éticas para tratar de mejorar el comportamiento ético. Las sesiones
de entrenamiento ético refuerzan las normas de conducta de la organización.
f) Evaluación comprensiva del desempeño. Cuando las evaluaciones de desempeño
solo ponen énfasis en los resultados económicos, los fines empezarán a justificar
los medios.
g) Auditorías sociales independientes. Estas auditorías pueden ser evaluaciones
rutinarias realizadas regularmente de la misma manera que las auditorías financieras o pueden ocurrir al azar, sin anuncio previo. Un programa ético efectivo
tal vez deba incluir ambos procedimientos.
h) Mecanismos protectores formales. Las organizaciones deben proporcionar
mecanismos formales para que los empleados que enfrentan dilemas éticos
puedan hacer algo al respecto, sin temor a represalias (por ejemplo: consejeros
éticos).
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Perceptions. Washington, 1994.
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52
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Reisman, Michael. Remedios contra la corrupción. (Cohecho, cruzadas y reformas).
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Essentials of Business Ethics, Peter Madsen y Jay Shafritz (comps.). New
York: Meridian Books, 1990.
Weber, Max. El político y el científico. México: Ed. Coyoacán, 1994.
Índice
Presentación
55
Unidad 1 : Ética y deontología
57
Unidad 2 : El valor, la moral y la ética
67
Unidad 3 : Ética funcional
73
Unidad 4 : Ética administrativa
101
Unidad 5 : Ética y deontología vs. responsabilidad
117
Unidad 6 : El Poder Judicial y la ética pública
137
Referencias bibliográficas
157
Presentación
I. OBJETIVO DEL TEXTO
Este texto ha sido formulado como un “Manual de Lecturas” para los participantes
en el segundo módulo del curso taller en deontología profesional dirigido al
Poder Judicial, realizado por el Instituto de Gobierno de la Universidad de San
Martín de Porres en el segundo semestre de 2008.
II. ESTRUCTURA DEL TEXTO
Las lecturas han sido seleccionadas, adecuadas y dosificadas a partir de los contenidos educativos programados para seis sesiones, las que se interrelacionan como
parte de un sistema.
Las lecturas versan sobre la problemática ética deontológica de las diferentes entidades de la administración pública y hacen hincapié en el Poder Judicial. Al final
de cada una se proponen ejercicios para ser desarrollados por los participantes.
La estructura esencial del manual se presenta en el siguiente esquema:
ESQUEMA DEL TEXTO
PRIMERA UNIDAD
ÉTICA Y DEONTOLOGÍA
SEGUNDA UNIDAD
EL VALOR, LA MORAL Y ÉTICA
TERCERA UNIDAD
ÉTICA FUNCIONAL
CUARTA UNIDAD
ÉTICA ADMINISTRATIVA
QUINTA UNIDAD
ÉTICA Y DEONTOLOGÍA
VERSUS RESPONSABILIDAD
SEXTA UNIDAD
EL PODER JUDICIAL
Y LA ÉTICA PÚBLICA
Lima, septiembre de 2008
Unidad
1
ÉTICA Y DEONTOLOGÍA
1.1. CONCEPTOS
Ética y deontología son palabras “mágicas” que, aunque parezca extraño, siempre
están presentes en nuestras vidas. Así ha sido desde el inicio de la humanidad y
seguirá siéndolo hasta que exista. Estas dos palabras significan actos de vida de
veneración, respeto y sumisión a los valores, principios e ideología que profesamos
y aceptamos libre y voluntariamente.
Cada vez que pensamos en las palabras antónimas bien y mal, orden y desorden, correcto e incorrecto, bonito y feo, entalpía y entropía, positivo y negativo,
estamos, de manera indirecta, pensando en ética y no ética o en deontología y no
deontología.
1.2. EL PARAÍSO PERDIDO: EJEMPLO DE ÉTICA Y DEONTOLOGÍA
La humanidad siempre ha pretendido explicar su origen, su creación y su existencia
en este mundo. En esa búsqueda incesante ha creado, ha inventado, cuatro instrumentos de conocimiento: la filosofía, la ciencia, el arte y la religión, formas de
conocer y explicar la realidad que con el correr del tiempo se han perfeccionado y
sofisticado y nos han dado valiosos productos.
El conocimiento del mundo es ahora amplio, profundo e inagotable. Se han
descubierto leyes científicas que rigen el comportamiento de las variables humanas, físicas, biológicas y abstractas, que han contribuido al avance tecnológico y al
bienestar físico y espiritual de la humanidad.
Asimismo, se ha avanzado en la investigación metafísica, que ha ampliado el
campo, la variedad y los enfoques de los temas filosóficos. De igual manera, el arte
58
UNIDAD 1: ÉTICA Y DEONTOLOGÍA
y la religión tienen nuevos métodos y campos de estudio y acción, que amplían y
completan el conocimiento de la realidad.
Sin embargo, el principio socrático de la humildad y limitación de la naturaleza y el conocimiento humano (expresado con la hermosa expresión: “Cuanto más
conozco, me doy cuenta de que nada conozco”) se cumple inexorablemente. Hasta
ahora, la humanidad no puede contestar las preguntas elementales: ¿Qué soy? ¿Quién
me creó? ¿Para qué he sido creado? ¿Realmente existo o soy una mera ilusión, un
sueño? Y existen muchas otras preguntas (problemas) elementales que solo tienen
respuestas provisionales (hipótesis).
Las respuestas provisionales a los elementales problemas de la humanidad
muchas veces se expresan como mitos, leyendas y tradiciones.
El más famoso mito es el llamado “Paraíso Perdido”, que tiene hondo contenido
ético y según el cual podemos afirmar que la humanidad, desde su inicio, siempre
ha tenido el concepto de felicidad y que trata de obtenerla mediante una concepción
ética de la vida.
Según este mito, la humanidad vivía en el Paraíso (el Cielo) y era feliz en ese
ambiente de perfección, cumpliendo los mandatos de Dios (ética); pero, en cierto
momento, perdió su humildad y se creyó igual o superior a Dios y no lo respetó
e incumplió sus reglas (acciones antiéticas) y por esta razón fue castigada con la
infelicidad; fue expulsada del Paraíso y condenada a vivir en el mundo terrenal,
donde, a diferencia del Cielo, todo es imperfecto y pasajero. Aquí, en la Tierra, la
humanidad encontró innumerables problemas, aunque no perdió la esperanza y, a
través del arrepentimiento, la contrición y la penitencia, trata persistentemente de
retornar al mundo de felicidad eterna. Por ello, los humanos vivimos tratando de
recuperar el Paraíso Perdido.
Lo anterior puede parecer una homilía o un discurso religioso pronunciado en
un templo de cualquier religión. Porque en todas las religiones está presente el mito
del Paraíso Perdido.1
1
Un mito centroafricano dice que Muluku, la deidad suprema, se propuso hacer brotar de las entrañas de la Tierra
a la primera pareja de los seres humanos de la que todos descendemos. Como este dios era ducho en cuestiones
agrícolas, hizo dos agujeros en la tierra: del primero surgió la mujer; del segundo, el hombre. Ambos gozaban
de la simpatía de Dios, quien les enseñó todos los secretos del cultivo y explotación de la tierra y les mostró la
manera de vivir por sí mismos, sin dependencia de cualquier otra criatura. Sin embargo, la pareja desobedeció
los consejos de Muluku y abandonó los campos, que se convirtieron en tierras yermas y en tristes eriales. Por
desobedientes (en vez de echarlos del Paraíso como a Adán y Eva en la creencia cristiana) los transformó en
monos; Muluku arrancó la cola de los monos para ponérsela a la especie humana. Luego ordenó a los monos sin
cola que fueran humanos y a los humanos que fueran monos. Dicen que Muluku depositó en los monos (ahora
seres humanos) su total confianza y se la quitó a los seres humanos (ahora monos).
(Texto tomado de un artículo de Guillermo Giacosa publicado en el diario Perú 21 del 20.9.2005.)
MÓDULO 2: DEONTOLOGÍA PROFESIONAL
59
Pero no solo en la religión se cree en este mito. La ciencia, la filosofía y el arte,
que son formas diversas que la humanidad ha creado para conocer y explicar su ser
y su mundo, también llevan implícita, en su naturaleza y objetivos, la creencia en
el mito o tradición del Paraíso Perdido.
En efecto, la humanidad cree y tiene fe en que por medio de la filosofía, la ciencia,
el arte y la religión logrará la perfección (inmortalidad, seguridad, orden, justicia,
bonanza material, conocimiento total, etc.). Es decir, la humanidad cree que con
esos instrumentos de conocimiento volverá al Paraíso Perdido.
1.3. LOS MODELOS, TEORÍAS, ESCUELAS E IDEOLOGÍAS
La filosofía, la ciencia, el arte y la religión son instrumentos creados por la humanidad para lograr la perfección y la felicidad, es decir, para regresar al paraíso, al
cielo, al topos uranos, al mundo de la felicidad perfecta y eterna.
La filosofía busca la verdad trascendente y absoluta (¿qué soy?, ¿para qué existo?,
¿realmente existo?). La ciencia busca la verdad inmediata y relativa (¿qué origina
el cáncer?, ¿cómo surgió la vida?, ¿cómo se explica el orden universal?). El arte
crea realidades y mundos fundados en el valor de la belleza (la realidad cubista, la
realidad surrealista) y, por último, la religión, a través del valor de la fe, crea paraísos
o mundos de perfección a los que accederán los creyentes.
La filosofía, la ciencia, el arte y la religión elaboran modelos que son construcciones teóricas basadas en la realidad y cuyos elementos son como piezas de un
rompecabezas que, cuando se ordenan, adquieren una imagen, un orden y un sentido
o significado. Un modelo es un tipo de orden (entalpía) de sus elementos. Si se
cambia el orden de los elementos, se genera el desorden (entropía).
Ejemplos de modelos filosóficos son la teoría fenomenológica de Husserl y la
teoría o escuela racionalista de Descartes.
Los modelos científicos se construyen en cada ciencia particular; por ejemplo
la teoría del Big Bang, la teoría de la relatividad de Einstein, el modelo socialista
de Marx y sus seguidores.
Los modelos religiosos son más conocidos, tales como el catolicismo y el islamismo.
Los modelos del arte también son numerosos; por ejemplo, el realismo clásico,
el impresionismo, el abstraccionismo, etc.
El modelo, sea filosófico, científico, artístico o religioso, al que también se le
denomina teoría o ideología, tiene un orden en su finalidad, ideas, principios y
leyes. La creencia y cumplimiento de ese orden es la ética.
60
UNIDAD 1: ÉTICA Y DEONTOLOGÍA
1.3.1. Tesis
Sobre la base de lo anterior se plantean las siguientes tesis:
a) La ética y la deontología son conceptos e ideas que siempre nos acompañan y
forman parte esencial y trascendente de la vida social.
b) La ética y la deontología son parte de la cultura específica de los pueblos y grupos
humanos.
c) La ética y la deontología son conceptos relativos, varían con el desarrollo cultural
y con el tiempo.
d) La ética y la deontología en la gestión pública son el respeto a los principios,
valores y normas constitucionales y al sistema normativo del Estado.
EJERCICIO
1. ¿Qué diferencia existe entre ética y deontología?
2. ¿Qué importancia tienen los mitos?
3. ¿Qué significado ético tiene el mito del Paraíso Perdido?
MATERIAL DIDÁCTICO
Power Point. Presentación del tema.
61
MÓDULO 2: DEONTOLOGÍA PROFESIONAL
LECTURA 1.1
ÉTICA, MORAL Y DEONTOLOGÍA
EN LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
Roy Allpacca, Johnny Laureano
y Marlonbrando Ramos (uni)
1. LA ÉTICA
Según Alfonso Maraví, la ética “se define como filosofía moral práctica, cuyo objeto es formular reflexiones sistemáticas sobre la vida moral con arreglo al bien del
Universo y de la sociedad y la felicidad de la persona” (Maraví 2000: 14-21).
Cuando se habla de ética, generalmente se la confunde con el concepto de moral,
razón por la que antes de continuar el presente tratado, se precisa diferenciar los
conceptos a partir de su etimología.
• El sentido de la ética proviene del vocablo griego éthos, que significa modo de
ser o carácter que gobierna la conducta de los animales y del hombre. Pero, el
carácter del animal humano es más complejo, pues además de carácter tiene
capacidad de pensar y deliberar sobre diversas posibilidades de decisión y de
acción.
• Por eso el concepto de ética deviene en la disciplina que tiene por objeto el
estudio del carácter humano constantemente mediatizado por el pensamiento,
las decisiones que se toman y las acciones que se realizan en función de un fin,
es decir, de un bien que se persigue.
• El término moral proviene de la palabra latina mores, que significa costumbre
o conjunto de normas adquiridas por hábito que regulan el comportamiento del
individuo.
• La moral se opone comúnmente a lo intelectual para significar aquello que
corresponde al sentimiento y no a la inteligencia.
• Hegel distinguió dos tipos de moral: la subjetiva y la objetiva. La primera
consiste en el cumplimiento del deber por el acto de la voluntad. En tanto que
62
UNIDAD 1: ÉTICA Y DEONTOLOGÍA
la segunda es la obediencia a la ley moral, en tanto establecida por las normas,
leyes y costumbres de la sociedad, la cual representa a la vez el espíritu objetivo.
Lo subjetivo es aquí meramente abstracto. Para que llegue a ser concreto es
preciso que se integre con lo objetivo, que se manifieste moralmente como
moralidad objetiva a través de las normas. Esta no es tampoco una acción moral
simplemente mecánica: es la racionalidad de lo moral universal concreta que
puede dar contenido a la moralidad subjetiva de la mera conciencia moral.
2. MORALIDAD Y ETICIDAD
Las discusiones y controversias contemporáneas sobre la moral han estado marcadas
por la distinción hegeliana anteriormente anotada y han girado en torno a la oposición
conceptual entre moralidad y eticidad.
La moralidad consiste en el cumplimiento del deber por el acto de la
voluntad.
La eticidad como obediencia a la ley moral en tanto establecida por las normas,
leyes y costumbres de la sociedad.
Son años de controversia y oposición conceptual entre moral y ética, desde
los albores del pensamiento humano han ido desarrollándose tratados y teorías;
contribuyendo a dar validez y fundamento lógico y filosófico a la ética. En ellas se
distinguen dos enfoques paradigmáticos en la evolución del pensamiento:
• La ética material o empírica; sustentada principalmente por la ética hedonista,
basada en la felicidad como fin de la conducta moral, sustentada por Sócrates
y Aristóteles.
• La ética racional formal; de Kant, que trata de establecer fundamentos universales
y objetivos de la moralidad, superando los criterios subjetivos de la ética material
o empírica.
3. LA ÉTICA DESDE UNA PERSPECTIVA SOCIOLÓGICA
Los fundamentos sociológicos de la ética han sido desarrollados por Max Weber,
quien sustenta su visión en las siguientes tesis.
a) Rasgos de las sociedades modernas
Para Max Weber las sociedades modernas se caracterizan por:
MÓDULO 2: DEONTOLOGÍA PROFESIONAL
63
• La tendencia a la racionalización de la economía, de la sociedad y del Estado.
Entendido como el comportamiento intencional de los individuos que tiende a
minimizar errores y maximizar aciertos basado en el cálculo o las exigencias
éticas, políticas, igualitarias, etc.
• La burocratización de las instituciones empresariales y públicas para lograr sus
fines con eficacia.
• La secularización de la cultura y la ideología del progreso, tendientes a adoptar una
visión científica de la naturaleza. La unidad de la cultura estaría dada por la idea
de la razón como fuerza creadora reemplazando a la idea de la providencia.
b) Niveles de control social como base de la ética
Max Weber2 distingue tres niveles de control:
• La costumbre; donde se acepta que hay una libre elección de los modelos y
pautas de conducta.
• La convención; donde se valida las costumbres por la reprobación de la comunidad
con respecto a conductas discordantes.
• El derecho; cuando las conductas discordantes son sancionadas por un personal
especializado, es decir por un cuadro coactivo.
4. ÉTICA EN LA ACTIVIDAD DEL ESTADO
Se puede definir a la ética en la administración pública como el modo de ser o
carácter que gobierna la conducta del ser humano durante el desempeño de la función
pública, considerando que, además del carácter, dicho desempeño está en función a
la razón o la capacidad de pensar y deliberar sobre diversas posibilidades de decisión
y de acción. El fin de la ética en la administración pública debe ser garantizar un
comportamiento probo de los servidores públicos durante el servicio a la Nación,
persiguiendo mayores niveles de eficiencia y mejor atención a la ciudadanía, es decir,
la ética en la administración pública busca el bien común a partir del desempeño de
los servidores públicos en la organización del Estado.
El ejercicio de la ética en la administración pública en el Perú muestra el siguiente
panorama:
2
Max Weber: sociólogo alemán que interpretó la sociedad moderna a la luz de su teoría sociológica de orientación neokantiana. Autor de La ética protestante y el espíritu del capitalismo.
64
UNIDAD 1: ÉTICA Y DEONTOLOGÍA
Gráfico 1.1. La lucha contra la corrupción en las instituciones
Instituciones que deberían combatir la corrupción en nuestro país
% Principales menciones espontáneas
1°
El Gobierno
50
La policía
45
El Poder Judicial
31
Las municipalidades
17
El Congreso
17
Los gobiernos regionales
16
La ciudadanía
2°
14
Los medios de comunicación
Las Fuerzas Armadas
La Iglesia
3°
13
10
7
Los maestros/colegios
La familia
Los partidos políticos
6
6
5
Los sindicatos
3
La empresa privada
2
0
25
50
75
100
Fuente: Segunda Encuesta Nacional sobre Corrupción, realizada por Apoyo y PROÉTICA.
Gráfico 1.2. La lucha contra la corrupción en las instituciones
Desempeño de instituciones en la lucha contra la corrupción
Bueno
Regular
Malo
2002
2003
2002
2003
2002
2003
%
%
%
%
%
%
El gobierno central
12
6
42
41
44
50
La policía
15
11
41
42
42
42
El Poder Judicial
12
6
33
34
52
57
El Congreso
8
6
36
38
50
53
Las municipalidades
12
9
40
50
45
37
Los gobiernos regionales
---
5
---
42
---
46
La ciudadanía
29
22
52
56
14
15
Televisión
25
47
23
Medios de comunicación Radio
36
26
43
50
19
17
Prensa escrita
25
49
20
Las Fuerzas Armadas
22
13
44
45
31
36
La Iglesia
38
30
45
44
13
15
La familia
38
31
47
50
11
10
Los maestros/colegios
29
24
52
52
14
15
Los partidos políticos
8
4
45
38
44
53
Las empresas privadas
11
10
46
49
33
30
Fuente: Segunda Encuesta Nacional sobre Corrupción, realizada por Apoyo y PROÉTICA.
MÓDULO 2: DEONTOLOGÍA PROFESIONAL
65
• La carencia de una conducta ética por parte de los servidores públicos lleva a
considerar a dicho problema como el cuarto más grave que afecta al país.
• La población, que es el cliente final de la administración pública, percibe que debe
ser el propio Estado el que debe resolver el problema de la conducta antiética
durante el desempeño de la función pública.
• La ciudadanía asume que los organismos públicos tienen un desempeño regular y
malo al momento de contrarrestar el ejercicio antiético durante la función pública,
lo cual conlleva a una desconfianza hacia las instituciones públicas.
• Como bien lo mencionó el ex procurador anticorrupción Luis Vargas Valdivia:
“No existe una política real de lucha anticorrupción, porque se han debido
adoptar medidas de corto y mediano plazo. No se hizo mayor caso al informe
de la Iniciativa Nacional Anticorrupción (INA) y la Contraloría tampoco tiene
los elementos necesarios para cumplir con sus funciones.”
Sin embargo, el ejercicio ético de la función pública debería tener los siguientes
alcances:
• El cumplimiento de las disposiciones de la Ley del Código de Ética de la
Función Pública y su reglamento, que desarrolla lo referente a los alcances de la
función pública, principios, prohibiciones y deberes éticos del servidor público,
así como los incentivos y sanciones frente al comportamiento ético o no ético,
respectivamente. Sin embargo, para dicho cumplimiento, se requiere el fomento
del comportamiento ético, el cual no consiste en el simple establecimiento de
una lista de reglas a observar o en la definición de una situación a alcanzar, sino
en un proceso de gestión permanente de compromiso que sostiene la tarea de
gobierno y resulta crucial para su funcionamiento y toma de decisiones.
• Generalización en todo el aparato estatal de una política nacional de prevención
y lucha contra la corrupción.
• En el marco de una ética de la administración pública, los valores democráticos
conforman el eje de esta última y se convierten en una propuesta orientadora,
para la consecución del bien común.
• La ética como mecanismo de control de la arbitrariedad en el uso del poder
público, es un factor vital para la creación y mantenimiento de la confianza
en la administración y sus instituciones; también proporciona la base para
controlar las prácticas, costumbres y conductas de forma general para garantizar
a la ciudadanía que se están respetando sus intereses y cumpliéndose los
procedimientos. En consecuencia, la ética pública es un factor clave de la calidad
de cada administración del servicio público.
66
UNIDAD 1: ÉTICA Y DEONTOLOGÍA
• Para las organizaciones que promueven el desarrollo, entre ellas el Estado,
asumir la ética, la coherencia y la transparencia como principios de acción es
un proceso que designa una permanente adecuación de las instituciones a los
escenarios en los que estas intervienen, lo cual garantiza una sostenibilidad y
verdadera transformación en el tiempo.
• La ética de la gestión pública es un agente activo que estimula a los ciudadanos
a participar en la vida pública y a contribuir en la búsqueda de ese bien común;
ello obliga a los políticos a rendir cuentas de su actuación y crea exigencias éticas
de solidaridad entre los ciudadanos y funcionarios públicos.
CONCLUSIONES
• La moral es un conjunto de normas establecidas en el seno de una sociedad que ejercen una influencia muy poderosa en la conducta de cada uno de sus integrantes.
• La ética, en cambio, surge de la propia interioridad de una persona como resultado
de su propia reflexión y elección.
• Las estructuras conceptuales de la ética, llamadas también principios filosóficos,
tienen validez de aplicación en las sociedades. Son independientes de su estructura social e independientes de su entorno de desarrollo.
• La convivencia social es la fuente de la moralidad y la ética. Sus reglas se forman inductivamente, tienen origen empírico. Es decir, los hombres aprenden a
comportarse según normas de decencia y buen sentido que son las virtudes y
limitaciones de la sociedad.
• La ética en la administración pública busca el bien común a partir del desempeño
de los servidores públicos en la organización del Estado.
• La ética privada y pública confluyen en el sentido que ambas deben determinar su
conducta hacia el beneficio o el bien común de la comunidad, sociedad y nación,
ya que es la población y sus necesidades, la clientela que justifica la existencia
tanto de la empresa como del Estado.
EJERCICIO
En una página, hacer la crítica al artículo leído.
MATERIAL DIDÁCTICO
Power Point. Ética fundamental.
Unidad
2
EL VALOR, LA MORAL Y LA ÉTICA
2.1. EL PROBLEMA DEL VALOR
a) La axiología
A menudo en nuestra vida diaria usamos las expresiones malo y bueno, bonito y
feo, agradable y desagradable, valioso y no valioso, que expresan un “juicio de
valor” y “un acto valorativo”.
¿Qué es el valor? ¿Cuál es el fundamento del valor? ¿Qué clases de valores
existen? Son algunas de las interrogantes que trata de contestar la axiología (de
axios, lo que vale y logos, tratado de).
b) La conciencia valorativa
Si decimos “el fuego quema”, no estamos valorando (conciencia valorativa), sino
estamos describiendo un hecho (conciencia neutra); lo contrario sucede si decimos
“esta propuesta es buena”, frase con la que estamos valorando un hecho.
La conciencia valorativa rige nuestra experiencia valorativa, que tiene los siguientes elementos (Díaz Guzmán 1978: 17):
1. Un sujeto que realiza la valoración.
2. Un objeto, una persona o un acto valorado.
3. Una cualidad que da valor a dicho objeto, persona o acto.
4. Una actitud pro o una actitud contra del sujeto que valora con respecto al objeto,
persona o acto valorado.
5. Una clasificación y jerarquía de los valores: sensoriales o hedonísticos (agrado
o desagrado), económicos (satisfacción de necesidades), jurídicos (realización
68
UNIDAD 2: EL VALOR, LA MORAL Y LA ÉTICA
de la justicia), religiosos (realización de santidad, piedad, mística), estéticos
(realización de la belleza), lógicos (expresan la verdad o falsedad, la validez o
invalidez de proposiciones e inferencias), morales (realización de lo bueno).
c) Tabla de valores
Según Augusto Salazar Bondy (1968: 133), “La jerarquización de los valores plantea un problema importante: ¿La tabla de valores varía necesariamente de sujeto
a sujeto o es posible establecer una tabla de valores para un grupo o para toda la
humanidad?” Este problema, al igual que otros que se han planteado y se plantearán
posteriormente, debe ser encarado y discutido por los lectores, quienes deben sacar
sus propias conclusiones fundamentadas.
d) Concepto de valor3
El valor es toda idea o entidad abstracta que no se puede captar a través de los
sentidos, pues es inespacial, intemporal, inagotable y bipolar (tiene un opuesto, un
desvalor); que sirve como fundamento de las acciones humanas y orienta la vida
individual o social.
e) Otros problemas axiológicos
1. Cabe preguntarse si el valor pertenece al mundo objetivo o al mundo subjetivo;
al hacerlo, se está planteando el problema del significado de las palabras valorativas (Salazar Bondy 1968: 115). Las respuestas a esa pregunta se resumen en
las posiciones tradicionales del objetivismo, el subjetivismo y el escepticismo.
2. Otro asunto a estudiar se resume en la siguiente pregunta: ¿cuál es la esencia o
naturaleza y a que clase de instancias podemos llamar valores? Podemos decir
que existen dos posiciones: los naturalistas, que piensan que los valores pertenecen al mundo real, de los hechos y cosas; y los idealistas que sostienen que
los valores pertenecen al mundo ideal, de ideas y pensamientos.
3. Debemos tener presente que existe un criterio apropiado para decidir si un objeto es
valioso o no. Ese criterio es el “modelo de objeto”, la norma individual o social que
consigna el número y el tipo de características que definen un objeto. Sobre esta base,
la valoración positiva implica la formulación de la exigencia de que todos reconozcan
3
Véase Peñaloza, Walter, s.f.: 80 y ss.
69
MÓDULO 2: DEONTOLOGÍA PROFESIONAL
y aprueben el objeto tal como se presenta. Por esta razón, no podemos describir y
concebir al valor como si fuera una cosa (Salazar Bondy 1968: 127 y ss.).
4. Por otro lado, para entender la naturaleza de los valores debemos indicar algunos rasgos o características de ellos: la polaridad (exigencia de adhesión o de
rechazo), el grado (gama de variaciones de la valoración) y la jerarquía (que se
manifiesta en la preferencia de una cosa, acto o situación).
5. Existe un proceso denominado “objetivación del espíritu subjetivo” (Peñaloza s/f:
90-91), que consiste en que las personas intentan manifestar de modo tangible (objetivar) los valores que su espíritu ha hallado. El espíritu objetivo no es otra cosa que
el conjunto de las obras que realiza la humanidad, tales como la filosofía, la ciencia,
el arte, la religión, el derecho, la moral, la organización. En otras palabras, el espíritu
objetivo es sinónimo de Cultura, que es patrimonio exclusivo de la humanidad.
Gráfico 2.1
VALORES
DIVINIDAD
HUMANIDAD
SABIDURÍA
FILOSOFÍA
C
U
VERDAD
CIENCIA
L
T
U
R
BELLEZA
ARTE
RELIGIÓN
A
2.2. EL PROBLEMA ÉTICO
a) Las cuestiones morales
Nuestro cuidado permanente es saber si nuestra conducta o la de los demás es buena
o mala, si somos responsables por tal o cual hecho (“la conducta de esa persona es
incorrecta”; “¿robar es malo?”; “¿te has comportado honestamente”?). Las expresiones dentro del paréntesis son expresiones morales, porque tienen que ver con la
moral. Las cuestiones morales forman parte de nuestra preocupación constante.
b) Las cuestiones éticas
Hay otras interrogantes que también se refieren a la moral, pero que se formulan en otro
sentido, pues nos preguntamos racionalmente por el sentido y fundamento de la vida
70
UNIDAD 2: EL VALOR, LA MORAL Y LA ÉTICA
moral (¿cuáles son las bases de la conducta moral?; ¿todas las reglas morales se derivan de
un principio supremo?). Las cuestiones de este tipo se denominan cuestiones éticas.
Todas las personas se plantean problemas morales, pero pocas se dedican a la
investigación filosófica y se plantean interrogantes éticas sobre los fundamentos
de la moral.
c) La ética y la moral
La ética, como teoría, es la parte de la filosofía que estudia los principios morales,
los valores y deberes de la conducta y, por lo tanto, se interesa por la justificación
de la conducta humana.
La ética, como hecho o acción, es el conjunto de normas morales que rigen la
conducta humana.
La moral es la objetivación del valor de la bondad. Puede definirse como el
conjunto de ideas y acciones basadas en el valor de la bondad. Por esta definición,
podemos hablar de la “persona moral” y de la “acción moral”.
La persona moral es el ser consciente de de sí y de los principios a que está sometida su conducta, capaz de decidir y ejecutar por su libre voluntad las acciones
que configuran su existencia.
“La acción moral es necesariamente una acción consciente del sujeto (consciente de
lo bueno y de lo malo), quien tiene que darse cuenta del acto que realiza, pero además
debe ser consciente de los medios de que dispone para actuar. Pero estos medios, así
como los fines que persigue, no pueden ser neutralmente considerados. El sujeto los
valora, los califica de acuerdo a los deberes que reconoce. La acción moral implica
actos valorativos y por tanto comporta todos los ingredientes de los actos valorativos.
Pero hay además en la acción moral un elemento indispensable de autoconocimiento,
de darse cuenta que es él mismo y no otra persona quien actúa. Hay por eso un factor
dominante de voluntad de esa libre decisión y ejecución de los actos que funda la
independencia de la persona humana” (Salazar Bondy 1968: 145).
d) El deber y la deontología
El “deber” es la exigencia de realizar una acción, exigencia que nuestra conciencia
siente imperiosamente. Y esta exigencia no es otra que la de una ley objetiva de
la conducta (imperativo categórico o incondicionado, en expresión de Kant). En
este sentido, el deber está basado en el valor de la Bondad (lo que es bueno es un
deber realizarlo).
La deontología es el estudio de los deberes.
MÓDULO 2: DEONTOLOGÍA PROFESIONAL
71
EJERCICIO
1. ¿Qué relación existe entre los valores, la moral, la ética, los deberes y la deontología?
2. ¿Los conceptos e ideas expuestas en el presente artículo se aplican en su vida
laboral? Explique.
3. Plantee, en forma de preguntas, las dudas que tenga sobre el artículo, para discutirlas en el aula.
4. ¿En relación al tema tratado, qué compromiso asume usted para mejorar su
conducta como funcionario público?
Resuelva el ejercicio individualmente y presente su escrito en el aula.
MATERIAL DIDÁCTICO
Power Point. Valores, ética, moral y deontología.
Power Point. El Poder Judicial y la ética pública.
Unidad
3
ÉTICA FUNCIONAL
3.1. ESQUEMA GENERAL
ESTADO
ACTIVIDAD PÚBLICA
FUNCIÓN PÚBLICA
ACTIVIDAD PRIVADA
GESTIÓN LUCRATIVA
LEY
NORMA
CONDUCTA GENERAL
SERVICIO AL
CIUDADANO
ACTIVIDAD PARA
UNA EMPRESA
ÉTICA
ADMINISTRATIVA
COMPORTAMIENTO
MORAL
CONCIENCIA MORAL
EDUCACIÓN CÍVICO-SOCIAL
CONSTITUCIÓN
NORMA LEGAL SUPERIOR
CULTURA SOCIAL
TRADICIÓN, HISTORIA, POLÍTICA
DEBERES
DERECHOS
CIUDADANÍA
B
RESPETO AL DERECHO AJENO
A RESPETO AL PROPIO DERECHO
}
S RESPETO A LA NORMA DE CONDUCTA
E RESPETO A LA CULTURA
S
CONCIENCIA
MORAL
74
UNIDAD 3: ÉTICA FUNCIONAL
Mística - espiritual
Vocación: inclinación hacia
Aptitud
Formación educativa
Actitud
Personalidad
Formación cívica
Proyección
Motivación
Proceso cultural-social.
Proceso participatorio.
Relación humana - comunidad.
Conciencia moral - imperativo categórico.
• Idea de lo que debe ser y de lo que no debe ser.
• Sentimiento de su obligación: contribución a actuar o no actuar, deber ser.
Ética
Ecología administrativa y moral pública
• Sociedad
• Ambiente familiar.
• Ambiente institucional.
• Ambiente social.
• Moral pública
• Beneficio colectividad.
• Bien común.
• Acción pública.
Características constitutivas
•
•
•
•
•
Justicia: dar a cada quien lo que le corresponde.
Humildad: ejercicio del poder sin prepotencia.
Buen ejemplo: espejo de la organización.
Conciencia de misión social: orientación y educación.
Técnica: medios apropiados.
MÓDULO 2: DEONTOLOGÍA PROFESIONAL
75
• Economía: cuidado en la aplicación.
• Consenso cooperativo: (Holístico).
Ética = hábito de vida
Parte de la filosofía que trata de la moral y obligaciones del ser humano. Reglas
de conducta de cada persona.
Moral
Reglas sociales que influyen en el fuero interno de las personas. Apreciación del
entendimiento o de la conciencia en orden a la bondad o malicia.
Conciencia moral
Propiedad del espíritu de reconocer sus atribuciones esenciales vivencia del bien
por hacer y del mal a evitar.
Procesos de formación humana
Imperativo categórico
Filosofía: esencia, causas primeras y consecuencias últimas de los fenómenos.
Elementos de la ética administración
Funciones
• Calidad - Servicio.
• Responsabilidad - Pueblo.
• Autoridad - Poder.
Sustanciales
•
•
•
•
Vocación - Actitud.
Profesionalización - Aptitud.
Jerarquía - Orden.
Cultural cívico-social.
Motivaciones
• Participación.
• Imperativo de conciencia.
76
UNIDAD 3: ÉTICA FUNCIONAL
Personalidad en campo público
• Cultura: expresión, personalidad.
• Espíritu de cuerpo: alta moral, integridad de propósitos.
• Lealtad: identificación con objetivos institucionales y de grupo, en moral e
integridad.
Virtudes
Hábito y disposición del alma para las acciones conforme a la ley moral y que
ordenan la vida en su integridad de ánimo y bondad de la vida. Predisposición
al recto modo de proceder, fuerza de las cosas para proceder o acusar efectos.
Virtudes en la función pública
• En orden funcional:
•
•
•
•
•
Disciplina: observancia con sentido de orden moral.
Lealtad: identificación.
Solidaridad: participación.
Respeto: por sí y los demás.
Responsabilidad: obligación moral.
• En orden cívico:
• Patriotismo: amor y respeto a los valores nacionales (Preámbulo Constitución).
• Obediencia: deber moral de conciencia jurídica social.
• En orden personal
• Honor (honra): severo cumplimiento de nuestros deberes hacia los demás
y hacia nosotros mismos.
• Dignidad: decoro en el comportamiento individual y social.
• Veracidad: concordancia con la verdad.
• Laboriosidad: proyección a acción creadora.
• Entusiasmo: emoción que impulsa a acción.
Moral patrimonial
• Uso.
• Ejercicio.
• Cuidado.
MÓDULO 2: DEONTOLOGÍA PROFESIONAL
77
Ética administrativa
Servir al país es una tarea de mayor trascendencia y responsabilidad, por la idea
del servicio público.
Servicio al público y control social por el público.
Alcance de la moral pública
•
•
•
•
•
•
•
Patrimonial: solo administradores de los bienes públicos.
Moral personal: funcional y particular.
Disciplina.
Solidaridad.
Lealtad funcional - jerárquica - representativa.
Relaciones públicas.
Imparcialidad política: anonimato.
Características de la moral administrativa
•
•
•
•
•
•
•
•
Abnegación.
Austeridad.
Respeto y acatamiento a la ley.
Discreción.
Espíritu de justicia y equidad.
Exotismo y serenidad ante la injusticia.
Autoridad moral.
Concepto moral de lo justo.
Actos contrarios a la ética administrativa
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
Regalos, dádivas y agasajos, internos y externos.
Sobornos, “comisiones”.
Necesidades económicas.
Recomendaciones personales.
Compromisos políticos y personales.
El temor ante el poder.
Falso compañerismo.
La claridad en la sanción.
Incumplimiento de la ley.
Demoras y celeridad injustificadas.
Mal y/o abuso de privilegios naturales y ascendientes.
Excesivo elogio: chismes y sobonería.
78
UNIDAD 3: ÉTICA FUNCIONAL
Corrupción administrativa
Atentados contra la función pública
•
•
•
•
Dádivas - agasajos.
Compromisos personales y políticos.
Faltas y delitos: soborno.
Incumplimiento, negligencia, indolencia, incapacidad.
3.2. LA ÉTICA Y LA DEONTOLOGÍA EN LA GESTIÓN PÚBLICA
3.2.1. Introducción
El presente documento ha sido elaborado para proporcionar a los participantes una
visión panorámica de la problemática de la ética y la deontología en la gestión pública, Este tema tiene una serie de facetas, cada una de las cuales es muy interesante
y merece estudio y atención especial.
Se ha tratado de hacer un diagnóstico de la problemática de gestión pública
describiendo la conducta de la burocracia en diferentes escenarios, para después
esbozar los remedios, mediante lo que se ha llamado, desde hace más de cuarenta
años, la reforma de la administración pública o la reforma del Estado.
Después del diagnóstico, llegaremos a la conclusión que la reforma de la administración pública o la reforma del Estado requieren de una reforma profunda de
la Constitución y que el elemento objetivo y focal de dichas reformas debe ser el
personal que trabaja recibiendo una retribución del Estado, es decir, la burocracia
pública.
La tarea de tener un Estado y una administración pública eficientes, eficaces,
efectivos y honestos es ardua, pero debemos ser optimistas en conseguir buenos
resultados.
3.2.2. Conceptos básicos
Para adentrarnos en la problemática de la gestión pública y su relación con la burocracia pública, haremos una breve presentación de algunos conceptos y términos
usados habitualmente en la administración pública.
Para cumplir sus finalidades de desarrollo, servicio público, seguridad, defensa y
relaciones con otros estados, el Estado peruano tiene una estructura organizacional,
llamada “administración pública”, constituida por el conjunto sistémico de entidades públicas, donde trabajan (ejecutan o gestionan los procesos administrativos) los
79
MÓDULO 2: DEONTOLOGÍA PROFESIONAL
integrantes del personal público que reciben a cambio una retribución económica
del Estado.
El elemento esencial de la administración pública es la “burocracia pública”,4
que es el grupo social encargado de ejecutar la gestión pública, es decir, desarrollar
las seis fases de la administración: planeamiento, dirección, organización, gestión,
coordinación y control (véase gráfico 3.1).
Gráfico 3.1.
La burocracia y las seis etapas del proceso administrativo
Planeamiento
Recursos
Control
Coordinación
Estructura
Burocracia
Dirección
Organización
Gestión
En la administración pública se utilizan tres términos que son de uso común
y que se interrelacionan, pero cuyo significado se confunde a menudo: función
pública, gestión pública y servicio público. Conviene precisar el concepto de estos
tres términos, a fin de usarlos adecuadamente.
a) Función pública es el conjunto de actividades sistemáticas, permanentes, homogéneas y especializadas que se determinan y precisan para cada entidad estatal,
así como para sus dependencias y cargos. La función pública puede ser de dirección, línea, apoyo, asesoría y control. En cada entidad estatal o pública las
funciones están ligadas a la estructura organizacional; por esta razón, el detalle
de los órganos que forman la estructura organizacional, así como las funciones
de cada órgano y de cada cargo se señalan y describen en dos documentos de
4
Burocracia (de Bureau, oficina y Cratos, gobierno), etimológicamente significa “gobierno de la oficina”. La
burocracia ha sido estudiada por el sociólogo Max Weber. La burocracia pública es el conjunto de personas
que trabajan en las entidades públicas y que reciben sus retribuciones del Estado; ejerce las funciones, competencias y atribuciones de sus cargos en representación del Estado; por esta razón tiene poder.
80
UNIDAD 3: ÉTICA FUNCIONAL
gestión denominados Reglamento de Organización y Funciones (ROF) y Manual
de Organización y Funciones (MOF).
b) Gestión pública es el conjunto de decisiones, actos administrativos y actividades
que realizan las personas que desempeñan un cargo público (burocracia pública),
con el propósito de cumplir los objetivos de su unidad organizacional, de su
entidad y de la administración pública.
Sabido es que en las entidades que conforman la administración pública peruana
se aplicará en un futuro cercano la “administración estratégica”,5 cuya primera etapa es la planificación estratégica en la que se formulan las políticas, se
establecen los objetivos y estrategias y se hace la programación de proyectos y
actividades a realizar en un período definido en el corto, mediano y lago plazo.
La ejecución del programa de actividades que se han planificado se denomina la
gestión pública. Como se comprenderá, hacer el planeamiento estratégico también es gestión pública. La gestión o ejecución de las actividades programadas
en una entidad pública la realiza, como es lógico, la burocracia pública.
c) Servicio público es el conjunto de prestaciones, atenciones y servicios de educación, salud, trabajo, alimentación, justicia, seguridad, defensa, servicio social,
infraestructura y otros que los organismos de la administración pública dan a la
nación, en cumplimiento de los mandatos constitucionales. La razón de ser de
la administración pública es la prestación del servicio público a la nación.
La burocracia pública realiza sus funciones públicas para dar o brindar el servicio
público a la nación.
En el cumplimiento de las funciones de sus cargos respectivos, la burocracia debe
respetar el ordenamiento jurídico y las normas éticas señaladas en los códigos de
ética institucionales. Sin embargo, en la práctica, los integrantes de la burocracia
pública cometen irregularidades, consistentes en el abuso del poder y del derecho,
actos de corrupción, negligencia, falta de eficacia y efectividad en la prestación
del servicio público que, además de constituir actos ilícitos, son actos no éticos.
Objeto del documento
El presente documento tiene por objeto hacer una presentación general de los más
conocidos actos no éticos y sus repercusiones en la opinión pública. La presentación,
además de exponer críticamente los hechos, es una convocatoria a buscar medios
5
La administración estratégica es un proceso de seis etapas: planeamiento estratégico, dirección estratégica,
organización estratégica, ejecución o gestión estratégica, control estratégico y coordinación estratégica. Para
mayor información, se recomienda consultar Hill y Jones 1996.
MÓDULO 2: DEONTOLOGÍA PROFESIONAL
81
y métodos de prevención y remedio de la deshonestidad en nuestra administración
pública, para sanearla en beneficio de nuestra nación.
3.2.3.Casos más comunes de actos no éticos cometidos
por la burocracia pública
En la gestión pública son innumerables las acciones no éticas cometidas por la
burocracia. Nos limitaremos a desarrollar los tipos más conocidos.
a) La burocracia ilógica6
Los burócratas públicos, de todas las jerarquías y de todos los tipos de formación
académica, son propensos a mentir, amenazar, coactar, cohonestar, encubrir y defender hechos ilícitos, debido a que su capacidad moral es deficiente. Ejemplos:
• Los burócratas del Servicio de Administración Tributaria de la Municipalidad
Metropolitana de Lima (SAT), quienes en forma soberbia amenazan, coactan y
esquilman a los contribuyentes, negándoles el derecho de defensa y tildándolos
de tramposos y ladrones de los recursos municipales. Estos burócratas se deleitan
con amenazar, coactar y cohonestar, incluso utilizando la TV y otros medios de
comunicación.7 Fueron tantos los abusos de los burócratas del SAT que, ante la
protesta de los afectados y de la prensa,8 posteriormente la Municipalidad Metropolitana de Lima anunció cambios de personal y de procedimientos de cobranza
y los burócratas abusivos fueron denunciados en la vía penal por delitos contra
la administración pública.9
• Burócratas que encubren a sus colegas de partido político.
• Burócratas que mienten al público usuario y practican fluidamente lo que el
lenguaje popular llama “mecer a la gente”.
• Congresistas para los que la mentira es verdad, la calumnia y la difamación son
denuncia responsable.
• Funcionarios que usan la ilegalidad como una forma práctica de gobierno y
gestión.
6
7
8
9
Adaptada del artículo de Beatriz Mejía Mori publicado en el diario El Comercio de Lima el 30.5.2000.
Véanse diarios y noticieros de TV y radio de la primera quincena de junio del 2005.
Véase editorial del diario El Comercio de Lima del 12.6.2005: “Cobros del SAT no deben transgredir la ley
ni caer en el abuso”.
Véase el diario oficial El Peruano de fecha 24.6.2005. Asimismo, véanse Resoluciones Ministeriales Nº 265
y Nº 266-2005-EF/10 en el diario oficial El Peruano del 21.6.2005.
82
UNIDAD 3: ÉTICA FUNCIONAL
b) La cultura del secreto10
Una de las características de la democracia es que las decisiones, los actos administrativos y las acciones que realiza la burocracia, desde el Presidente de la República
hasta el servidor de menor jerarquía, sean de conocimiento de todos los ciudadanos,
para que ellos puedan evaluarlos y criticarlos. A esto se llama la cristalina transparencia de la democracia. En este sistema existen excepciones, como el secreto
debido a las estrategias de defensa, inteligencia y contrainteligencia.
Sin embargo, existe la tendencia y costumbre deshonesta generalizada de la burocracia pública a guardar en secreto toda la información referida a su gestión pública.
Podemos decir que en la burocracia estatal existe “la cultura del secreto”.
A pesar que hay una ley11 y reglamentos sobre transparencia de la información,
todavía existen funcionarios que pueden determinar que tal decisión o documento
es secreto o reservado, privando al ciudadano de conocer temas de su interés. Esta
costumbre es típica de los órganos de control (CGR), órganos de tributación (SUNAT,
SAT), órganos de economía (MEF y sistema financiero público), Poder Judicial,
Ministerio Público y otras entidades estatales.
c) La cultura cleptocrática12
Por todos es conocida la depredación de los recursos públicos efectuada por la
burocracia, civil y castrense, durante la década de los 1990, administración del ex
presidente Fujimori. Durante ese período, la curva representativa de casos de peculado alcanzó un máximo, pero si revisamos la historia, llegaremos a la conclusión
que, durante toda la época republicana del Perú, el robo de los recursos públicos ha
sido un hábito de gran parte de su burocracia pública. Se roba en pequeño cuando
el empleado de un hospital se lleva a su casa las raciones de los enfermos o cuando
un oficinista se apropia del dinero de la caja chica para gastos particulares. Pero, los
robos en grande los cometen los altos funcionarios utilizando todo tipo de artificios,
desnudados en las audiencias públicas a las que concurren los burócratas corruptos
del gobierno fujimorista sometidos a procesos penales.
La comunidad nacional ha tenido en todos los tiempos la percepción que la
burocracia pública ha implantado una “república cleptocrática”.13
10
11
12
13
Véase artículo de Carlos Chipoco publicado en el diario El Comercio de Lima el 18.10.1999.
Véase Ley Nº 27806, modificada por la Ley Nº 27927 (p. 04.2.20039).
Véase artículo de Javier Monroy Cervantes publicado en el diario El Comercio de Lima el 8.11.2000.
Véase artículo de Javier Monroy Cervantes en El Comercio de Lima, del 8.11.2000.
MÓDULO 2: DEONTOLOGÍA PROFESIONAL
83
d) Noneísmo y burocracia pública14
Noneísmo proviene de la palabra inglesa “none”, que significa nada o ninguno.
Por ejemplo, A pide a B que vaya a la bodega y compre una botella de cerveza; B
regresa con las manos vacías y dice “no hay ninguna” (“there is none”).
El noneísmo consiste en saber que algo es falso, que no existe materialmente,
pero se considera como que es verdadero y que sí existe materialmente.
El creador del noneísmo fue Richard Routley cuyo libro más importante es Exploring Meinong’s Jungle and Beyond (Explorando la jungla de Meinong y más allá).
¿Alguna vez ha oído usted a un Presidente de la República decir que su gobierno
es malo o regular? ¿Conoce usted algún funcionario que declare que su gestión no
ha sido exitosa? Se hacen estas preguntas porque los burócratas públicos, cuando
rinden cuentas de su gestión, manifiestan que ésta fue exitosa, eficiente, eficaz y
efectiva, cuando la realidad es todo lo contrario. Lo extraño es que, muchas veces,
la ciudadanía sabe que lo dicho por el burócrata es falso, pero lo considera como
si fuese verdad.
Lo grave del noneísmo es que lo que se dice sobre objetos inexistentes puede ser
verdadero. Los griegos de la antigüedad fueron un pueblo que entre otras virtudes
tuvo la de ser muy imaginativo; ellos imaginaron muchos personajes que tenían la
categoría de dioses, que no existían físicamente, pero se decían cosas verdaderas
sobre esos dioses; Júpiter no existe, pero es verdad que es el dios más poderoso del
Olimpo. De igual manera, en nuestro país la burocracia oficialista y sus invitados
están convencidos de muchas cosas que no existen; por ejemplo, creen que su gestión
política es democrática, que la ONPE es una institución ejemplar, que el gobierno es
una maravilla, que es verdad que lo efectuado por el ministro de Economía y Finanzas
en este gobierno ha sido y sigue siendo una maravilla. Quien vive en un mundo de
cosas que no existen puede decir un montón de verdades sobre dicho mundo.
Nuestra burocracia pública habla con tal convicción que uno termina por pensar
que tal vez es sincera. Y lo es, en relación con su mundo imaginario.
e) Burocracia pragmática
En los países desarrollados, el pragmatismo es una propuesta filosófica que consiste
en buscar soluciones equilibradas a los problemas sociales; es un balance entre
la teoría y la realidad. En el Perú, la burocracia estatal interpreta el pragmatismo
14 Véase artículo de Francisco Miró Quesada Cantuarias publicado en el diario El Comercio de Lima el
18.8.2000.
84
UNIDAD 3: ÉTICA FUNCIONAL
como la propiedad de no adquirir ningún compromiso con la comunidad, ni con la
nación, a fin de no rendir cuentas a nadie. Es una actitud desprovista del sentido
humanista, en la que se niega el derecho a quien lo tiene, se niega el servicio a
quien lo necesita, donde todo vale con tal de estar bien con el que manda. Por
el pragmatismo a la peruana, se considera “populistas” a las políticas publicas
dirigidas a dar los servicios elementales de nutrición, educación, vivienda, saneamiento, infraestructura a la población necesitada. Lo grave es que la burocracia
pública, con el apoyo de líderes de partidos políticos, empresarios, académicos
y propietarios de medios de comunicación de ideologías liberales, consideran un
peligro al populismo, porque pone en riesgo a los recursos del Estado que, según
ellos, deben ser destinados a satisfacer el apetito y los intereses de la burocracia
y sus aliados.
En nuestro medio se aprecia esta conducta desleal de la burocracia que emplea
todas sus argucias para acatar, pero no cumplir, las órdenes de los gobernantes a
favor del pueblo. En los periódicos de Lima del mes de octubre de 2005 abundan
noticias y comentarios sobre las demandas de profesores universitarios, enfermeras, policías y otros grupos sociales y las respuestas del ministro de Economía y
ministros del ramo, repitiendo el estribillo de que “no hay recursos en la caja fiscal
“o “no puede desbalancearse el presupuesto nacional”, a fin de burlar y denegar las
demandas sociales.
f) La burocracia insensible, silenciosa y obstruccionista
Tradicionalmente, la burocracia tecnocrática superior (ministros, viceministros, secretarios generales, directores generales y asesores) tiene la costumbre de incumplir
de manera solapada las directivas políticas del Presidente de la República, cuando
no concuerdan con sus intereses o les limitan el poder centralista que poseen, así
que trata de hacer prevalecer sus criterios técnicos ante los criterios políticos en la
tarea de gobierno y busca cuidar los intereses de terceros que les hacen lobby.15 A
esta burocracia no le interesa que su desobediencia a las directivas políticas gubernamentales perjudique a los sectores de población más necesitados; ella siempre
hace lo imposible para que prevalezcan sus intereses y los de sus allegados. Lo
más grave es que la desobediencia de esa burocracia tecnocrática recibe el apoyo
de empresarios privados y de los dueños de medios de comunicación que tienen
intereses contrarios a los de los más necesitados.
15 Véase artículo de José Saldaña: “Toledo denuncia a una burocracia opositora”, publicado en El Comercio de
Lima, 12.6.2005.
MÓDULO 2: DEONTOLOGÍA PROFESIONAL
85
Hace poco sucedió un hecho de antología que demuestra hasta qué extremos puede
llegar la burocracia tecnológica cuando quiere hacer prevalecer su criterio e intereses
contra las directivas políticas. El vicepresidente de la República David Waisman, en
ejercicio de la Presidencia de la República, por viaje al extranjero del titular, para
resolver diversos reclamos laborales de diversos sectores de la administración pública
y otros sectores sociales, otorgó aumentos remunerativos y otros beneficios económicos a los reclamantes. Inmediatamente, los dos viceministros y la jefa de asesores del
Ministerio de Economía y Finanzas se atrevieron a desconocer la directiva política del
presidente (e) David Waisman y concurrieron a los medios de comunicación (TV, radio
y periódicos) a exponer la siguiente tesis: “no hay dinero para decisiones populistas”.
Como era de esperarse, el Presidente de la República (e) pidió a los tres funcionarios
desobedientes que se disculparan, lo que no hicieron. Cuando el Presidente de la República regresó de su viaje al extranjero, “denunció la existencia de una burocracia
opositora y silenciosa, formada por tecnócratas insensibles, que obstaculizan el cumplimiento de las principales decisiones del Estado y recomendó a los ministros que
no dejen que la burocracia insensible impida la implementación de las decisiones y
políticas de Estado y que se sacudan de esa burocracia que impide que el Perú avance,
porque, al final de cuentas, la historia lo juzgará por sus decisiones y no porque lo
frustre una tecnocracia intermedia e insensible y que, a los que les tiemble la mano,
presenten su renuncia”.16 Como también era de esperarse, ni el ministro de Economía
y Finanzas, ni sus dos viceministros, ni su jefa de asesores renunció. Al contrario, a
los pocos meses uno de esos insensibles burócratas del Ministerio de Economía fue
designado ministro de dicho ramo.
g) Burocracia trepadora y arribista
Se ha hecho costumbre que, durante el ejercicio de sus cargos, los burócratas de los
niveles altos hagan lobby con los organismos internacionales para ser nombrados por
estos en cargos bien remunerados en cuanto dejen la administración pública nacional.
Estos burócratas que manejan y toman decisiones sobre asuntos nacionales delicados y
que muchas veces entran en conflicto de intereses con los organismos internacionales,
no son dignos de confianza, puesto que, con el objeto de lograr el empleo pueden preferir los intereses extranjeros a los nacionales. Por ejemplo, la opinión pública rechaza
las conductas no honestas de un ex ministro de Justicia que, una vez terminada su
gestión como tal, fue designado miembro de un Tribunal Internacional de Derechos
16 Véanse diarios El Comercio y Perú 21 de Lima, de fechas 13.6.2005 y 12.6.2005, respectivamente.
86
UNIDAD 3: ÉTICA FUNCIONAL
Humanos. Tampoco se aprueba el nombramiento en un altísimo cargo del Banco
Mundial de un ex primer ministro peruano y que actualmente está siendo presentado
como candidato a presidirlo, con el respaldo de empresarios y medios de comunicación
y otros burócratas ligados a “su argolla”. Tampoco se considera honesta la conducta
de un ex ministro de Energía y Minas que ejerció dicho cargo por cuatro años en el
anterior régimen y que, inmediatamente, pasó a ser funcionario internacional ligado
a la minería. ¿Conoce usted algunos ejemplos más, de burócratas que aprovechan su
cargo para hacer gestiones y lobby a fin de pasar a ser funcionarios de organismos
internacionales ligados al cargo que desempeñaron en el Perú?
h) Burocracia figureti
Existen burócratas de alto nivel (ministros, congresistas, viceministros, asesores
y otros) que aparecen permanentemente en las pantallas de TV, en las radios y en
los diarios. Bueno fuera que en tales apariciones se dirigieran al pueblo para darle
cuentas de su gestión pública y de sus promesas políticas; lo reprobable es que solo
dan declaraciones intrascendentes y sin importancia para la ciudadanía. Se dedican
a “marketearse”, pues sus asesores les recomiendan que siempre estén presentes
en los medios de comunicación “para que la gente no se olvide de ellos”. En otras
ocasiones hacen el papel de la gallinita leghorn, que cada vez que pone un huevo
minúsculo hace un escándalo terrible. De manera similar, los burócratas peruanos,
por cada pequeña obra realizada, se pasan días pregonándolas.
Este defecto y por consiguiente conducta no ética de la burocracia que se muere
por aparecer, pero por razones no válidas y por asuntos nimios, interesados y egoístas,
tiene diversas denominaciones en el habla popular: “peliculina”, “robar cámara”,
“protagonismo barato”, “síndrome de la figuración”,17 etc.
i) La burocracia partidista
Es tradicional en todos los gobiernos pagar los servicios políticos y de partido con
la asignación de cargos o puestos públicos a los partidarios o simpatizantes del
partido político que gana el poder.
Afiliarse a un partido político que tiene una doctrina y un plan de gobierno es
una cuestión ética. Pero confundir el partido oficialista con una agencia de empleos
públicos es intolerable y no ético.
17 Véase artículo de Jorge Salmón Jordán publicado en el diario El Comercio de Lima el 30-8-2002.
MÓDULO 2: DEONTOLOGÍA PROFESIONAL
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Una de las causas de tener una burocracia ineficiente y corrompida es el clientelaje político, cuya expresión es crear plazas en las entidades públicas para en
ellas colocar a sus partidarios. De esa forma se infla el número de empleados, se
incrementa el gasto corriente, se descuida la calidad del personal, se discrimina a
las personas pues se prefiere a los partidarios y se rechaza a otros mejor preparados
para el desempeño de los cargos públicos. Un ejemplo evidente de clientelaje político es el nombramiento de “embajadores políticos o de confianza”, discriminando
a los embajadores de carrera.
j) Burocracia desidiosa y negligente
La opinión pública conceptualiza al empleado público como una persona mal preparada para el cargo que desempeña, descuidada de sus obligaciones, indiferente a
las demandas del público usuario, soberbia, egoísta, abusiva e inútil.
Resulta que esa conceptualización es verdadera. La burocracia pública en el
Perú, en el desempeño de sus cargos, solo atiende sus intereses y le importa “un
pepino” la atención del servicio público. Ello se debe a que no está capacitada intelectual, mental, afectiva, ni volitivamente para el desempeño del cargo público.
Por ello consideramos que la reforma de la administración pública debe comenzar
con la burocracia, con la instrucción o tecnificación, educación o mentalización y
el mejoramiento o cambio de su afecto por el servicio público. Hay que “cambiar
la mentalidad del burócrata público”, como primer paso de la reforma y modernización de la administración pública. Después vendrán los cambios de estructuras
organizacionales y la tecnología administrativa.
k) Burocracia exquisita tecnológicamente, pero dañina y perversa para la
sociedad
¿Ha tenido usted la mala suerte de leer últimamente alguna sentencia del Tribunal
Constitucional (TC)? ¿Del Tribunal de INDECOPI? ¿De un organismo regulador como OSIPTEL u otro? Si la respuesta es positiva, entonces estará usted de
acuerdo con el autor de este artículo en que dichos organismos están integrados
por una burocracia tan excesivamente capacitada técnicamente que derraman dicha técnica y exquisitez jurídica hasta llegar al extremo de expedir sentencias tan
voluminosas y complicadas, que también incluyen cuadros estadísticos y fórmulas
matemáticas. ¡Que tal exquisitez tecnológica! Estas sentencias complicadas y abstrusas nos recuerdan el dicho popular “Cuídate de la oscuridad y el oscurantismo
porque esconden y protegen muchos peligros”. La sabiduría popular es certera en
88
UNIDAD 3: ÉTICA FUNCIONAL
este tema, pues las sentencias que comentamos solo las entienden los burócratas y
burocratizados autores; pero el resto de los pobres mortales tenemos que contratar
a un experto de la talla de los burócratas sentenciadores para entender un poquito
del contenido de dichas sentencias. Lo más grave, en el caso del TC, es que sus
sentencias de inconstitucionalidad, debido al exceso de conocimientos de sus autores,
resuelven asuntos que no han sido demandados o sobre los que no se ha pedido
pronunciamiento y carecen de sentido práctico.18 Con ello causan daño no solo a los
litigantes, sino también al resto de personas que se ven afectadas por una sentencia
que “sienta jurisprudencia de carácter obligatorio” o como se dice modernamente
“son vinculantes”.
Otro vicio de los integrantes del TC es que en muchas de sus sentencias de
inconstitucionalidad, excediéndose en sus atribuciones, se modifican y corrigen
las leyes; en otros casos, ordenan al Congreso que emita leyes en el sentido que el
TC desea. Poco falta para que el TC emita leyes y sustituya al Congreso en esta
función y atribución.
Ejemplos a imitar por el Tribunal Constitucional peruano son las resoluciones
del Tribunal Constitucional de España (TCE),19 que tiene un principio: no resolver
por el Poder Judicial, ni darle órdenes, pues si el Tribunal lo hiciera, no estaría en
puridad cumpliendo su función de enjuiciamiento sobre normas, sino prejuzgando o
más claramente juzgando un caso concreto, tentación en la que no debe nunca caer
y que es por completo extraña a su función. Por ejemplo, en la sentencia 4/1981 del
02.2.1981, el TCE, al resolver una acción de inconstitucionalidad, dejó un precedente
ignorado por el TC peruano, en el sentido que el TCE no tiene poderes legislativos
para alterar a su arbitrio el ordenamiento jurídico, sino a reconocer expresamente
la inconstitucionalidad de la norma en cuestión con las consecuencias que de ello
deriven y excluyendo, por tanto, toda posible duda con respecto a su inaplicación.
Otros principios del TCE son: a) que no cabe pronunciamiento de inconstitucionalidad sobre normas ya derogadas, porque son normas inexistentes y han perdido vigencia;
b) los Tribunales Constitucionales son los intérpretes supremos de la Constitución,
pero no los únicos, pues los jueces y tribunales del Poder Judicial están obligados a
interpretarla, no solo para declarar derogadas las normas anteriores que se le opongan
o inconstitucionales las que la infrinjan, sino también para solicitar un pronunciamiento
del TC con respecto a las leyes posteriores, cuya constitucionalidad les parezca cuestionable o para resolver negativamente, optando por la aplicación de la ley impugnada;
18 Véase artículo “El Tribunal Constitucional otra vez en la polémica”, El Comercio de Lima, 17.7.2005.
19 Véase el artículo de política en la pág. 5 del diario La Razón de Lima de fecha 21.8.2005.
MÓDULO 2: DEONTOLOGÍA PROFESIONAL
89
c) la función del TC no es enjuiciar o conocer casos, sino enjuiciar normas; d) hay
diferencia entre el recurso de inconstitucionalidad y la cuestión de inconstitucionalidad,
ya que el primero determina un enjuiciamiento abstracto y el segundo un enjuiciamiento
concreto, pero, en uno y otro caso, lo enjuiciado son las normas. Todos estos principios enunciados son ignorados en la mayoría de las sentencias de nuestro TC, creando
desazón y confusión en la ciudadanía por estos actos antiéticos.
Somos de la opinión que se debe modificar la Constitución en la parte que se
refiere al TC para precisar: a) pautas sobre las características que deben tener las
sentencias que emita; b) que para declarar la inconstitucionalidad de la totalidad o
parte de una Ley, previamente el pleno del TC debe reunirse con la Comisión de
Asuntos Constitucionales del Congreso, o la que haga sus veces, a fin de recoger
las explicaciones y fundamentos de la Ley cuestionada y, de ser el caso, llegar a
un acuerdo sobre las leyes modificatorias que el Congreso debe aprobar; en ningún
caso, el TC puede ordenar en sus sentencias lo que debe hacer el Congreso.
Ojala que la costumbre de dictar sentencias inentendibles no se propague en el
resto de los tribunales administrativos. Las sentencias deben ser claras, precisas,
motivadas concretamente y escritas en un lenguaje que lo entienda toda la población
alfabeta. Si se desea mayor explicación y detalle, los asesores jurídicos y técnicos de
la entidad deben elaborar un informe o dictamen jurídico, el mismo que debe incorporarse al expediente; pero la sentencia debe ser clara, precisa, concisa, motivada de
manera certera y su parte resolutiva debe ser diáfana y transparente. Es inaceptable
y no honesto que se expidan sentencias tan extensas, oscuras y complejas como las
que se han publicado últimamente en el diario oficial El Peruano.20
l. Las adquisiciones y contrataciones del Estado, una gran oportunidad de
negocio para los burócratas
El CONSUCODE es una entidad que dirige, norma, juzga y sanciona todos los
procesos relativos a las contrataciones y adquisiciones del Estado.
Los burócratas del CONSUCODE son hábiles, exquisitos y controlistas para: a)
generar monopolios, b) emitir abundante y compleja normatividad y c) ejercer celoso
control de los contratos y adquisiciones que efectúan las entidades públicas.
Por estas características, esta entidad ha constituido un sistema administrativo
que, en lugar de ayudar a las entidades públicas para que hagan sus adquisiciones
20 Véase sentencia del Tribunal Constitucional sobre declaración de inconstitucionalidad de las leyes que modificaron el Decreto Ley Nº 20530 sobre pensiones de empleados públicos, publicada en el diario oficial El
Peruano de fecha 12.6.2005, que ocupa 26 hojas del diario de normas.
90
UNIDAD 3: ÉTICA FUNCIONAL
y contratos de obra con facilidad, oportunidad, libertad y sin amenazas, hace todo
lo contrario y, por ello, se ha convertido en una entidad burocratizada.
CONSUCODE es una de las entidades públicas que aplica el siguiente deshonesto
principio administrativo: “cuanto más compliques las normas y los procedimientos
de tu área de trabajo, serás más indispensable y sacarás provecho de la situación”.
Si se revisa la normatividad, entiéndase reglamentos y directivas, del CONSUCODE, se apreciará que es enrevesada, complicada, inútil y controlista al extremo. Por
efecto de dicha normatividad, los burócratas que trabajan en el área de adquisiciones
y contratos de obra de las entidades públicas son actualmente unos “delincuentes en
potencia” o, como los llaman burlonamente dentro de sus entidades y utilizando el
argot administrativo, son unos “predelincuentes”. Sobre ellos pende una espada de
Damocles en forma permanente. Si por casualidad omiten un detalle insignificante
en los plazos, en los montos, en las publicaciones, en la documentación o en los
informes, inmediatamente deben ser procesados administrativamente y sancionados,
con el conocimiento de la CGR. Ser burócrata cuya función es hacer las adquisiciones
y los contratos de obra es ser un héroe o mejor dicho un suicida.
En el diario oficial El Peruano se publican las resoluciones por las que la CGR y
las entidades públicas autorizan a sus procuradores públicos a iniciar acciones civiles
y penales a los burócratas que supuestamente cometen actos ilegales. De acuerdo
a los informes de control, el porcentaje más alto de denunciados son burócratas
que trabajan en el área de adquisiciones y contrataciones de obra. La causa de esta
situación es la complicada, difícil y muchas veces inútil normatividad emitida por
CONSUCODE.
La normatividad generada por CONSUCODE es perversa y dañina y es una de
las causas por las que las adquisiciones y contrataciones en la administración pública
no son oportunas y fáciles de efectuar.
Durante el primer período del gobierno del ingeniero Fujimori se dio una norma
por la que se suprimieron todos los registros que constituían barreras para la actividad comercial; entre ellos estuvo el inútil registro de proveedores del Estado. Años
después, el CONSUCODE lo ha reestablecido con el agregado que las entidades
que no se encuentren inscritas no podrán participar en los concursos y contratos
con el Estado; algo más, para la inscripción tienen que pagar anualmente sumas de
dinero que llegan a las cuatro cifras. Todo lo anterior lo justifica el CONSUCODE
diciendo que esos ingresos sirven para mantener el funcionamiento de la institución;
en buena cuenta, sirven para mantener a la frondosa burocracia, bien remunerada,
que trabaja en esa entidad. Por supuesto que dicha entidad ha dado normas que le
otorgan poder de sanción a las empresas, así que diariamente se publican las listas
de entidades sancionadas.
MÓDULO 2: DEONTOLOGÍA PROFESIONAL
91
Ante la imposibilidad de Petroperú para adquirir insumos con el fin de afrontar
la crisis del alza de los precios del crudo, debido a las barreras normativas generadas por CONSUCODE, el Primer Ministro manifestó su voluntad de hacer las
modificaciones legales del caso para restablecer el equilibrio y la fluidez de las
adquisiciones; pero hasta la fecha no se ha materializado dicho ofrecimiento. Así
mismo, el Presidente de la República también ha hecho pública su crítica al sistema y normatividad vigentes sobre adquisiciones y contrataciones, que impiden
efectuar la construcción de carreteras en el sur del país. También el empresariado
y los estudiosos de la problemática administrativa del Estado han hecho conocer
públicamente sus críticas21 en los medios de comunicación.
3.2.4. Burocracia y burocratismo
La palabra burocracia significa conjunto de empleados que trabajan en una organización, sea ésta pública o no pública.
En la administración pública trabaja la burocracia pública, que ingresa bajo ciertas
reglas y cuya situación laboral está normada por leyes y reglamentos específicos.22
Las normas que establecen obligaciones, deberes y derechos a la burocracia pública
son el Decreto Legislativo Nº 276 y su Reglamento y el Decreto Legislativo 728
y sus reglamentos. Asimismo, como ya se ha dicho, las funciones, competencias
y atribuciones de cada cargo en una entidad pública se especifican y detallan en el
ROF, el MOF y el Presupuesto Analítico de Personal (PAP). La palabra burocracia
es usada técnicamente y no es despectiva.
En cambio, la palabra burocratismo significa un vicio de la burocracia, consistente
en no cumplir los fines para los que ha sido creada la institución pública, que es dar el
servicio público a la nación. El burocratismo también significa usar la función pública
para fines personales o egoístas de la burocracia. Ejemplos de burocratismo se encuentran
en abundancia. Existe burocratismo cuando la burocracia de Essalud o del Ministerio de
Salud, en lugar de dar el servicio de salud a la población, consume casi la totalidad del
presupuesto institucional en sus sueldos, bonificaciones y otros beneficios y promueve y
realiza huelgas y paralizaciones. Con estas acciones no honestas, esa burocracia demuestra su total desprecio por los usuarios de salud y sus demandas. Al fin y al cabo, EsSalud
o el Ministerio de Salud se convierten en entidades burocratizadas e inservibles.
21 Véase el artículo “¿Adiós a las ventas al Estado?”, de Juan Vargas Sánchez, publicado en el diario El Comercio de Lima el 5.6.2005. También se recomienda leer el artículo escrito por Beatriz Boza sobre el Registro de
Proveedores y publicado en el diario El Comercio de Lima el 16.6.2005.
22 Véase la “Ley Marco del Empleo Público, Ley Nº 28175”.
92
UNIDAD 3: ÉTICA FUNCIONAL
Lo mismo podríamos decir de la burocracia sindicalizada en el SUTEP, que con
sus huelgas paros y reclamaciones convierte a los centros educativos estatales en
entidades burocratizadas e inútiles para la nación.
En conclusión, las instituciones que no cumplen la finalidad para las que fueron
creadas son entidades burocratizadas. La responsabilidad es de su burocracia deshonesta, que ingresó al servicio público para prestar el servicio público con eficiencia,
eficacia, efectividad y honestidad, pero se dedica a boicotear la gestión pública y
ocasionar daños a la nación.
3.2.5. Burocracia añeja y costrosa23
Los gobernantes tienen en la burocracia el personal que, con su trabajo, convierte
los planes y proyectos en obras y hechos reales al servicio de la nación. Pero, tarde
o temprano, el gobernante siente en carne propia que uno de sus enemigos es la
propia burocracia.
En un Estado moderno el elemento más importante es la burocracia, cuyas características fundamentales son: a) la limitación estricta de sus competencias, b) la
racionalidad de su función y c) la impersonalidad de su servicio. Cuando cualquiera
de ellas se deforma, sea porque la burocracia rebasa sus atribuciones, sea porque
su operación asume rasgos irracionales, sea porque se personaliza la prestación del
servicio, deviene en otra forma de burocratismo.
El sistema burocrático se funda en la demarcación jurídica de la competencia
de los administradores públicos. Competencia es la esfera de poder reglada por la
ley. La norma es que ningún empleado público puede ejercer otras facultades que
las que expresamente le confieren las leyes. Esta es la diferencia entre las normas
de Derecho Público y de Derecho Privado. En esta restricción jurídica de competencias, la toma de decisiones políticas no corresponde a toda la burocracia, sino a
los funcionarios que han recibido el mandato popular para ejercer las funciones de
mando y gobierno y deben rendir cuentas de sus actos y omisiones ante los electores
y ante los órganos constitucionalmente llamados a hacer efectivas sus responsabilidades. Su poder de decisión dentro de la ley tiene, por tanto, como contrapartida,
un cúmulo de responsabilidades políticas, civiles, penales y administrativas, jurídicamente exigibles.
Sin embargo, con frecuencia ocurre que, por la vía del desacato, del abuso de
atribuciones, del incumplimiento de las órdenes o de la resistencia pasiva, se pro-
23 Tomado del artículo del sacerdote Juan Serpa Meneses en El Peruano del 28.12.2004.
MÓDULO 2: DEONTOLOGÍA PROFESIONAL
93
duce una arbitraria interferencia de parte de la burocracia pública a los designios
de los gobernantes, de modo que la autoridad de éstos resulta suplantada por la de
los burócratas.
Por otra parte, la burocracia estatal constituye a veces un estamento con intereses
propios y contrapuestos a los de la sociedad (por ejemplo, los gremios de profesores estatales y de enfermeras del sector salud, que para conseguir sus peticiones de
aumento de remuneraciones y otras ventajas decretan huelgas y paros, que afectan
directamente a los estudiantes y a los enfermos). En estos casos, la burocracia
estatal se comporta como una clase social, con su peculiar visión de la sociedad y
con intereses propios. El resultado de esto es el trabajo deficiente, la lentitud en el
despacho de los asuntos, la acumulación de privilegios, la humillación del ciudadano
que usa los servicios públicos, el anquilosamiento de las estructuras administrativas,
la hipertrofia burocrática, la negligencia y la corrupción.
En tales condiciones, la marcha de la administración estatal se torna lenta,
complicada y engorrosa. Los trámites suelen sucumbir bajo el peso de toneladas de
papeles, firmas, controles y contracontroles. Las mejores iniciativas y proyectos se
frustran por la “Ley del Menor Esfuerzo” de los burócratas. Florecen la corrupción
y la irresponsabilidad. El llamado “papeleo” se convierte en un lucrativo negocio
de los funcionarios corruptos y la espontánea y deliberada ineficiencia conspira
contra la administración estatal.
Esta falta de racionalidad en el funcionamiento de la administración pública es
otra forma de burocratismo.
Con frecuencia, la burocracia personaliza la prestación de los servicios públicos.
Esto quiere decir que el funcionario o empleado público supone que, al ejercer su
función, otorga al usuario “un favor personal” que éste debe agradecer de alguna
manera. Para este tipo de burocracia, no son el Estado ni la Ley, ni tampoco el
deber los que obligan a ofrecer el servicio, sino que es su discrecional voluntad la
que entrega “ese favor” al ciudadano. Este es otro filón acciones antitéticas de la
burocracia estatal.
Aunque originalmente el término burocratismo se usó con relación al Estado, su
uso se ha extendido a otras entidades, tales como la dirigencia sindical, los partidos
políticos y otras entidades o empresas privadas.
El burocratismo ha llegado a ser, en países como el nuestro, un problema de
gobernabilidad, por la vía de la deficiencia administrativa del Estado o de la corrupción de su burocracia.
Ante esta burocracia añosa y costrosa no caben el silencio de la ciudadanía, ni
la inacción de los gobernantes. Hay que usar la razón en los métodos de cambio y
reforma de la administración pública; pero si la razón no es suficiente, debe llegar
94
UNIDAD 3: ÉTICA FUNCIONAL
el momento de usar la fuerza y la violencia racional para que la burocracia dañina
y perversa deje los puestos de trabajo para otra generación de servidores eficientes
y compenetrados con el buen servicio a la nación.
3.2.6. La ética de la burocracia en los niveles de gobierno
Los niveles de gobierno son tres: central o nacional, regional y local. En cada uno
de estos, la burocracia reproduce las conductas no éticas que se han mencionado
anteriormente. Sin embargo, debemos referirnos a ciertas figuras propias a cada
nivel.
a) En el gobierno central, la burocracia ha estado acostumbrada a ejercer su poder
desde el centro hasta el último rincón del país. Con la política de descentralización, que implicó la creación de regiones, la burocracia central acata las normas
de descentralización, pero no las cumple. No quiere perder el poder administrativo. Inventa una serie de artificios para retener el manejo del presupuesto, para
seguir dictando directivas a los funcionarios regionales, haciendo el by pass a los
presidentes regionales. La descentralización lleva varios años, pero los avances
son escasos. A este ritmo y velocidad, la descentralización en el Perú se podría
terminar en el próximo siglo. Ello solo tiene una explicación: la burocracia central
es reacia a perder las gollerías que actualmente tiene. Existen casos evidentes
de falta de colaboración, de boicot y morosidad para acelerar la descentralización. Basta ver la normatividad emitida y la actuación del Consejo Nacional de
Descentralización (CND), del Sistema Nacional de Inversión Publica (SNIP), de
la Dirección Nacional de Presupuesto Público del MEF y de otros organismos
centrales, para apreciar las trabas y lentitud con que se hacen las transferencias
de presupuesto, de toma de decisiones y de proyectos a las regiones. Estas son
conductas no éticas de la burocracia central.
b) En el gobierno regional, se nota escasa preparación técnica de la burocracia regional. Se ha acostumbrado a recibir todo hecho de la burocracia central y sigue
en ese ritmo. Consideramos que para activar la descentralización se debe crear
el Consejo de Regiones, integrado por los presidentes regionales y presididos
por el Presidente de la República. Este Consejo de Regiones debe sesionar cada
mes, integrado con el Consejo de Ministros.
c) En el gobierno local, la burocracia debe ser tecnificada y mentalizada en forma
permanente. Es una burocracia que promete mucho a la ciudadanía en etapas
preelectorales, pero después comete una serie de irregularidades que son noticia de los diarios y la TV. Es noticia permanente el cobro ilegal de impuestos,
MÓDULO 2: DEONTOLOGÍA PROFESIONAL
95
arbitrios, derechos y tasas por parte de los gobiernos locales. La desatención
de los servicios a cargo de las municipalidades, tales como el recojo de basura,
limpieza de calles y avenidas, cuidado de plazas y jardines, arreglo y mantenimiento de pistas y veredas, control del servicio de transporte y otros son causa
de innumerables y permanentes quejas de los vecinos. La ciudadanía no se siente
amiga de su municipalidad; al contrario, la considera un ente burocratizado.
3.2.7. La burocracia y los poderes del Estado
Las conductas no éticas de la burocracia estatal en los poderes del Estado se aprecian en tres áreas:
a) En las decisiones administrativas y políticas.
b) En los sectores administrativos.
c) En los sistemas administrativos.
a) En los tres poderes del Estado, la burocracia toma decisiones administrativas,
las que se generalmente se transmiten o se comunican por escrito: resoluciones,
circulares, oficios, memoranda, etc.
Las decisiones administrativas pueden ser individuales o adoptadas por una
persona; también pueden ser colectivas o adoptadas por un cuerpo colegiado,
una comisión, un comité, un directorio, etc.
En las decisiones individuales se cometen vicios o actos deshonestos, cuando
se infringe las leyes, reglamentos o códigos de ética, lo que acarrea responsabilidades al burócrata decisor. Generalmente se adoptan las decisiones fuera de
los plazos fijados (morosidad); no se resuelve el problema o asunto (decisiones
vacías); se remite el expediente para que otro burócrata tome la decisión y éste
hace lo mismo (decisión encadenada o juego de ping pong), etc.
Todas estas formas viciosas de decidir son deshonestas.
En la decisión colectiva también se cometen los vicios señalados en las decisiones
individuales.
En los tres poderes del Estado también se adoptan decisiones llamadas jurisdiccionales porque se refieren a la administración de justicia, sea en el ámbito
de los jueces (Poder Judicial y Justicia Militar) o en el ámbito de la justicia
administrativa (tribunales administrativos como el Tribunal Fiscal, el Tribunal
de INDECOPI, las comisiones de procesos administrativos disciplinarios, entre
otros). En las decisiones jurisdiccionales también se presentan los vicios antes
señalados. El Poder Judicial tiene mala reputación en la colectividad nacional por
96
UNIDAD 3: ÉTICA FUNCIONAL
su morosidad para emitir sentencias y por demorar excesivamente los procesos
judiciales. También son conocidos los casos de corrupción de jueces y personal
que trabaja en la parte jurisdiccional de dicho poder del Estado.
Un hecho que no debe pasar desapercibido es la conducta de la burocracia de las
entidades de los tres poderes del Estado, que cuando tratan de resolver un problema de fácil solución, sin embargo, mediante artificios dilatorios, la complican
y hacen que pase el tiempo y la solución demore en llegar. Mientras tanto, dicha
burocracia sigue en sus cargos y disfrutando de sus remuneraciones durante todo
el tiempo que dure artificialmente el problema. Ejemplos concretos son las famosas comisiones de reforma de los penales y de la reforma de la administración
pública. Otro ejemplo es la actuación de la burocracia del ex Consejo Nacional de
Descentralización (CND), que de manera artificiosa y antiética dilató el proceso
de descentralización y lo hizo interminable, para justificar la permanencia de
dicho consejo.
b) Los sectores administrativos están constituidos por el conjunto de entidades que
dan los servicios públicos (educación, salud, trabajo, seguridad, justicia, información, etc.) directamente a la población. Por eso se habla del sector educación, del
sector salud, del sector vivienda, del sector trabajo del sector transportes, etc. No
se puede decir que el MEF es un sector administrativo, porque este ministerio no
presta ningún servicio público directamente a la población; lo mismo se puede
decir de la CGR y de la SUNAT.
En ese orden de cosas, si se pregunta si el hospital Dos de Mayo pertenece a un
sector administrativo, diremos que pertenece al sector salud; lo mismo podremos decir que el Ejercito pertenece al sector defensa y que el Colegio Nacional
Nuestra Señora de Guadalupe pertenece al sector educación.
Los burócratas de los sectores administrativos cometen actos deshonestos o vicios en su gestión. Diariamente en los periódicos o en la TV se presentan casos
de “negligencia médica”; de falta de atención de la policía; de maestros que
son faltones, tardones o que “enseñan mal”; de jueces que son prevaricadores o
corruptos, etc.
Los tipos de actos deshonestos que cometen los burócratas que trabajan en las
entidades de los sectores administrativos (que proporcionan directamente el
servicio al público) son conocidos por la comunidad, la misma que tiene mal
concepto de los burócratas y de las entidades públicas que prestan un mal servicio.
Actualmente, los centros educativos nacionales y los hospitales nacionales, así
como también el Poder Judicial y la Policía Nacional están totalmente desprestigiados.
MÓDULO 2: DEONTOLOGÍA PROFESIONAL
97
c) Los sistemas administrativos son el conjunto de entidades públicas que no dan el
servicio público directamente a la población, sino un servicio interno de apoyo,
asesoría y control.
Los sistemas administrativos son numerosos y entre ellos se cuentan los de
Presupuesto Público, Contabilidad Pública, Tesorería Pública, Personal Público,
Abastecimiento, Contrataciones y Adquisiciones del Estado, etc.
Un sistema administrativo se caracteriza porque tiene un órgano rector o cabeza
de sistema y una serie de oficinas en cada una de las instituciones del Estado a
las cuáles les da normas y tecnología.
Por ejemplo, el Sistema de Control tiene como órgano rector o cabeza del sistema
a la Contraloría General de la República (CGR) y sus órganos institucionales
son las oficinas de control que existen en cada una de las entidades públicas. De
la CGR dependen técnicamente todos los órganos institucionales de control de
la administración pública.
De igual manera, en el Sistema de Presupuesto Público la cabeza es la Dirección
Nacional de Presupuesto Público del MEF y de ella dependen técnicamente todas
las oficinas de presupuesto que existen en las entidades públicas.
Los sistemas administrativos se caracterizan por:
• Generar abundante, compleja e innecesaria normatividad.
• Generar demasiada e inútil documentación.
• Pedir coactivamente abundante e interminable información a las entidades
públicas.
• Ser entidades burocratizadas y controlistas.
La burocracia de los sistemas administrativos se caracteriza por ser adicta al
control fiscalizador y sancionador y por ello obliga a las entidades públicas a que
se les remita informes periódicos. Las entidades públicas, ante la avalancha de informes que deben evacuar, se ven obligadas a contratar personal extra para cumplir
y evitar las sanciones del caso.
Es necesaria la reforma integral de los sistemas administrativos existentes actualmente para simplificarlos, podar su normatividad y evitar que sigan hostigando
a las entidades con pedidos de informes en forma irracional.
Para diferenciar las funciones de los sectores administrativos (entidades que dan
directamente el servicio público a la nación) de los sistemas administrativos (entidades que dan apoyo y asesoría a las entidades públicas), se ha diseñado el siguiente
gráfico en el que se han identificado al sector salud y al sistema de control.
98
UNIDAD 3: ÉTICA FUNCIONAL
Gráfico 3.2.
Sectores administrativos (segmentos verticales) y sistemas administrativos (segmentos horizontales, que cortan transversalmente a los sectores)
Sector Salud
Sistema
de Control
NACIÓN
3.2.8.Entidades constitucionalmente autónomas y entidades reguladoras
de los servicios públicos
De acuerdo con la Constitución, existen entidades públicas que gozan de autonomía:
universidades, municipalidades, Tribunal Constitucional (TC), Jurado Nacional
de Elecciones (JNE), Oficina Nacional de Procesos Electorales (ONPE), Registro
Nacional de Identificación y Estado Civil (RENIEC), Contraloría General de la
República (CGR) y Banco Central de Reserva (BCR).
En las entidades que constitucionalmente tienen autonomía se pueden presentar,
en mayor o menor grado, los actos deshonestos antes descritos, que se debe conocer
para prevenirlos y sancionarlos debidamente, de ser el caso.
Cabe mencionar que los burócratas de estas entidades muchas veces confunden autonomía con independencia. Lo que existe es autonomía, que es reglada de
acuerdo a ley. Lo que no existe es la independencia de las entidades estatales, porque ellas son elementos integrantes de un sistema llamado administración pública.
Los elementos de un sistema no son independientes, sino interrelacionados entre
sí. Tampoco existen burócratas públicos independientes, como algunos jueces se
creen. Los jueces tienen autonomía reglada por la Ley.
MÓDULO 2: DEONTOLOGÍA PROFESIONAL
99
Las entidades reguladoras del servicio público (OSIPTEL, SUNASS y otras)
tienen autonomía en sus decisiones de regulación y control, con respecto de los
respectivos ministerios; sin embargo, en ciertas ocasiones, entran en conflicto de
competencias con dichas entidades centrales.
3.2.9. Conclusión: necesidad de la reforma del Estado y de su administración
Se ha hecho un diagnóstico general de la ética y la deontología en la gestión pública.
Se ha puesto en evidencia que son los burócratas públicos los que efectúan la gestión pública, debido a que son ellos los que trabajan y dan el servicio público a la
nación. Así mismo, se ha señalado que los que cometen acciones no éticas cuando
toman decisiones o desarrollan acciones en el desempeño de un cargo público son
los burócratas públicos.
Ya estamos preparados para enunciar la siguiente conclusión:
Para prevenir y combatir la falta de ética en la gestión pública se requiere de
manera urgente efectuar la reforma del Estado y de la administración pública.
Dichas reformas deben comenzar con la reforma de la Constitución. Luego se
procederá a efectuar las acciones de inducción, preparación, capacitación y
concientización o mentalización de la burocracia pública, que es el elemento
básico de la administración pública y después se harán los cambios de la estructura administrativa y tecnológica.
EJERCICIO
Exponga en una página sus ideas sobre la reforma del Poder Judicial, dentro de la
reforma del Estado.
MATERIAL DIDÁCTICO
Power Point. La ética en el Estado y en la administración pública.
Unidad
4
ÉTICA ADMINISTRATIVA*
4.1. MARCO GENERAL DE LA ÉTICA
EN LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
No cabe duda que, en la actualidad, el ciudadano se volcó a confiar enteramente en los
padrones morales de los servidores públicos para alcanzar los objetivos sociales.
El grado de moralidad del servidor público es, sin embargo, un reflejo de la
sociedad a la que sirve; tal hecho se acoge a los valores de una cultura nacional
(la conciencia de clase inglesa y la preferencia de los alemanes por los gobiernos
autoritarios; el pragmatismo de los estadounidenses, esto es, la desconfianza de la
teoría y la consagración de la práctica).
El pragmatismo como filosofía se combina con las doctrinas del liberalismo y
de la igualdad. Consagra más el interés individual, tornando difícil su conciliación
con el de la comunidad.
El Comité Douglas, que estudió los padrones éticos en la administración pública norteamericana, llegó a la conclusión de que hay “en los Estados Unidos una
tolerancia acerca de los métodos inescrupulosos para el éxito (el golpe exitoso),
no obstante que la aceptación de tales métodos implica la destrucción de la propia
sociedad”.
Por otro lado, existen padrones de moral: uno para las industrias privadas, cuya
honestidad es raramente puesta en duda (salvo en los grandes escándalos y siempre
referida a una sola empresa y no a la totalidad de ellas) y otro para el gobierno,
permanentemente sujeto a la “vigilancia” de los diarios, políticos, etc.
*
Michael Louw (1954).
102
UNIDAD 4: ÉTICA ADMINISTRATIVA
En los casos de soborno, por ejemplo, el culpado resulta siempre el funcionario
sobornado y jamás el comerciante, industrial o ciudadano que lo sobornó.
En este sentido, ¿cuáles son los padrones dominantes en el Brasil?
El funcionario público refleja los valores de su sociedad; en la repartición en que
trabaja, si la competencia (competición) fuera el sistema dominante, hará todo por
ganarla, garantizando su propia supervivencia y la del órgano donde ejerce sus funciones. Presionado por estas circunstancias, podrá así aliarse a algún grupo de interés,
perdiendo el sentido del bien público que debe ser su máxima preocupación.
En la sociedad moderna, el administrador (público) podrá convencerse también
de que la opinión pública es de fácil manipulación. Hay una tendencia entre los
servidores públicos de todo el mundo en el sentido de despreciar al ciudadano común
y dar gran importancia a los ricos y poderosos. Como consecuencia de esto, creen
que la masa de ciudadanos puede ser manipulada en todas direcciones por medio
de un sistema inteligente de relaciones públicas o de publicidad.
Cabe a la administración resolver los conflictos de propósitos o finalidades,
quedando, por tanto, sujeta a las presiones ejercidas por los grupos de intereses. En
este caso, el administrador tiene que obedecer sus propias convicciones.
Puede también suceder que una ley haya sido aprobada en función de los intereses de un determinado grupo. Tal situación crea un dilema para el administrador:
si cumple la ley al pie de letra, irá en contra del interés público; si, por otro lado,
procura hacer una interpretación personal de esa ley, estará invadiendo las funciones
del Poder Legislativo.
Hay muchos sectores de la administración que, por así decirlo, constituyen
tentaciones para el administrador:
a) El de los contratos.- La mayoría de los países han adoptado, en este asunto,
reglas muy estrictas. Sin embargo, siempre hay posibilidades de fallas ante la
práctica del soborno.
b) El empleo de conocimiento especializado.- Tiene lugar principalmente en el sector
del impuesto a la renta. El administrador, técnico en estos asuntos, puede fácilmente
ayudar al comerciante a eludir la información legal que debe proporcionar.
c) Influencia.- Relaciones de amistad con personas importantes.
El administrador estará casi siempre en el centro de muchos de estos conflictos
entre grupos de intereses. Si estos grupos no poseen moral elevada, ¿por qué él
deberá poseerla?
Si estos privilegiados no poseen ningún sistema ético, ¿por qué deberá él, con
sus parcos recursos, resistirlos? Si la ley apenas usa la palabra “honestidad” sin
MÓDULO 2: DEONTOLOGÍA PROFESIONAL
103
definirla, da margen a la interpretación personal del funcionario en el momento de
la aplicación en casos concretos.
Hay un gran número de leyes que refuerzan la obligación moral, pero orientada
hacia el sentido negativo, esto es, se establece penalidades para determinados tipos
de comportamientos como robo, insubordinación, abuso de influencia política, etc.
Sin embargo, estos son de difícil prueba. El propio estado de embriaguez solo puede
ser probado mediante examen médico. La prohibición legal solo tiene efecto, cuando
alguien toma iniciativa contra el trasgresor. Cuando no existen hombres capaces
para aplicarla, la Ley es inútil.
La elevación del nivel moral de los funcionarios públicos debe tener bases positivas; es necesario convencerlos de que gozan de un cargo de confianza y que les
cabe concretizar los intereses de la sociedad.
Esto exige la creación de conciencia profesional y de una filosofía propia. En
los gobiernos democráticos, el poder y las responsabilidades están distribuidos entre muchas personas. Por lo tanto, los funcionarios que gozan de grandes poderes
y trabajan sin publicidad tienen gran responsabilidad con la sociedad. Antes que
nada, los funcionarios del gobierno son responsables para consigo mismos. Deben
obedecer a su propia conciencia, a su sentido de dignidad personal, las opiniones
de sus compañeros y apreciar su buena reputación.
La responsabilidad administrativa es, pues, una cualidad funcional del propio
funcionario. En tanto, él no vive aislado, pues es parte integrante de la sociedad.
Cabe, por tanto, al pueblo y a los políticos reconocer la alta misión del servidor
público como representante del interés general.
El futuro de la mayoría de los estados reposa más en el perfeccionamiento moral de
su administración, que en el conocimiento y práctica de nuevas técnicas. Los padrones
de alta moralidad administrativa ayudarán a mantener niveles elevados de vida y de
justicia, a evitar revoluciones, a desarrollar los recursos nacionales en beneficio de todos,
constituyendo a la nación en un miembro valioso de la comunidad internacional.
SUMARIO
Es interesante notar que, aunque el Poder Legislativo haya crecido poco en el último
siglo, aumentaron considerablemente los poderes del gobierno. Tales poderes son
ejercidos por un servicio público, que debido a su gran prestigio, creó problemas
nuevos para la democracia.
La primera pregunta que surge es la siguiente: ¿el Estado se convertirá en una
nueva burocracia administrativa? De momento nos parece poco probable tal posibilidad, por las siguientes razones:
104
UNIDAD 4: ÉTICA ADMINISTRATIVA
a) Los funcionarios solo constituirán un grupo de poder aislado cuando tengan que
combatir a otro grupo. Debido al gran número de especializaciones y diferencias
profesionales, juzgamos imposible tal unión.
b) Debido a la diferencia de formación cultural y social de los funcionarios, nos
parece poco probable la creación de una perfecta conciencia de clase. El sistema
de mérito, adoptado en el campo de la administración pública, concurre también
a esa imposibilidad.
c) La existencia de una técnica no es elemento suficiente para unir a los miembros
de un grupo. Se hace necesaria una identidad social.
d) El interés del público en general y de los legisladores en particular, en los asuntos
administrativos, torna imposible la formación de un fuerte grupo independiente.
e) Los grupos de clases son, en general, formados por elementos de igual prestigio
social. La jerarquía existente en el servicio público, es, pues, un impedimento.
No obstante, es peligroso conceder demasiados poderes a los administradores.
A fin de evitar tal situación, se deberá hacer dos cosas:
a) El público deber tener el mayor interés posible en la administración e interesarse
en la capacidad y comprensión de sus miembros.
b) A un aumento de poder del administrador debe corresponder un mayor número
de garantías para el ciudadano.
105
MÓDULO 2: DEONTOLOGÍA PROFESIONAL
Lectura 4.1
LA ÉTICA EN LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
Por Louis E. Hosch*
La preocupación acerca de los problemas de la moral y la ética que hoy se siente
en gran parte del mundo está dirigida más que nada hacia la conducta que exhiben
nuestros hombres de estado, dirigentes políticos y administradores.
Claro está que son exactamente el político y el empleado público quienes están
siempre a la vista del público y es por ello que sus actos sufren una continua vigilancia. Nuestra preocupación por los miembros de la burocracia surge del hecho
que muy a menudo su conducta se opone a los ideales que nosotros más estimamos.
Hay un hecho que es conveniente notar: nuestra atención se dirige a la corrupción, al
peculado y al mal uso del tesoro público en lugares lejanos. Y nos sobresaltamos al
encontrarnos que el peculado, el soborno y aun la violencia se dan lozanos en nuestros
propios predios. Desdichadamente nuestra indignación acerca de este estado de cosas
se encuentra relacionada de manera indirecta con su cercanía o lejanía. Toleramos
la corrupción en los negocios públicos locales, pero señalamos escandalizados esa
corrupción en lugares distantes. Podemos notar esta actitud como característica de
personas en los más distintos y apartados lugares, ya sea Roma o Río de Janeiro,
San Francisco o Panamá. La prensa diaria nos trae frecuentes informes de conducta
inmoral por parte de empleados gubernamentales en todas las regiones del mundo.
Presento algunos ejemplos a continuación:
• En julio de 1952 funcionarios egipcios en Alejandría fueron acusados de dejarse
sobornar en perjuicio de la salud pública.
* Louis Edward Hosch: asesor técnico de las Naciones Unidas en administración de personal. Destinado por
las Naciones Unidas al Brasil, Egipto, Italia y Panamá de 1950 a 1956. Traducción del inglés al español por el Dr.
Diego Domínguez C., profesor de filosofía y director de la Oficina de Información y Publicaciones de la Universidad de Panamá.
106
UNIDAD 4: ÉTICA ADMINISTRATIVA
• En febrero de 1955 en la ciudad de Nueva York el secretario de Justicia solicitó más poderes para impedir la influencia de ciertas empresas privadas en los
asuntos públicos.
• En mayo de 1955 el Presidente de Bolivia observó que la corrupción administrativa y el ansia desmedida de algunos hombres para enriquecerse fácilmente
impedida el progreso nacional.
• En agosto de 1955 en la ciudad de Washington el secretario de Defensa tuvo
que renunciar debido al problema moral que surge al producirse un conflicto en
el desenvolvimiento de sus funciones oficiales.
• En 1953 en la ciudad de Panamá, algunos cónsules del servicio extranjero fueron
acusados de abusar de los fondos públicos.
No presento estos ejemplos con el objeto de acusar específicamente a persona
o nación en particular. Mi propósito es ilustrar el carácter universal que caracteriza los problemas de ética y moralidad en los gobiernos de los distintos pueblos y
naciones del mundo.
1. ÉTICA Y POLÍTICA
Es costumbre general asociar el vocablo ética con el concepto de moralidad, en la
misma forma en que el término administración pública se asocia con el de política;
lo cual es perfectamente comprensible ya que la moralidad, la ética y la política
tienen una larga historia de relaciones íntimas en la experiencia del hombre.
En el pensamiento de los antiguos filósofos chinos, egipcios, griegos, hebreos y
más tarde entre los europeos, encontramos una decidida preocupación por la problemática política. Y es que no es posible hablar de filosofía en un sentido integral si
junto al aspecto teórico de la misma no se formula su proyección en la vida práctica.
En otras palabras, es menester reconocer y estudiar las importantes relaciones entre
los principios éticos y la moralidad pública; expresada esta última en los objetivos que
persigue el Estado y en la conducta oficial de aquellos que representan la autoridad.
Hoy en día, como en la remota antigüedad, los problemas acerca de la moralidad y de la ética son asuntos de gran delicadeza humana. Todos nosotros, en una
u otra forma, nos damos cuenta de nuestro fracaso al tratar de cumplir de manera
rigurosa y consistente con los ideales morales y éticos que han sido establecidos en
nuestra cultura por la religión, la filosofía y la ley. El convencimiento de este fracaso
nuestro de llevar a la práctica los ideales tradicionales y de establecer los códigos
de conducta es el causante de gran parte de nuestra ansiedad y angustia personal y,
en cierta manera, de muchos de nuestros conflictos sociales.
MÓDULO 2: DEONTOLOGÍA PROFESIONAL
107
Sin embargo, no catamos siempre el hecho de que parte de esta ansiedad y conflicto es el resultado de serias inconsistencias en los mismos códigos de moral. Estas
inconsistencias resaltan con gran claridad cuando ciertos valores que han de normar
el comportamiento de los miembros de una comunidad dada se colocan unos al lado
de otros y hay la oportunidad de observarlos en forma paralela. Entonces podemos
observar que estas inconsistencias se extienden desde diferencias en énfasis hasta
claras y desesperantes contradicciones.
Ejemplo de lo anterior es el hecho que, en esta cultura occidental de la cual formamos parte, aprendemos a ajustarnos de manera variada a valores contradictorios
y cuya coexistencia es de difícil aceptación e imposible adaptación. Afirmamos por
tradición los principios judeo-cristianos y en nombre de ellos colocamos en el más
alto sitial de la jerarquía axiológica los valores del amor fraternal y de la humanidad. Sin embargo, junto a estos sublimes principios proclamados en el Sermón de
la Montaña, encontramos la aceptación y hasta la glorificación de principios que
contradicen al tierno pronunciamiento cristiano. La ambición, el deseo de sobresalir,
de ser primeros o superiores a los demás, es aceptada como virtud. En el seno de
la familia, en las primeras experiencias escolares y más tarde en la vida adulta, el
individuo tiene que habérselas continuamente con estos valores contradictorios.
Y es un espectáculo verdaderamente trágico el observar cómo la criatura ha de
racionalizar, ha de luchar y ha de angustiarse el encontrarse en situaciones vitales
en las cuales por un lado ha de aceptar la pasividad y por el otro la agresividad; por
un lado invocar la colaboración y ayuda al prójimo y por otro glorificar la lucha y
la competencia, como forma y manera de que sobresalga el mejor para el avance y
desarrollo de la sociedad y ello se refleja en forma contradictoria y absurda en una
serie de premios y castigos.
Es entonces que, al tratar de resolver esta paradójica situación moral, surge lo
que, siguiendo la terminología de cierta psicología en boga, se llama ajuste. Este
mismo proceso cuando se refiere a los actos políticos y oficiales se conoce con el
nombre de compromiso.
Por otro lado, en la conducta personal de un individuo se pueden dar estos
valores o principios en conflictos y hasta pueden coexistir, siempre y cuando se
guarde cierta apariencia y cierto “decoro”. De la misma manera, cuando en los actos
oficiales y en el ejercicio de la autoridad saben simular cualquier posible conflicto
moral y no salta a la vista la contradicción moral, es posible ejercer la autoridad con
un mínimo de conflictos sociales. Sin embargo, puede darse el caso que a valores
contradictorios se los evoque de manera simultánea para afrontar una sola y muy
particular situación. Es en estos casos cuando las tensiones y conflictos se hacen
evidentes y es menester buscar lo más pronto posible una fórmula de acuerdo. Lo
108
UNIDAD 4: ÉTICA ADMINISTRATIVA
anterior trae como consecuencia una lealtad dividida y, en ocasiones, el sacrificio
de valores importantes.
La dificultad surge del hecho poco observado de que es en los mismos valores
donde se genera el conflicto. Esto es lo que hace necesario que la persona observe
cuidadosamente su vida particular y medite individualmente sobre los valores que
la informan y guían. Así se dará cuenta de las diferencias fundamentales entre algunos de esos valores y la imposibilidad de su coexistencia en una vida que aspire al
ordenamiento y a la paz interior. Esta situación ética del hombre en cuanto hombre
se puede aplicar al hombre en cuanto político, que se ve precisado en el desempeño de su cargo a invocar principios morales específicos que justifiquen una acción
determinada, lo que no le impedirá, en muchas ocasiones, referirse a principios en
contradicción con los que acaba de invocar para justificar otra acción distinta o para
convencer de un inmediato ejercicio de su autoridad. Tanto uno como otro caso
–conducta personal o ejercicio de autoridad pública – parecen caer en la región del
oportunismo y la mera conveniencia más que en la de la razón y la moral.
Sin embargo, en múltiples ocasiones, los individuos, ya sea como simples ciudadanos o como miembros del gobierno, tienen que afrontar de manera directa y
sin eufemismos el conflicto generado por valores que no pueden coexistir en una
situación dada. Hay casos en que no es posible el compromiso: no hay más que una
salida. Entones viene el problema de señalar las restricciones y límites a que se debe
someter, ya sea al ajuste individual o al compromiso oficial.
Se ha elaborado pautas individuales de conducta que ofrecen ciertas posibilidades
de ajuste convencional en la solución de conflictos personales. De la misma manera
se ha formulado bajo el nombre de estipulaciones constitucionales, leyes públicas,
política tradicional y precedentes judiciales toda una amplia región donde el político
y el administrador pueden encontrar los fundamentos de su compromiso o medida
de transacción. Nuestra preocupación ahora se dirige a los actos de los empleados
gubernamentales y a las restricciones ético-legales que se han establecido o que
se pueden establecer en el futuro para conseguir que la acción de los empleados
públicos apunte a una posición que sin dejar de ser idealista y espiritual no olvide
el aspecto práctico de las cuestiones. Una decisión significa toda una serie de actos
posteriores que han de llevar paulatinamente al objetivo final. Igual significado se
le puede adscribir a la preferencia que mostramos al considerar distintas posibilidades de acción. Por ejemplo, en cierto momento del desarrollo del procedimiento
y la política de una localidad determinada tiene que efectuarse una decisión en esta
forma: si se arma a los policías con armas de fuego o con algunos instrumentos
menos mortales, con toletes (garrotes cortos, n.d.e.). Esta es una decisión importante
y, por ejemplo, en el caso de la policía metropolitana de Londres, la decisión de
MÓDULO 2: DEONTOLOGÍA PROFESIONAL
109
armarlos con toletes determinó, en gran parte, el carácter de la relación que debía
existir entre la policía y el público.
La preferencia y el énfasis, tal cual se expresan en los actos individuales, y que
pueden parecer insignificantes, muchas veces, en últimos análisis determinan las
oportunidades para llegar a determinados objetivos. Es en el acto de escoger donde
la persona revela de manera indubitable su preferencia axiológica.
Lo anterior muestra con claridad que las evaluaciones éticas se basan en el
comportamiento diario del individuo más que en la religión o en su código de ética.
Es así también como nosotros juzgamos a los empleados públicos más de acuerdo
con su manera de trabajar diariamente y en las decisiones que toman, que en los
términos de las plataformas políticas o de los objetivos que señalan sus programas
políticos. En cualquier cultura existe siempre una tabla general en la cual se incluye
una gran variedad de valores de distintos grados de importancia. La primera relación del individuo con estos valores se efectúa, realmente, en el ambiente familiar.
En esa primera experiencia algunos valores simples pero indudablemente fundamentales, tales como la honradez, la consideración por el derecho de los demás, el
respeto por la autoridad, etc., toman gran importancia. A medida que el individuo
crece, sus relaciones se amplían; empieza a darse cuenta de otros valores. En la
escuela, por ejemplo, ciertos valores adquieren importancia predominante. Los
valores más significativos y prominentes en cualquier consideración individual,
son el resultado de sus relaciones en el primer grupo al que perteneció. El grupo
con el cual el individuo se identifica y del cual él deriva su posición, su manera de
proceder, el reconocimiento social y, lo que es más importante aún, su seguridad,
determina su particular tabla de valores, es decir, la selección de aquellos valores
que considera más importantes. Él se referirá a estos valores particulares muy a
menudo y los colocará en primer lugar en su personal jerarquía axiológica. Este
procedimiento resulta en el desarrollo de distintas, por decirlo así, constelaciones
de valores que se pueden distinguir en la esfera total axiológica en una cultura
dada. Pero el hecho que nosotros distingamos distintos valores no quiere decir que
los separamos unos de otros en el ambiente ético. Estas constelaciones de valores
que acabamos de diferenciar vienen a convertirse en hábitos de pensamiento de
un grupo particular y son de importancia para ese grupo. Como resultado final de
este proceso tenemos que en diversos grupos dentro de nuestra sociedad ciertos
valores son sacrificados por otros valores. Así la conducta que se observa en el
grupo familiar no es considerada ética en las relaciones comerciales; la práctica
que se utiliza en el mundo del comercio por causa de la competencia económica,
no se ve bien en algunas profesiones y se llega hasta considerarla como un crimen
cuando se refiere a empleados oficiales.
110
UNIDAD 4: ÉTICA ADMINISTRATIVA
2. PROGRAMAS AXIOLÓGICOS PARA LOS EMPLEADOS OFICIALES
El esquema axiológico que debe servir el administrador público lo encontramos
expresado en una gran variedad de documentos oficiales. Los objetivos finales están
casi siempre contenidos en la Constitución Nacional. Las provisiones de la Constitución definen a los altos propósitos del Estado y vienen a delinear los deberes y las
responsabilidades de los demás altos miembros del gobierno. Desde que estas provisiones o estas normas, por decirlo así, son casi siempre bastantes amplias y además,
generalmente están suplementadas con disposiciones legales especiales. Estas disposiciones son más específicas y detalladas y se refieren a ciertos objetivos definidos,
a ciertos propósitos específicos de las distintas agencias públicas con referencia a su
política y procedimiento. Las provisiones constitucionales combinadas con las leyes
básicas proveen los elementos fundamentales de lo que se podría llamar el esquema
axiológico de la administración. En esta forma se intenta no solo guiar sino limitar a
los administradores públicos en sus relaciones oficiales y en sus actividades.
Hay otra influencia importante que conviene destacar. Algunas veces las normas
constitucionales y las leyes suplementarias a que nos hemos referido antes, están
sujetas a interpretaciones judiciales y a decisiones de la corte. Estas interpretaciones y decisiones llegan a formar parte del esquema axiológico a que nos hemos
venido refiriendo y sirven para definir aún más el carácter preciso de este esquema
de valores del administrador público.
Todos los valores, sin embargo, no surgen de estas fuentes legales y documentales.
Conceptos de gran significado son establecidos por ciertas prácticas tradicionales
y no escritas pero que se conservan dentro de los círculos del gobierno. El puesto
y medida del servicio público en cualquier Estado, son en gran parte producto de
prácticas tradicionales. En algunas naciones el servicio en el gobierno determina
los grados sociales del individuo. Este es el caso de Inglaterra. Cuando este proceso
tiene lugar significa una poderosa fuerza encaminada a satisfacer las necesidades
personales del individuo para conseguir reconocimiento y aceptación. Pero algo más
importante, todo ello redunda en un fundamental respeto para el servidor público. El
proceso exige cierta manera de conducirse en la conducta personal, especialmente
por parte de aquellos que gozan de privilegio de clase. Es así como encontrarnos
un tercer elemento definidor. La conducta personal se llega a formular por la identificación de la persona como un servidor público. Una característica final del valor
especial del grupo de valores aceptados por el administrador es el resultado de su
asociación con camaradas o compañeros en el servicio. No se reconoce generalmente esta importancia de los jefes de departamento, supervisores, quienes son los
más responsables de mantener este tono moral en el servicio público. Por ejemplo,
MÓDULO 2: DEONTOLOGÍA PROFESIONAL
111
por precedentes y por la forma consistente en que ellos mantengan los principios
establecidos, ejercen una de las influencias más importantes en el clima moral de
las oficinas públicas. La moral en los servicios públicos es la resultante del ejemplo
inspirador y estimulante de los altos dirigentes más que de leyes rigurosas o de la
aplicación de rigurosas sanciones. En resumen, la tabla de valores del administrador
público tiene sus orígenes en los principios éticos de una determinada cultura, tal
como son expresados en amplios ideales filosóficos. Estos principios, en tanto que
se refieren a la actividad y conducta oficiales, son formulados de una manera más
específica en una combinación que abarca los siguientes puntos:
1. Ley básica o fundamental;
2. Interpretaciones judiciales;
3. Prácticas tradicionales y
4. Ejemplos y precedentes establecidos por el personal supervisor.
Es así como surge el esquema valorativo. Lo que el individuo dentro de la administración hace con él, la forma como lo utiliza, cuándo se inspira en estos valores,
son todas ellas consideraciones igualmente importantes.
3. ACCIÓN CREADORA DE ADMINISTRADORES CON EXPERIENCIA
Hasta ahora hemos descrito los niveles generales que existen actualmente en la
ética y las normas de conducta de los administradores públicos. No hay necesidad
de hablar en detalle acerca de la agencia de principios bien conocidos tales como
la honradez, el trato justo y equitativo, la objetividad, la imparcialidad y todos esos
valores que están envueltos en los servicios del gobierno.
En las condiciones que prevalecen actualmente en la sociedad industrial y urbana
de la democracia moderna, al administrador público se le permite un amplio campo
para la elección entre diversos cursos de acción y suficiente libertad en el ejercicio
de su criterio para llevar a cabo sus responsabilidades diarias. Lo anterior es una
expresión de la confianza que en una democracia debemos tener en la sensibilidad
moral del empleado público. Esta confianza significa, en parte, el reconocimiento
tácito del hecho siguiente: no es posible una constante revisión de cada acto individual para determinar si cumple rigurosamente los requisitos de los principios
éticos. Investigaciones de tal naturaleza ni son deseables ni son prácticas. Debemos
recordar siempre que las máquinas de mayor perfección técnica y los más detallados y cuidadosos sistemas de contabilidad y auditoria no podrán nunca asegurar
la honradez personal en la conducción de los negocios humanos. No hay nada que
112
UNIDAD 4: ÉTICA ADMINISTRATIVA
pueda reemplazar la conciencia y el sentido moral de la persona. Sin embargo, el
Estado moderno ha de preocuparse por reforzar métodos y procedimientos para
proteger los intereses públicos y esto en un estado de cosas y bajo condiciones de
cambio continuo. Pero aunque debe destacar cambios y mejoras de una dirección
científica, es menester recordar que no son suficientes para conseguir en su plenitud
la vida y efectividad de la democracia.
La necesidad más acuciante es la de administradores y empleados gubernamentales con la suficiente madurez y experiencia para aceptar todas las consecuencias de
un esquema de valores como el que acabamos de explicar. Necesitamos administradores que solo necesiten objetivos, propósitos y guías generales y no limitaciones,
restricciones y castigos para mantenerlos en el camino de lo correcto y lo justo. Y
este tipo de administradores conscientes y experimentados solo se consiguen a través
de una educación que contemple no solo el aspecto profesional y técnico sino lo que
es de muy alta especial importancia: la preparación moral y humanística.
4. DESARROLLO Y PROGRESO DE UNA PROFESIÓN
Ha sido en tiempos relativamente recientes cuando hemos sentido la necesidad de
una educación integral para los administradores públicos. La salvación de nuestra
civilización depende, más que nada, de la significación y desarrollo de las profesiones. La efectividad de nuestra sociedad está determinada en gran parte por la
capacidad y la competencia de aquellos en cuyas manos descansa la protección
de la salud pública, el mantenimiento de las relaciones legales, la dirección de la
educación y la operación de los otros servicios que necesita la humanidad.
En la China, en Egipto y más tarde en los imperios romano y turco, mucho antes
del descubrimiento del Nuevo Mundo, hay evidencia del surgimiento de una clase
administrativa, un grupo de especialistas identificados, por su preparación y por
oficio, para la administración del gobierno. Esta capitalización, o profesionalización
de los administradores desapareció en años posteriores, excepto en la organización
de la Iglesia medieval. Cuando surge de nuevo, la práctica especializada de administradores públicos asume más el carácter de vocación que el de una profesión ya
que no se requiere preparación especial alguna para ocupar los altos puestos de la
administración pública.
Por la ausencia de un grupo de administradores profesionalmente preparados,
fueron los clérigos y los abogados los que buscaron y consiguieron los puestos
importantes de la administración pública. Cuando se introduce el principio de la
soberanía estatal y la subordinación de la Iglesia al Estado, los abogados son los
que predominan.
MÓDULO 2: DEONTOLOGÍA PROFESIONAL
113
La profesión del derecho ha dejado, por lo tanto, la marca de su actitud legalista
en los problemas administrativos de la mayor parte de los sistemas gubernamentales
del mundo occidental. Esta característica se mantiene en Norte, Centro y Suramérica
no solamente en las ramas ejecutivas sino también en las legislativas. La lucha de los
administradores públicos en muchas partes del mundo para ganar independencia en
alguna medida, primero de las instituciones religiosas y más tarde de los monarcas
absolutos y aún más tarde de los ministros, ha marcado el curso de la historia.
El estado vocacional de la administración pública, a pesar de su importancia para
la humanidad, ha continuado por siglos, en tanto que el derecho, la medicina, la
ingeniería y la educación se han desarrollado como profesiones. No es sino hasta el
siglo XIX y el siglo XX, con la creciente preocupación por la economía política y la
ciencia política en las grandes universidades del mundo, cuando se llega a obtener
un cuerpo de conocimientos, una elaboración de técnicas y una metodología para
fundamentar el concepto de la administración pública como profesión. La lenta
evolución de la profesión de administrador público explica en parte lo mucho que ha
tardado el surgimiento de consideraciones éticas para obtener una base profesional
práctica en esta área importante de la preocupación humana.
5. PROFESIONES Y CÓDIGOS
Las profesiones en América Latina tienen raíces en la vieja Europa. La mayor parte
de los países latinoamericanos deriva sus conceptos profesionales, su ética y su metodología, de una base filosófica europea. Es por eso que se ha de comprender que las
profesionales latinoamericanas están sujetas a un mayor dominio por parte del Estado
del que notamos, por ejemplo, en la parte norte del Nuevo Mundo, donde sobreviven
y tienen mayor influencia las tradiciones inglesas y anglosajonas que aquellas que
se derivan de la ley romana. Es debido a esta última influencia que notamos que, en
el mundo latinoamericano, la mayor parte de las normas de conducta y restricciones
sociales que no tiene origen religioso o económico son prescritas por el Estado. En
la ausencia de una intervención por parte del Estado, fue costumbre en el mundo
anglosajón, a partir de la mitad del siglo XIX, el desarrollar en las profesiones una
actitud muy personal en lo que se refiere a la disciplina y dominio. Pero sea que se
tratara de una función del Estado o de las mismas profesiones, se hizo necesaria e
inevitable la formulación de una ética profesional y un reglamento práctico.
Hay dos motivos básicos para regular la conducta profesional, la práctica de
las profesiones es de tal importancia para la seguridad y el bienestar de todos los
integrantes de un Estado que por ello requiere de una reglamentación pública.
Cuando la vida práctica está reglamentada de una manera parcial y no muy eficaz,
114
UNIDAD 4: ÉTICA ADMINISTRATIVA
es necesario que las profesiones interesadas en su preservación, en su integridad
y en su posición en la sociedad establezcan códigos y límites. Aun cuando existe
una restricción por parte del Estado, las profesiones regularmente van más allá por
medio de reglamentaciones suplementarias de la práctica de su profesión y es así
como formulan códigos de ética, o deontología, que sirven como consulta al efectuar
pruebas individuales de competencia. De hecho, los mismos gobiernos al tratar de
mantener un dominio deben operar a través de un personal profesionalizado y tienen
que depender de un conocimiento especializado y de una capacidad que permita
efectuar distinciones y contribuciones que son un monopolio de los miembros de
la profesión. Por todo ello es obvio que los profesionales tienen que jugar uno de
los papeles más importantes en el establecimiento de una norma de conducta y una
forma de reglamentación.
6. UN CÓDIGO PARA EL ADMINISTRADOR PÚBLICO
(DEONTOLOGÍA)
El desarrollo de una metodología para el administrador público como tal presenta
algunas dificultades básicas en cualquier parte del mundo, pero estas dificultades
son mayores en Latinoamérica. Tal como ya se ha señalado anteriormente, una de
sus características es que la profesión, en contraste con la vocación, requiere una
preparación educativa de carácter intensivo. Pero más aún, la profesión significa,
por parte de los que la practican, servicio dedicado al público. Las profesiones suponen la existencia de un cuerpo de conocimientos que se pueda transmitir y que
cuente con una literatura elaborada y bien definida de teoría política, historia de la
estructura gubernamental e investigación práctica administrativa. El desarrollo y
la comunicación de este conocimiento requieren de una metodología particular y
una terminología especializada. La ausencia de conocimiento apropiado dificulta
el desarrollo de un código de ética o, por otro lado, nos presenta este código tan
amorfo como la misma profesión. Al tratar de encontrar normas y referencias los
que tratan de desarrollar un código de ética para los administradores públicos se
hallan forzados a solicitar prestados los valores y los ideales de otras profesiones
establecidas ya con anterioridad.
Los valores básicos de la administración pública, cuando son debidamente articulados y presentados, coincidirán con los valores de la misma sociedad. En un
análisis final hay que aceptar la existencia y persistencia de necesidades humanas
básicas. Las necesidades humanas que se expresan como deseos y aspiraciones y
que se concentran en esa preocupación humana por obtener reconocimiento, nuevas
experiencias y seguridad.
MÓDULO 2: DEONTOLOGÍA PROFESIONAL
115
Y es de aquí, de estos muy naturales deseos por parte de todos los seres humanos,
de donde podemos derivar lo que en última instancia deben ser considerados los
valores más deseables. Tratemos de preparar administradores públicos y empleados
públicos que nos ayuden en la formación de un ambiente en el que las satisfacciones de nuestro ser se puedan realizar con menos dolor, menos mortificación y sin
entrar en conflicto con los demás. Es necesario que nos volvamos menos ansiosos
y agresivos; que exista menos preocupación por la competencia y la rivalidad y
más generosidad, tolerancia y cooperación. Es necesario que nosotros consigamos
hacer surgir en nuestros empleados públicos, por medio de la educación y la práctica
continua, una comprensión humana y la visión de un mundo mejor.
Unidad
5
ÉTICA Y DEONTOLOGÍA
VS. RESPONSABILIDAD
Víctor F. García Gonzales
5.1. CONCEPTOS BÁSICOS
• La ética es el conjunto de normas morales que rigen la conducta humana. El
acto ético es un acto conforme a la moral. La palabra ética tiene una serie de
sinónimos que se mencionan a continuación.
• Ética, probidad, honradez, moralidad, rectitud, legalidad (de acuerdo a derecho),
pureza (virginidad en el incumplimiento de normas), perfección, entereza, generalidad, completo, plenitud.
• Lo contrario a la ética se expresa en los antónimos: inmoralidad, corrupción,
imperfección, parcialidad, ilegalidad.
• La moral es el conjunto de ideas y acciones basadas en el valor de la bondad. Los
actos morales no pertenecen al campo jurídico, sino al fuero interno personal.
• La deontología es el tratado de los deberes.
• El deber es una obligación moral; es mandato moral.
5.2. EL EMPLEADO PÚBLICO, LA ÉTICA Y LA DEONTOLOGÍA
El agente del Estado (trabajador, servidor o funcionario, empleado público) en el
desempeño de sus funciones tiene el deber (imperativo moral, ético) y la obligación
(imperativo legal, jurídico) de ser ético, honrado, decente, moral, estricto, escrupuloso, cumplidor, probo, justo, equitativo, cabal, recto, intachable, incorrupto,
insobornable y estricto cumplidor de las normas legales y morales que rigen las
funciones de su cargo. Siempre debe actuar conforme a derecho y a la ética.
Si se quisiera resumir la conducta laboral de todo agente del Estado, se diría que su
actuación debe ser eficiente, eficaz, efectiva, ética y que debe buscar la perfección.
118
UNIDAD 5: ÉTICA Y DEONTOLOGÍA VS. RESPONSABILIDAD
5.3. RESPONSABILIDAD
Todos los agentes del Estado (empleados públicos, trabajadores, servidores y funcionarios), en el cumplimiento de sus funciones, producen actos administrativos,
por acción u omisión. Por dichos actos administrativos los agentes del Estado están
sujetos a responsabilidad, que es de cinco clases: moral, política, civil, penal y
administrativa.
a) Responsabilidad
Tiene como sinónimos: obligación, carga, compromiso, cumplimiento, exigencia,
vínculo, necesidad, gravamen, incumbencia, servidumbre, garantía, deuda, contrato
y convenio.
También significa madurez, sensatez, juicio, sentido del deber, equilibrio,
prudencia, cordura, solvencia, formalidad, seriedad.
Tiene como antónimos: irresponsabilidad, incumplimiento, desvinculación, incompetencia, insolidaridad, inmadurez, inexperiencia, insolvencia, improcedencia,
insensatez.
En el ámbito administrativo público, la responsabilidad es la respuesta (sanción)
del Estado o de la Nación a un agente del Estado que no cumple las normas que
regulan y rigen las funciones de su cargo.
b) Responsabilidad moral
Es una sanción interna, subjetiva, consistente en un “cargo de conciencia” por
el incumplimiento de las obligaciones que le imponen las normas que regulan su
cargo. Esta sanción tiene una extensión exterior y objetiva que consiste en el descrédito, el desprestigio, la mala reputación y el rechazo social que la comunidad, la
opinión pública y la Nación dan como sanción al empleado público que no cumple
una obligación o de un deber.
Es por todos sabido que las personas, sean empleados públicos o no, cuidan su
imagen personal, tratan de tener buena reputación y aceptación social; buscan el
prestigio.
c) Responsabilidad política
Corresponde a los altos dignatarios del Estado: Presidente de la República, presidentes de los Poderes del Estado, ministros, Contralor General de la Republica,
MÓDULO 2: DEONTOLOGÍA PROFESIONAL
119
Presidente del Banco Central de Reserva, alcaldes y otros funcionarios de alta
jerarquía por elección ó designación.
La sanción o respuesta del Estado ante un acto que viole las normas constitucionales o legales consiste en exigirles a estos altos funcionarios su renuncia al cargo;
en otros casos, se declara vacante el cargo que desempeña el alto funcionario, sin
perjuicio de las otras responsabilidades que le correspondan.
d) Responsabilidad civil
Es aplicable a cualquier agente del Estado que con sus actos administrativos cause
daños y perjuicios a terceros y se manifiesta con la indemnización que debe pagar,
previo proceso y sentencia del juez en lo civil.
La responsabilidad civil acarrea el pago de una indemnización por el daño emergente, material o moral y el lucro cesante.
Esta responsabilidad está regida por el Código Civil (Artículos 1321º, 1322º y
1969º al 1988º).
e) Responsabilidad administrativa
Es la respuesta (sanción) de la entidad al agente del Estado que no cumple las normas legales o reglamentarias que rigen la vida institucional y comete actos que se
tipifican como “faltas administrativas”.
El empleado público, servidor o funcionario, está regido por las siguientes
normas:
• Empleado público con régimen laboral privado:
• Texto Único Ordenado de la Ley de Fomento del Empleo; Decreto Legislativo
Nº 728, aprobado por D.S. Nº 003-93-TR (Pub. 23.04.93) y la Fe de Erratas
(Pub. 29.04.93).
• Reglamento del Decreto Legislativo Nº 728, aprobado por D.S. Nº 004-93-TR
(Pub. 26.04.93).
• Empleado público con régimen laboral público:
• Decreto Legislativo Nº 276 (del 06.03.84).
• Reglamento del Decreto Legislativo Nº 276, aprobado por D.S. Nº 005-90PCM (del 17.01.90).
• Ley Nº 28175, Ley Marco del Empleo Público.
• Ley Orgánica del Poder Judicial (LOPJ).
120
UNIDAD 5: ÉTICA Y DEONTOLOGÍA VS. RESPONSABILIDAD
Nota.- Se recomienda revisar:
•
•
•
•
La Ley General de la institución a la que pertenece el participante.
El Reglamento de Organización y Funciones de su entidad.
El Manual de Organización y Funciones de su entidad.
Los reglamentos internos de la entidad.
En estas normas se debe hacer hincapié en lo relativo al régimen de carrera, a
los deberes, obligaciones, prohibiciones, y derechos de los empleados públicos,
servidores y funcionarios, así como al régimen disciplinario (faltas administrativas,
sanciones y procesos disciplinarios).
f) Responsabilidad penal
Es la respuesta del Estado (aplicación de penas) por los ilícitos penales que, en el
desempeño de la función pública, cometen los empleados, servidores y funcionarios
públicos.
Se efectúa aplicando las normas del Código Penal y del Código Procesal Penal
por los jueces penales.
g) Autonomía de cada tipo de responsabilidad
Hay que hacer la observación importante que las acciones y sanciones por responsabilidad de los agentes del Estado son autónomas e independientes entre si; es
decir, por el incumplimiento de las normas de su cargo, un agente del Estado puede
recibir en forma independiente sanción moral (su conciencia y la valorización de
su persona por la Comunidad); sanción política (exigencia de su renuncia del cargo
de alto dignatario); sanción civil (pago de indemnización impuesta por sentencia
del juez civil); sanción administrativa (sanción de la entidad a la que pertenece
el empleado público por faltas administrativas: amonestación, suspensión, cese
temporal, destitución, despido) y sanción penal (penas impuestas por sentencia del
juez penal).
MÓDULO 2: DEONTOLOGÍA PROFESIONAL
121
EJERCICIO
1. Leer la Constitución Política y comentar sus aspectos referidos a las funciones
y responsabilidades de los funcionarios y trabajadores, en general, comenzando
por el Presidente de la República.
2. Comentar los artículos del Código Civil sobre responsabilidad extra contractual.
3. Comentar la Ley del Código de Ética de la Función Pública, Ley Nº 27815,
modificada por la Ley Nº 28496 y su Reglamento aprobado por el Decreto
Supremo Nº 033-2005-PCM, publicado el 19.4.2005.
4. Responda: ¿qué faltas administrativas puede cometer un empleado público?
5. Responda: ¿qué delitos y faltas penales están ligados a la función pública?
6. Busque la derogada ley del 28 de septiembre de 1868, promulgada por el presidente Ramón Castilla, denominada Ley de Responsabilidad de Funcionarios.
Léala y haga algunos comentarios.
122
UNIDAD 5: ÉTICA Y DEONTOLOGÍA VS. RESPONSABILIDAD
LECTURA 5.1
LA ÉTICA Y TRANSPARENCIA
EN LAS COMPRAS DEL ESTADO
Alberto Aponte, Lucía Osorio
y Giovanna Sánchez (uni 2006)
1. PRESENTACIÓN
La práctica y las ideas acerca de la administración pública están conformadas por
instituciones y valores políticos, económicos, sociales y culturales. En realidad, es
el contexto de la administración pública, más que su composición interna, lo que
determina su funcionamiento y sus potenciales de transformación.24 Vale decir,
la organización de estas entidades gira en torno a un conjunto de valores y sobre
esa base funcionan y planifican su desarrollo; para ello es necesario contar con
una administración pública manejada por funcionarios preparados que sirvan a
ciudadanos eficientes, capaces todos de cumplir con el mandato moral de atender
satisfactoriamente al usuario.
Dentro de ese contexto, la administración pública peruana no es ajena a cumplir
con su misión de servicio con eficiencia, de tal manera que gran parte de sus recursos esté destinada especialmente a la población más necesitada, considerando que
el manejo de los fondos públicos debe ser confiado a personas idóneas, honestas,
con vocación de servicio y comprometidas con el desarrollo del país, en quienes la
gente tenga confianza.
El Estado peruano, a fin de cumplir con sus metas, realiza una serie de actividades,
entre ellas la adquisición de bienes y la contratación de servicios, actividad importante que le permite en forma oportuna y de manera eficiente servir a los usuarios
internos y externos, para que atiendan sus necesidades. Es necesario señalar que
actualmente el monto de las compras estatales asciende aproximadamente a los doce
24 Colegio Nacional de Ciencias Políticas y Administración Pública, A.C. Clásicos de la administración pública. México, 1999, p. 8.
MÓDULO 2: DEONTOLOGÍA PROFESIONAL
123
mil millones de soles anuales (S/. 12.000.000.000,00),24 motivo por el cual es muy
importante para el erario nacional manejar dicho fondo con suma prudencia, dentro
de criterios racionales, éticos y muy transparentes, de tal manera que en la rendición
de cuentas la población quede satisfecha del manejo de los recursos públicos.
Considerando que es obligación de la administración pública manejar los recursos
del Estado con eficiencia y honestidad, mediante el presente trabajo se analiza cómo
se manejan las compras gubernamentales dentro de términos éticos y de transparencia; si la normativa actual coadyuva a evitar la corrupción y si el personal con
que cuenta el Estado para las adquisiciones y contrataciones es el más idóneo. En
ese sentido, el tema desarrollado comprende básicamente, dos aspectos: el teórico
y el experimental, a fin de llegar a conclusiones y recomendaciones valederas que
contribuyan a reforzar los valores éticos y mejorar la transparencia en nuestro sistema de compras estatales.
2. MARCO TEÓRICO
2.1. Concepto de ética
La palabra castellana ética proviene del vocablo griego éthos. El “éthos” se refería
no solo a la “manera de ser” sino al “carácter”; posteriormente el lenguaje fue evolucionando y se usó para referirse a “la manera de actuar, coherente, constante y
permanente del hombre para llevar a cabo lo bueno”, siendo éste el concepto clásico
de lo que siempre se ha entendido por ética. La ética se define como moral, rectitud,
legalidad, honradez, pureza, plenitud. En general, la ética es el conjunto de normas
morales y obligaciones que rigen la conducta humana en la sociedad, establece
normas y leyes que dirigen el comportamiento humano en orden del bien.
La ética es una disciplina que forma parte de la filosofía que se ocupa de fundamentar de manera racional del comportamiento moral del hombre, la misma que
conduce a la reflexión acerca de lo bueno y lo malo, con base en los principios
éticos; se caracteriza por emplear un lenguaje valorativo y normativo (a través de
la moral), en vez de un lenguaje descriptivo como otras ciencias. Los individuos
toman decisiones frente a las ocurrencias presentadas a lo largo de circunstancias
concretas de sus vidas. Se considera a la ética como un conjunto de normas que
regula la actividad o comportamiento humano en dirección al bien, regulándola a
través de normas, leyes, códigos, con el fin que el hombre sepa elegir bien, toda
25 Programa Avanzado de Especialización en Contrataciones y Adquisiciones Públicas. Convenio Universidad
San Martín de Porres - CONSUCODE. Sitio Web: www.consucode.gob.pe
124
UNIDAD 5: ÉTICA Y DEONTOLOGÍA VS. RESPONSABILIDAD
vez que la ética vale por sí misma y está implícita en la conducta del hombre. “En
resumen, la ética es la ciencia de lo que el hombre debe hacer para vivir como se
debe vivir, para ser lo que tiene que llegar a ser, para alcanzar su valor supremo,
para realizar en su naturaleza lo que presenta como la justificación de su existencia,
aquello hacia lo que y por lo que existe. En pocas palabras: la ética es una ciencia
categóricamente normativa” (Álvarez et al. 2005).
Desde los principios valorativos, la ética conduce a determinar si un acto es justo
o injusto, honesto o deshonesto, permitido o prohibido, en relación con los demás.
La esencia valorativa del comportamiento ético trasciende la dimensión individual
y adquiere relevancia en el contexto social en la medida en que tal conducta es
asumida y aceptada por el colectivo. En tal sentido, los códigos éticos pueden ser
aceptados o rechazados por los integrantes de un determinado grupo social o por
determinadas generaciones.
La ética anida en la conciencia moral de todo ser humano y le sirve de motor,
freno o dirección –según los casos– al momento de actuar. El comportamiento ético
–lo que llamamos rectitud– no es ingrediente ajeno al ejercicio profesional, es un
componente inseparable de la actuación profesional (Ríos Álvarez 2004).
2.2. Concepto de transparencia
El concepto etimológico de la palabra transparencia es “claridad”, “algo visible”,
“cristalino”, “que se puede ver a través de”, “que se deja adivinar”, “hacer lo correcto”. Desde el punto de vista del comportamiento humano se puede definir a la
transparencia como honradez, honestidad, ética, existencia de reglas claras, conocimiento y aplicación de la ley.
El concepto de “transparencia” está ligado a la obligación o deber de los poderes
públicos de exponer y someter al análisis de la ciudadanía la información relativa
a su gestión, a los criterios que sustentan sus decisiones y a la conducta de sus servidores (Tesoro 1999), por lo que cuando se habla de transparencia en la gestión
pública, se entiende como rendición de cuentas, existencia de reglas claras, acceso
y oportunidad a la información, y participación y escrutinio ciudadano.
En el proceso de transparencia de las empresas en general, la tecnología informática y de comunicación son instrumentos que facilitan el acceso, canalización y
diseminación de la información, obteniéndose así información relevante, oportuna,
pertinente y confiable por parte de personas que están relacionadas por expectativas
y aspiraciones comunes. En ese sentido, toda organización, sea pública o privada,
debe conducirse por caminos transparentes y ello mucho depende de la alta dirección, de cuán preocupada está por el personal que tiene a cargo, siendo necesario
MÓDULO 2: DEONTOLOGÍA PROFESIONAL
125
para ello someterla a un proceso de inducción que tenga como fundamento los
valores éticos, porque una institución será más transparente cuando el personal que
la conforma viva plenamente las virtudes humanas en su conjunto, que no es otra
cosa que la ética o la moral.
La transparencia en las actividades de una persona o institución no debe ser el
resultado de una acción de control. Toda persona (natural o jurídica) debe nacer,
crecer y proyectarse a la sociedad sobre bases sólidas de principios morales, porque
solo asegurando esta conducta o comportamiento obtendrá resultados favorables en
aspectos de ética, honestidad, honradez, lo que significa que la transparencia es el
resultado de las acciones que se hallan tomado en cuanto a vivir los valores éticos o
principios morales, como parte de una política organizacional y como conducta de
vida de cada persona, considerando que las organizaciones la conforman grupos de
personas. Por lo tanto, una organización que está preocupada en ser transparente en
su gestión no debe esperar el resultado de ésta, producto de las auditorias a las que
es sometida, ya sea por iniciativa propia o de terceros, sino que dentro de ella misma
debe existir toda una cultura de formación en valores del personal, difundiendo y
premiando con incentivos aquellas conductas que demuestran un contenido de valor
moral. En resumen, debe ser preocupación de cada persona formarse en virtudes para
ser más transparente en sus actividades ordinarias, cuyo comportamiento redundará
con creces en favor de la sociedad.
2.3. Ética y transparencia en la función pública
Como se ha señalado al desarrollar el concepto de transparencia, éste tiene acepciones muy amplias. El ciudadano normalmente lo asocia en lo fundamental con temas
relacionados con la lucha contra la corrupción. El servidor o funcionario público, en
el desempeño de sus funciones tiene el deber u obligación de ser ético, transparente
y estricto cumplidor de las normas legales y morales que rigen la actividad funcional
en el desempeño del cargo (García Gonzales 2006), porque de su conducta depende
mucho de la credibilidad de su institución, cara a la opinión pública. Un servidor
público que actúa con transparencia es porque en su proyecto de vida cuenta vivir
dentro de valores éticos.
Es sabido que el prestigio de los servidores públicos está muy deteriorado, desde
el más alto funcionario hasta los servidores de piso o de la calle, aquellos que tienen
contacto diario con la ciudadanía. El estigma que llevan es que no sirven al cliente
como se merece, salvo que haya de por medio una dádiva o regalía, o como se dice
en el argot criollo del peruano, una “coimisión”. Contra todo esto debemos luchar
todos como ciudadanos, en el lugar en donde nos encontremos, no permitiendo que
126
UNIDAD 5: ÉTICA Y DEONTOLOGÍA VS. RESPONSABILIDAD
las personas a quienes el Estado paga con los aportes tributarios de todos, vivan
además de ingresos extraordinarios provenientes de actos inmorales y corruptos, lo
que muchas veces es propiciado por quien solicita el servicio.
Es necesario promover la ética y la transparencia en la administración pública; la clave reside en la voluntad política y en la vocación cívica de cada persona
comprometida con la misión de servicio del Estado, a fin de lograr que en forma
paulatina adquiera vigencia real. Es obligación del Estado capacitar a sus servidores en principios y valores éticos, a fin de evitar hechos de corrupción, y promover
en todos los niveles del aparato estatal un programa agresivo de “cómo vivir en
valores”, así como difundir una cultura de virtudes, dirigida a sus servidores como
a la sociedad civil, porque entre los ciudadanos y las empresas que forman parte
de ella existe corrupción.
La ética debe formar parte de la actividad que realiza el funcionario o servidor
público, a fin de lograr una administración pública mas eficiente, pues los actos
contrarios a los valores éticos en la administración pública, generan corrupción,
entendiéndose por corrupción al aprovechamiento del cargo público para lograr un
beneficio propio, lo que trae como consecuencia la pérdida de ingresos del erario
público, el aumento de la pobreza, la reducción de las posibilidades a que la ciudadanía progrese, genera desconfianza y desmoralización entre la gente. Se reconoce
que desde el aparato estatal se lucha contra los actos de corrupción, aunque a veces
el accionar es sedentario; por lo tanto, corresponde a la sociedad organizada exigir
al Estado no parar en esa lucha.
En el Perú, desde la caída del gobierno del presidente Alberto Fujimori, considerada una de las administraciones más corruptas que conocemos, el Estado viene
tomando diversas acciones para controlar y desterrar este flagelo llamado corrupción, que genera atraso y pobreza en nuestro país. En ese sentido, en el año 2002 se
promulgó el Código de Ética de la Función Pública,26 herramienta legal que permite
regular el accionar del servidor público dentro del marco funcional y dentro de los
siguientes principios éticos:
• Respeto: Adecua su conducta hacia el respeto de la Constitución y las Leyes,
garantizando que en todas las fases del proceso de toma de decisiones o en el
cumplimiento de los procedimientos administrativos, se respeten los derechos
a la defensa y al debido procedimiento.
26 Ley N° 27815 - Ley del Código de Ética de la Función Pública. Publicada en el diario oficial El Peruano el
13 de agosto de 2002.
MÓDULO 2: DEONTOLOGÍA PROFESIONAL
127
• Probidad: Actúa con rectitud, honradez y honestidad, procurando satisfacer el
interés general y desechando todo provecho o ventaja personal, obtenido por sí
o por interpósita persona.
• Eficiencia: Brinda calidad en cada una de las funciones a su cargo, procurando
obtener una capacitación sólida y permanente.
• Idoneidad: Entendida como aptitud técnica, legal y moral, es condición esencial para el acceso y ejercicio de la función pública. El servidor público debe
propender a una formación sólida acorde con la realidad, capacitándose permanentemente para el debido cumplimiento de sus funciones.
• Veracidad: Se expresa con autenticidad en las relaciones funcionales con todos
los miembros de su institución y con la ciudadanía, y contribuye al esclarecimiento de los hechos.
• Lealtad y obediencia: Actúa con fidelidad y solidaridad hacia todos los miembros
de su institución, cumpliendo las órdenes que le imparta el superior jerárquico
competente, en la medida que reúnan las formalidades del caso y tengan por
objeto la realización de actos de servicio que se vinculen con las funciones a
su cargo, salvo los supuestos de arbitrariedad o ilegalidad manifiestas, las que
deberá poner en conocimiento del superior jerárquico de su institución.
• Justicia y equidad: Tiene permanente disposición para el cumplimiento de sus
funciones, otorgando a cada uno lo que le es debido, actuando con equidad en
sus relaciones con el Estado, con el administrador, con sus superiores, con sus
subordinados y con la ciudadanía en general.
• Lealtad al Estado de Derecho: El funcionario de confianza debe lealtad a la
Constitución y al Estado de Derecho. Ocupar cargos de confianza en regímenes
de facto es causal de cese automático e inmediato de la función pública.
Por otro lado, la misma norma señala que ante situaciones extraordinarias, el
servidor público puede realizar aquellas tareas que por su naturaleza o modalidad no
sean las estrictamente inherentes a su cargo, siempre que ellas resulten necesarias
para mitigar, neutralizar o superar las dificultades que se enfrenten. Los deberes
que tiene el servidor público en el ejercicio de la función pública se señalan a continuación: • Neutralidad: Debe actuar con absoluta imparcialidad política, económica o de
cualquier otra índole en el desempeño de sus funciones, demostrando independencia a sus vinculaciones con personas, partidos políticos o instituciones.
• Transparencia: Debe ejecutar los actos del servicio de manera transparente; ello
implica que dichos actos tienen en principio carácter público y son accesibles
128
•
•
•
•
UNIDAD 5: ÉTICA Y DEONTOLOGÍA VS. RESPONSABILIDAD
al conocimiento de toda persona natural o jurídica. El servidor público debe de
brindar y facilitar información fidedigna, completa y oportuna.
Discreción: Debe guardar reserva con respecto a hechos o informaciones de los
que tenga conocimiento con motivo o en ocasión del ejercicio de sus funciones,
sin perjuicio de los deberes y las responsabilidades que le correspondan en
virtud de las normas que regulan el acceso y la transparencia de la información
pública.
Ejercicio adecuado del cargo: Con motivo o en ocasión del ejercicio de sus
funciones, el servidor público no debe adoptar represalia de ningún tipo o ejercer
coacción alguna contra otros servidores públicos u otras personas.
Uso adecuado de los bienes del Estado: Debe proteger y conservar los bienes
del Estado, debiendo utilizar de manera racional los que le fueran asignados
para el desempeño de sus funciones, evitando su abuso, derroche o desaprovechamiento, sin emplear o permitir que otros empleen los bienes del Estado para
fines particulares o propósitos que no sean aquellos para los cuales hubieran sido
específicamente destinados.
Responsabilidad: Todo servidor público debe desarrollar sus funciones a cabalidad y en forma integral, asumiendo con pleno respeto su función pública.
Por último, dicha norma establece prohibiciones de carácter ético del servidor
público, a fin de hacer transparente la actividad en la administración pública. Estas
prohibiciones son de carácter imperativo, que el servidor está obligado a cumplir
y porque se refieren a actos que atentan contra la ética y la moral. Es conveniente
indicar que estas prohibiciones no solo son válidas para el sector público, sino
también para el sector privado, porque se refieren a la conducta o comportamiento
humano. Las prohibiciones contenidas son las siguientes:
• Mantener intereses de conflicto: Mantener relaciones o aceptar situaciones en
cuyo contexto sus intereses personales, laborales, económicos o financieros
pudieran estar en conflicto con el cumplimento de los deberes y funciones a su
cargo.
• Obtener ventajas indebidas: Obtener o procurar beneficios o ventajas indebidas, para sí o para otros, mediante el uso de su cargo, autoridad, influencia o
apariencia de influencia.
• Realizar actividades de proselitismo político: Realizar actividades de proselitismo
político a través de la utilización de sus funciones o por medio de la utilización de
infraestructura, bienes o recursos públicos, ya sea a favor o en contra de partidos
u organizaciones políticas o candidatos.
MÓDULO 2: DEONTOLOGÍA PROFESIONAL
129
• Hacer mal uso de información privilegiada: Participar en transacciones u operaciones financieras utilizando información privilegiada de la entidad a la que
pertenece o a la que pudiera tener acceso por su condición o ejercicio del cargo
que desempeña, ni debe permitir el uso impropio de dicha información para el
beneficio de algún interés.
• Presionar, amenazar y/o acosar: Ejercer presiones, amenazas o acoso sexual
contra otros servidores públicos o subordinados, que puedan afectar la dignidad
de la persona o inducir a la realización de acciones dolosas.
3. MARCO EMPÍRICO
3.1. La transparencia y acceso a la información en las compras
del Estado peruano
La dación de la Ley de Transparencia y Acceso a la Información nos provee de un
instrumento legal valido para combatir la corrupción dentro del aparato estatal, toda
vez que dicha norma tiene por finalidad promover la transparencia de los actos del
Estado y regular el derecho fundamental del acceso a la información consagrado en
el numeral 5 del Artículo 2 de la Constitución Política del Perú. Señala que las entidades de la administración pública deben establecer progresivamente, de acuerdo a su
presupuesto, la difusión a través de Internet de la información de las adquisiciones de
bienes y servicios que realicen, incluyendo el detalle de los montos comprometidos,
los proveedores, la cantidad y calidad de bienes y servicios adquiridos.
Mediante esta norma, la sociedad tiene derecho a solicitar y recibir información
de cualquier entidad de la administración pública y en ningún caso se debe exigir
expresión de causa para el ejercicio de este derecho, sino solo el abono del importe
correspondiente a los costos de reproducción de la información requerida, debiendo
constar el monto de la tasa en el Texto Único de Procedimientos Administrativos
(TUPA) de cada entidad, entendiéndose como una restricción al ejercicio de derecho regulado por esta Ley cualquier costo adicional, en cuyo caso correspondería,
aplicar una sanción.
Un Estado que no propicia que su administración permita el acceso a la información que maneja no está actuando de manera ética, es decir, actúa sin valores,
porque permite y propicia la corrupción y degrada a sus componentes. De ahí la
gran responsabilidad que tienen los dirigentes que están en el gobierno, porque
de su planteamiento depende la calidad de las personas que componen la administración (Álvarez et al. 2005). El servidor público está obligado a ejecutar con
transparencia todos los actos del servicio y ello implica que dichos actos tienen
130
UNIDAD 5: ÉTICA Y DEONTOLOGÍA VS. RESPONSABILIDAD
en principio un carácter público y son accesibles al conocimiento de toda persona
natural o jurídica.27
Asimismo, la norma sobre transparencia con respecto a la información sobre
finanzas públicas señala que toda entidad pública debe publicar trimestralmente la
información contenida en el registro de procesos de selección de contrataciones
y adquisiciones, especificando los valores referenciales, nombres de contratistas,
montos de los contratos, penalidades y sanciones y costo final, de ser el caso.
La Ley de Transparencia se aplica en la normativa sobre contrataciones y adquisiciones del Estado, referida específicamente a la información que debe publicar el
Consejo Superior de Contrataciones y Adquisiciones del Estado (CONSUCODE),
señalando que debe publicar, trimestralmente, información de las adquisiciones
y contrataciones realizadas por las entidades de la administración pública, cuyo
valor referencial haya sido igual o superior a cincuenta (50) Unidades Impositivas
Tributarias. Para tal fin, la información deberá estar desagregada por pliego, cuando
sea aplicable, detallando el número del proceso, el valor referencial, el proveedor
o contratista, el monto del contrato, las valorizaciones aprobadas de ser el caso, el
plazo contractual, el plazo efectivo de ejecución y el costo final.
Nuestra frondosa normativa nacional se refiere en forma reiterada a la transparencia en
el desempeño de la actividad pública. En ese sentido, la actual norma sobre contrataciones
y adquisiciones del Estado28 enuncia algunos principios, con la finalidad garantizar que
las entidades del sector público obtengan bienes, servicios y obras de calidad requerida,
en forma oportuna y a precios o costos adecuados, aplicando criterios de simplicidad,
austeridad, concentración y ahorro en el uso de los recursos, en las etapas de los procesos
de selección y en los acuerdos y resoluciones recaídos sobre ellos, debiéndose evitar
en las bases y en los contratos exigencias y formalidades costosas e innecesarias; en un
marco de moralidad y transparencia, toda vez que los actos referidos a las contrataciones
y adquisiciones deben caracterizarse por la honradez, veracidad, intangibilidad, justicia
y probidad, debiendo realizarse sobre la base de criterios y calificaciones objetivos, que
fomenten la más amplia y objetiva e imparcial concurrencia, pluralidad y participación
de postores potenciales; quienes durante el proceso de selección tendrán acceso a la
documentación de las compras que realiza la entidad pública.
Además de la normativa desarrollada, en la cual se promueve los valores éticos entre los operadores que intervienen en las contrataciones y adquisiciones del
27 Ley del Código de Ética de la Función Pública - Ley 27815. Principios de la función pública - Principio de
Transparencia.
28 Texto Único Ordenado de Ley de Contrataciones y Adquisiciones del Estado, aprobado por el Decreto Supremo Nº 083-2004-PCM y su Reglamento, aprobado por el Decreto Supremo Nº 084-2004-PCM.
MÓDULO 2: DEONTOLOGÍA PROFESIONAL
131
Estado, dicha normativa contempla algunos instrumentos que permiten combatir
los actos de corrupción que se dan en el marco de las compras estatales. Entre las
nuevas herramientas con que se cuenta tenemos las compras corporativas, subasta
inversa, el convenio marco de precios y el SEACE, como medios obligatorios de
aplicación para la transparencia en todo proceso de compra.
Asimismo, debemos precisar que las normas para las contrataciones y adquisiciones parecen estar dictadas para personas corruptas, por lo rígidas y verticales que se
muestran; pareciera que los inventores de dichas normas parten de la falsa premisa
que toda persona que labora o está vinculada al sistema de compras en una entidad
estatal, es corrupta. De hecho, no queremos ser ajenos y debemos reconocer que
durante las dos últimas décadas la corrupción ha estado vinculada como mucha más
evidencia a las compras que realiza el Estado. Hemos sido testigos de los grandes
“arreglos” de altos funcionarios del gobierno, quienes aprovechando su poder y
condición han favorecido a grandes empresas con contratos que perjudican al Estado. En razón de exterminar la corrupción enquistada en las unidades de compras
de las entidades públicas, el Estado se ha visto en la necesidad de implementar el
Sistema Electrónico de Adquisiciones y Contrataciones del Estado (SEACE) como
elemento de transparencia basado en el uso del Internet.
El tema de la transparencia en las compras públicas pasa por el factor humano,
vale decir, si las entidades del Estado no cuentan con el personal idóneo, profesionalmente calificado en el manejo de la normativa y de las nuevas herramientas
que ésta proporciona y no están especialmente formados personalmente en valores,
poco se puede aspirar.
3.2. El Sistema Electrónico de Adquisiciones y Contrataciones
del Estado (SEACE) como herramienta de transparencia
y eficiencia en las compras estatales
El SEACE es un sistema integral, basado en el uso del Internet, con el fin de dar transparencia, optimizar, modernizar y generar ahorros en las contrataciones públicas del
Perú. Este sistema está llamado a modernizar las compras del Estado peruano, cuyo éxito
depende del apoyo del sector público y del sector privado a través de los proveedores.
Este sistema electrónico posibilita la participación de las entidades públicas y
proveedores que no cuentan con acceso a Internet de su propiedad, a través del uso de
las cabinas públicas que se encuentran diseminadas por todo el Perú. Asimismo, como
medio oficial para la publicación, el Estado peruano ahorra poco mas de un millón de
dólares al año y da transparencia a todos los procesos de selección que realiza y por
otro lado facilita el desarrollo de transacciones electrónicas con los proveedores.
132
UNIDAD 5: ÉTICA Y DEONTOLOGÍA VS. RESPONSABILIDAD
El Consejo Superior de Contrataciones y Adquisiciones del Estado (CONSUCODE) ha desarrollado cuatro módulos en el SEACE. Desde el 2002 las entidades públicas
contratantes publican y modifican su plan anual de adquisiciones y contrataciones a
través de Internet usando el módulo PAAC. A partir de julio del 2004 las entidades
contratantes a través de Internet vienen utilizando el módulo de registro de procesos
de selección. El tercer módulo está referido al servicio de mailing gratuito de “oportunidades de negocios” para proveedores, a través del cual los proveedores reciben,
en su correo electrónico, mensajes que le advierten que un proceso de selección de su
interés está siendo convocado y puede participar en él. Estos módulos están funcionando y pueden ser consultados en <www.consucode.gob.pe>. El cuarto módulo web
permite a los proveedores enviar electrónicamente sus propuestas y a los funcionarios
logísticos de las entidades públicas contratantes recibir y evaluar las mismas.29
Dado que los procesos de contratación son instrumentos de gestión pública
destinados al cumplimiento de los planes y objetivos del Estado, es decir, un servicio público afecto al deber de transparencia, podemos establecer entonces como
postulado de nuestro análisis que el desafío que nos tocará enfrentar será el de
conseguir que el Estado adquiera y contrate los mejores bienes y servicios a los
mejores costos, mediante procesos que sean del conocimiento de todos y además
resistan el escrutinio público. Para lograr esto, es necesario identificar entonces
cuáles son las condiciones básicas para que ello ocurra. Haciendo un esfuerzo de
síntesis, existen premisas elementales que deben verificarse, siendo éstas las que a
continuación se señalan:
Para que el proceso de contratación sea eficiente se requerirá:
•
•
•
•
Una óptima y precisa definición de los bienes y servicios que requiere el Estado.
La concurrencia de la más amplia y variada oferta del mercado.
Libre y leal competencia de postores.
Servidores públicos debidamente capacitados.
Para que el proceso de contratación sea transparente se requerirá:
• Información detallada, clara y completa sobre los requerimientos del Estado en
materia de bienes y servicios.
• Garantía de que esta información llegue efectivamente a todos los posibles
interesados y al público en general.
29 Véase “Informe sobre la transparencia de las compras del Estado en el SEACE”, elaborado por César Palomino (funcionario del CONSUCODE). Página web: prompyme.gob.pe
MÓDULO 2: DEONTOLOGÍA PROFESIONAL
133
• Selección objetiva de postores.
• Servidores públicos éticamente dotados y dispuestos a rendir debida cuenta de
las decisiones adoptadas.
Esta especie de lista de condiciones básicas podría parecer insumo suficiente
para la elaboración de una fórmula exitosa que permita ejecutar un proceso de
contratación de modo transparente y eficiente. Sin embargo, el tema es mucho más
complejo que eso. En efecto, además de la necesidad que tenemos de detallar con
mayor precisión cuáles son los elementos sustanciales que dan contenido a cada una
de las condiciones mencionadas y de la vinculación que pudiera existir entre ellos,
es preciso señalar antes un problema de entrada: la permanente relación antagónica entre la transparencia y la eficiencia en la gestión de los asuntos públicos, no
solo para ser capaces de visualizar con mayor claridad la naturaleza del problema
que enfrentamos, sino también para conocer el efecto ineludible que esta relación
contenciosa provoca en la concreción final de los objetivos del Estado, cosa que en
último término nos debe interesar a todos.
Una de las herramientas de la administración pública es sin duda la contratación
pública. Ahora bien, si los objetivos políticos de los servidores públicos de turno no
coinciden con los fines propios del Estado (a saber, el bienestar general) debido a
que prima el interés particular de esos servidores sobre el interés general de todos,
entonces las herramientas empleadas para alcanzar dichos objetivos –entre ellas la
contratación pública– obedecerán también a ese interés particular, el cual será ostensiblemente diferente de lo que más nos conviene a todos. El Estado debe ser capaz
de asignar correctamente los recursos públicos en las transacciones que efectúe.
Cuando las contrataciones públicas obedecen directa o indirectamente a intereses
particulares, los recursos públicos disponibles se alejan de las necesidades reales
de inversión y de consumo de la población, se dirigen a ofertas no óptimas o sufren
considerables mermas como producto de la sobrevaloración que pudiera existir. En
resumen, el mercado no funciona, la asignación de recursos no es eficiente y en
consecuencia el proceso de contratación propiamente dicho tampoco.
En resumen, es la primacía del interés particular sobre el interés general en los
procesos de contratación pública lo que hace que éstos resulten a la larga ineficientes; lo lógico es buscar la forma más efectiva de desterrar ese interés privado de
las transacciones que hace el Estado. En ese sentido, dado que el interés privado
es propio de un individuo o de un grupo de individuos y por tanto no responde al
consenso general, es siempre oculto, secreto y reservado, no se manifiesta fácilmente
y en la mayoría de los casos se sirve incluso de la laxitud de la normativa aplicable
o de sus vacíos o resquicios.
134
UNIDAD 5: ÉTICA Y DEONTOLOGÍA VS. RESPONSABILIDAD
3.3. La transparencia y corrupción en los procesos de compras públicas
Se dice que el tema de las compras estatales es un punto clave para el desarrollo de
la empresa nacional, especialmente para la micro y pequeña empresa, a tal punto
que se considera que es la mejor manera de lograr la formalización de quienes al
estar al margen por ser informales pierden la oportunidad de hacer negocios con el
Estado. Se señala que las MYPES de todo el país tienen ahora su oportunidad, los
diversos organismos del Estado tienen la obligación de efectuar sus adquisiciones
en su región en forma prioritaria y de esa manera el dinero de la región se queda en
ella, generando un efecto multiplicador no solo en puestos de trabajo tan necesarios
hoy en día sino que la economía regional se desarrolla en su totalidad.
El Estado es el mayor comprador y tiene destinado el 40% del total de sus adquisiciones para las MYPES, pero los mecanismos establecidos por CONSUCODE
hacen que estas compras sean manipuladas o digitadas para que tal o cuál empresa
se vea favorecida con la compra, basándose en muchos casos en detalles particulares
relacionados generalmente con las especificaciones técnicas de los productos.
En el Acuerdo Nacional se estableció la preferencia que debe tener el Estado para
adquirir productos peruanos, se consideró que estas adquisiciones deben cumplir
las normas técnicas peruanas, lo que asegura su calidad y que solo en ausencia de
éstas se apliquen normas extranjeras. Muchos pequeños empresarios desconocen
lo que es una norma técnica y tal vez piensan que es una forma de control, pero en
realidad se trata de establecer un procedimiento uniforme para la elaboración de un
producto, de tal manera que cumpliendo lo establecido en ella el producto ”sale”
muy bien. Una norma técnica permite que varios micro o pequeños empresarios se
unan en consorcio y puedan producir todos igual, con las mismas medidas, de la
misma forma, con los mismos tipos de insumos, con los mismos procedimientos,
con los mismos acabados, de tal manera que al final todos están entregando un
producto igual. Eso es la aplicación de una norma técnica.
Con el fin que el Estado sea transparente en beneficio del pujante empresario
peruano que se encuentra concentrado en su mayoría en las PYMES, la Ley de Adquisiciones y Contrataciones del Estado debe de ser modificada de tal manera que
los reclamos y apelaciones puedan hacerse no sobre la base de la Unidad Impositiva
Tributaria, sino sobre la base de un porcentaje del monto de la contratación, de tal
manera que tratándose de una pequeña empresa con pequeño capital pueda pagar las
tasas correspondientes a las apelaciones que ocasionalmente se presentan durante
los procesos de selección.
Ahora bien, ¿están las micro y pequeñas empresas nacionales en la capacidad
de responder con eficiencia a todas estas modernas innovaciones realizadas en el
MÓDULO 2: DEONTOLOGÍA PROFESIONAL
135
sistema de compras estatales o es que la normativa actual esta diseñada, muy por
el contrario, para restringir su participación a negociar con el Estado? Nos parece
que existen ciertas limitantes, como se ha señalado anteriormente. Esta falta de
facilidades también podemos considerarlas como actos de corrupción, porque no
existe la igualdad de trato a todos los potenciales postores del Estado. Es decir, la
corrupción en forma muy “asolapada” está implícita en la normativa sobre contrataciones y adquisiciones del Estado.
Históricamente, la corrupción siempre ha existido; lo lamentable es que se ha ido
extendiendo tanto en la vida pública como privada, a escala nacional e internacional.
Los orígenes de la corrupción en el Perú datan de la época colonial, con el contrabando de la plata, las gestiones públicas corruptas en el período inmediatamente
posterior a la época de la Independencia, el abuso de los derechos de la propiedad
de extranjeros y nacionales, etc.
En la actualidad el Estado soporta un alto índice de corrupción por nepotismo
y las compras no podían ser ajenas a ella. Las investigaciones muestran casos de
nepotismo hasta nuevas formas de manejar los resultados de las licitaciones y los
gastos no previstos que abren resquicios a la malversación de fondos públicos.
Según el diario El Comercio del 26.01.04, “el 15% del presupuesto se pierde por
corrupción en gasto del Estado”. La crisis es evidente: Essalud compra cada litro
de oxígeno en casi cinco veces su valor real; Petroperú gastó cien millones de soles
imprevistos; doscientas licitaciones han sido objetadas. Essalud, Córpac y Sedapal,
porque son instituciones que tienen una actuación “empresarial y mayor nivel de
discrecionalidad“ tienen compras muy elevadas y la posibilidad de hacer las bases
y elegir al proveedor. Y aunque pasan por licitaciones, en Essalud se paga 14 soles
por litro de oxígeno, mientras las clínicas privadas pagan tres soles. ¿Qué pasa?
Cuando se pone en la licitación tres soles como precio referencial no participa nadie.
Sucede que hay tres empresas que brindan este servicio y parece que se ponen de
acuerdo para no participar. O hay concertación o hay corrupción. Otro de los temas
complicados, es el de los medidores en Sedapal.
Según CONSUCODE, hay casos en que una empresa tiene otras tres o cuatro
empresas con testaferros que participan en la misma licitación y después ellas mismas
la objetan. Si una empresa gana la licitación con menor precio, las otras cómplices
la objetan para que entre la segunda, que tiene el precio que ellas quieren.
Por otro lado, en cuanto a las licitaciones públicas, éstas deben incluir criterios
de adjudicación, objetivos y divulgación pública de todo el proceso; las excepciones
a la contratación directa deben mantenerse al mínimo, explicarse y registrarse, dado
que las licitaciones limitadas y las contrataciones directas son más propensas a la
manipulación y corrupción.
136
UNIDAD 5: ÉTICA Y DEONTOLOGÍA VS. RESPONSABILIDAD
En el Perú, a fin de combatir la corrupción, el Consejo Nacional de Anticorrupción ha presentado en la página web del Ministerio de Justicia un Proyecto de Plan
Nacional de Lucha Contra la Corrupción, ella mismo que se encuentra en debate
y está siendo publicado para las respectivas sugerencias y consultas. Dicho plan
considera necesario el fortalecimiento del subsistema anticorrupción, que comprende, la implementación de software de seguimiento de procesos, auditoria jurídica,
fortalecimiento de la captación de la cooperación internacional y el análisis de la
revisión de la normativa de combate contra la corrupción. Al respecto se propone:
a. Promover la creación de un sistema anticorrupción articulado y fortalecido.
b. Institucionalizar en la administración pública la ética, la transparencia y la lucha
eficaz contra la corrupción.
c. Disponer de una justicia anticorrupción moderna y eficaz.
d. Promover prácticas y/o conductas anticorrupción en el sector empresarial.
e. Promover prácticas anticorrupción: medios de comunicación.
f. Lograr el compromiso de la sociedad, participando y fiscalizando activamente
en la lucha contra la corrupción.
g. Desarrollar esfuerzos concertados a escala internacional en la lucha contra la
corrupción nacional.
4. RESULTADOS
4.1. Conclusiones
• Ética es una palabra “mágica” que, aunque parezca extraño, está siempre presente en nuestras vidas. Así ha sido desde el inicio de la humanidad y seguirá
siendo hasta que ella exista. Esta palabra significa actos de vida con veneración
y respeto y sumisión a los valores, principios e ideología que profesamos y
aceptamos libre y voluntariamente. La ética marca nuestra conducta y nuestros
actos y nos hace libres.
• A fin de frenar los actos de corrupción en las adquisiciones y contrataciones de
bienes y servicios, el Estado se ha preocupado en normar y hacer transparente
el proceso de compra en su integridad, para que la sociedad esté enterada del
manejo de los fondos públicos y de esta manera pueda denunciar a los servidores
corruptos; en consecuencia, la normativa vigente se sustenta, entre otros, en los
principios de moralidad y transparencia, a fin que los actos del proceso se circunscriban en el marco de los valores, tales como la honradez, veracidad, justicia
y probidad, debiendo realizarse éstos, por lo tanto, sobre la base de criterios y
MÓDULO 2: DEONTOLOGÍA PROFESIONAL
137
calificaciones objetivas, sustentadas y accesibles a los postores, de tal manera
que se fomente la más amplia y objetiva e imparcial concurrencia, pluralidad y
participación de postores potenciales.
• La Ley de Contrataciones y Adquisiciones del Estado fomenta la utilización de
medios electrónicos en las compras del Estado, condicionada a las posibilidades
de las entidades contratantes y de los proveedores, en defecto de los cuales se
utilizan medios manuales, siendo obligatorio el uso del Sistema de Información
sobre Adquisiciones y Contrataciones del Estado (SEACE) como medio de publicidad; ambas acciones están encaminadas a implantar en el Perú el Sistema
Electrónico de Adquisiciones y Contrataciones del Estado, teniéndose previsto
que sea de propiedad del Estado, administrado por el Consejo Superior de Contrataciones y Adquisiciones del Estado (CONSUCODE) y con amplia participación
del sector privado en su aplicación, permitiendo de esta manera reducir los actos
de corrupción entre los agentes que participan en las compras estatales.
• La transparencia y la eficiencia no solo tienen implicancias recíprocas en los
procesos de contratación pública, sino que además se encuentran tan íntimamente
vinculadas que podemos concluir que la primera de las características mencionadas es requisito imprescindible para que se produzca la segunda.
• La transparencia, como deber de hacer pública y explícita la actividad estatal, con
el propósito de someterla al control de la ciudadanía, ha probado ser un medio
eficaz para que los empresarios y la opinión pública en general, comprueben si
los recursos del Estado están siendo utilizados de conformidad con los objetivos
colectivos de la Nación y, probablemente, no pocas veces ha desincentivado
conductas ilícitas o impropias de algunos servidores públicos o empresarios que
desearían hacer prevalecer el bienestar particular sobre el general.
4.2. Recomendaciones
• Capacitar a los funcionarios de todos los niveles del aparato estatal en cursos
de valores éticos. Existe una deficiencia y distorsión de los conceptos entre los
servidores públicos en temas de virtudes humanas: honestidad, probidad, transparencia, veracidad, trabajo bien hecho.
• Hacer más transparente el sistema de compras estatales, a través del SEACE,
cuyo manejo como herramienta de difusión de los procesos de selección para la
adquisición de bienes y servicios debe ser más sencillo. Asimismo se propone
que su diseño esté pensado en las entidades del interior del país.
• Es conveniente que las personas que integran los comités especiales de compras,
los especialistas que intervienen en los procesos de selección y el personal que
138
UNIDAD 5: ÉTICA Y DEONTOLOGÍA VS. RESPONSABILIDAD
labora en las unidades de abastecimiento o de logística, tengan jornadas, cursos
y charlas con temas referidos sobre ética y deontología y valores morales.
• Eliminar el Registro Nacional de Proveedores, a cargo del CONSUCODE, toda
vez que restringe el libre acceso al mercado a las empresas y personas naturales
que quieren contratar con el Estado.
• El plan estratégico para luchar contra la corrupción debe estar acompañado de
programas de sensibilización mediante campañas televisivas que posteriormente
serán complementadas con otros medios de difusión, pretendiendo así exponer a la
luz pública la aceptación social, tolerancia e inclusive indiferencia ante los actos
de corrupción en todas las esferas y lograr que se revierta dicha situación.
EJERCICIO
En no más de una página: a) Escriba las ideas que, según usted, son las más importantes y trascendentes en la lectura; b) Haga la crítica a la monografía leída.
MATERIAL DIDÁCTICO
Power Point. Ética y deontología vs. responsabilidad.
Unidad
6
EL PODER JUDICIAL Y LA ÉTICA PÚBLICA
Víctor Félix García Gonzales
6.1. INTRODUCCIÓN
Con el objeto de aportar conceptos y asuntos de debate y de estudio, se ha preparado
este documento cuyo contenido, en su mayor parte, describe la experiencia del autor
como abogado litigante.
Para comprender la importancia de la Justicia, conviene recordar las expresiones
de Platón, quien en el dialogo “La República“ distingue la Justicia (con mayúscula),
que es un valor y que pertenece al mundo de las ideas y valores, de la justicia (con
minúscula), que es un hecho, un fenómeno y que pertenece al mundo factual y de
la realidad. Platón dice que la justicia, como realidad, debe fundarse en el logos,
es decir en la razón. A partir de él, la fundamentación racional de la justicia se va
afirmando a través de los siglos. Es la Diké del logos. Pero toda Diké tiene siempre
un enemigo, la Hybris. Diké es la justicia fundada en la razón, Hybris es la injusticia
basada en la soberbia. Diké conduce hacia la paz y la democracia. Hybris conduce
hacia la guerra, la tiranía y el asesinato. La lucha entre Diké e Hybris es continua.
Algún día Diké derrotará definitivamente a Hybris.
En un juicio o proceso judicial, los litigantes afirman argumentos contradictorios.
Pero solo uno de ellos puede ser verdadero. Para distinguir lo verdadero de lo falso
hay que recurrir al logos, es decir a la razón. Aparece así el juez, que es la persona
que administra justicia.
En un Estado, los jueces forman un sistema jerarquizado cuya finalidad es dar
el servicio de justicia a la Nación. Ese sistema formado por jueces constituye lo
que modernamente se denomina Poder Judicial, que tiene la gran responsabilidad
de hacer que triunfe Diké sobre Hybris.
140
UNIDAD 6: EL PODER JUDICIAL Y LA ÉTICA PÚBLICA
6.2. REFLEXIONES DOCTRINARIAS
La sed de Justicia es inextinguible en el ser humano. A pesar que cada hombre en
su actividad diaria puede burlar y encarnecer aquel valor supremo, en el fondo de la
conciencia se reconoce lo que es justo y, más aun, se acata y se ama ese dictado de
lo íntimo de nuestro espíritu. El hombre injusto pide justicia todos los días, porque
“nos gusta atropellar lo justo cuando nos conviene, pero ponemos el grito al cielo
cuando ese atropello viene contra nosotros” (Wolinsky 1941: 17).
El hombre trata de alcanzar la justicia por medio del derecho y éste, a su vez, se
materializa por medio de las leyes.
Dentro de la sociedad cada persona tiene una multitud de deseos que anhela
satisfacer. Pero frecuentemente los deseos de cada cual entran en competencia o en
conflicto con los intereses de sus semejantes. Aquí nos encontramos con solo dos
procedimientos para zanjar los conflictos de intereses: el uso de la fuerza, en que
triunfa el más poderoso o el más astuto; o bien, el uso de la regulación objetiva, en
que triunfa el que tiene el derecho, a través de la ley (Alzamora Valdez 1959).
6.2.1. El derecho y la justicia
La conducta humana es el resultado de un variado juego de valores. El hombre está
sujeto a normas inspiradoras de sus actos relacionados con su persona o con sus
semejantes y que constantemente le avivan el concepto de lo bueno y de lo justo y
que lo orientan hacia el ideal de perfeccionamiento. Pero, además de esas normas
íntimas de conducta que cada miembro de la sociedad tiene, es necesaria la existencia
de un conjunto de normas objetivas que regulen la vida social. A ese conjunto de
normas objetivas se le llama derecho.
De lo dicho resulta que el derecho es un elemento esencial de la sociedad.
Bonnecase (cit. en Sarria 1963) dice: “La vida social no puede concebirse sin el
derecho; éste es una condición de existencia, porque la vida social postula el orden
y el derecho, por definición, representa el orden”.
No debe olvidarse que la Justicia tiene como meta la felicidad, pero aquella es
inoperante sin el derecho; es decir sin el conjunto de normas positivas que rigen una
sociedad. A su vez, el derecho se orienta hacia la Justicia, basándose en la realidad
de la cual emana.
Cuando se opera en la esfera teórica, la relación Justicia-Derecho funciona
admirablemente; pero en el terreno de la práctica, en el mundo de los hechos, se
encuentra una serie de dificultades de difícil e incierta solución. Muchas veces la
justicia es la bandera de la injusticia y el derecho se aparta de la realidad que rige.
MÓDULO 2: DEONTOLOGÍA PROFESIONAL
141
Muchas veces los conceptos justicia y derecho se confunden (Ruiz Moreno
1945: 59), pero, en esencia, el valor de Justicia es anterior y superior a toda norma
positiva. La Justicia es la suprema reguladora del derecho y en observancia de sus
dictados deben darse las leyes, dirimir sus contiendas los particulares y dictar sus
fallos los jueces. La Justicia significa un ideal permanente para el hombre y jamás
éste estará satisfecho y seguro de alcanzarla. Para acercarnos a ese ideal, debemos
convencernos “de que la justicia, para ser buena, debe actuar sobre dos soportes:
rapidez y baratura; que persiga incansable las corruptelas y artículos dilatorios y
que se encuentre preparada para esa rápida y benéfica función, mediante un rígido
mecanismo obturador de toda encrucijada maliciosa” (Delgado 1950: 32).
Como dice Recasens Siches (1959: 114), “el problema de la finalidad del derecho
es inseparable de su primera fuente, la Justicia. Existe entre ambos la misma relación
que entre la causa final y la causa formal en Metafísica” y según Sarria (1963: 28),
la causa formal del derecho es el orden en las relaciones humanas; en cambio, la
causa final es el orden, el logro del bien común.
6.2.2. El derecho y la Ley
El derecho regula la vida en sociedad y para hacerlo debe materializarse en un
conjunto de normas jurídicas.
La ley es la norma jurídica singular; en cambio, el derecho es la comunidad o
conjunto de leyes.
Al establecer la ley las normas para la armónica convivencia social, se convierte
en la suprema reguladora del Estado. Sin embargo, muchas veces lo legal no coincide
con la realidad que gobierna y surgen fricciones. Paz Soldán expresa al respecto:
“Las leyes deben ser esencialmente justas y honestas, iguales para todos, sin amor,
ni interés” (Paz Soldán 1879). Si lo legal no cumple su cometido, todo el organismo
social comienza a padecer.
6.2.3. La realidad y la obtención de la justicia
A pesar que hay autores que piensan que las leyes tienen existencia propia, independiente
de la realidad (Schereiber 1942: 79 y ss.), sin embargo, coincidimos con la opinión de
Cossío (s.f.: 210), quien manifiesta que “La ciencia del derecho es una ciencia de la realidad; es una ciencia de la experiencia, que tiene de por medio la realidad humana”.
Pero no siempre las leyes se inspiran en el bienestar colectivo. Muchas razones
de conveniencia, de interés personal, de acomodo y otras influyen en el ánimo del
legislador para dictarlas, sin antes hacer un análisis serio de las necesidades de su
142
UNIDAD 6: EL PODER JUDICIAL Y LA ÉTICA PÚBLICA
pueblo. Es entonces cuando las leyes dejan de ser buenas, para transformarse en
injustas. El Dr. Couture, en frases magníficas, ha expresado la problemática de la
realidad y la obtención de la justicia, al decir que “las desventuras de la justicia,
sus pequeñeces, sus desfallecimientos materiales, comprometen la integridad del
sistema mismo de la Justicia en sí, no ya como organización administrativa, sino
como valor en el orden filosófico. El pueblo no discierne si lo que anda mal es el
orden humano o la Justicia como postulado e involucra una cosa con otra. En la
llamada crisis de la justicia han pesado dolorosamente, sin que nada lo autorizara,
estos pequeños desórdenes institucionales” (Couture s.f.: 29-30).
Es cosa corriente que los fallos, en los cuales aun si se reconoce el derecho del
agraviado, este resulta ineficaz por tardío; las causas demoran años en resolverse
y, como expresa Delgado (1950: 51), el proceso “pierde entonces su finalidad al
desenvolverse hasta su recuerdo en la lejanía del tiempo, resolviéndose a la postre
el expediente, por la misma razón de la demora, con precipitación y sin estudio”.
En este análisis de lo legal y de lo real, se aprecia que muchas veces la Magistratura olvida su noble misión de restauradora del orden y la paz sociales para
convertirla en “un arte mecánico de tramitación y papeleo, en el cual campeará
cualquier cosa, menos el sentimiento de Justicia” (Delgado 1950: 51).
Atravesamos una época en que la realidad desmiente a lo legal. Muchas veces,
las leyes son letras muertas; la responsabilidad de los funcionarios encargados de
administrar justicia es cada vez menor; por esta razón se va relajando en los jueces el
sentimiento del deber, inclinándolos a la dejadez, hasta convertir su augusta misión
en una técnica de resolver con el menor esfuerzo; esto se manifiesta en los dictámenes
inmotivados, las resoluciones incongruentes y paupérrimas en sus fundamentos.
Una de las funciones del derecho en la vida social es la de lograr un cambio progresivo en las formas jurídicas, de acuerdo con la realidad social. Se piensa que el derecho
y en general lo que se llama legal, puede cumplir esa misión. Pero el cambio de lo legal
concordante con la realidad no debe ser un cambio atropellado, sin criterio y sin estimativa de valores; por el contrario, debe ser un cambio sereno, estudiado por personas y
organismos técnicos y capacitados. El derecho es una emanación espontánea de la vida
de un pueblo; es necesario, por lo tanto, analizar esa realidad viviente, en sus necesidades,
en sus cambios, en sus transformaciones, para ir adecuando lo legal a lo real.
Henri Capitant (1922)30 dice que en la sociedad hay detenciones y movimientos
casi insensibles; después se comprueba una brusca aceleración; los hábitos, las
costumbres cambian, principalmente por los progresos de la ciencia y sus nuevas
30 Citado por Recasens Siches 1959: 56.
MÓDULO 2: DEONTOLOGÍA PROFESIONAL
143
aplicaciones. Esos cambios, para ser plasmados en normas jurídicas, deben estar
sujetos a ciertos criterios de valoración. El derecho tiende a la realización de valores,
pero dentro de éstos hay jerarquías. No se puede equiparar el valor de la Justicia con
el valor de la seguridad; de igual manera, no es lo mismo el valor de la Libertad y
la Dignidad del hombre con el valor económico. Por estas consideraciones, lo legal,
en su función de cambio y progreso, debe tender a la realización de esos valores y
guardar la jerarquía entre ellos.
6.3. LA CELERIDAD PROCESAL
Alzamora Valdez (1964) dice que la ciencia procesal contemporánea tiene dos
grandes preocupaciones: a) lograr una justicia mejor, mediante fallos más acertados; b) obtener una justicia más rápida mediante la celeridad en la tramitación de
los procesos.
Así mismo, imitando a López Rey (s.f.), podemos decir que dos causas hacen
que la justicia peruana sea más temida que deseada: su carestía y el largo camino
para obtenerla.
6.3.1. Concepto de celeridad procesal
La celeridad procesal es la necesidad urgente de que la justicia se aplique rápidamente para que sea fructífera. Hoy día un proceso judicial es cuestión que requiere
muchos meses y a veces años, si hay apelaciones. Cuando el fallo llega, ha perdido
casi toda su utilidad. A veces las personas y las cosas se han modificado tanto, que se
precisa una seria investigación para entenderse con las nuevas que las sustituyeron
y poder ejecutar la sentencia.
6.3.2. Los soportes de la administración de justicia
Los trámites procesales tienen casi siempre un sabor arcaico; la facilidad de apelar
se multiplica hasta lo inconcebible, dando la sensación de que todo fallo inferior
es deficiente y necesita ser visto por el superior y el de éste por otro de más elevada jerarquía. Nuestras leyes procesales dan con ello la impresión de que entre los
tribunales y los jueces hay una carencia absoluta de capacidad y de responsabilidad. La primera se niega ante la desconfianza que suponen los excesivos recursos
impugnatorios; la segunda, porque la aplicación de esos recursos, entre el juez más
inferior hasta el más elevado, escamotea y diluye la responsabilidad de los jueces.
La consecuencia es que no hay responsabilidad.
144
UNIDAD 6: EL PODER JUDICIAL Y LA ÉTICA PÚBLICA
Es necesaria también la abreviación de los términos, plazos, trámites, etc., que
en la actualidad son de una prodigalidad que cabe pensar si el objeto de la ley fue
obtener el cansancio de las partes o hacerles repetir en distintas formas y tiempos
los argumentos que ya habían declarado.
Consideramos que la administración de justicia debe basarse en tres soportes
principales:
1. Mayor acierto en los fallos.
2. Celeridad procesal.
3. Gratuidad o bajo costo de la justicia.
El primer soporte es la esencia del valor Justicia, considerado como “el valor
que impone dar a cada uno lo suyo y lo que necesita”.31 El acierto judicial sólo se
logrará con jueces íntegros y capaces.
El segundo soporte es esencial, puesto que, como dice Alzamora Valdez (1964),
la demora en impartir la justicia significa la negación de ella, produce la desigualdad
entre las partes y desprestigia al derecho como ordenador de la vida social.
El tercer soporte es necesario puesto que “justicia dispendiosa es justicia inasequible
para muchos y odiosa para todos” (Delgado 1950: 52). Al pensamiento anterior, debemos agregar que la administración de justicia es un servicio público, el mismo que no
debe ser caro ni servir para pagar los altos sueldos del personal del Poder Judicial.
6.4. EL PODER JUDICIAL Y LA ÉTICA PÚBLICA
6.4.1. Mandato constitucional
De acuerdo con el artículo 138º de la Constitución, la potestad de administrar
justicia emana del pueblo y se ejerce por el Poder Judicial a través de sus órganos
jerárquicos, con arreglo a la Constitución y las leyes.
Como ya se ha manifestado, el Poder Judicial es el sistema jerarquizado de
jueces que aplicando el derecho deben resolver los conflictos entre las personas
individuales o jurídicas para lograr la paz social.
Desde siempre, la nación peruana ha tenido y tiene poca estima y confianza en su
Poder Judicial, porque considera que la mayoría de sus miembros no son honestos, ni
íntegros ni éticos en el desempeño de sus cargos. Las encuestas y los comentarios que se
hacen en todos los niveles y escenarios de la vida social peruana demuestran que la ciudadanía no considera a nuestro Poder Judicial como el guardián de la ética pública.
31 Véase Diccionario Espasa.
MÓDULO 2: DEONTOLOGÍA PROFESIONAL
145
De esta forma, se plantean una serie de retos para que, dentro del contexto de la
reforma y modernización del Estado, se convierta al Poder Judicial peruano en una
institución que sea modelo de ética, tanto hacia el interior de dicho poder como al
exterior de él, en el desempeño del papel o rol que la Constitución le ha asignado.
6.4.2. Retos para el futuro Poder Judicial peruano
Mencionaremos algunos de los retos:
1. Concebir y desarrollar un sistema judicial participativo, con intervención de la
sociedad civil en la selección y control de los jueces, la administración de la
justicia y en el ordenamiento legal del Poder Judicial.
2. Reformar la estructura organizacional del Poder Judicial para hacerla descentralizada y desconcentrada, para acercar la justicia al pueblo.
3. Elaborar nuevas leyes orgánicas de la Magistratura.
4. Reformar los códigos sustantivos y procesales, para simplificar trámites y procesos a lo suficiente y necesario con el fin de dar un buen servicio de justicia.
5. Desjudicializar (privatizar) la mayor parte de procesos civiles y penales, haciendo
que operen los notarios, los conciliadores privados y los árbitros.
6. Establecer un nuevo sistema de selección y nombramiento de jueces.
7. Capacitar técnica e ideológicamente a los jueces durante toda su carrera, para
hacerlos eficientes, eficaces y honestos.
8. Evaluar de manera permanente a los jueces con intervención de la sociedad civil,
para que solo jueces capaces y honestos permanezcan y hagan carrera.
9. Juzgar a los jueces por las faltas y delitos que cometan en su función, tarea que
debe estar a cargo de organismos no pertenecientes al Poder Judicial.
10. Tender a la gratuidad de la justicia.
EJERCICIO
Se deja al lector la tarea de agregar más retos para acercar el Poder Judicial al
paradigma que la Nación anhela desde el inicio de nuestra República. Escríbalo
en una página.
MATERIAL DIDÁCTICO
Power Point. El Poder Judicial y la ética pública.
146
UNIDAD 6: EL PODER JUDICIAL Y LA ÉTICA PÚBLICA
Lectura 6.1
EL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL Y LA ÉTICA PÚBLICA
Autor Anónimo (2008)
El Tribunal Constitucional es el órgano de control de la constitucionalidad y protector de
los derechos constitucionales, es autónomo e independiente (Art. 202° de la Constitución
Política del Perú, Art. 1° Ley Orgánica del Tribunal Constitucional N° 28301).
El Tribunal Constitucional ejerce la función de control de la constitucionalidad,
fundamentalmente a través de las acciones de inconstitucionalidad, pero además
a través de los recursos extraordinarios en procesos de habeas corpus, amparo,
habeas data y acción de cumplimiento, y a través de los conflictos de competencia
y de atribuciones.
El Tribunal Constitucional es autónomo e independiente porque en el ejercicio de
sus atribuciones no depende de ningún órgano constitucional, se encuentra sometido
solo a la Constitución y a su Ley Orgánica.
Los órganos constitucionales son los poderes Ejecutivo, Legislativo, Judicial,
el Consejo Nacional de la Magistratura, el JNE, el Sistema Electoral, el Ministerio
Público, la Defensoría del Pueblo.
El Tribunal se compone de siete miembros elegidos por el Congreso de la República por un período de cinco años.
Sus atribuciones están fijadas en el arti­culo 202º de la Constitución Política,
según el cual, el Tribunal resuelve:
• Las acciones de inconstitucionalidad.
• Los recursos extraordinarios en última instancia, en los procesos de habeas
corpus, amparo, habeas data y de cumplimiento.
• Los conflictos constitucionales de competencia o de atribuciones.
• La Constitución los denomina en su artículo 200º como “Acciones de Garantía,
sin embargo, desde un punto de vista más estricto y cientí­fico procesal, se trata
MÓDULO 2: DEONTOLOGÍA PROFESIONAL
147
de procesos constitucionales, que en nuestro ordenamiento procesal constitucional son siete:
• Proceso de habeas corpus
• Proceso de amparo
• Proceso de habeas data
• Proceso de cumplimiento (acción de cumplimiento)
• Proceso de inconstitucionalidad (acción de inconstitucionalidad)
• Proceso de acción popular
• Proceso de conflicto de competencia o de atribuciones (Art. 202º, inc. 3 de
la Constitución).
CASO DE ESTUDIO
Identificación del problema central
Según la Resolución Administrativa N.° 076-2007-P/TC en su Artículo 14°, dentro
de las funciones de la Secretaría General del Tribunal Constitucional está la de dirigir
y coordinar la asignación de expedientes a los asesores; el problema encontrado
está en la forma como se vienen distribuyendo las causas, ya que el sistema actual
permitiría que se actúe de forma parcializada o bajo algún interés, cosa que se refleja
en que algunos expedientes son rápidamente tramitados mientras que otros tardan
meses y hasta años para que se emita sentencia.
Identificación de causas del problema central
Las causas del problema surgen cuando se decide cambiar el reglamento de organización y funciones del Tribunal Constitucional, dejando sin efecto la resolución
administrativa Nº 047-2006-P/TC que le da al secretario general la potestad de
asignar los expedientes a los asesores de manera discrecional.
Identificación del efecto o efectos que tiene el problema en los administrados, así
como en la propia administración, en su ámbito organizacional Institucional.
Efectos generales
El presente problema trae consigo inequidad, parcialidad, posibles actos de corrupción y poca transparencia en la forma y rapidez con que las causas se resuelven,
convirtiendo al Tribunal Constitucional en el único órgano jurisdiccional en el país
en el que la justicia no está con los ojos vendados.
148
UNIDAD 6: EL PODER JUDICIAL Y LA ÉTICA PÚBLICA
Efectos en los administrados
Los litigantes ven con desconfianza a la institución ya que ven causas que entraron
después que la de ellos y sin embargo son sentenciadas muchísimo antes. Los administrados sienten que hubo corrupción, por más que no la haya, debido a la rapidez
con que se sentencia unos casos y la lentitud a la hora de resolver otros.
Efectos en los miembros de la institución (Tribunal Constitucional)
Desconfianza entre los miembros de la organización debido a que muchas veces no
entienden el porqué de la celeridad con que los superiores jerárquicos distribuyen
algunas causas a sus asesores coordinadores y por qué éstas son sentenciadas en
tiempo récord.
Proyección del problema en caso no se apliquen medidas de solución
De no aplicarse ninguna medida de solución, seguiremos teniendo un Tribunal
Constitucional con un 85% de desaprobación, manteniendo en los litigantes la
sensación de que “no hay justicia en el Perú para los más pobres, habiéndola solo
para los más ricos”.
He tomado la decisión de presentar un caso reciente y concreto para poner en
evidencia los efectos de este problema:
El 6 de noviembre de 2007 llega la causa Nº 5807-2007-AA/TC* al Tribunal
Constitucional; causa interpuesta por la Minera Casapalca S.A. La fecha de la vista
de la causa es programada para el 28 de noviembre de 2007 y se resuelve el 12
de diciembre de 2007. Es importante colocar el año en todas las fechas porque en
nuestro país la justicia tarda mucho e incluso cualquier abogado supondría y vería
normal que el expediente llegue un 6 de noviembre del 2006 y se resuelva con
suerte un 12 de diciembre del 2008; por ello es necesario poner el año, porque esto
nos ayudará a ver la rapidez con que se puede actuar con la libertad que nuestro
reglamento permite. Lo que se busca con este ejemplo no es decir que está mal que
un expediente sea tramitado rápidamente, ni mucho menos que porque es una causa
“importante” por los montos en discusión haya sucedido algún acto de corrupción
por parte tanto de la demandante como del demandado, sino todo lo contrario, todas
las causas deberían tramitarse en la brevedad posible y ajustándose a derecho, pero
lo que no puede haber es desigualdad en cuestión de tiempo y las causas deberían
salir más o menos en el orden en que ingresaron y bajo responsabilidad.
* Véase Anexo 6.1.
MÓDULO 2: DEONTOLOGÍA PROFESIONAL
149
Propuesta de solución al problema central y a sus causas
• Primero: modificar el Reglamento de Organización y Funciones (ROF) del
Tribunal Constitucional, sustrayéndole a la secretaria general la facultad de
distribuir expedientes a su libre albedrío.
• Segundo: implementar un sistema computarizado que asigne las causas de
manera aleatoria, evitando así suspicacias e intentos de favorecer o perjudicar
a algún justiciable.
• Tercero: hacer el seguimiento del buen funcionamiento de este sistema bajo
responsabilidad penal.
• Cuarto: crear una escala de sanciones para aquellos que intenten siquiera manipular el nuevo sistema implementado de distribución de causas.
150
UNIDAD 6: EL PODER JUDICIAL Y LA ÉTICA PÚBLICA
ANEXO 6.1
MÓDULO 2: DEONTOLOGÍA PROFESIONAL
151
152
UNIDAD 6: EL PODER JUDICIAL Y LA ÉTICA PÚBLICA
153
MÓDULO 2: DEONTOLOGÍA PROFESIONAL
Lectura 6.2
LA ÉTICA DEL PODER JUDICIAL
VISTA EN LOS DIARIOS LIMEÑOS
Víctor F. García Gonzales
OBJETIVO
Tener un material que sirva de base para la reflexión sobre la urgente necesidad de
reformar el Poder Judicial y, dentro de esa reforma, dar prioridad a la capacitación
filosófica, ideológica y ética del personal del Poder Judicial, magistrados y personal
auxiliar de justicia.
CONTENIDO
Se hará una revisión de las noticias publicadas en algunos diarios de Lima sobre
actos no éticos practicados por miembros del Poder Judicial Peruano.
1. El primer caso de corrupción y de falta total de ética, conocido por todos los
ciudadanos, fue el producido masivamente por el sistema judicial en el período
del gobierno del ingeniero Fujimori, durante el cual el Poder Judicial estuvo bajo
la total influencia política de ese régimen y se cometieron innumerables actos
de corrupción. Los magistrados no éticos fueron juzgados por el mismo Poder
Judicial y algunos fueron separados de la carrera judicial y condenados (véanse
los diarios de Lima de los años 1995 al 2003).
2. Caso Zeev Chen. Los testimonios de dos auxiliares de justicia dejaron al descubierto una escandalosa maniobra de corrupción de tres vocales superiores
(Carmen Rojasjasi Pella, Juan Pablo Quispe Alcalá y Ana Espinoza Sánchez),
quienes en complicidad con el abogado del acusado Walter Mendoza y por el
pago de fuertes sumas de dinero, redujeron la condena de 30 años sin beneficios
penitenciarios al peligroso narcotraficante Zeev Chen, sentencia que fue anulada
154
UNIDAD 6: EL PODER JUDICIAL Y LA ÉTICA PÚBLICA
por la Corte Suprema, debido al escándalo público que se generó.
Comentario: este caso tiene que convertirse en un paradigma para que el Poder
Judicial admita sus errores, rectifique y separe a los magistrados corruptos y
antitéticos. El sistema judicial no solo tiene la obligación de fiscalizarse internamente, sino de dar a la ciudadanía señales claras de que es capaz de hacerlo,
lo que se pone en duda. Son los mismos jueces los que tienen que propiciar el
saneamiento ético y respetar las decisiones de la OCMA. Sin embargo, surgen
interrogantes: ¿por qué del centenar de pedidos de destitución de magistrados,
presentados por el órgano de control entre el 2001 y el 2005, solo la mitad fueron
acogidos por el Consejo Nacional de la Magistratura? ¿Cómo es posible que 700
policías expulsados por la PNP hayan sido restituidos por la justicia? Seamos
claros. Las faltas de un juez o fiscal son igual o peor de censurables y punibles
que aquellas cometidas por cualquier delincuente avezado, porque simplemente
comprometen a una autoridad cuya obligación principal es defender a los ciudadanos, castigar a quien delinque y evitar más delitos (véanse los editoriales del
diario El Comercio de los días 01 y 03.7.2006 ).
3. Jueces se oponen a control externo y a la reducción de la Corte Suprema, pues aseguran que los proyectos presentados buscan que desaparezca el Poder Judicial.
La llamada reforma judicial que quiso iniciar el Congreso en septiembre del 2006,
fracasó por oposición de los magistrados del Poder Judicial. (Véase el diario El
Comercio del 10, 11, 12 y 13 de septiembre del 2006; así mismo, el editorial del
diario Perú 21 del 10 de septiembre del 2006 y del 12 de septiembre del 2006.)
4. El vocal supremo Eduardo Palacios Villar (64 años) fue sorprendido recibiendo
soborno de litigante (S/. 400.00) y generó escándalo mayúsculo y rechazo de
la ciudadanía (véase el diario El Comercio de los días 5 y 6 de septiembre del
2006; así mismo, el diario Perú 21 del 5 de septiembre del 2006).
5. La ciudadanía considera que la llamada reforma del Poder Judicial, supuestamente
efectuada por ese mismo Poder, es un engaño. Hasta ahora el Poder Judicial sigue
igual, lento, corrupto, burocratizado y despreciado por la comunidad. (Véase el
artículo “Maquillando el Poder Judicial” de Fernando Rospigliosi, publicado en
el diario Perú 21 del 10 de septiembre del 2006).
6. La ciudadanía opina: para ganar juicios se pagan coimas; los jueces están desprestigiados; no se confía en el sistema de selección y nombramiento de jueces
(véase encuesta nacional publicada en el diario Perú 21 del 21 de noviembre
del 2005).
Nota: En las encuestas que se publican cada mes en los diarios se repiten los
conceptos de la comunidad sobre el Poder Judicial, que tiene baja aprobación,
5% en promedio.
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7. Jueces se aferran a la autonomía absoluta (véase el diario Perú 21 del 10 de
septiembre del 2006).
8. La OCMA recibe hasta 60 quejas al día contra magistrados y auxiliares (El
Comercio del 10 de septiembre del 2006).
9. La OCMA y el CNM no frenan la corrupción en el Poder Judicial (Perú 21 del
9 de septiembre del 2006).
10. La desconfianza de la Nación hacia el Poder Judicial, que engaña diciendo que
se puede autorreformar, se resume en la pregunta: ¿Puede esta Corte Suprema
liderar la Reforma Judicial? (véase editorial del diario El Comercio del 10 de
septiembre del 2006).
11. La ciudadanía piensa que los jueces se deben a quienes les pagan coimas; pero los
jueces creen que no se deben a nadie (véase artículo “¿A quienes se deben los jueces?”
de Luís Pásara, publicado en el diario Perú 21 del 8 de septiembre del 2006).
12. El partido que gobierna al Perú controla la administración de justicia (véase el
artículo “Judicializados hasta el cuello”, de Fernando Vivas, publicado el 21
de junio del 2007).
13. Magistrado fue sancionado por realizar gestiones a favor de una empresa (véase
Perú 21 del 21 de marzo del 2008).
14. Investigan sustracción de 26 expedientes judiciales, dieciocho personas son
investigadas por fotocopiar y tratar de negociar documentos (véase El Comercio
del 22 de octubre del 2005).
15. La ciudadanía percibe que la Reforma del Poder Judicial no avanza, a pesar
del tiempo transcurrido, pero los informes del Poder Judicial dicen lo contrario
(véase Informe Ejecutivo al 30 de junio del 2000).
16. Investigan a Presidente de Corte Chalaca por haber autorizado a su esposa que
use bienes del Estado (véase El Comercio del 15 de julio del 2008).
17. Liberan a Alejandro Rodríguez Medrano, cuestionado ex magistrado de la Corte
Suprema que cometió una serie de delitos durante el gobierno del ex presidente
Fujimori, aprovechando el poder político. Fue juzgado y estuvo recluido en el
penal “Castro Castro” (véase el diario oficial El Peruano del 15.7.2008).
18. Detienen al juez del Cuarto Juzgado Penal de Arequipa, quien ofreció ayuda
por sexo (véase Perú 21 del 12.7.2008).
19. Investigarán tráfico de influencias: Caso Tudela, en el que estarían involucrados
un Vicepresidente de la República, una juez del caso y un magistrado del Tribunal
Constitucional (véase el diario La Primera del 4 de julio del 2008).
20. Titular de Justicia demanda celeridad en denuncias contra malos magistrados
y pide a la OCMA evitar mal uso de medidas cautelares (véase el diario oficial
El Peruano del 3 de junio del 2008).
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UNIDAD 6: EL PODER JUDICIAL Y LA ÉTICA PÚBLICA
21. Secretaria de juzgado cae cobrando coimas por S/. 400.00, prometió impedir un
desalojo en Villa El Salvador, Lima (véase Perú 21 del 24 de abril del 2008).
22. La justicia de vacaciones. ¿Y los litigantes? Todos los años la compleja maquinaria burocrática del Poder Judicial sufre una paralización de dos meses a
causa de las vacaciones judiciales de sus integrantes, el despacho judicial se
inmoviliza (véase El Comercio del 28 de marzo del 2008).
23. Defensoría del Pueblo pide mejorar las condiciones en que se desarrollan los
procesos judiciales (véase El Comercio del 16 de febrero del 2008).
24. Acostumbrados a jueces sumisos al poder, los políticos se sorprenden cuando
los tribunales controlan la legalidad en el ejercicio del gobierno (véase artículo
de Luis Pásara “Cuando hay un Juez “, publicado en Perú 21 del 8 de enero
del 2008).
25. La justicia no mejora pese a los aumentos, revela estudio de la OEA (véase Perú
21 del 27 de noviembre del 2007).
26. Tolerancia cero a la corrupción el Poder Judicial (véase artículo de Pedro Cartolín
Pastor, vocal superior, en El Peruano del 16 de noviembre del 2007).
27. Autoridades judiciales en el banquillo. Encuesta sobre la confianza de la ciudadanía en el Poder Judicial, Ministerio Público y Tribunal Constitucional.
Resultados malos (véase El Comercio del 27 de octubre del 2007, del 27 de
agosto del 2007, del 15 de enero del 2006 y del 14 de enero del 2006).
COLOFÓN
Estimado lector, lo expuesto es una muestra pequeña, pero que describe la realidad
de nuestra justicia. Si usted desea colaborar con la Reforma del Poder Judicial,
necesitamos sus aportes. Hágalos llegar por escrito o por correo electrónico a la
dirección de este Curso Taller.
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Referencias bibliográficas
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de Ética y Deontología, Universidad de Ingeniería, Maestría en Gerencia
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