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La financiación externa en el Túnez post-revolucionario Kristina Kausch * La autora es investigadora senior y responsable del Programa de Oriente Medio de FRIDE. www.fride.org Las opiniones expresadas en este documento son del autor y no reflejan necesariamente la opinión de FRIDE, Hivos o AFA. Acerca de AFA AFA (Arab Forum for Alternatives) es un think tank que aborda cuestiones políticas y económicas relativas al contexto árabe usando métodos científicos. Sirve como un foro para expertos, investigadores y activistas interesados en las reformas en el mundo árabe y tiene como objetivo ofrecer alternativas políticas a los responsables de la formulación política y a los actores de la sociedad civil en la región. www.afaegypt.org Acerca de FRIDE FRIDE es un think tank europeo para la acción global, que proporciona ideas innovadoras y análisis rigurosos sobre las principales cuestiones de las relaciones internacionales. Nuestra misión es influir en las políticas y prácticas públicas con el fin de asegurar un papel más eficaz de la Unión Europea en su apoyo al multilateralismo, los valores democráticos, la seguridad y el desarrollo sostenible. www.fride.org Acerca de HIVOS Hivos es una organización internacional para el desarrollo con sede en La Haya, Holanda. Hivos trabaja con representantes locales de la sociedad civil en América Latina, África, Oriente Medio y el norte de África, y Asia, con el fin de garantizar a todos los ciudadanos el acceso igualitario a las oportunidades y los recursos para el desarrollo y una participación activa en los procesos de toma de decisiones que determinarán sus vidas, su sociedad y su futuro. En el marco de su Programa sobre Conocimiento y Sociedad Civil en Asia Occidental (www.hivos.net/Knowledge-Programme2/Themes/Civil-Society-in-West-Asia), Hivos coproduce libros, boletines especiales, documentos de trabajo y policy papers con think tanks y expertos en Oriente Medio y el norte de África, Europa y Estados Unidos. Estas publicaciones abordan las revoluciones de la dignidad y los desafíos del proceso de transición en Oriente Medio. www.hivos.net La financiación externa en el Túnez post-revolucionario Kristina Kausch* © AFA, Fride y Hivos, 2013. Este documento puede ser reproducido y distribuido mediante la debida atribución. Este documento está bajo una licencia de Creative Commons Atribución-No comercial. Para más información sobre la licencia vea http://creativecommons.org/licences/by-sa/3.0/nl/ o envíe una carta a Creative Commons, 171 Second Street, Suite 300, San Francisco, California, 94105, USA. Foto portada: Ihab Fallague/Flickr ISSN: 2172-5829 (Impreso) ISSN: 2172-5837 (Internet) Depósito Legal: M-45320-2010 Contenido Introducción 1 1. Marco legal 2 2. La financiación externa como herramienta política 5 3. Las percepciones locales sobre la financiación externa 8 4. La financiación por donantes 13 5. Conclusión 18 La financiación externa en el Túnez post-revolucionario Kristina Kausch 1 Introducción El Gobierno islamista de Túnez se encuentra en una difícil situación. Los primeros comicios libres y transparentes celebrados en septiembre de 2011 para elegir representantes a la Asamblea Nacional Constituyente (ANC) resultaron en una abrumadora victoria del partido islamista Ennahda, el cual formó el actual Gobierno de coalición con los partidos de izquierda Ettakatol y el Congreso para la República (CPR). Desde entonces, con Nidaa Tounes, ha surgido una coalición de diferentes partidos de la oposición, que podría por primera vez llegar a desafiar la hegemonía islamista. Los tunecinos se sienten frustrados con el lento ritmo del Gobierno para cumplir con sus compromisos, y poco a poco se va reduciendo la ventaja inicial que tenía Ennahda sobre los demás partidos. Las próximas elecciones –cuya fecha está todavía por decidirse al momento de escribir este documento– podrían pasar factura al Gobierno. Según las encuestas, habrá una competición muy ajustada entre Ennahda y Nidaa. Por primera vez, podría darse una verdadera carrera electoral en la política tunecina. En este tenso contexto político, cómo las fuerzas externas podrían intentar influir sobre el curso de los acontecimientos es motivo de un intenso debate. Los incontables rumores, escándalos mediáticos y acusaciones mutuas entre los diversos actores políticos ilustran cuán sensible es la cuestión de la “financiación extranjera” y cómo se la percibe como parte de una conspiración internacional. La frágil gobernanza durante los procesos de transición permite que actores políticos llenen el vacío y coloquen a sus favoritos. Por tanto, la ayuda extranjera para promover a determinados actores locales, temas o agendas puede ser vista como una amenaza. Justificados o no, hay que tomar en serio los temores sobre la existencia de incontrolables fuerzas externas que están comprando influencia en el proceso político, posiblemente “usurpando” los réditos de una costosa revolución popular. Los actores internacionales que deseen apoyar el desarrollo democrático deben tener muy en cuenta esos temores y percepciones que afectan directamente su actuación. En el Túnez post-revolucionario, la ayuda “política” extranjera es una novedad. Bajo Ben Ali, había aproximadamente 9.000 asociaciones en el país, pero se limitaban sobre todo a cuestiones sociales y culturales. Las actividades “políticas” estaban prohibidas por ley y, con algunas pocas pero notables excepciones, se denegaba el registro formal a aquellas organizaciones que trabajaban en temas como los derechos humanos. El aparato represivo del régimen restringía el trabajo de las pocas organizaciones registradas y no registradas activas en el campo “político”. Los donantes internacionales,1 forzados a operar bajo férreas restricciones, decidieron evitar los asuntos políticos y centrarse en cuestiones sociales y económicas. Además del partido 1 A lo largo de este estudio, el término “donantes” se utiliza para denominar a todos los actores gubernamentales y no gubernamentales que proporcionan asistencia para la democracia a través de préstamos y subvenciones, así como asistencia técnica o financiera para el desarrollo. >>> 2 documento de trabajo gobernante, la Agrupación Constitucional Democrática (RCD, en sus siglas en árabe), sólo había ocho partidos políticos legalmente registrados como opositores, los cuales eran muy controlados por el régimen y no tenían ninguna perspectiva de ganar las elecciones. Bajo Ben Ali, Túnez figuró casi siempre al final de los rankings internacionales sobre la libertad de prensa. Los medios de comunicación (con algunas pocas excepciones como la radio Kalima) estaban controlados por el régimen.2 Tras la revolución de 2011, se duplicó el número de organizaciones no gubernamentales (ONG) y las asociaciones ampliaron sus enfoques temáticos para cubrir una amplia variedad de cuestiones, incluidas las relacionadas con la transición. En este sentido, los derechos humanos, la justicia transicional, la transparencia, la rendición de cuentas y la observación electoral fueron cobrando importancia. De igual modo, proliferaron los partidos políticos y más de un centenar llegó a competir en las elecciones a la ANC celebradas el 23 de octubre de 2011. También florecieron los medios de comunicación y se permitió la inversión, tanto local como extranjera, llevando a la fundación de varios nuevos medios, incluyendo canales de televisión por satélite, los cuales tienen el mayor alcance e influencia entre los tunecinos. Asimismo, los donantes extranjeros corrieron para apoyar la construcción de un Estado democrático en Túnez, un país pequeño que de repente había atraído la atención internacional. Antes de las revueltas, Túnez no había sido uno de los destinos favoritos de los donantes internacionales debido a su escasa importancia estratégica y al limitado potencial existente en un ambiente político muy represivo. El Túnez post-revolucionario, por el contrario, ha estado muy abierto a las contribuciones foráneas para ayudar a construir su nuevo orden, ya sea mediante la inversión extranjera directa, préstamos, cooperación o asistencia técnica. A diferencia del vecino Egipto, donde las sospechas respecto de las “agendas extranjeras” han sido instrumentalizadas para defender intereses arraigados,3 Túnez ha reconocido la necesidad de recibir ayuda extranjera durante el período de transición y ha adoptado un marco legal y político ampliamente favorable para la sociedad civil y la asistencia extranjera. Este documento pretende evaluar la ayuda exterior a la democracia y otros medios de “financiación foránea” en Túnez tras la revolución, centrándose en las “percepciones locales” de tal ayuda.4 1. Marco legal Antes de la revolución, el marco legal tunecino para la sociedad civil se encontraba entre los más restrictivos del mundo árabe. La ley de asociaciones de 1958 (cuya última enmienda es de 1992), la ley de ONG de 1993, la ley de partidos políticos de 1988 y el código de la prensa de 1975 (enmendado en 2006), junto con la ley anti-terrorismo de 2003,5 son 2 Sobre la sociedad civil en Túnez antes de la revolución, ver K. Kausch, “La vida de los otros. Libertad de asociación y sociedad civil en Túnez”, FRIDE Working Paper, junio de 2009. 3 Ver también M. Elagati, “Foreign funding in Egypt after the revolution”, FRIDE/Hivos/Arab Forum for Alternatives, abril de 2013. 4 Las principales conclusiones de este documento se basan en entrevistas personales con activistas de la sociedad civil, representantes de partidos políticos, periodistas, funcionarios y representantes de la comunidad internacional de donantes realizadas por la autora en Túnez en febrero de 2013. La autora desea agradecer a todos aquellos que le dedicaron su tiempo para una entrevista. 5 Para más detalles sobre la legislación anterior a la revolución, ver Kausch, op. cit. La financiación externa en el Túnez post-revolucionario Kristina Kausch 3 ejemplos claros sobre cómo “perfeccionar el autoritarismo”,6 garantizando formalmente los derechos básicos a la vez que manteniendo amplios resquicios legales que permitían a las autoridades socavar esos mismos derechos y controlar de forma estricta a la sociedad civil. Tras la caída de Ben Ali, las autoridades provisionales reemplazaron las antiguas leyes con una serie de decretos para gobernar a la sociedad civil, los partidos políticos y los medios de comunicación durante el período de transición hasta la adopción de nuevas leyes por un parlamento elegido democráticamente. Con vistas a las elecciones de 2011, la financiación de partidos fue muy debatida por las distintas fuerzas políticas en el marco de la revisión de la ley de partidos políticos.7 Los decretos-ley 88 sobre ONG y 87 sobre los partidos, que continúan en vigor al momento de escribir este documento, contienen provisiones básicas sobre el registro de partidos políticos y asociaciones, estableciendo criterios muy liberales para su financiación con vistas a promover el pluralismo y facilitar la creación de nuevos partidos para las elecciones de la ANC de 2011. El decreto-ley 35 del 11 de mayo de 2011 respecto de la elección de una Asamblea Nacional Constituyente, complementado por el decreto-ley 91 del 29 de septiembre de 2011, específicamente regula la financiación de campañas electorales. Dada la represión legal que existía bajo Ben Ali, los decretos post-revolucionarios han buscado otorgar a la sociedad civil la mayor libertad posible. El resultado ha sido un marco decididamente liberal, en el cual prácticamente cualquier asociación –ya sea local o extranjera– puede obtener su registro por notificación en unas pocas semanas. La otra cara de este ambiente liberal ha sido el poco control sobre las finanzas de las asociaciones y los partidos, lo que abre la puerta al uso inapropiado de los fondos. Según el decreto-ley, los partidos tienen prohibido aceptar cualquier tipo de financiación de fuentes extranjeras o “desconocidas”, directa o indirecta, en metálico, bienes o servicios (Art. 19). La financiación de los partidos debe estar cubierta, por tanto, exclusivamente con fondos nacionales, los cuales pueden incluir cuotas de los miembros, financiación pública y donaciones privadas. Sin embargo, la financiación pública es muy limitada y provee sólo un reembolso parcial de los costes de la campaña. Así, los presupuestos de los partidos dependen, en gran medida, de donaciones privadas y de las cuotas de sus miembros. Las donaciones privadas no deben exceder los 60.000 dinares (aproximadamente €28.000) por donante. El decreto-ley 87 estipula que los partidos se basen en la ley 112 (1996) sobre la contabilidad de las empresas privadas, y les obliga a presentar a la Corte de Auditores (Art. 26 y 27) un informe contable anual con información detallada sobre sus fuentes de financiación y sus gastos. A pesar de estas provisiones, no se da una rendición de cuentas financiera completa y sistemática, y tampoco se controla adecuadamente, dando lugar a acusaciones de financiación ilícita dirigida a los partidos a lo largo de todo el abanico político. Durante las elecciones a la ANC, los partidos políticos estaban obligados por ley a presentar su balance general a las autoridades, pero no ha habido investigaciones ni seguimiento. El decreto-ley 88 del 24 de septiembre de 2011 regula la naturaleza, los requisitos fundacionales y la financiación de las asociaciones. Según la ley, las asociaciones pueden percibir cuotas por parte de sus miembros, subsidios públicos y donaciones financieras y materiales (Art. 34). 6 S. Heydemann, “Upgrading authoritarianism in the Arab world”, Brookings Institution, octubre de 2007. 7http://magharebia.com/en_GB/articles/awi/features/2011/07/08/feature-02 >>> 4 documento de trabajo Éstas incluyen la financiación extranjera, excepto cuando los fondos provengan de países que no mantienen relaciones diplomáticas con Túnez, o de organizaciones que “defienden los intereses de esos países” (Art. 35). El Estado tunecino está obligado a apartar un monto no específico en subsidios para proyectos de las ONG, pero en la práctica, estos fondos son insignificantes. En el caso de los partidos políticos y las asociaciones, todas las operaciones financieras que superen los 500 dinares (aproximadamente €470) deben ser canalizadas a través de transferencias bancarias o cheques con trazabilidad. Las donaciones a ONG, incluidas las del exterior, no requieren aprobación previa por parte de las autoridades. No obstante, en línea con la ley 112 (1996) sobre la contabilidad de las empresas privadas, las asociaciones están obligadas a declarar todas las donaciones, los subsidios y otros apoyos financieros o materiales recibidos (Art. 40-42 of Law 88). Las asociaciones cuyos recursos anuales superen los 100.000 y los 100.000.000 dinares (aproximadamente €47.000 y €47.000.000, respectivamente) están sujetas a requerimientos adicionales. A diferencia de los partidos, sólo las asociaciones que reciben fondos públicos están obligadas a presentar un informe con el balance financiero completo a la Corte de Auditores (Art. 44). Las asociaciones están prohibidas de recabar o proveer apoyo financiero o material directo a los partidos políticos. Las asociaciones extranjeras pueden establecer sucursales locales en Túnez tras la aprobación del secretario general del Gobierno. Aparte de esto, las regulaciones para las asociaciones locales se aplican en gran medida a las extranjeras. Dos decretos relativos a los medios de comunicación –el decreto-ley 115 sobre la prensa escrita y la libertad de expresión y el decreto-ley 116 sobre la prensa audiovisual–, ratificados en noviembre de 2011 bajo el Gobierno interino encabezado por Beji Caid Essebsi, han sido reconocidos como sólidos puntos de partida según los estándares internacionales. Sin embargo, hasta ahora, el Gobierno actual no los ha implementado. La reciente creación de una Alta Autoridad Independiente para la Comunicación Audiovisual (AAICA) en mayo de 2013 encontró fuerte resistencia.8 La AAICA –concebida como la primera institución independiente reguladora encargada de supervisar a los medios durante las campañas electorales y de nombrar a los directores de las cadenas públicas– tiene el objetivo de contribuir a mejorar la transparencia financiera de la televisión tunecina y de las estaciones de radio, muchas de las cuales actualmente no cuentan con licencias legales.9 La Autoridad Nacional para Reformar la Información y la Comunicación (ANRIC), un organismo consultivo independiente creado en marzo de 2011, renunció en julio de 2012 debido a la falta de voluntad política del Gobierno interino para implementar y hacer cumplir las leyes adoptadas y establecer órganos regulatorios, así como para apoyar una agenda de reforma más amplia de los medios de comunicación.10 Como consecuencia, y a pesar del establecimiento de la AAICA, el panorama de la prensa continúa de facto en un vacío legal. Según los actores locales, la permisividad tanto de las provisiones legales como de la financiación extranjera y su laxa aplicación tienen efectos positivos y negativos. La falta de control público sobre los fondos, en particular sobre la financiación de los partidos políticos, ha conllevado varias polémicas, dado que favorece sólo a un puñado de partidos que cuenta 8 Reporters sans frontiers, “La HAICA voit enfin le jour”, 7 mayo de 2013, disponible en: http://fr.rsf.org/tunisie-la-haica-voit-enfin-lejour-07-05-2013,44578.html 9 T. Dreisbach, “Presidency defends delayed creation of media regulatory authority”, Tunisia Live, 28 de marzo de 2013. 10 Ver también S. Mersch, “Tunisia’s pressing issues” Carnegie Endowment for International Peace, 6 noviembre de 2012, disponible en: http:// carnegieendowment.org/sada/index.cfm?fa=show&article=49914&solr_hilite=Tunisia La financiación externa en el Túnez post-revolucionario Kristina Kausch 5 con fuertes patrocinadores locales e internacionales. Han aumentado las demandas para un mayor control, incluso a través de la nueva ley de partidos políticos actualmente en discusión. En enero de 2013 el Gobierno anunció planes para un nuevo proyecto de ley con vistas a regular la financiación extranjera para asegurar la igualdad de oportunidades antes de las nuevas elecciones.11 Los representantes de la oposición temen, no obstante, que la nueva ley no beneficie a todos los partidos políticos por igual; por ejemplo, mediante un control más estricto sobre las finanzas de los partidos pero no de las asociaciones, que se rumorea son el brazo financiero de Ennahda. 2. La financiación externa como herramienta política En parte debido a la limitada experiencia de Túnez respecto de la financiación extranjera a la sociedad civil involucrada en el proceso político, hay menos prejuicios que en muchos otros países árabes. Por supuesto, los temores sobre una influencia extranjera indebida en su frágil proceso de transición están presentes entre los tunecinos. Pero a diferencia de Egipto, donde la financiación de las ONG está altamente politizada, las reservas tunecinas están más centradas sobre la financiación de los partidos políticos que en el apoyo a las ONG. En particular, la extendida (y bastante confusa) noción de un “apoyo financiero del Golfo a Ennahda y otras fuerzas islamistas” ha aumentado, sobre todo en los últimos dos años, en medio a una cierta insidia general acerca de que “el Golfo está comprando influencia”. El aumento de las inversiones del Golfo, los préstamos y otras operaciones opacas han sembrado dudas sobre las motivaciones políticas y económicas detrás de estas acciones. Se sospecha que “la financiación extranjera” se está utilizando como una herramienta política principalmente de tres formas: mediante intentos de desacreditar el apoyo extranjero legítimo como un pretexto para frenar la financiación de determinados grupos o segmentos de la sociedad civil; influencia extranjera en el proceso político y electoral; e inversión extranjera en medios de comunicación locales para influir en la opinión pública del país. Prácticas autoritarias para desacreditar la financiación extranjera La instrumentalización de la idea de una “conspiración extranjera” para reprimir el apoyo extranjero a la reforma democrática ha sido un tema común en Oriente Medio y el norte de África durante muchos años. En Túnez, tras las revueltas de 2011, el empoderamiento local y el nacionalismo post-revolucionario han contribuido a fortalecer un sentimiento de independencia nacional respecto de la injerencia externa. Al mismo tiempo, el nivel comparativamente bajo de prejuicios sobre los donantes extranjeros en el país reduce el margen para la instrumentalización de la cuestión de la financiación extranjera con vistas a promover una agenda política específica. 11 Declaración del viceministro de Gobierno y Anti-Corrupción, Abdelrahmane Ladgham, citado en Asia Society Information Service, 28 de enero de 2013, disponible en: http://asianewslb.com/vdceev8x.jh8nxibdbj.html >>> 6 documento de trabajo Como se ha mencionado con anterioridad, el ambiente post-revolucionario ha sido decididamente permisivo en términos de las regulaciones sobre la sociedad civil y la aplicación de la ley y, hasta ahora, el Gobierno ha mostrado tener poco apetito para imponer restricciones. Esa falta de control puede atribuirse al deseo del Gobierno de cumplir con las demandas y el espíritu de la revolución de una mayor libertad de la sociedad civil. Por otra parte, se dice que los propios partidos de la troika gobernante están acusados de recibir financiación ilegal desde el exterior. Si este fuera el caso, una mayor regulación y una aplicación más estricta de la ley, incluyendo un debate amplio sobre la inconveniencia de la financiación extranjera, iría en contra de los intereses del Gobierno. De igual forma, las demandas para una mayor regulación de la financiación extranjera por parte de los remanentes del viejo régimen, ahora en la oposición, son objeto de controvertidos debates sobre hasta qué punto están motivadas por el deseo de reclamar el terreno político perdido. A las fuerzas pro-gubernamentales les gusta caracterizar a Nidaa Tounes como un conjunto de restos del régimen de Ben Ali que quiere asegurar su retorno al poder por la puerta trasera, mientras que los simpatizantes de Nidaa rechazan esas declaraciones alegando que no son más que propaganda negativa en contra de un rival emergente. Influencia extranjera en el proceso electoral En Túnez, son grandes los temores sobre la influencia extranjera en el proceso político y electoral mediante el apoyo financiero a determinadas fuerzas políticas. La creencia de que “el dinero hace la diferencia en las elecciones” está muy extendida. En este contexto, surgen dos cuestiones principales: los gobiernos occidentales que “eligen favoritos” y los países del Golfo que apoyan a los islamistas. En ocasiones se ha dicho que los gobiernos occidentales y las agencias donantes están apoyando a grupos políticos o corrientes específicas a través de medios financieros o no financieros. Estas sospechas se deben al tradicional rechazo por parte de Occidente a aceptar a los islamistas como actores políticos e interlocutores legítimos. A diferencia de los donantes europeos, sin embargo, ya no se cree que las agencias estadounidenses apoyen a las fuerzas seculares en contra de los islamistas, sino todo lo contrario; ahora muchos creen que Estados Unidos ha cambiado su preferencia hacia Ennahda y sus aliados, y que los considera como un modelo ejemplar de régimen islamista cooperativo y “moderno”. Inmediatamente después de la revolución de enero de 2011, los donantes extranjeros se centraron sobre todo en la asistencia electoral y la capacitación con vistas a los comicios de septiembre de ese mismo año y, eventualmente, en el apoyo a la redacción de la nueva constitución. Estas y otras ofertas fueron generalmente recibidas con gran interés y demanda por actores tunecinos a lo largo de todo el espectro político. Al mismo tiempo, se sospecha que los países ricos del Golfo, sobre todo Catar y Arabia Saudí, apoyan a las fuerzas islamistas, incluso financieramente. Ennahda ha refutado repetidamente tales afirmaciones y ha amenazado con demandar a aquellos que las propagan; hasta la fecha no se ha presentado ninguna prueba de tal conexión. Cabe comentar, sin embargo, que los temores sobre una posible influencia política desde el Golfo se remontan a varios años antes de la revolución, cuando las inversiones del Golfo en Túnez estaban aumentando y algunos empresarios habían condicionado sus inversiones a una relajación de las políticas anti-islamistas de Ben Ali. La financiación externa en el Túnez post-revolucionario Kristina Kausch 7 Financiación de los medios de comunicación locales En Túnez, los medios de comunicación han proliferado desde el comienzo de la transición, al igual que las inversiones foráneas en este campo. Al mismo tiempo, el espacio prominente que los debates y análisis políticos tienen en la televisión tunecina la ha convertido en un importante factor electoral. Entre los medios más influyentes se encuentran el diario Le Maghreb, el canal privado de TV Attounisiya y el canal nacional público Alwataniya 1 (en particular el programa de noticias diario de las 20h). Las encuestas muestran que la libertad de expresión se ubica entre las principales prioridades de los tunecinos y, en consecuencia, cualquier amenaza a la independencia de los medios rápidamente provoca la reacción popular. Mientras que Túnez necesita con urgencia la inversión extranjera en empresas locales para recuperar su dañada economía, que se realicen en el campo de los medios de comunicación a menudo se ve como un posible intento de influir en la opinión pública. Este es especialmente el caso cuando la baja rentabilidad del medio indica que no son sólo las consideraciones económicas sino también las políticas las que están detrás de la ayuda extranjera. Aparte de la financiación directa o indirecta de los medios locales, la influencia foránea sobre la opinión pública del país se refuerza en gran parte debido a que muchos de los canales de TV, incluso los tunecinos, se emiten desde el exterior. Ha habido una serie de controversias sobre la presunta influencia extranjera sobre los medios de comunicación tunecinos. La ley prohíbe la adquisición extranjera directa de medios locales, pero esta restricción puede ser eludida con relativa facilidad a través de asociaciones u otros representantes. Attounisiya, la cadena de TV local en lengua árabe más popular y líder de audiencia, la cual actualmente es propiedad de un holding con base en Estados Unidos, ha anunciado recientemente que está negociando una posible absorción por parte de un grupo inversor catarí no especificado.12 La noticia se anunció sólo unos meses después de que el fundador de la cadena, Sami Fehri, fuera encarcelado por el presunto “uso ilegal de los recursos de la televisión estatal” durante el régimen de Ben Ali. Eso ocurrió después de que un show satírico con marionetas, emitido en Attounisiya, muy crítico con el Gobierno liderado por Ennahda, fuera retirado de la programación. La encarcelación de Fehri fue criticada por la Unión Nacional de Periodistas Tunecinos como un intento del Gobierno de silenciar las voces críticas.13 El Gobierno de Catar, conocido por su “diplomacia de Al-Jazeera”, supuestamente ha intentado comprar acciones en varios medios locales. Ennahda ha sido muy criticada a nivel interno por su presunta “influencia de inspiración catarí” en medios de comunicación privados y públicos. Los editores de los medios públicos siguen siendo en su mayoría los mismos de la era Ben Ali y, según las críticas, están acostumbrados a cumplir con las líneas editoriales establecidas por el Gobierno de turno. Algunos periodistas han afirmado que varios de los abogados de Ennahda reciben en sus cuentas bancarias fondos cataríes para financiar a medios de comunicación cercanos al partido.14 Al-Jazeera también es conocida por haber ofrecido sesiones de formación gratuitas a periodistas tunecinos en su sede central de Doha. Cabría destacar, sin embargo, que la “financiación del Golfo” a los medios de comunicación tunecinos no es nueva: por ejemplo, antes de la revolución la estación de radio independiente Kalima, una espina en la garganta del régimen de Ben Ali, era emitida desde Italia y financiada por una ONG catarí. 12 “La chaîne tunisienne privée Attounissia va être rachetée par un groupe de Qatar”, Kapitalis, 29 de marzo de 2013. 13 “El jefe de la TV tunecina ‘will go to prison with dignity’ in satire row”, Al Arabiya, 25 de agosto de 2012, disponible en: http://www.alarabiya.net/ articles/2012/08/25/234174.html 14 “Tunisie: Tanit Press révèle des financements qataris occultes d’officines proches d’Ennahda”, Kapitalis, 2 de abril de 2013. >>> 8 documento de trabajo La primera cadena de TV pública islamista de Túnez, Zitouna, creada tras la revolución por los hijos del ministro de Educación Moncef Ben Salem, ha sido cuestionada sobre sus fuentes de financiación. Ben Salem desestimó las sospechas sobre financiación externa, argumentando que la estación había sido creada con “dinero ganado vendiendo perejil” durante los años de Ben Ali, puesto que a Salem se le prohibió ejercer su carrera como profesor de universidad debido a su activismo político. Un importante rival de la cadena islamista, la TV Elhiwar Ettounsi de izquierdas, que tenía problemas financieros, lanzó en respuesta una campaña pública de captación de fondos vendiendo ramos de perejil frente a su sede. Los tunecinos, incluyendo algunas figuras prominentes, se unieron a los periodistas para expresar su apoyo, acusando a Ennahda de tratar de limitar la libertad de prensa y suprimir las voces de la oposición.15 En general, la asistencia técnica internacional a los medios de comunicación tunecinos ha sido bienvenida. En la fase previa a las elecciones de septiembre de 2011, la asistencia se centró en la preparación de periodistas para cubrir los comicios. En 2012, cambió su foco para transformar los órganos de propaganda estatal en medios públicos. En 2013, está surgiendo un nuevo enfoque sobre periodismo ciudadano y radios comunitarias.16 Si bien es difícil recabar datos y pruebas fehacientes sobre la financiación externa en el contexto político tunecino, las percepciones locales de los distintos proveedores de asistencia extranjera influyen en gran medida en los debates políticos del país. 3. Las percepciones locales sobre la financiación externa En una encuesta realizada en septiembre de 2012, ante la pregunta de si las revueltas árabes eran “sobre todo el resultado del verdadero deseo de cambio de la población o de influencias foráneas”, el 9 por ciento de los tunecinos lo atribuyó a la influencia extranjera, el 67 por ciento al deseo genuino de la población y el 13 por ciento dijo que eran las dos cosas. Así, sólo 1/5 (22 por ciento) de los tunecinos cree que la influencia foránea desempeñó un papel importante en el origen las revueltas de 2011 (aproximadamente la misma proporción que en Egipto y Libia). Ello contrasta con los porcentajes más elevados que atribuyen las protestas a la influencia extranjera en países que no lograron un cambio de régimen, como Argelia (59 por ciento), Jordania (48 por ciento) o Palestina (47 por ciento).17 En otras palabras, la encuesta indica que una revolución popular exitosa no genera sino que más bien disminuye las sospechas de la población acerca de la influencia extranjera. En gran parte, este cambio de actitud puede deberse a la aparición de medios de comunicación libres, lo cual reduce el margen para campañas negativas basadas en el discurso del “enemigo externo”. 15 F. Samti, “Bankrupt Tunisian media outlet sells parsley to raise funds”, Tunisia Live, 28 de febrero de 2013. 16 Para un informe detallado sobre la asistencia técnica internacional a Túnez ver: “Dentro de la burbuja de la transición: la asistencia de expertos internacionales en Túnez”, Institute for Integrated Transitions (IFIT), abril 2013, disponible en: http://www.ifit-transitions.org/publications/ inside-the-transition-bubble-international-expert-assistance-in-tunisia 17 D. Mogahed, “Opinion Briefing: Arab Nations Differ on Uprisings Upside”, Gallup, 12 de septiembre de 2012, disponible en: http://www.gallup. com/poll/157400/opinion-briefing-arabs-doubt-benefits-uprisings.aspx La financiación externa en el Túnez post-revolucionario Kristina Kausch 9 Las percepciones tunecinas sobre la financiación extranjera, y la influencia foránea en general, varían según el tipo de organizaciones que se financien (partidos políticos u ONG/asociaciones), y el origen (países y actores específicos) de los fondos. La financiación de la sociedad civil Debido a la escasez de fondos locales para las ONG, la sociedad civil tunecina depende casi enteramente de la financiación externa. En general, según los donantes sus ofertas de apoyo técnico y financiero para la creación de una sociedad civil y para ayudar a avanzar en el proceso de transición han sido bien recibidas. El gran flujo de donantes después de 2011 fue recibido con los brazos abiertos por las nuevas asociaciones, que carecían de recursos, formación y experiencia. Al mismo tiempo, sin embargo, la poca capacidad de las recién establecidas ONG contrastaba con el deseo de las agencias donantes de reportar a sus capitales avances inmediatos en un país que estaba bajo el punto de mira internacional. Sin embargo, los problemas de absorción se dieron sobre todo con relación a grandes donantes con muchos requerimientos burocráticos. Los donantes pequeños y más flexibles, así como las organizaciones de cooperación técnica, no sufrieron ese tipo de dificultades, sino que la demanda cualificada de asistencia supera la oferta, y han elogiado el entusiasmo y la iniciativa de la joven sociedad civil tunecina. Dado el poco conocimiento en las zonas rurales del país sobre el concepto de la financiación externa a ONG para cuestiones políticas como los derechos humanos, la reforma democrática y la rendición de cuentas, los donantes informan que con frecuencia habían sido preguntados en primera instancia sobre el origen del dinero y sus motivaciones. No obstante, los donantes entrevistados consideraron que esta actitud reflejaba la necesidad de una mejor comunicación y no prejuicio u hostilidad. Las críticas de la sociedad civil tunecina hacia los donantes extranjeros apuntan principalmente hacia cuestiones técnicas tales como los altos niveles de burocracia y los informes de justificación, el que se centraran en la capital del país y la falta de consulta con los actores locales. Casi todos los donantes internacionales se encuentran en la capital de Túnez y han centrado la mayor parte de sus actividades allí. Mientras que la capacidad de la sociedad civil en las zonas rurales es supuestamente menor, también lo es la financiación. Dos años después de la caída de Ben Ali, los donantes, reconociendo la necesidad de descentralizar, están ampliando poco a poco su enfoque geográfico, aunque representantes de ONG tunecinas critican estos esfuerzos por ser demasiado pocos y demasiado lentos. Otro tema mencionado con frecuencia es el idioma. Los tunecinos señalan la necesidad de utilizar el árabe como lengua de trabajo, inclusive en las propuestas de financiación, en particular cuando se trata de áreas rurales. A pesar de que la asistencia financiera para las ONG haya sido en general bien recibida, el entusiasmo inicial en ambos lados se ha desvanecido dos años después de la revolución. Ante el creciente desencanto con el lento ritmo de los avances democráticos, que contrastan con las grandes expectativas generadas en 2011, han aumentado las reservas hacia los donantes internacionales. De igual modo, los donantes también son algo más escépticos acerca de las perspectivas inmediatas de reforma en Túnez. Inmediatamente después de la revolución, los representantes de la sociedad civil del país estaban desbordados por el flujo de conferencias, sesiones de formación y solicitudes de reuniones sobre temas muy similares, y criticaron la >>> 10 documento de trabajo aparente falta de coordinación entre los donantes, y la competición por proyectos, socios y visibilidad. Varios representantes de donantes y ONG locales también concordaron en que el foco de atención internacional en Túnez en 2011 favoreció un enfoque hacia cuestiones y resultados urgentes, pero de corto plazo. Según algunos representantes de ONG, muchas veces este tipo de acercamiento sirvió más a la buena imagen de los donantes en sus países de origen que a la sociedad civil tunecina.18 La financiación de partidos políticos Actualmente, la financiación de los partidos políticos es el tema más controvertido del debate sobre la financiación extranjera en Túnez. La respuesta estándar a preguntas sobre su existencia es “todos sabemos que ocurre pero no hay pruebas”. Los representantes de los partidos políticos, mientras que reconocen que existe ese tipo de financiación y critican severamente a otros partidos, niegan que haya habido cualquier delito propio. La mayor parte de los entrevistados para este estudio opinaron que el dinero sí marcaba la diferencia en las elecciones, y subrayaron la necesidad de contar con importantes fondos públicos y transparentes para los partidos. La oposición y sus seguidores con frecuencia han comentado que la victoria electoral de Ennahda estuvo estrechamente vinculada con la mayor capacidad financiera del partido, la cual estaban convencidos provino del exterior. La financiación qatarí a Ennahda es un tema recurrente que muchos en Túnez parecen dar por hecho, a pesar de la falta de pruebas. Todos los grandes partidos, en particular aquellos de la troika gobernante, han estado bajo sospecha en algún momento de haber recibido financiación desde el exterior. La falta total de transparencia es una crítica común entre los partidos de todo el espectro político.19 A pesar de que la financiación extranjera a partidos políticos es ilegal, el marco normativo actual deja suficientes resquicios para que éstos puedan recibir dinero desde el exterior a través de canales legales y/o sin trazabilidad. Estos incluyen cuentas bancarias en el exterior, antenas internacionales, miembros o simpatizantes residiendo en el exterior, donaciones privadas por parte de empresarios tunecinos con presencia internacional, o donaciones a fundaciones asociadas con algún partido específico, entre otros. Incluso recibir dinero en una cuenta bancaria personal raramente tiene implicaciones legales debido a la falta de rendición de cuentas financiera y de investigaciones apropiadas. En suma, contrario a lo que se dice, ante la facilidad para recibir transferencias de dinero desde el exterior, los partidos no tienen que cruzar la frontera a escondidas con “maletas llenas de dinero”. Las instituciones estatales sí cuentan con medios para comprobar los flujos de financiación ilícita hacia los partidos, pero según varios de los entrevistados, dado que se cree que los todos los partidos se benefician de los laxos controles, no existe el interés de “cerrar el grifo”. A diferencia de la Hermandad Musulmana egipcia, los líderes de Ennahda no reciben el apoyo de poderosos magnates, dado que los afiliados de Nahda tenían prohibido desarrollar negocios en Túnez durante los años de Ben Ali y muchos fueron obligados a exiliarse. Sin embargo, 18 Institute for Integrated Transitions, op. cit. 19 Ver por ejemplo “Tunisie- Les fonds publics dépensés par le CPR lors de la campagne électorale n”ont pas été justifiés”, Business News, 7 de agosto de 2012. La financiación externa en el Túnez post-revolucionario Kristina Kausch 11 durante el exilio, los islamistas establecieron vínculos privilegiados que supuestamente les otorgan una ventaja institucional sobre otros partidos y, por tanto, ahora se encuentran en el centro del debate sobre la financiación extranjera. Los estrechos lazos y los frecuentes viajes de líderes de Ennahda como Rashid Ghannouchi y Rafik Abdessalam a Catar son citados a menudo. Algunas ONG, como la Asociación Tunecina para la Transparencia Financiera, han denunciado el uso opaco de fondos públicos por parte del Gobierno, particularmente, el otorgamiento de grandes contratos públicos a firmas cataríes sin ningún proceso de licitación pública transparente, lo cual viola la ley.20 Las críticas apuntan a la fortuna personal de Rashid Ghannouchi (los medios británicos señalan que es uno de los hombres más ricos del mundo árabe), así como el alto coste de la campaña electoral del partido, que incluyó la entrega de ovejas a familias, el patrocinio de bodas locales o la financiación de la fase inicial de pequeñas empresas a votantes potenciales. El 28 de agosto de 2012, en un artículo publicado en el periódico británico The Independent, el periodista Robert Fisk citó al ministro de Asuntos Exteriores sirio Walid Mouallem quien declaró que el Emir de Catar, Sheikh Hama Ben Khalifa al Thani, había dado $150 millones a Ghannouchi antes de las elecciones de 2011 para financiar la campaña electoral de Ennahda. Ghannouchi negó públicamente estas declaraciones y amenazó con emprender acciones legales contra el periódico, el cual que se retractó ofreciéndole una disculpa formal.21 En un libro sobre las “finanzas secretas” de Catar recientemente publicado por los periodistas franceses Christian Chesnot y Georges Malbrunot se repiten las afirmaciones de Mouallem. El libro también cita a un representante gubernamental francés diciéndole al embajador de Catar en París que uno de los “problemas de Francia con Catar era que el emirato financia(ra) a los islamistas, sobre todo en Túnez”, agregando que eso “nos molesta un poco”.22 Las alegaciones acerca de la financiación extranjera de Ennahda fueron reforzadas por un informe de agosto de 2012 realizado por la Corte de Auditores de Túnez –el organismo responsable de controlar la financiación electoral– que revelaba que el partido había declarado haber usado 400.000 dinares (aproximadamente. €190.000) en su campaña electoral, de los cuales 171.000 dinares (€80.000) habían provenido de fuentes públicas tunecinas. La Corte de Auditores dudó de esas declaraciones debido a las numerosas inexactitudes en las cuentas financieras del partido.23 Por ejemplo, muchas de las ramas locales del partido no habían presentado cuentas sobre importantes ítems de la campaña, lo cual indica que podrían haber sido cubiertos por otras fuentes de financiación, y algunos de los gastos realizados por Ennahda no aparecían en su cuenta bancaria. La Corte también notó que, debido a varias restricciones administrativas, los flujos de financiación externa desde y hacia Túnez no se pueden trazar de forma automática, y documentarlos implica un largo y difícil proceso. Otros partidos, como Attakatol, también fueron criticados por la Corte en ese sentido.24 20 “Tunisie: Sami Remadi dénonce une gestión douteuse d”argent public”, Business News, 15 de agosto de 2012. 21 “ El Independent se disculpa con Ghannouchi”, Middle East Monitor, 10 de octubre de 2012. 22 C. Chesnot y G. Malbrunot, Qatar, les secrets du coffre-fort (Paris: Michel Lafon), 2013, p. 198; http://www.mag14.com/national/40-politique/1785la-tunisie-et-les-secrets-du-coffre-fort-qatari.html 23 “Tunisie: comment le parti islamiste Ennahda se finance-t-il ?”, Radio Television Belge Francophone, 13 de septiembre de 2012, disponible en: http://www.rtbf.be/info/monde/detail_tunisie-comment-le-parti-islamiste-ennahda-se-finance-t-il?id=7838319 24 G. Dasquié, “L’argent caché d’Ennahda”, Owni, 10 de septiembre de 2012, disponible en: http://owni.fr/2012/09/10/l-argent-cache-d-ennahdhatunisie >>> 12 documento de trabajo Al igual que Catar, muchos entrevistados también mencionaron a Arabia Saudí como posible patrocinador de los islamistas tunecinos, en particular, de grupos salafistas, a través medios financieros y otras formas, con el objetivo de extender la ideología wahhabista. Sin embargo, los países del Golfo no son los únicos sospechosos de promover determinadas corrientes políticas. El llamado caso “Sheratongate” de enero de 2013, que involucró al ministro de Asuntos Exteriores Abdessalam en un supuesto caso de adulterio, reveló la existencia de una donación sin registrar de $1 millón por parte del Gobierno chino al ministerio de Asuntos Exteriores tunecino, en violación de las leyes de control del presupuesto. Las donaciones externas se deben canalizar a través del Banco Central de Túnez. La omisión de este paso en este caso llevó a algunos en Túnez a sugerir que el dinero sin contabilizar había sido destinado a los partidos gobernantes, más que al fortalecimiento de los presupuestos del Gobierno como tales. Esta fue la primera vez que se elevaron acusaciones específicas y documentadas de delitos financieros contra Ennahda. Esto ha supuesto un daño importante a la imagen de un partido que se “ha vendido como opositor moral del viejo régimen”.25 Varios partidos han sido criticados por mezclar intereses políticos y económicos con financiación poco transparente. El caso más notable ha sido el de la Unión Patriótica Libre, fundada por el británico-tunecino Slim Riahi. Éste fue acusado de recibir financiación ilícita del Reino Unido, Estados Unidos y Libia, la cual fuera utilizada (sin éxito) para impulsar la campaña del partido en las elecciones de 2011, entre otros, a través del uso estratégico de los medios de comunicación. Riahi ha negado tales acusaciones.26 Además de dinero, los entrevistados también mencionaron varias formas indirectas de apoyo extranjero durante las campañas electorales, tales como donaciones a instituciones de caridad o sociales que no tienen vínculos formales con el partido pero que son percibidas por los votantes como pertenecientes o asociadas con él. De igual forma, las donaciones humanitarias extranjeras a instituciones públicas de caridad pueden ser atribuidas de forma indirecta a las autoridades locales o a un partido político específico que las recibe y distribuye (por ejemplo, como ha pasado con las donaciones francesas de material para un hospital en Djerba, donde la mayor parte del crédito fue reclamado por el representante local de Ennahda). Algunos entrevistados también mencionaron el apoyo indirecto por parte de organizaciones de asistencia técnica extranjeras, mediante, entre otras actividades, programas de formación para ciertos partidos o corrientes políticas excluyendo a otras, o a través del entrenamiento en estrategias electorales. Algunos ejemplos incluyen a consultores franceses trabajando sólo con CPR, y asesores turcos colaborando únicamente con Ettakatol y Ennahda. Aún cuando no representan financiación directa o actos ilegales, este comportamiento fue muy criticado por los entrevistados tunecinos, y percibido por algunos como intentos indebidos de impulsar a sus favoritos e influir en los resultados electorales. 25“Sheratongate”, The Economist, 8 de enero de 2013 ; M. Benoit-Lavelle, “ ‘Sheratongate’ shakes Tunisian ruling party”, Al-Monitor, 13 de enero de 2013; B. Yaros, “Foreign Affairs Minister Embroiled in Controversy Over Hotel Stays”, Tunisia Live, 2 de enero de 2013; A. Gargouri, “Le mysterieux million de dollar”, Tunisie Numérique, 31 de diciembre de 2012. 26 Ver por ejemplo E. Parker, “Who is Slim Riahi?”, Tunisia Live, 23 de agosto de 2011, disponible en: http://www.tunisia-live.net/whoswho/slim-riahi La financiación externa en el Túnez post-revolucionario Kristina Kausch 13 4. La financiación por donantes Dos años después de la revolución, el ambiente regional ha cambiado, y la atención está cambiando del norte de África hacia el Levante. Los gobiernos occidentales también comienzan a sentir la presión de la crisis económica. Ambos factores han afectado a la asignación de ayuda a Túnez, principalmente a la destinada a la democracia o a la transición. Inicialmente, los donantes se centraron en preparar el terreno para las elecciones de septiembre de 2011 para después apoyar el proceso de redacción constitucional. Durante el pasado año, ampliaron su enfoque para incluir políticas de desarrollo, capacitación y construcción institucional. Existen considerables diferencias en las percepciones de los actores externos. Algunos donantes que estaban presentes en el país antes de la revolución y se esforzaron por apoyar a la sociedad civil independiente son recordados y valorados por ello (como la Red EuroMediterránea de Derechos Humanos por su ayuda a la Liga Tunecina por los Derechos Humanos durante los años de Ben Ali). Otros donantes que estaban presentes pero que habían sido cooptados por el régimen ahora son vistos con reservas y resentimiento (por ejemplo, la Iniciativa para la Asociación de Oriente Medio del Gobierno de Estados Unidos -MEPI, en sus siglas en inglés-, la cual operaba desde la capital, con poca presencia en el resto del país). A otros donantes, su ausencia durante la era Ben Ali contribuyó a que no se les relacionara con el antiguo régimen, aunque también en ocasiones han sido criticados por su “falta de interés” en Túnez durante la dictadura. Los principales donantes gubernamentales activos en Túnez incluyen al Gobierno de Estados Unidos, a través de la Agencia para el Desarrollo Internacional (USAID) y MEPI; las instituciones de la Unión Europea (UE), incluyendo a la Comisión Europea y los Estados miembros (en particular Francia, España, Alemania e Italia); otros países como Japón; varios Estados árabes, así como los principales organismos intergubernamentales como el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), el Fondo Monetario Internacional (FMI) y el Banco Mundial. Entre las numerosas organizaciones no gubernamentales que brindan asistencia técnica y/o financiera en Túnez se encuentran el Instituto Democrático Nacional (NDI, en sus siglas en inglés), el Instituto Republicano Internacional (IRI), el Centro Carter, Servicios Internacionales para la Reforma (ERIS, en sus siglas en inglés), Freedom House, la Fundación Internacional para los Sistemas Electorales (IFES, en sus siglas en inglés), Search for Common Ground, la Red EuroMediterránea para los Derechos Humanos (EMHRN, en sus siglas en inglés), y las fundaciones de partidos alemanas Konrad Adenauer, Friedrich Ebert, Friedrich Naumann y Hanns Seidel.27 Sin embargo, sólo algunos se centran principal o plenamente en el proceso de reforma política, incluyendo la sociedad civil y los partidos políticos. 27 Debido al gran número de donantes presentes en Túnez y a la reticencia de varios de ellos a proporcionar información detallada sobre sus actividades, los datos que se ofrecen en esta sección son selectivos y aspiran a proveer nada más que un esbozo de la presencia y las prioridades de los donantes internacionales en Túnez. >>> 14 documento de trabajo Los 10 mayores donantes de AOD, (millones de €, brutos) 2010 Donante 2011 Porcentaje Cantidad Porcentaje Francia Cantidad 180 29% 229 34% España 133 18% 97 14% AFESD* 95 15% 73 11% Japón 77 12% 87 12% Institutiones UE 77 12% 105 16% Alemania 51 8% 48 7% Italia 19 3% 17 3% FMAM** 8 1% n/a n/a Fondo Global 4 1% n/a n/a Kuwait 3 1% 6 1% Suiza n/a n/a 5 1% Emiratos Árabes Unidos n/a n/a 5 1% TOTAL 647 100% 672 100% Promedios 2009-2010 y 2010-2011. Fuente: OCDE-CAD;28 cálculos de la autora. Cifras redondeadas. * Fondo Árabe para el Desarrollo Económico y Social ** Fondo para el Medio Ambiente Mundial (Banco Mundial / ONU) Donantes de Estados Unidos Antes de 2011, el Gobierno estadounidense no proveía un nivel significativo de asistencia al desarrollo o militar a Túnez. A diferencia de su asistencia a otros países de la región, la ayuda militar a Túnez no representa la mayor parte sino sólo el 15 por ciento del total de la ayuda estadounidense.29 A pesar de su importante compromiso post-revolución, Estados Unidos no se encuentra entre los 10 principales donantes de AOD al país (ver la tabla más arriba). Desde 2011, el Gobierno estadounidense ha asignado más de $300 millones en asistencia técnica y financiera a la economía y el sector privado, incluyendo $100 millones en apoyo presupuestario para saldar la deuda tunecina y un préstamo de $30 millones de garantía para la captación de nuevos fondos.30 Las cifras totales también incluyen aproximadamente $45 millones en subvenciones directas para Túnez y ONG internacionales que trabajan en el país sobre educación cívica y electoral, capacitación para partidos políticos, asistencia técnica para la organización de elecciones, periodistas y medios de comunicación independientes, y la rendición de cuentas del Gobierno en materia de buena gobernanza y derechos humanos.31 Tanto los donantes estadounidenses como los trabajadores de las ONG tunecinas hablan de ciertas reservas locales respecto de la ayuda de Estados Unidos. Estas percepciones, que muchos dicen estar presentes en todo el mundo árabe, se dirigen particularmente a las 28 OCDE-CAD Estadísticas de ayuda, receptores de un vistazo: Túnez, disponible en: http://www.oecd.org/dac/stats/TUN.gif 29 S. McInerney, “The federal budget and appropriations for Fiscal Year 2013. Democracy, Governance and Human Rights in the Middle East and North Africa”, POMED / Heinrich Böll Stiftung, julio de 2012, disponible en: http://pomed.org/wordpress/wp-content/uploads/2012/07/FY2013Budget-Report-web.pdf 30 Departamento de Estado de EE.UU., U.S. Government Assistance to Tunisia: Fact Sheet, 20 de julio de 2012, disponible en: http://www.state. gov/s/d/met/releases/factsheets/2012/195583.htm 31 McInerney, op. cit. La financiación externa en el Túnez post-revolucionario Kristina Kausch 15 instituciones gubernamentales. Las ONG estadounidenses, aún si están financiadas por el Gobierno, no informan acerca de problemas semejantes, lo cual puede deberse al limitado conocimiento local en este sentido. También se perciben diferencias entre las varias agencias gubernamentales, siendo USAID la más sospechada por ser considerada como el principal brazo del Gobierno estadounidense. Aunque algunos de los entrevistados resienten la falta de apoyo de la oficina regional de MEPI (el organismo principal del Gobierno de Estados Unidos que trabajaba directamente con la sociedad civil)32 durante los años de Ben Ali, también dijeron que no era extendido dado el poco conocimiento sobre su presencia antes de la revolución. La financiación indirecta de MEPI a los medios de comunicación locales (vía ONG estadounidenses como Freedom House) fue criticada por los activistas tunecinos por su falta de transparencia, despertando dudas acerca de la neutralidad política y las motivaciones detrás de la ayuda. Estas declaraciones fueron refutadas por un portavoz de MEPI.33 USAID, el donante estadounidense más conocido y con el mayor volumen de asistencia, fue criticado por algunos representantes de ONG locales por los altos montos de sus subvenciones, que contribuían a “estropear a nuestra sociedad civil dándole demasiado dinero” a las emergentes ONG del país. Algunos entrevistados consideraron que dichas prácticas ayudaron a crear una situación similar a la de Egipto, donde grandes cantidades de dinero, hoteles de lujo y equipos han contribuido al surgimiento de un segmento de la sociedad civil orientado a los negocios en el cual la caza por las subvenciones está reemplazando el compromiso genuino. Otra crítica mencionada con frecuencia respecto de USAID fue la de que sus proyectos son a menudo “impulsados por una agenda preestablecida” y ajenos a las demandas locales. Un ejemplo mencionado fueron los esfuerzos para establecer una red de asociaciones, lo cual fue considerado por algunos como sospechoso, desconectado de las realidades y un intento artificial de “agrupar gente que no tiene nada en común”. Organizaciones no gubernamentales pero financiados por el Gobierno como NDI no reportaron grandes restricciones en este sentido, y dijeron que la ayuda en general ha sido bien recibida. NDI trabaja explícitamente en una base no partidista, ofreciendo formación y asistencia técnica a representantes de los principales partidos políticos. Varias organizaciones que brindan asistencia técnica a los partidos políticos informaron sobre situaciones en las que algunos representantes de Ennahda tuvieron que ser rechazados para mantener el equilibrio, dado que la capacidad organizativa superior del partido había resultado en una mayor respuesta a las ofertas de capacitación. Una crítica general a las agencias gubernamentales estadounidenses por parte de representantes de ONG locales así como de otros donantes ha sido la falta de transparencia sobre sus actividades. Los entrevistados comentaron la dificultad para acceder a información sobre la financiación, los programas y los proyectos, un problema que se ha visto incrementado tras el ataque a la Embajada de Estados Unidos en Túnez en septiembre de 2012 en respuesta a la película La inocencia de los musulmanes. La creencia de que 32 Ver también Tunisia-MEPI fact sheet, disponible en: http://photos.state.gov/libraries/tunisia/126725/factsheets/TUNISIA_FACT_SHEET_EN_ OCT11.pdf 33 A. Ghribi, “Tunisia: State Department”s Program Funding Comes Under Scrutiny”, Tunisia Live, 20 de enero de 2012, disponible en: http:// allafrica.com/stories/201201231402.html >>> 16 documento de trabajo “Estados Unidos patrocina a Ennahda” como contrapeso a los salafistas es importante tanto para observadores locales como internacionales. En este contexto, algunos observadores internacionales interpretaron el ataque a la Embajada como una señal de que “el enfoque islamista de Estados Unidos” había sido “demasiado limitado e ingenuo”. Los donantes europeos Los donantes europeos gubernamentales y no gubernamentales han tenido una presencia importante en Túnez incluso antes de la revolución. Varias organizaciones e instituciones europeas tienen una imagen particularmente positiva debido a su valioso apoyo pre-revolución a los defensores de los derechos humanos y a la sociedad civil tunecinos en un momento en el que la mayoría de ellos se sentía abandonada por la comunidad internacional. A menudo se mencionan a la EMHRN y al Parlamento Europeo, así como a europarlamentarios a título individual. Como en otros países de la región, la asistencia europea para la democracia está mejor vista que la estadounidense. No obstante, mientras que se cree que Washington favorece a Ennahda, los gobiernos europeos y las agencias donantes se consideran “parciales hacia Nidaa Tounes, al-Joumhouri y otros seculares”. Varios entrevistados mencionaron casos concretos donde los europeos habían excluido a los islamistas. Dicho esto, existen diferencias significativas en la presencia, enfoque e imagen de las instituciones europeas y los Estados miembros. Francia es el donante bilateral más importante de Túnez, seguido de las instituciones de la UE y España (ver tabla). Otros Estados europeos donantes clave son Alemania, Italia y Suiza. Juntos, los Gobiernos donantes europeos proveen casi tres cuartos de la AOD de Túnez.34 Las instituciones europeas han brindado apoyo a la sociedad civil para preparar las elecciones de 2011, incluso a través del despliegue de una Misión de Observación Electoral. Desde la revolución, la ayuda de la UE ha aumentado de €240 millones para 2011-2013 a €390 millones para 2011-2012. Se proveyeron €100 millones a través del programa SPRING para apoyar la reforma política y el crecimiento económico inclusivo, el sector de la justicia y la sociedad civil, entre otros. El apoyo a través del Instrumento Europeo de Vecindad y Asociación (IEVA) en 2012 estuvo dirigido a la recuperación económica (€68 millones), la salud y la lucha contra las desigualdades (€12 millones).35 En marzo de 2013, se asignaron dos nuevas subvenciones a Túnez: aproximadamente €500.000 para la prevención de la violencia de género y €1,8 millones para el sector de la justicia.36 Al igual que en otros países, la asistencia europea a la sociedad civil tunecina se considera demasiado burocrática, particularmente teniendo en cuenta la poca capacitación y la falta de experiencia locales. El mayor compromiso de la UE hacia el desarrollo de los partidos políticos bajo el Instrumento Europeo para la Democracia y los Derechos Humanos (IEDDH) ha sido valorado positivamente. Más allá de las cuestiones técnicas, la crítica política más sustantiva hacia la UE y la mayoría de sus Estados miembros ha sido su parcialidad hacia los partidos seculares, en detrimento de los islamistas. 34 OCDE-CAD, op. cit. 35 Comisión Europea, “EU”s response to the Arab Spring: The State-of-Play after Two Years”, 8 de febrero de 2013, disponible en: http://europa.eu/ rapid/press-release_MEMO-13-81_en.htm 36 “Tunisia: EU Funds New Tunisia Projects”, Magharebia, 17 de marzo de 2013, disponible en: http://allafrica.com/stories/201303182564.html La financiación externa en el Túnez post-revolucionario Kristina Kausch 17 Aparte de contribuir a los esfuerzos multilaterales, los Estados miembros de la UE también han proporcionado ayuda bilateral a Túnez, aunque en muchos casos no había información detallada disponible. Varios países canalizan sus respuestas bilaterales a las revueltas árabes a través de programas regionales, los cuales dedican parte de la asistencia a Túnez, incluyendo, por ejemplo, el programa español “Masar” y el alemán “Asociación para la transformación”. Francia ha liderado en el G8 una respuesta conjunta a la primavera árabe en el marco de la “Asociación de Deauville”. En 2012 Alemania contribuyó con un total de €267 millones en ayuda al desarrollo, alivio de la deuda, y proyectos subsidiados para Túnez bajo la iniciativa regional antes mencionada.37 En 2012-2013, el Gobierno alemán otorgó otros €50 millones para proyectos en Túnez. Estos fondos están destinados a la transformación política y económica (60 por ciento) y la educación y la ciencia (40 por ciento). Adicionalmente, ofreció un canje de deuda por €60 millones y aumentó la financiación a las fundaciones de los partidos alemanes.38 Los donantes árabes Mientras que los donantes de Oriente Medio y el norte de África ofrecen asistencia financiera sustantiva (préstamos), el principal recelo en relación con los donantes árabes (y en particular el Golfo) se dirige hacia los flujos de financiación no oficiales, sin trazabilidad, de los cuales –si existen– no hay registro disponible. Los principales donantes árabes de AOD en Túnez son Catar, los Emiratos Árabes Unidos y Kuwait, así como el Fondo multilateral Árabe para el Desarrollo Económico y Social (AFESD, en sus siglas en inglés) con sede en Kuwait. Los patrones de financiación de los donantes árabes difieren de los occidentales en que los primeros tienden a proveer subvenciones no a las ONG que trabajan en el desarrollo político, sino a organizaciones benéficas, humanitarias y de ayuda social, y que trabajan para el desarrollo económico y de infraestructuras. Además, las inversiones de los gobiernos de los países de la zona son altas en el norte de África (en 2011, Catar y los EAU en conjunto representaron cerca del 10 por ciento de la IED neta a Túnez).39 Los países del Golfo en particular tienen una imagen ambigua en Túnez. Mientras que se valoran las donaciones y subsidios sociales y económicos, la omnipresente influencia política y económica del Golfo se percibe como una amenaza. La falta de transparencia en muchas de las operaciones contribuye en gran medida a esta percepción. La imagen de Catar se ha deteriorado desde la revolución, a pesar de haber proporcionado una gran ayuda oficial a los sectores económicos y sociales tunecinos, incluyendo $31 millones para viviendas sociales.40 Catar también financia varios grandes proyectos de desarrollo e infraestructura en Túnez, incluyendo una refinería en Skhira, el desarrollo de la extracción de fosfato y un pueblo turístico en Tozeur. 37 D. Cole, “Germany to Tunisia: More investment depends on political reforms”, Middle East Online, 19 de marzo de 2013, disponible en: http:// www.middle-east-online.com/english/?id=57634 38Ministerio alemán de Asuntos Exteriores, http://www.auswaertiges-amt.de/DE/Aussenpolitik/RegionaleSchwerpunkte/NaherMittlererOsten/ Umbrueche-TSP/Transformationspartnerschaft-TUN-node.html; Ministerio alemán de Cooperación y Desarrollo, http://www.bmz.de/en/press/ aktuelleMeldungen/2012/July/20120709_pm_169_tunesien/index.html 39 “Tunisia expects IMF deal in May, sukuk issue in July”, Reuters, 1 de abril de 2013, disponible en: http://www.reuters.com/article/2013/04/01/ tunisia-imf-sukuk-idUSL5N0CO0UK20130401?feedType=RSS&feedName=bondsNews 40http://www.provence-show.com/tunisie-qatar-financement-de-projets-immobiliers >>> 18 documento de trabajo Recientemente, varios acontecimientos han ilustrado la controvertida naturaleza de la influencia catarí. Catar desempeñó un papel importante en los esfuerzos de la ONU (liderados por un abogado catarí) para recuperar $28,8 millones que habían sido escondidos por el expresidente Zine el-Abidine Ben Ali y su familia. En la ceremonia correspondiente, el presidente interino de Túnez Marzouki desató la polémica al decirle a la población que dejara de insultar al Estado catarí. En respuesta, las redes sociales tunecinas se inundaron de bromas (una página de Facebook llamada “Campaña para insultar al Estado de Catar” atrajo a 23.000 “amigos” en dos días). En enero de 2012, el Emir de Catar desató otra polémica cuando, durante una visita a Túnez, le cogió del brazo a Marzouki y dijo: “¿no ven cómo le estoy enseñando a su presidente a ponerse de pie y dar la mano?”,41 lo que fue visto como un insulto al presidente del país. Se dice que Arabia Saudí intenta promover la ideología wahhabi en el norte de África y a menudo se sospecha que apoya financiera e ideológicamente a los salafistas tunecinos. Las asociaciones islamistas/salafistas han proliferado a lo largo del país desde la revolución. Algunos de los entrevistados mencionaron instancias en las que estas asociaciones trajeron importantes predicadores desde el Golfo para llevar un discurso radical a los tunecinos, incluso a través de la TV, en un intento de influenciarlos ideológicamente. Organizaciones internacionales Como en muchos países de la región, el Fondo Monetario Internacional ha desempeñado un papel central en la economía tunecina durante las tres últimas décadas. Los críticos acusan a las políticas del FMI de contribuir a perpetuar las desigualdades y el desempleo sistémico que provocaron las revueltas que derrocaron a Ben Ali en enero de 2011. Los “disturbios del pan” que tuvieron lugar en Túnez a principios de los años ochenta se produjeron poco después de que el FMI impusiera paquetes de austeridad. Las políticas económicas a lo largo de los 23 años de gobierno de Ben Ali fueron irónicamente alabadas como un “milagro” por la comunidad internacional.42 A pesar de las extendidas reservas, en abril de 2013 el FMI anunció un acuerdo con Túnez sobre un préstamo de $1,75 mil millones durante dos años,43 para ayudar a mantener a flote la economía. Muchos lo consideran como un posible punto de inflexión para la tan necesaria estabilidad macroeconómica. Sin embargo, mientras que el Gobierno lo considera clave para avanzar en el desarrollo del país, ha habido grandes críticas a nivel nacional. Se prevé que las reformas requeridas endurecerán aún más las condiciones socioeconómicas de los tunecinos de a pie, pudiendo llegar a desatar el conflicto social, dado que las protestas e inmolaciones por las precarias condiciones no han disminuido sino aumentado desde la revolución. Según las críticas, las reformas requeridas para acceder al préstamo aumentarían aún más los altos costes de vida y cortarían los subsidios públicos en un momento en el que, según los economistas, el Gobierno necesita invertir en la economía interna para fomentar 41 T. Dreisbach, “Marzouki asks Tunisians to respect Qatar; many loudly disobey”, Tunisia Live, 12 April 2013. 42 Y. Ryan, “Tunisia World Social Forum to blast austerity”, Al Jazeera, 26 de marzo de 2013, disponible en: http://www.aljazeera.com/indepth/ features/2013/03/201332653645288688.html 43 Fondo Monetario Internacional, “IMF reaches staff-level agreement with Tunisia on two-year US$ 1.75 billion stand-by arrangement”, 19 de abril de 2013, disponible en: http://www.imf.org/external/np/sec/pr/2013/pr13136.htm; M. Khan and S. Milbert, “Tunisia, Turning Around Finally”, Atlantic Council, 24 de abril de 2013, disponible en: http://www.acus.org/viewpoint/tunisia-turning-around-finally La financiación externa en el Túnez post-revolucionario Kristina Kausch 19 el empleo.44 Asimismo, el Gobierno ha sido acusado de haber negociado el acuerdo de un modo no transparente, sin compartir los detalles y las condiciones con la población hasta su firma, lo que desató la polémica en el período previo a la operación.45 Es probable que el Gobierno tunecino sea reacio a implementar muchas de las reformas estructurales demandadas por el FMI ya que la oposición de la población probablemente llevaría a una derrota electoral en las próximas elecciones.46 Hasta hace poco, algunos representantes del Gobierno, como el ex primer ministro Hamadi Jebali, se pronunciaron en contra de medidas de austeridad y recortes en el gasto público en el corto plazo y fueron reticentes a aceptar las condiciones del FMI. Sin embargo, dado que el apoyo occidental inmediatamente después de la revolución “no ha estado a la altura de las promesas políticas” (Jebali en noviembre de 2012), la precaria situación financiera del país ha obligado al Gobierno a acceder.47 El PNUD y otras organizaciones internacionales fueron considerados por los entrevistados como neutrales o positivas. El programa de “gobernanza democrática” del PNUD en Túnez se centra en la reforma judicial, el apoyo a la sociedad civil, los partidos políticos (incluyendo el apoyo a la redacción de una nueva ley de partidos políticos y la nueva constitución), la reforma del sector de la seguridad (RSS) y el apoyo general a la transición.48 El programa de formación de la policía del PNUD bajo la RSS ha sido elogiado por el sindicato de policías tunecinos. Al mismo tiempo, sin embargo, algunos representantes de la sociedad civil criticaron que, al centrarse en reuniones de alto nivel, los esfuerzos de las organizaciones internacionales para la reforma de la policía no habían “influido en los oficiales en el terreno o en los ciudadanos tunecinos”.49 Algunos representantes de la sociedad civil alabaron a la oficina del PNUD en Túnez por lanzar licitaciones a varios niveles. 5. Conclusión La financiación a las ONG en el Túnez post-revolucionario se está llevando a cabo en un ambiente liberalizado. Los problemas que reportan los donantes y los receptores tienen que ver, en su mayoría, con detalles técnicos, pero no cuestionan la utilidad de la asistencia como tal. La desventaja de esta mayor libertad es la falta de transparencia financiera, lo cual podría llegar a poner en peligro la gobernanza y la rendición de cuentas en la joven sociedad civil tunecina, y podría crear una situación en la que las fuerzas no democráticas puedan aprovechar y canalizar fondos para fines ilícitos a través de algunas asociaciones. 44http://www.aljazeera.com/indepth/features/2013/03/201332653645288688.html 45 “Tunisian officials to meet with IMF over controversial loan”, Tunisia Live, 2 de abril de 2013. 46 “FMI: Les negotiateurs tunisiens sont incompétents”, News of Tunisia, 10 de abril de 2013. 47 “Tunisia PM seeks Western funds “before it”s too late”“, Al Ahram Online, 20 de noviembre de 2012, disponible en: http://english.ahram.org.eg/ NewsContent/3/12/58721/Business/Economy/Tunisia-PM-seeks-Western-funds-before-its-too-late.aspx 48 UNDP Tunisie, “Gouvernance démocratique”, disponible en: http://www.tn.undp.org/ourwork/democraticgovernance/initiatives.html 49http://www.tunisia-live.net/2013/03/19/slow-progress-in-police-reform-since-revolution/?utm_source=rss&utm_medium=rss&utm_ campaign=slow-progress-in-police-reform-since-revolution >>> 20 documento de trabajo La financiación de los partidos políticos a través de canales poco transparentes e incontrolables es, por el contrario, un tema muy controvertido, y es percibido como una amenaza, a pesar de la ausencia de pruebas contundentes. La mera existencia de brechas legales que, según muchos actores locales, permiten a los partidos políticos bien conectados a ignorar la ley sin repercusiones supone una seria amenaza a la competición electoral en Túnez. Los presupuestos de los partidos son considerados un importante factor que influye directamente en los resultados de los comicios, en particular en un país con grandes desigualdades socioeconómicas y en el cual los favores financieros o materiales pueden ser fácilmente utilizados para “comprar” votos. Asegurar la justicia y la transparencia será particularmente importante en las próximas elecciones, en las cuales Ennahda posiblemente se enfrentará a un rival a la altura. Las encuestas recientes muestran que la coalición electoral Nidaa Tounes, encabezada por el ex primer ministro Béji Caïd Essebsi, tiene tantos partidarios como Ennahda y, por tanto, es la única formación de la oposición actualmente capaz de derrocar al Gobierno de la troika. Según muchos, en una carrera electoral tan ajustada el dinero podría marcar la diferencia. Por consiguiente, será imperativo para el futuro del país que no sólo se mejore el marco legal sobre la financiación de los partidos políticos, sino que también se establezcan estrictos mecanismos de aplicación de la ley para asegurar que los estándares de transparencia y rendición de cuentas sean cumplidos por todos, tanto durante como tras los períodos de campaña. Mientras que los actuales esfuerzos legislativos indican que habrá una mayor regulación de la financiación de partidos, una preocupación importante es que estas medidas podrían beneficiar principalmente a Ennahda si sólo se aplican a los partidos y no a las asociaciones, ya que Ennahda cuenta con una amplia red interna e internacional de afiliados. De igual modo, la no implementación por parte del Gobierno de la legislación actual sobre la transparencia financiera genera serias dudas respecto de hasta qué punto está en el interés de los partidos de la coalición gobernante –Ennahda, CPR y Ettakatol– aplicar tales provisiones legales y llevar a cabo serias investigaciones para asegurar la rendición de cuentas. Las próximas elecciones, a ser celebradas probablemente en 2014, serán decisivas para la credibilidad y la consolidación democrática de Túnez. Hasta entonces, es probable que la forma en la que se regule y se monitoree la financiación extranjera a partidos y asociaciones juegue un papel clave en determinar el grado de igualdad de oportunidades para todas las fuerzas políticas.
