Diseño y actores de la política de juventud en el Estado de

Diseño y actores de la política
de juventud en el Estado
de bienestar español
CARMEN ALEMÁN BRACHO*
Mª BELÉN MARTÍN CASTRO**
PLURALISMO DE ACTORES
PÚBLICOS Y SOCIALES
EN LA FORMACIÓN DE LA AGENDA
Y EN EL DISEÑO DE LA PJ
A
partir de nuestra Constitución de
1978 y conforme a su artículo 48 se
entiende por «Política de juventud»
(PJ) el conjunto de medidas y objetivos que
los poderes públicos destinan para promover
las condiciones de participación libre y eficaz
de la juventud en el desarrollo político, económico, social y cultural. La promoción juvenil corresponde, pues, a los poderes públicos,
por lo que comenzaremos viendo los distintos actores públicos competentes en la materia en los diferentes niveles territoriales.
Para dar cumplimiento al mencionado mandato, a la Administración Central se le proporcionó el necesario corpus institucional
dotándosele de una estructura organizada
durante los años ochenta y que cronológicamente se ha configurado del siguiente modo:
en primer lugar se creó el Consejo de Juven-
** Catedrática Escuela Universitaria de Servicios
Sociales (UNED).
** Profesora Asociada de Ciencia Política y de la
Administración (UGR).
tud de España1 como organismo de cooperación juvenil, sirviendo de cauce de libre
adhesión para propiciar la participación de
la juventud2. La implantación de estos Consejos de Juventud en los distintos niveles
territoriales supuso un importante instrumento de la PJ consiguiendo un enfoque más
acorde a los tiempos3.
1
Para poner en funcionamiento el CJE se necesitaron una serie de trámites: se dejaron sin efecto dos
resoluciones de la Dirección General de Juventud y
Promoción socio-cultural de 1980 por las que se reconocían a la Asamblea de Entidades Juveniles Educativas
y de Servicios (AEJES) y a la Mesa de Organizaciones
Juveniles de España (MOPJE).
2
Con anterioridad a la Constitución, el derecho de
asociación estaba regulado por la Ley de Asociaciones
de 1964. Pasados casi quince años –en 1977–, las asociaciones juveniles (AA.JJ) se regularon de manera provisional mediante un R.D., coincidiendo con las primeras elecciones generales, aunque no pudieron participar una gran parte de los jóvenes españoles por estar
fijada aún la mayoría de edad a los 21 años. A partir de
la Constitución en 1978 se reconoció ya dicha mayoría
a los 18, satisfaciéndose así una profunda y prolongada
reivindicación de la juventud y el derecho fundamental
de asociación.
3
Ya en 1977 más de cien entidades juveniles españolas habían llegado al acuerdo de establecer una organización, para defender y canalizar las demandas y
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES
55
83
ESTUDIOS
Funciones del Consejo de Juventud de España (creado por Ley de 1983)
Miembros: asociaciones juveniles, federaciones y secciones juveniles que cumplan
determinados requisitos.
Organos: Asamblea, Comisión Permanente, Comisiones especializadas, Comité de
Relaciones Internacional.
• Emitir informes sobre problemática e intereses juveniles. Realizar estudios e investigaciones en colaboración con agentes sociales y AA.PP. para lograr una PJ a la
medida de los jóvenes.
• Participar en los Consejos u organismos consultivos que establezca la Administración estatal .
• Sensibilizar a la opinión pública.
• Proponer a los poderes públicos adopción de medidas concretas.
• Fomentar el asociacionismo, apoyo y asistencia requeridas; impulsar comunicación e
intercambio entre las organizaciones juveniles de distintos entes territoriales.
• Representar AA.JJ. en organismos internacionales de carácter no gubernamental.
Aunque las funciones de estos consejos
estén dentro de la dinámica de propuestas y
consultas 4 , lo deseable sería contar con
mayor juego en el ámbito político, puesto que
en la práctica –al no gozar de carácter ejecutivo– quedan mermados en sus posibles
capacidades5. Pueden usar los controles políticos y así hacer valer sus intereses, consiguiendo mayor protagonismo en la vida política a través de la utilización de interpelaciones a las instituciones, campañas en los
alternativas de la juventud ante la propia sociedad y la
Administración, y llegar así a la constitución del CJE
donde quedara representado un amplio espectro de
opiniones, creencias e ideologías, en definitiva el reflejo de una juventud heterogénea y multicolor que no
obedecía a un único patrón.
4
Hay que destacar los documentos elaborados por
el CJE llamados «Bases para una PJ» de 1991, 1995 y
1999 en que se abordan temas como educación, formación y empleo, salud y calidad de vida, medio
ambiente, vivienda, drogas, convivencia, mujer, juventud rural e infancia.
5
En las primeras Jornadas de reflexión sobre las PJ
Integrales celebradas en 1996 con representantes de
las AA.PP. a propuesta del CJE, éste señaló el escaso
aprovechamiento de la voluntad participativa del asociacionismo juvenil que se viene esforzando por dotarse de instrumentos de representación e interlocución
ante los poderes públicos. Resaltaron la necesidad de
permitirles implicarse no sólo a nivel de consulta sino
también en la ejecución y evaluación de tales políticas
consiguiendo una mayor capacidad de gestión.
84
medios de comunicación, reuniones políticas, fiestas-mitin y asambleas, etc. Buscan
ser un efectivo actor de las PJ, pues constituyen la principal vía jurídico-política que
da cauce a las demandas juveniles pudiendo
provocar posibles respuestas a las mismas
desde los poderes públicos.
Igualmente, en 1983 se creó el Centro
Nacional de Información y Documentación
de la Juventud como punto de partida de la
Red de Centros de Información y Asesoramiento juvenil. Sus principales funciones
consisten en definir la línea editorial de las
publicaciones de la Dirección General (posterior INJUVE); difundir las actividades y
servicios administrativos para la juventud;
conservar un banco de datos para orientar a
entidades públicas y privadas en materia de
juventud; promocionar el Centro Nacional
como lugar de encuentro y reuniones; realizar intercambios con otros CIDAJ de nivel
autonómico y municipal así como con otras
instituciones internacionales.
El Instituto de la Juventud (anteriormente denominado Instituto de la Juventud y
Promoción Comunitaria) quedó redefinido6
6
Decimos «redefinido» puesto que partiendo del
antecedente político-administrativo de la Asesoría de
Educación Política y Propaganda de 1944 en el seno
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES
55
CARMEN ALEMÁN BRACHO Y Mª BELÉN MARTÍN CASTRO
en 1985 como organismo autónomo de carácter comercial7 –por tanto, con personalidad
jurídica y capacidad de obrar8–, y adscrito al
Ministerio de Cultura. Los fines que esencialmente persigue son: el diseño y la ejecución de la política de juventud, el fomento del
asociacionismo, el desarrollo de un sistema
de información y documentación juvenil, así
como el impulso de las relaciones y la cooperación internacionales.
Para la consecución de tales fines se le atribuyeron las funciones de cooperación y supervisión de las políticas con aquellos departamentos ministeriales y AA.PP cuya acción
incida en dicho sector, siendo responsable de
la Secretaría Ejecutiva coordinadora de la
confección de los Planes Integrales de Juventud, así como de la elaboración de los informes
de seguimiento; la gestión de subvenciones y
evaluación de proyectos en relación al asociacionismo fomentándolo también a nivel internacional; la elaboración y difusión de encuestas, estudios9 e informes sobre población juvenil nacional y extranjera, así como la función
de promoción del universo juvenil10; el fomen-
del «Frente de Juventudes», el INJUVE ya existía en
1961 al crearse como organismo que proporcionara
información para la toma de decisiones por la Delegación Nacional de Juventudes y la Sección Femenina.
7
Organismo autónomo de los comprendidos en el
apartado b) del número 1 del art.4º de la Ley 11/1977
General presupuestaria de 4 de enero, y dependiente
del titular del Departamento del Ministerio de Cultura.
8
Dicho organismo se regiría por lo establecido en
la Ley sobre Régimen Jurídico de las Entidades Estatales
Autónomas, en la Ley General Presupuestaria y en las
demás disposiciones de aplicación a los organismos
autónomos de la Administración del Estado.
9
El INJUVE ha venido impulsando diversas investigaciones sobre temática variada como la evolución de
las mentalidades juveniles (MARTÍN SERRANO), el uso del
tiempo libre y ocio (GIL CALVO), la participación y el asociacionismo (PRIETO LACACCI), la vivienda (ANGULO URRIBARI), el consumo (CONDE Y CALLEJO) las relaciones familiares y la emancipación (GARRIDO Y REQUENA), suicidio
juvenil (A LVIRA Y C ANTERAS ), drogadicción (C OMAS
ARNAU), entre otros.
10
Entre otras acciones destaca la creación de dos
centros de información y formación con carácter inter-
to del turismo juvenil11 e intercambio nacional e internacional12.
La Comisión Interministerial para la
Juventud13 quedó adscrita al Ministerio de
Asuntos Sociales. El hecho de que estuvieran representados en ella prácticamente
todos los departamentos ministeriales de la
Administración central del Estado, constituyó una aval para lograr la amplitud de miras
con que deben tratarse los problemas de los
jóvenes14. Se creó como órgano específico de
elaboración y propuesta al Gobierno de programas de políticas de juventud y de coordinación de actuaciones.
nacional, a saber: el Centro de Estudios de Información
y Formación de Juventud (CEFIJ) y el Centro Euro-Latinoamericano de Juventud (CEULAJ), estando sus sedes
en Cabueñes y Mollina (Asturias y Andalucía). Ambos
están diseñados para celebrar jornadas, seminarios y
encuentros internacionales, contando para ello con
equipamientos tecnológicos adecuados, donde intervienen tanto funcionarios y técnicos, responsables
juveniles de las administraciones públicas y asociaciones juveniles como especialistas e investigadores en la
materia.
11
Actividades que gestiona el INJUVE junto a una
serie de organizaciones oficiales y sociales fundamentalmente a través de las redes nacional y autonómicas
de Albergues juveniles de España, así como en colaboración con la red internacional y europea de albergues
(YMCA).
12
El INJUVE, en tanto que agencia de representación nacional, ha participado en diversos programas de
intercambio. Por ejemplo: en el Programa de Jóvenes
Cooperantes –realizado por la Agencia Española de
Cooperación Internacional y por el INEM–, en el Servicio de Voluntariado Europeo así como en campañas
encuadradas en el Año Europeo contra el Racismo de
1997.
13
Comisión creada en virtud del R.D.658/1986 de
7 de marzo y modificada por el R.D. 1018/1989 de 21
de julio para potenciar sus competencias, ampliándolas
al sector de la infancia.
14
Quienes plantean problemas de doble perspectiva: por un lado, aquellos característicos a su condición (servicio militar, educación, servicios específicos
de juventud, etc...); por el otro, los problemas que se
engloban en la vertiente general de la sociedad, en tanto que miembros de la misma (relaciones laborales, crisis económica, sanidad, vivienda, etc...).
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES
55
85
ESTUDIOS
Actual encuadramiento, dependencia jerárquica y configuración
del organigrama del INJUVE
Ministerio de Trabajo y Asuntos .Sociales.
Secretaría Gral de Asuntos Sociales:
Organismos y Entidades:
INJUVE:
– Secretaría General
– Subdirección de Programas y Actividades
– Intervención delegada
Fuente: mtas.es/infgral/organig
En la década de los noventa –cuando se
inicia la puesta en marcha de los Planes
Integrales–, es la Comisión Interministerial el principal instrumento de elaboración, seguimiento y examen del cumpli-
miento de dichos planes. Se establecieron
así mismo unos Grupos de Seguimiento
organizados en función de las áreas y objetivos, en aras de hacer efectivas las siguientes tareas:
Funciones de los Grupos de Seguimiento de la Comisión Interministerial
* desarrollar propuestas de nuevas actuaciones para que sean analizadas, y si procede,
introducidas en la programación de cada departamento ministerial.
* actualizar de forma continua las actuaciones realizadas por los diferentes ministerios
e incluso respecto de aquellas que se han comprometido a llevar a cabo.
* coordinar las actividades o propuestas en que intervenga más de un centro directivo u
organismo autónomo.
El INJUVE y la Comisión Interministerial son las dos piezas clave a la hora de coordinar y orientar las políticas juveniles de los
diversos departamentos ministeriales en los
outputs esenciales en que éstas quedan plasmadas, esto es, los Planes Integrales de
Juventud.
Por su parte, como ni en el listado de
materias sobre las que las Comunidades
Autónomas pueden asumir competencias
(art. 148 de CE), ni entre las exclusivas del
Estado (art. 149) se contemplaba la materia
de juventud, las CCAA –ante esta falta de
atribución específica– se la atribuyeron con
86
exclusividad15 en sus respectivos Estatutos,
correspondiéndoles las potestades legislativas, reglamentarias y, en su caso, ejecutivas.
15
La competencia exclusiva es un concepto jurídico que implica la dotación de distintos medios que
deben trasferirse desde la Administración central. No
son excluyentes, sino que hay que interpretarlas –conforme al Tribunal Constitucional- con un significado de
la legislación aplicable preferentemente en dicho territorio, pudiendo coexistir en el ámbito de la C.A., legislación estatal y autonómica. No significa por tanto que
la C.A. goce de monopolio sobre la materia y que el
Estado no pueda dictar normas sobre la misma (de
hecho puede hacerlo en las que le resten, como en el
caso del CJE regulado por Ley 18/1983 de 16 de nov).
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES
55
CARMEN ALEMÁN BRACHO Y Mª BELÉN MARTÍN CASTRO
Recibidas las correspondientes transferencias de personal, instalaciones y dotaciones
económicas16, los organismos autonómicos17
comenzaron con la puesta en funcionamiento de los aparatos administrativos, apreciándose una notable escasez de recursos personales y materiales puesto que claramente se
daba prioridad en aquellos momentos a
otras políticas. La rápida articulación de
tales organismos18 constituyó una exigencia
fundamental para la buena marcha de estas
PJ. Ahora bien, aunque la C.A. tiene un
papel primordial que cumplir en la transformación de la PJ asumiendo el papel de organismo rector dentro de su ámbito territorial,
el Ayuntamiento como ente público que está
más próximo a los jóvenes, ha ido incrementando su papel de gestor directo. También en
el ámbito local, la Diputación Provincial desempeña sus funciones atendiendo a los
pequeños Ayuntamientos bajo la coordinación de la C.A 19.
16
El traspaso de competencias desde la Administración del Estado a la autonómica se inició en 1980
con las transferencias al País Vasco y Cataluña, concluyendo en 1989 con el traspaso a Asturias, Galicia,
Comunidad Valenciana y Madrid.
17
En Andalucía, Navarra y Valencia se crearon
organismos autónomos (Institutos), en las restantes
CCAA existen Direcciones Generales específicas de
Juventud en la mayoría de los casos, salvo en Asturias,
Castilla-León y La Rioja cuyas D.G. concurren con
Deporte, en Baleares y Murcia con Familia, y en P. Vasco con Acción Comunitaria. Dependen mayoritariamente de las Consejerías de Cultura y/o Educación respectivas (en algunos casos de Departamentos) excepto
en Andalucía, Baleares y Murcia cuya dependencia
jerárquica y orgánica –con las consecuencias derivadas– es de la Consejería de Presidencia.
18
La situación de estos organismos autonómicos
de juventud ha sido bastante desigual, apreciándose
varios niveles de desarrollo y problemática determinados por la convergencia de factores como el momento
y las condiciones de acceso a los Estatutos de Autonomía, los diferentes estadios de desarrollo
socioeconómico, los recursos financieros y técnicos
disponibles y la experiencia en el ejercicio de políticas
de juventud y de promoción sociocultural.
19
Otra posible vía de potenciar los servicios en los
casos de pequeños ayuntamientos es la comarcaliza-
Para pasar a ver la pluralidad de los actores no ya públicos-institucionales sino pertenecientes al espectro social, cabe comenzar
diciendo –siquiera lineal y muy simplificadamente– que tras la aparición de una serie
de problemas por parte de un colectivo más o
menos determinado con la consiguiente presentación de reivindicaciones, van formulándose unas demandas que si logran alcanzar la categoría de problemas públicos20 y
consiguen la recepción como tales por parte
del gobierno en cuestión, acaban siendo recogidas e incluidas en la agenda pública21 del
mismo. En todo proceso de elaboración de
políticas públicas y en la subsiguiente intervención pública es obviamente necesario el
previo conocimiento lo más exhaustivamente posible de la realidad social a la que se va
aplicar una determinada política. En el
ámbito que nos ocupa, y durante esta fase de
definición y formulación, las principales
aportaciones de datos secuenciados y que
permiten además una análisis cronológico
son los que viene proporcionando el INJUVE
a través de sus «Informes de Juventud en
ción, o como alternativa administrativa, mancomunar
los servicios. En general estas fórmulas precisan un cierto arraigo histórico, que supere los localismos y permita una justa distribución territorial en las infraestructuras y servicios.
20
Para un estudio exhaustivo de lo que es la definición del problema, puede verse entre otros a: BALLART,
X.: en «La formulación de las políticas públicas. Identificación de necesidades, problemas y alternativas.
Actores implicados», Temas de Gerencia Pública, MAP,
1994 (p. 26-29).
21
El concepto de agenda hace referencia al conjunto de problemas que compiten por hacerse un
lugar en el espacio restringido de las cuestiones que
serán objeto de la intervención de las instituciones
públicas. Cabe distinguir entre la agenda pública o del
sistema: cuestiones que los miembros de una comunidad política perciben como merecedoras de la atención pública y como asuntos que caen en la jurisdicción legítima de la autoridad gubernamental; y la
agenda de gobierno: conjunto de asuntos explícitamente aceptados para consideración seria y activa de
los encargados de tomar decisiones. AGUILAR VILLANUEVA, L.F.: Problemas Públicos y Agenda de Gobierno,
México, M.A. Porrua, 1993 (p 32).
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES
55
87
ESTUDIOS
España»22, informes cuatrienales que entre
otros documentos sirven no ya como base de
datos sino también de diagnóstico para
poder elaborar todo un conjunto de medidas
y programas sobre una realidad compleja y
heterogénea como es la juvenil que plantea
gran variedad de necesidades.
Impulsados por el Año Internacional de la
Juventud (1985) se multiplicaron los foros
de debate con participación de diferentes
niveles de la Administración, agentes sociales y organizaciones juveniles, realizándose
numerosas investigaciones en Ayuntamientos. En esta época se fue consolidando la
Comisión de Juventud de la FEMP como
núcleo coordinador de las políticas municipales de juventud, generalizándose así mismo los Consejos Locales y Regionales de
Juventud.
En relación a cómo se formula la PJ estatal cabe decir que, si bien el INJUVE es el
órgano que la diseña y ejecuta, su elaboración mediante los Planes integrales permite
y conlleva la participación de diversas instancias especializadas en el tema23 a través
22
Nos referimos a los Informes cuatrienales del
INJUVE sobre la realidad juvenil española, siendo el
último el V Informe de Juventud en España dirigido por
los sociólogos MARTÍN SERRANO, M y VELARDE HERMIDA, O.,
Ed. INJUVE, (2000). Se encarga a un equipo de prestigiosos investigadores compuesto por sociológos, psicólogos, estadísticos, analistas,...que trabajan con metodologías cuantitativas predefinidas, que, a pesar de sus
propias limitaciones, son modificables en función del
surgimiento de nuevas realidades en unas sociedades
dinámicas y de rápidas transformaciones. En ellos se
estudia la juventud desde dos líneas esenciales: desde
una perspectiva objetiva o de condiciones materiales:
circunstancias familiares, de educación, económicas,
laborales; y desde las relacionadas con ámbitos más
subjetivos y de interrelación social: preferencias e ideologías políticas, creencias religiosas, aspiraciones personales y sociales, jerarquía de valores, etc...
23
En la elaboración de dichos Planes intervendrían
Ministerios, centros directivos de la Administración
General del Estado, de los organismos de juventud, de
la Federación Española de Municipios y Provincias
(FEMP) y del Consejo de la Juventud. El hecho de que
88
de reuniones en que son consultadas, posibilitándose la integración24 tanto a nivel horizontal –de coordinación interdepartamental– como a nivel vertical –de cohesión y
coparticipación de acciones públicas y privadas–, esto es, a través de vías de consenso y
diálogo con las AA.PP. y con dicha pluralidad de actores25.
En concreto, la formulación y diseño del
último Plan estatal (2000-2003)26 se ha realizado bajo los estudios y propuestas formulados desde la Comisión Interministerial,
siendo fruto de un exhaustivo proceso de
consultas y reuniones en el seno de aquella.
Participaron la totalidad de departamentos,
el Centro de Investigaciones Sociológicas y
el Instituto Nacional de Estadística, tenién-
tan numerosos y variados organismos aportaran sus
ideas y visión sobre la realidad juvenil posibilitaba que
tendieran a ser participativos, plurales y abiertos. Perspectiva ya anunciada por CÁNOVAS, FCO: «Proyecto de
política integral para la juventud». Conferencia pronunciada en la UIMP en verano de 1983. Publicada en
Juventud y Sociedad en la España actual, Madrid, 1984
(195-217).
24
Las políticas integrales, además de por esa pluralidad política, se justifican desde el punto de vista económico porque al posibilitar que se apliquen allá donde sean realmente necesarias, optimizan el uso de
recursos humanos y materiales que resultan siempre
limitados, aumentando sus potencialidades. Tal utilización sólo puede darse a través de una planificación
estratégica globalizada que tenga en cuenta la diversidad de variables que confluyen al mismo tiempo en un
problema, coordinando las actuaciones que desde
diversas áreas se lleven a cabo y canalizando las tácticas
sectoriales.
25
Con carácter general, en la formulación a nivel
estatal suelen participar normalmente responsables de
las instancias ejecutivas implicadas, representantes de
los grupos de interés, junto a miembros de las principales agrupaciones parlamentarias.
26
A su vez se materializa en iniciativas que articulan acciones políticas y de cooperación entre las distintas secciones ministeriales y a su vez invita al trabajo en la misma dirección a las CCAA, CCLL, ONG’s y
AAJJ., tratando de avanzar en sus objetivos con líneas
conducentes a la comunicación y al acuerdo con las
AA.PP competentes y con los distintos tipos de agentes
sociales.
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES
55
CARMEN ALEMÁN BRACHO Y Mª BELÉN MARTÍN CASTRO
dose en cuenta los análisis de los expertos y
los más recientes datos y diagnósticos mostrados en los «Informes de Juventud» así
como las aportaciones de instituciones y
agentes sociales vinculadas a la juventud.
Por otro lado, en el nivel europeo hay que
destacar también el Consejo de Europa y los
diversos organismos internacionales de
juventud (Centro y Forum Europeo de la
Juventud, el CENYC –donde se reúnen los
diversos Consejos Nacionales a nivel europeo–, etc...) como parte activa de esta política.
Respecto a la participación de sujetos y
comenzando por los propios jóvenes, puede
decirse que tras la intensa actividad desplegada durante la transición que fue cayendo
en declive con la democracia, el asociacionismo juvenil27 ha ido levemente creciendo por
la movilización de los líderes políticos y juveniles y merced –en cierta medida– al impulso institucional del INJUVE, si bien no cabe
hablar de un elevado porcentaje de asociados. En todo caso, deben desempeñar un
papel esencial en el policy making en general, dado el interés de las propias instituciones dedicadas a la juventud en su participación y por la legitimidad otorgada a sus
representantes, dirección a la que cabe esperar se tienda en virtud de la progresiva
maduración del entramado juvenil y del
paulatino cambio de mentalidad de las cúpulas administrativas. Aparte de los consejos
de juventud como entidades representativas
que aglutinan una amplia diversidad de asociaciones juveniles, la consustancial heterogeneidad de la juventud responde a una
extensa gama de intereses.
Ahora bien, además de estas organizaciones agrupadas en torno a la edad y las del
27
Pueden verse LACACCI, P: Tendencias del asociacionismo juvenil en los años noventa, Ed. Injuve,
Madrid, 1998 y ANGULO, K: Asociarse los jóvenes ¿para
qué? y los adultos, Ed. Injuve, Madrid, 2002.
sector voluntario, hay que tener en cuenta
una pluralidad de actores que, dependiendo
de las numerosas áreas, participan en diferentes niveles y grados de intervención. Junto a los organismos públicos competentes en
sus distintos niveles territoriales ya vistos,
intervienen otros grupos. Destacan los analistas, especialistas, académicos y técnicos o
funcionarios28 que intervienen en investigaciones, estudios, congresos, foros, encuentros... que a través de sus aportaciones, estudios y críticas vierten nuevas consideraciones, ideas y conclusiones que pueden ser de
utilidad para los responsables políticos.
Otros, como sindicatos, centros educativos, tecnológicos, universidades, asociaciones profesionales, de padres, de empresarios
–independientes o FAJE (Federación de
Asociaciones de Jóvenes Empresarios)–,
Cámaras de Comercio, entidades financieras, actúan partiendo de su perspectiva
especializada29 lo que permite pulir y contrarrestar los sesgos introducidos por las asociaciones más legas en la materia, buscando
las salidas más adecuadas y racionales, y
por tanto, plausibles cara al público. Ejercen
el derecho a intervenir en la formulación en
28
Se habla de las comunidades epistémicas (epistemic communities), concepto que se utiliza cada vez
más y que, se refiere al grupo de técnicos o profesionales que, teniendo en común una serie de estimaciones
y juicios sobre las polémicas y problemas surgidos, buscan repercutir en determinadas políticas.
29
Pero la perspectiva especializada puede acabar
poniendo ciertas fronteras a la participación popular a
causa de los tecnicismos utilizados en su lenguaje. En
todo caso, aporta también sus opiniones que –siendo
más o menos doctas– introducen preferencias e incluso intereses profesionales. Ahora bien, aunque en ciertos momentos apoyen los intereses juveniles, hay que
tener en cuenta que sus recomendaciones influirán en
la medida en que el problema sea de cierta envergadura técnica y menos perceptible al público general.
Mientras que en aquellas cuestiones cuyo alcance
adquiera mayor extensión, siendo comúnmente asequible a la generalidad de la sociedad, decrecerá tal
autoridad técnica, si bien contribuirán a la formación
de la opinión informada.
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES
55
89
ESTUDIOS
virtud de la confianza depositada en su opinión o pericia que consideran se les ha conferido socialmente atendiendo a criterios de
especialización personal y/o profesional.
La configuración de la agenda va estructurándose en determinada clase de cuestiones en torno a la actuación de una serie de
participantes alrededor de quienes se institucionaliza30. Será difícil introducir en tales
supuestos innovaciones31, que deberán ser
en todo caso, aceptables y creíbles desde el
punto de vista político, siendo cruciales los
activistas –ya sean internos32 o externos al
gobierno– que apoyen la causa. De cualquier
forma, para que queden incorporadas en la
agenda y en un lugar destacado deberán contar con una atmósfera propicia entre el
público. Pues cuanto más amplio sea el
acuerdo sobre cómo se delimite un problema,
más amplitud tendrá su alcance.
30
Algunos de estos campos contarán con un mayor
grado de institucionalización al estar encuadrados en
plataformas mejor estructuradas. De tal modo, las decisiones sobre la definición y formulación de políticas
será menos flexible y susceptible a continuos y sustantivos cambios y en todo caso, condicionada a las alianzas
entre los actores de tal sector.
31
La lógica predominante será la incrementalista,
según la cual las decisiones se adoptarán mediante
ciertas alteraciones guiadas a partir de los usos experimentados ya en el pasado o en función de los arquetipos tradicionales o habituales en la materia. Consecuentemente habrá poca facilidad de incorporar novedades a la agenda, ya que implicarán cambios, en
mayor o menor grado, pero al fin y al cabo modificaciones respecto de los acuerdos preexistentes. Tendrán que
darse, pues, unas fuertes movilizaciones para conseguir
que se introduzcan nuevas cuestiones. LINDBLOM, Ch: El
proceso de elaboración de políticas públicas, Mº de
Administraciones Públicas, Madrid, 1991.
32
Entre ellos destacan especialmente los funcionarios que, como autoridades o elegibles, gozan de una
situación privilegiada respecto a las ocasiones que aparezcan. Es lo que EYESTONE califica cono «Empresarios
de asuntos» (issues entrepreneurs) que por variados
motivos (deber ideológico, exigencia profesional, interés personal...), abogan por determinadas causas
encargándose de canalizar las demandas hacia la agenda de gobierno.
90
En función del sector de que se trate se
producirá una mayor o menor presencia de
los diversos implicados, dando lugar a diferentes redes de actores o policy networks (que
según el número de actores, estrategias, relación y estabilidad entre ellos, grado de institucionalización, juegos de interacción, distribución del poder y reglas de conducta pueden
ir desde las más cerradas y estables –policy
communities– a las más abiertas e inconsistentes –issues networks–)33.
Grosso modo señalaremos las redes que
intervienen en los principales pilares del
EBE –esto es, empleo, educación, vivienda–
así como en aspectos más específicos del
bienestar social de la juventud española. En
el ámbito laboral, las redes y sus estructuras
de negociación son tendencialmente estables, de carácter corporativo y con actores
con fuertes intereses. Se desarrollan entre el
gobierno y los agentes sociales (empresarios
y sindicatos34 ) e interaccionan mediante
cúpulas representativas en arenas sectoriales generalmente poco formalizadas. Los
actores construyen sus posiciones de poder
sobre la base del uso de recursos simbólicos y
técnicos. Si bien en las políticas activas de
empleo las redes son algo más pluralistas y
dinámicas, existiendo mayor visibilidad y
tratamiento público.
En el sector educativo35 las redes se han
caracterizado por ser más amplias y pluralistas –contando con núcleos estables a través de grandes coaliciones–, pero con
JORDANA, J: «El Análisis de los Policy networks:
Una nueva perspectiva sobre la relación entre políticas
públicas y Estado?», Gestión y Análisis de Políticas Públicas, nº 3, 1995.
34
Precisamente una de las huelgas generales de los
años 80 fue convocada por los sindicatos mayoritarios
en 1988 por el Plan de Empleo Juvenil, siendo una de
las de mayor éxito.
35
En el ámbito concreto de la Formación Profesional, el Consejo General de FP agrupa a representantes
a partes iguales de la Administración central y de las
CC.AA., así como de los agentes sociales (mitad de la
patronal y mitad de sindicatos, en total 38).
33
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES
55
CARMEN ALEMÁN BRACHO Y Mª BELÉN MARTÍN CASTRO
amplios espacios sujetos a cambios, puesto
que las reformas legales pueden llevar a su
reestructuración, a una alteración de la
correlación de fuerzas e incluso a giros en
contenidos. Las redes de actores con intereses específicos como asociaciones de estudiantes, de profesores, APA’S y sindicatos
influirán con sus ideas en la medida en que
exista una clara sintonía con los partidos
políticos. De todos modos, los movimientos
educativos y sindicatos implicados en negociaciones más allá de las meramente laborales han servido como instrumento de acción
colectiva sectorial, produciéndose lógicas
anticipativas. Uno de los principales objetivos de la nueva orientación auspiciada por
las pasadas reformas educativas fue crear
una dinámica participativa que implicara a
los distintos agentes sociales36.
En la política de vivienda existe una
menor visibilidad y alcance mediático, siendo sus redes más cerradas, restringidas e
impermeables donde los intereses capitalistas inmobiliarios con fuertes intereses económicos, técnicos y de organización buscan
capturar al sector. Se aproxima más a las
características de una política económica
sectorial, alejándose pues de las de bienestar.
En el ámbito genérico de bienestar social,
incluyendo aspectos como deporte, turismo,
ocio, cultura, salud y calidad de vida, el
número de representantes sociales es elevado –como técnicos o profesionales integrados
o no en la A.P.– configurándose alrededor de
un problema o programa de intervención
específico. Su funcionamiento es inestable, e
36
La LRU (1983) instauró el Consejo de Universidades como órgano de gobierno con representación de
distintos colectivos de la comunidad universitaria. La
LODE (1985) creó el Consejo Escolar del Estado como
órgano consultivo donde estuvieran presentes: profesores públicos y privados, APAS, Asoc. de estudiantes,
Sindicatos, OO.EE., y personalidades de reconocido
prestigio en dicho ámbito así como la Administración
Pública Educativa.
incluso a veces inconsistente y suelen ser de
alcance intergubernamental.
Sin embargo, en el caso español la PJ con
carácter general no ha estado en un lugar
demasiado prioritario, pues tal y como señalan no pocos especialistas37 se desprende de
la agenda pública habitual que las PJ no tienen un impacto social especialmente destacado. Además, consideran que cuando las
cuestiones juveniles adquieren mayor relevancia es debido frecuentemente al tratamiento que otorgan los medios de comunicación a las mismas, por lo general desde una
perspectiva algo negativa al amplificar ciertos asuntos, o rayando incluso en el temor
social y moral, derivándose de ello el riesgo
de que tal tipo de discurso mediático influya
en exceso en la formulación de esta PJ. Posteriormente, cuando se determinan las
medidas que más afectan a los jóvenes –trabajo, educación-formación, vivienda– tampoco existe un discurso propio de PJ, sino
que éste queda un tanto al margen de la
envergadura del campo de juego de esas
ramas de la A.P y de otras instituciones
sociales, donde además se desconoce tal
visión discursiva específica.
2. NIVELES COMPETENCIALES
Y MECANISMOS DE COORDINACIÓN
En España, desde el punto de vista histórico, no han existido modelos precursores de
PJ38 a los que atenerse para elaborar y planificar otros nuevos en la misma línea. Tradicionalmente, la perspectiva predominante
y casi exclusiva de los programas destinados
37
VV.AA.: «Discursos y debates y en Políticas de
Juventud». Revista de Juventud nº 52, Ed. Injuve,
Madrid, 2002.
38
En el período franquista la PJ, aun siendo de
carácter asistencial, tendió fundamentalmente al adoctrinamiento ideológico (a través del Frente de Juventudes, la OJE y la Sección Femenina). Si bien con el desarrollismo económico de los años 60 comenzó a abrirse
hacia diferentes ámbitos y actividades.
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES
55
91
ESTUDIOS
a los jóvenes giraba en torno a actividades
recreativas y de tiempo libre39 que no iban
sino a paliar determinadas situaciones, pero
sin atacar de lleno dichos problemas
mediante respuestas transitorias y coyunturales.
El tránsito de un Estado de corte autoritario y centralizado a uno democrático y descentralizado junto a la posterior integración
comunitaria de España han sido los principales cambios del contexto político-institucional. Comenzaremos por el proceso de
transferencias y asunción de competencias
que refleja el carácter multinivel de la Política de Juventud intergubernamental, dada la
coexistencia de diversas funciones atribuidas a los distintos niveles territoriales de la
Administración40.
En los primeros años de la década de los
ochenta se avanzó en la construcción del
Estado de las Autonomías y en coherencia
con el resto del modelo estatal, la PJ41 también tendió a descentralizarse en lo organizativo y funcional, siendo la política de servicios una de las más afectadas por la redistribución de competencias impuesta por el
Algunos, como Sáez Marín (Jefe del Servicio de
Documentación de la DGJ en 1984) consideraban
incluso que de lo que se trataba era de reforzar los
mecanismos de control paternalista ante posibles actitudes desviadas de los jóvenes o disidencias del papel
pasivo asignado por los adultos, enfatizando de tal
modo el carácter marginal que se daba a esta etapa de
la vida.
40
Para mayores referencias puede verse MARTÍN
CASTRO, Mª B: «Cuestiones competenciales e institucionales en las Políticas de Juventud» en Revista del M° de
AA.SS. n°25, 2000. (pp.111-136).
41
Existía un Departamento procedente de la antigua Delegación Nacional de Juventud, que en principio se constituyó transitoriamente como Dirección
General dentro de la Subsecretaría de Juventud, Familia y Deportes dependiente del M° de Presidencia en
1977, pasando a estar adscrita al M° de Cultura y Bienestar Social en 1980 y a denominarse D.G. de Juventud
y Promoción Socio-Cultural, teniendo que reorientar
sus funciones para acoplarse a la nueva organización
descentralizada.
39
92
Estado Autonómico. Sus programas, claramente dependientes del nivel administrativo y de la filosofía subyacente en el mismo,
hizo que fuera uno de los campos más polémicos al existir divergencias en los planteamientos, lo que derivó en diversos conflictos
entre organismos de las diferentes Administraciones Públicas.
Se hizo cada vez más necesario un debate
en donde se clarificaran las competencias de
cada administración, planteándose la necesidad de cauces de coordinación entre ellas
en aras de la consolidación del nuevo modelo
político-administrativo. Tras los esfuerzos
realizados desde 1983 para materializar las
transferencias competenciales se acordó que
las líneas de la PJ se centrarían en la política de servicios y de participación y en el establecimiento de mecanismos de articulación
interterritorial e interdepartamental.
Respecto a la articulación de competencias y a la coordinación entre las Administraciones Públicas cabe señalar que para
una mejor gestión y atención a los usuarios y
por evidentes razones de eficacia económica
se requiere una lógica de actuación basada
en una adecuada cooperación entre las
AA.PP., siendo imprescindible que se coordinen para evitar la duplicidad de funciones e
inversiones en los mismos ámbitos territoriales. Para ello se vertebraron varias vías
de coordinación en PJ.
En relación a las áreas42 formales e informales de negociación, pasamos a ver cómo
se caracteriza el encuentro intergubernamental así como la interacción entre acto-
42
Estas áreas de política o actividad gubernamental
constituyen áreas efectivas de poder. Cada área tiende
a desarrollar su estructura política característica, su proceso político, su élite, sus relaciones de grupo. LOWI,
T.J.: «American Bussines, Public Policy, Case Studies
and Political Theory», World Politics, nº 4, 1964 (pp.
677-715), (p. 689). Traducción española en L.Aguilar
(Ed), La hechura de las políticas, MIGUEL PORRÚA, México, 1994 . (p.89-118).
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES
55
CARMEN ALEMÁN BRACHO Y Mª BELÉN MARTÍN CASTRO
res (institucionales, administrativos...).
Las primeras experiencias que se dieron
sobre los mecanismos de interacción fueron
exigiendo desarrollos normativos y sucesivos ajustes a la evolución del proceso autonómico, siendo las principales manifesta-
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES
55
93
ESTUDIOS
ciones orgánicas de estas técnicas 43 las
siguientes:
En el ámbito autonómico, el foro de negociación de carácter formal –como fórmula
con más predicamento y aplicado en los sistemas federales– es el de las conferencias de
responsables políticos y administrativos. En
nuestro país, esto se plasmaría en reuniones
periódicas del equipo estatal con los responsables autonómicos para llegar a la cooperación entre programas de actuación de carácter concurrencial 44 e introducir criterios
negociados de coordinación. En el ámbito
local, la técnica más generalizada es la de las
Federaciones de Municipios que paulatinamente van adaptando su estructura al mapa
autonómico. Desde el principio se vio que
resultaba aconsejable que en las regiones
donde existiera federación, se creara una
Comisión de Juventud y que ésta estableciera un canal de comunicación institucional
con el órgano responsable de la PJ en esa
Comunidad.
Otra dinámica esencial de articulación
intergubernamental se da entre las concejalías y los organismos autonómicos, proporcionando grandes posibilidades para el
conocimiento de la problemática común, el
intercambio de experiencias y el apoyo técnico.
Respecto a los mecanismos de interacción
entre actores institucionales cabe decir que
43
Otra técnica orgánica posible era la de Administración mixta. Su utilización suscita grandes prevenciones, por el peligro de predominio del órgano de nivel
superior, por su ambigüedad y porque, a menudo, eran
un rebuscado expediente para que el Estado no se desprendiera de determinados servicios.
44
Así en las reuniones celebradas en esos años
inmediatos precedentes a las transferencias competenciales, se alcanzaron acuerdos sobre la preparación del
Año Internacional de la Juventud, coordinación de los
Centros de Información y Documentación, convocatorias de jornadas nacionales y de certámenes culturales,
transferencias de fondos para subvenciones, intercambios internacionales, etc.
94
éstos se fueron creando a lo largo del desarrollo de los diferentes planes. El principal
instrumento para lograr esta transversalidad fue la Comisión interministerial45 –en el
ámbito estatal46– y los Comités interdepartamentales –en los casos de las políticas
autonómicas–. Con ellos se buscaba incluir
los cometidos específicos de las políticas
juveniles en los objetivos comunes de la política general.
En conclusión, vemos que el diseño y posterior implementación de dichas políticas se
ha tratado de realizar de forma estratégica
mediante mecanismos de coordinación horizontal y de cooperación interterritorial.
Estrategia que ha dado como resultado un
modelo de gestión mixto y semidescentralizado47.
45
A través de esta Comisión creada por R.D. de
1986, se lleva a cabo la coordinación mediante acuerdos bilaterales, reuniones de trabajo de alto nivel,
investigaciones básicas, convocatoria de jornadas
interministeriales.... El estar representados en ella
prácticamente todos los Departamentos Ministeriales
de la Administración Estatal constituía una aval para
lograr la amplitud de miras con que deben tratarse los
problemas de los jóvenes que afectan a la sociedad en
general, pero que obedecen también a su condición
(servicio militar, educación, trabajo, crisis económica,
sanidad, vivienda,...). Tal fórmula obedecía a la necesidad de una política integral que articulara todas
estas cuestiones pues no era suficiente la adopción de
medidas sectoriales por muy eficaces que éstas fueran.
46
Entraron a pertenecer a esta Comisión los
siguientes órganos de la Administración del Estado:
Ministro de Cultura, de Administraciones Públicas, de
Economía y Hacienda, de Industria y Energía, del Interior, de Asuntos Exteriores, de Justicia, de Educación y
Ciencia, de Obras Públicas y Urbanismo, de Sanidad y
Consumo, Ministerio de Defensa, de Relaciones con
las Cortes, de Trabajo y Seguridad Social, de Transportes, Turismo y Comunicaciones. Así como el Instituto
de la Mujer, Director General de Protección Jurídica
del Menor, DG de Seguimiento de Iniciativas Parlamentarias.
47
En analogía al análisis de la «Política para la igualdad de sexos» realizada por SENSAT, N. y VARELLA, R. en
SUBIRATS, J. y GOMA, R: Políticas públicas en España,
Ariel, 1997. (p. 361).
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES
55
CARMEN ALEMÁN BRACHO Y Mª BELÉN MARTÍN CASTRO
Elaboración propia
3. EVOLUCIÓN EN EL DISEÑO
DE LA PJ Y EN SUS CONTENIDOS
PROGRAMÁTICO:
A partir de la consideración sobre si el
Estado puede y debe actuar o no en materia
de juventud, quedando sin hacer nada –esto
es, absteniéndose del todo– o funcionar de
un modo inhibicionista –interviniendo mínimamente sólo cuando sea necesario–, o por
el contrario, entrando a actuar de forma global sobre la misma, se pasa a la dimensión
operativa de las PJ, también de notable trascendencia por cuanto de ello se infiere un
modelo ideológico u otro claramente contrapuestos. La primera posibilidad señalada
debe ser desechada obviamente por improcedente en el marco de un EBE como el nuestro, aun cuando hay que reconocer que
lamentablemente no son escasos los casos en
que poco se hace por la juventud48.
La segunda alternativa de diseño de la PJ
se encaminaría a la vía de establecer unidades o servicios administrativos destinadas a
48
Tal inhibición puede deberse a diversas causas
que van desde la desidia o dejadez de los responsables
públicos, a la falta de recursos económicos y medios de
todo tipo, a la creencia de que la mejor PJ es la que no
se hace, o por tratarse de localidades reducidas que
consideran que es otro ente de mayor nivel el que ha
de encargarse de tal política.
cubrir las lagunas dejadas por otras ramas
de la Administración Pública, opción que
hasta mediados de la década de los ochenta
fue la que principalmente existió a nivel
estatal y la que en la actualidad predomina a
nivel local, si bien con resultados diversos49.
La llegada de la democracia conllevó un
gradual relevo generacional en los cuadros
político-administrativos, produciéndose un
importante giro en tal política caracterizada
por una multiplicidad de actividades fruto
de un acusado voluntarismo político lo que
derivó en cierto grado de confusión. Este
cambio hizo que en los momentos previos a
la transición y durante ella despuntaran los
movimientos juveniles y estudiantiles –vinculados a partidos políticos– ansiosos de
libertades.
Una vez que por las circunstancias del
momento quedó bastante«desinflado» el
movimiento juvenil, la PJ se llevó a cabo desde la Administración Pública durante los
49
En efecto, si bien la mayoría de los ayuntamientos cuentan con Servicios de Juventud dirigidos al tiempo libre, campamentos, teatro, ... cuyos beneficiarios
son en realidad los menores y adolescentes de los
municipios, no pueden dejar de subrayarse los casos de
otros municipios donde las medidas no son tan dispersas ni descoordinadas, sino que por el contrario responden a una mayor sistematización y al contexto donde van a aplicarse.
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES
55
95
ESTUDIOS
gobiernos de UCD pues no se mantuvo una
fuerte participación de los jóvenes. Las preocupaciones políticas se dirigieron hacia otros
ámbitos más prioritarios o de mayor envergadura, aunque tampoco hay que olvidar
que los problemas más acuciantes de desempleo, vivienda y marginalidad (especialmente drogadicción) se fueron agravando precisamente a lo largo de los años ochenta. En
principio, la PJ se vio limitada por la propia
organización territorial del Estado, las
estructuras incipientes de juventud y las
nuevas demandas y expectativas juveniles.
Durante tal década lo esencial fue el desarrollo del Estado de Bienestar que venía a
atender las demandas más básicas de educación, formación y empleo así como recreativas de los jóvenes, buscándose que no se produjera una brecha entre éstos y los responsables públicos.
en España de la Comisión Interministerial
al año siguiente, cuando se incorporó dicha
concepción y perspectiva integral51 en el tratamiento de las PJ, como nueva manera de
gestionar las mismas. Los planes y programas de acción política sobre juventud generalmente habían estado muy pendientes de
sus referentes institucionales y competenciales, pero desde entonces se trató de elaborar planes de naturaleza integral. Tal caracterización tendría por misión tanto englobar
territorialmente52 como armonizar las políticas explícitas –promocionadas desde el organismo específico de juventud o desde la instancia responsable con competencias compartidas o no con otras–, con las políticas
implícitas de juventud desarrolladas desde
las administraciones responsables de Educación, Trabajo, Bienestar Social, Salud,
Servicios Sociales.
Otra posibilidad sería la de crear una única unidad en la Administración que se
encargue del conjunto de las cuestiones
sobre juventud, pero evidentemente su volumen de trabajo no sería apenas operativo, al
tratarse de un macro departamento demasiado desorbitado y además, extraño a lo que
sería un funcionamiento burocrático racional. La última opción a considerar nos lleva
a un tratamiento integral de la PJ de modo
que la diversidad de medidas que afecten a
los jóvenes sea diseñada e implementada
transversalmente.
En efecto, la PJ impulsada por una institución de tal calibre –como el mismo Instituto de la Juventud o por organismos autonómicos análogos en las CCAA–, ha de aunar
todos los esfuerzos desplegados desde diferentes departamentos para sumar las actuaciones del conjunto del sistema con una perspectiva de integralidad, concretándose en
los planes interdepartamentales bajo la
coordinación y control del órgano representativo de esa pluralidad como es la Comisión
Fue precisamente a partir de la celebración del Año Internacional de la Juventud de
Naciones Unidas en 198550 y de la creación
50
El AIJ posibilitó en numerosos países de Europa
Occidental la creación de estructuras que permitieran
la realización de PJ integrales. A principios de los
noventa, también los países europeos del Este fueron
adhiriéndose a tales líneas de actuación en virtud principalmente del Consejo de Europa. Puede verse
MACHACEK, L:Youth Work and Youth Policy in Slovakia,
1998 y STAFSENG: Youth Policy in Estonia: Report by an
International Group of Experts, Council of Europe
Publishing, 2000.
96
51
Al considerarse que la multiplicidad de cuestiones que afectan a los jóvenes son muy variadas y complejas (desde problemas como fracaso escolar, desajuste entre nivel educativo e inserción laboral, paro, marginación, desinterés político, bajo nivel asociativo,
excesivo consumo de alcohol hasta ámbitos de participación, turismo, cultura,...) no puede ser abordada de
una forma parcelada, sino que requiere de un tratamiento global en el que quede articulada toda esa problemática, por lo que se estimó como más idónea la
perspectiva integral.
52
Cabe resaltar la importancia del modelo auspiciador francés del «Informe Schawrtz: la inserción profesional y social de los jóvenes». Puede verse su traducción al español en Revista de Estudios de Juventud , Ed.
INJUVE, 1984.( en especial pp. 225-246).
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES
55
CARMEN ALEMÁN BRACHO Y Mª BELÉN MARTÍN CASTRO
Interministerial. En todo caso, no se puede
limitar el concepto de PJ a la labor desarrollada desde las unidades administrativas
stricto sensu de juventud, sino que articulando iniciativas internamente entre áreas, la
lógica de los planes integrales obedece a la
estrategia de establecer vínculos y a una
interrelación de los diferentes departamentos cuyos objetivos y actuaciones se orientan
o inciden –en mayor o menor medida– en el
colectivo juvenil.
PIJ = P explícitas./ P.Periféricas + P implícitas./ P.Nucleares
Respondiendo a tal filosofía de integralidad, unos años después se publicó a fines de
1990 el primer Plan Integral de Juventud a
nivel nacional a aplicar entre 1991 y 1994.
Esto supuso el primer paso para el desarrollo de una PJ coordinada en donde quedaran
implicados todos los niveles de actuación que
inciden en este sector de población. Dicho
Plan arrojó un balance positivo viéndose la
conveniencia de un nuevo plan53 que siguiera la misma línea del anterior54. El tercer
Plan de Acción Global de Juventud (20002003), último vigente y puesto en marcha
bajo el Gobierno del PP ha mantenido este
proceso de elaboración, incluyendo las
siguientes áreas:
53
Todo ello considerando los resultados derivados
de la evaluación institucional del primero, así como las
reflexiones y debates producidos en torno al mismo.
De todas formas, deben señalarse las recomendaciones de la Comisión Especial para la Juventud del Senado sobre la necesidad de una mayor coordinación
entre los diferentes poderes públicos implicados en el
tema.
54
De hecho, las líneas de actuación entre ambos
fueron similares, siendo los objetivos o áreas genéricas
del I Plan (1991-94) fueron: Educación, Formación y
Empleo, Calidad de vida, Igualdad de oportunidades y
trato, y Participación y Asociacionismo; y los del II Plan
(1994-97): Autonomía, Solidaridad e Igualdad, Salud y
Prevención, Calidad de vida, y Participación.
Áreas de actuación del Tercer Plan de
Acción Global de Juventud:
Formación, Empleo y Orientación. Nuevos yacimientos de empleo
Vivienda
Educación para la Salud
Alternativas de ocio y de tiempo libre
Exclusión e Integración social
Participación, voluntariado, asociacionismo y cooperación.
Se continúa la línea del fomento de la
autonomía del joven aumentando las medidas de emancipación familiar –tan tardía en
España– al tiempo que se la va considerando
como una etapa per se y no como mera transición. En general se trata de una política de
carácter integral conforme al pluralismo de
bienestar cuyo contenido se concreta en
numerosas y variadas medidas donde
gobierno, comunidad y mercado van interviniendo en su configuración.
En las CC.AA., quienes asumieron –como
se ha señalado– las competencias, los programas de acción propuestos siguieron una
evolución parecida. Tras unos años en que
predominaron los de corte tradicional55 en la
línea de servicios, se empezaron a introducir
innovaciones de coordinación y promoción de
actividades y procesos participativos. Pasada la casi paralización debido al proceso de
transferencias, junto a un mayor conocimiento del aparato burocrático y de la reali-
55
Años durante los cuales podríamos denominar a
la PJ autonómica como «continuista», es decir, centrada en los servicios de Tiempo-Libre que hasta el
momento se habían prestado y que se vieron afectados
por el proceso de consolidación de las estructuras
administrativas de las CC.AA. y, en algunos casos por
los vaivenes políticos sufridos al tiempo que estuvieron
condicionados quizá por la inercia y la presión de la
demanda juvenil.
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES
55
97
ESTUDIOS
dad juvenil, se fueron dando condiciones
objetivas para dar un paso adelante en las
PJ autonómicas56.
Por su parte, en el nivel local los municipios han realizado una importante labor desde 1979, creciendo el número de concejalías
de Juventud y ganando espacio, recursos y
proyección. Fruto de las posibilidades de
acción que ofrece el escalón municipal y de la
experiencia acumulada ha sido la solidez de
algunas de sus realizaciones57. Si bien la
mayor limitación para esa municipalización
de la gestión de servicios juveniles ha sido la
financiera. También en el ámbito local, la
Diputación Provincial desempeña sus funciones atendiendo a los pequeños Ayuntamientos bajo la coordinación de la C.A.58.
Hemos visto cómo las PJ integrales engloban una gran diversidad de medidas puesto
que prevén intervenir en los distintos y
variados ámbitos sectoriales que inciden en
la vida y desarrollo de la juventud. Ahora
bien, aun cuando tales PJ consiguieron
remarcar sus propias peculiaridades avivando el debate en torno a ellas al actuar como
revulsivo en aquellos años, lo cierto es que
desde algunas perspectivas59 cada vez se
56
Estos organismos han elaborado programas autonómicos que en la mayoría de los casos han sido adaptaciones de los Planes Integrales nacionales del INJUVE
aunque incidiendo en las necesidades específicas de
los jóvenes de las respectivas autonomías.
57
Destacaron entre otros el Pla Jove de Barcelona
de 1985, el de Hospitalet de Llobregat, el de Alcobendas, el de Gijón, y los Planes Estratégicos donde se busca el joven partícipe en el diseño de su ciudad como
ciudadano de pleno derecho.
58
Otra posible vía de potenciar los servicios en los
casos de pequeños ayuntamientos, es la comarcalización, o como alternativa administrativa, mancomunar
los servicios. En general estas fórmulas precisan un cierto arraigo histórico, que supere los localismos y permita una justa distribución territorial en las infraestructuras y servicios.
59
Tal y como se puso de manifiesto en el Congreso
sobre: La nueva condición juvenil y las Políticas de
Juventud. Diputación de Barcelona, 1999.
98
han ido percibiendo como menos adecuadas.
Por un lado, debe matizarse esta denominación ya que no responde sino a la propia
metodología aplicada a su vez a otros campos de políticas públicas, por lo que no confiere una singularidad específica a las mismas.
Además, este tratamiento otorgado a la
PJ obedecía a un determinado contexto –el
de la década de los ochenta–, cuando la
situación de desempleo masivo en una etapa
de crisis del Estado de Bienestar keynesiano
concentró la preocupación en las medidas
formativas (educación–empleo) de tránsito a
la vida activa o de adulto (TVA), predominando pues un visión adultocrática. Aunque
el planteamiento discursivo de tales PJ fue
adecuado al momento60, dado que finalmente, sin embargo, su práctica no fue lo satisfactoria que se esperaba61, y debido a la evidente transformación desde la moderna
sociedad industrial a la post-moderna de
capitalismo informacional, se constata la
necesidad de nuevos planteamientos62.
Efectivamente los cambios socio-económicos y culturales han modificado el contexto, redefiniéndose los ciclos vitales y
produciéndose un alargamiento de la
juventud, emergiendo lo que se denomina
como nueva condición juvenil característi-
60
MARAÑÓN, A: «Los modelos de intervención en
Políticas de Juventud en el ámbito local, autonómico y
estatal. Balance de las políticas integrales» en Diputación de Barcelona: La nueva condición juvenil y las PJ.
1999.
61
Puesto que ni acabó siendo un tratamiento fácilmente realizable en la práctica, sin llegar a extenderse
a todo el territorio nacional, sino limitándose más bien
a grandes ciudades y en especial a algunas localidades,
ni obtuvo verdaderos y específicos resultados efectivos.
62
Ahora bien, se trata de una metodología que no
debe ser eliminada de los nuevos enfoques que se
adopten para diseñar las futuras PJ, ya que no cabe
considerar tales conceptualizaciones como sustituibles,
pues obedecen a naturalezas diferentes, como son las
de integralidad por un lado, y las de transición y afirmativa, por otro.
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES
55
CARMEN ALEMÁN BRACHO Y Mª BELÉN MARTÍN CASTRO
ca de finales de los noventa. A ésta ya no se
la considera como mera etapa de tránsito
sino que viene a ratificar la significación y
sustantividad inherente a la juventud, de
ahí que se hable ahora de las llamadas
«Políticas afirmativas»63 para los jóvenes.
Esta innovación está suponiendo un nuevo
impulso a las PJ –tal y como en su día lo
hicieron las PJ integrales– dado el progresivo silenciamiento, si no declive, acaecido
sobre las mismas.
La visión afirmativa –y por tanto juvenilista– diverge de manera frontal del enfoque de la transición64 básicamente en que
ésta confiere a sus actuaciones una trascendencia de carácter finalista, mientras
que aquella no comparte tal perspectiva al
considerarla, en todo caso, adultocrática, y
orientándose prioritariamente a promover
la calidad de vida de los jóvenes. En realidad, la distinción entre estas políticas y las
de TVA estriba en dar prioridad a que la
filosofía subyacente a las acciones se incline más hacia las vivencias propias de la
edad así como a los aspectos más culturales, tal y como hacen las primeras, o por el
contrario, hacia los ámbitos económicosociales, como sucede en las políticas TVA.
Por ejemplo, mientras que para éstas el
asociacionismo es un recurso instrumental,
para la perspectiva afirmativa se concibe
como un fin sustantivo en tanto que valor
en sí mismo y necesario para los jóvenes
que viven y participan en democracia. Así
mismo, para las TVA la concepción de la
movilidad geográfica se plantea como una
vía de apertura a nuevos mercados laborales, mientras que para las que afirman la
NCJ se trata de un ámbito de intercambio
63
Por ejemplo, por algunos expertos y técnicos
catalanes en PJ como Coll, J., Casanovas,J. y Montes.P.
64
Por ejemplo, mientras que para las políticas TVA
se habla de políticas sobre trabajo juvenil, deporte
juvenil, ocio juvenil..., para las afirmativas se estaría
hablando de políticas para jóvenes trabajadores, jóvenes deportistas, jóvenes ciudadanos...
cultural dado su enfoque de carácter juvenilista65.
Una de las principales críticas que por su
parte se hace al contenido de estas políticas
afirmativas es que la razón de ser de las PJ
debería ser encontrar soluciones a los jóvenes, y no dirigirse meramente a ellos como
objeto de afirmación e identidad. Por ello, en
tanto no llegan a entrar en las materias que
realmente repercuten en la inserción sociolaboral de los jóvenes, contribuyen a continuar con el esquema de bienestar basado en
la familia como principal sustentadora de
éstos entrados incluso en la treintena66. En
consecuencia, a grandes rasgos se les mantiene satisfechos como mínimo en sus necesidades básicas y aspiraciones inmediatas,
persistiendo en una especie de letargo sin
llegar a asumir responsabilidades respecto
de terceros, ni alcanzar la categoría de ciudadanos sujetos de obligaciones y derechos
que habrán de satisfacerse por el Estado.
No obstante, este supuesto cambio de
paradigma no es aceptado por unanimidad
en la comunidad de investigadores. De
hecho, para unos especialistas 67 las PJ
deben seguir centrándose en los problemas
fundamentales –educación-formación,
empleo y vivienda–, cuya resolución conducirá a una mayor autonomía posibilitadora
de la emancipación familiar tan demorada
en España. Mientras que para otros68, esas
cuestiones centrales o nucleares –que no son
65
En todo caso, lo normal es de hecho que desde
cada una de las perspectivas a la hora de diseñar las PJ
–ya sea como afirmativas o como de transición-, puedan a su vez incluirse medidas políticas de carácter más
conservador y otras más orientadas hacia tendencias
progresistas.
66
Véase IGLESIAS DE USSEL, J: La familia y el cambio
político en España, Tecnos, Madrid, 1998.
67
Véase CASAL, J: «Modos emergentes de transición
a la vida adulta en el umbral del siglo XXI» en Revista
Española de Investigaciones Sociológicas, nº 75, 1996.
(pp.295-316).
68
Como consideran algunos técnicos catalanes,
como los citados Coll y compañía.
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES
55
99
ESTUDIOS
sino los pilares básicos del EBK– han de considerarse como materias incluidas en las
políticas propias del Estado, debiendo centrarse las PJ en campos de mayor especifidad del hecho juvenil como los aspectos culturales, de participación, de tiempo libre, de
turismo y deporte, calidad de vida, voluntariado, etc...
Para finalizar, hay que al menos señalar
el nuevo rumbo y carácter que se ha otorgado a esta PJ en el nivel europeo a raíz del
Programa de Juventud69 que incluye numerosas medidas y proyectos, así como el papel
de los actores internacionales de juventud.
Aunque no se prevé una base jurídica en el
Tratado de la UE, desde las instituciones
comunitarias se promueven –entre otras–
iniciativas en favor de un espacio educativo
europeo mediante el Parlamento y la Comisión Europeos, donde la Comisaria de
Juventud inició un proceso amplio de consultas a finales de 1999 para elaborar un Libro
Blanco sobre PJ donde quedasen involucrados directamente los jóvenes, y que tres años
después finalmente vería la luz70.
4. CRITERIOS DE ACTUACIÓN Y
ESTADO ACTUAL DE LAS
POLÍTICAS DE JUVENTUD:
Tradicionalmente el tránsito desde la
juventud a la edad adulta venía marcado por
hitos fundamentales en la vida de toda persona tales como el matrimonio, el trabajo, la
69
Se ha aprobado un nuevo «Programa de Juventud» para el 2000-2004 con el fin de contribuir a la
«Europa del conocimiento» mediante la formación, la
educación no formal -en valores - y la cooperación.
Anteriormente la Decisión del Parlamento Europeo y
del Consejo por el que se establece el Programa de
Acción Comunitaria «Juventud ». Documento COM,
695 final, 98 / 0197 (1998).
70
COMISIÓN de las CC.EE: Libro Blanco de la Comisión Europea: un nuevo impulso para la juventud europea, Oficina de Publicaciones Oficiales, Luxemburgo,
2002.
100
finalización del servicio militar... Este factor
de transición que determina el paso desde la
pubertad hasta la emancipación familiar se
ha considerado como denominador común o
elemento de intersección entre la sociología
de la juventud y la política juvenil71. Sin
embargo, el sector de población al que va
dirigido un servicio de juventud es en la
actualidad ciertamente amplio y complejo.
Se considera joven a aquel individuo que
tras una etapa de infancia (14 o 15 años)
sigue sin incorporarse definitivamente a la
sociedad de adultos, puesto que, tras acabar
su formación, todavía no se ha podido insertar con estabilidad en el mundo laboral a sus
25, 30 o incluso 35 años. En consecuencia,
una buena parte de ellos aún no se ha emancipado de su hogar paterno –generalmente
por imposibilidad para independizarse por
falta de recursos para poder crear su propio
hogar y llevar una vida independiente–,
viviendo en un contexto vulnerable de profusa incertidumbre e incluso, en ocasiones, de
riesgo72.
De forma que actualmente, como puede
apreciarse, no cabe hablar de distinciones
tan diáfanas por cuanto existe una gran
variedad de modos de maduración social y
una multiplicidad de situaciones que llevan
a un continuum de dependencias-independencias, de forma tal que no puede distinguirse nítidamente entre jóvenes y adultos,
como por ejemplo en el período que va desde
los 24 hasta los 35 años.
De tal manera, la anterior rigidez con que
ha venido concibiéndose el concepto de
71
El criterio de la cohorte de edades (para los jóvenes de 15 a 29 o 30 años) se continúa utilizando como
determinante a la hora de estructurar las unidades
administrativas de las diversas políticas sectoriales
sobre infancia, juventud, mujer... y al organizar los subsiguientes proyectos, medidas y servicios.
72
CONSEJO DE EUROPA: Informe Youth trends in 2000
y STALDER,B: Vulnerable Youth: Perspectives on Vulnerability in Education, Employment and Leisure in Europe.
Estrasburgo, 2000.
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES
55
CARMEN ALEMÁN BRACHO Y Mª BELÉN MARTÍN CASTRO
juventud en el marco institucional va dando
paso a una mayor amplitud de miras, pues,
como vemos, es necesario adecuar las políticas públicas de juventud acoplando los diferentes programas y servicios ofertados por
los organismos especializados, ya que las
opciones existentes en el pasado se adaptan
cada vez peor a las nuevas y diversas realidades.
Por otro lado, los constantes procesos de
transformación que van incidiendo en nuestra sociedad con importantes avances, como
antes no se habían producido en las políticas
sociales, educativas y medios tecnológicos,
desemboca en la modernización de una
sociedad que a su vez es cada vez más compleja, lo cual lleva a que la juventud –particularmente sensible a tales cambios–, reivindique mayores cuotas de participación
con la consecuente necesidad de redefinir e
innovar las PJ. Dadas estas nuevas demandas se requieren nuevos esfuerzos para
actualizar la oferta de dichas políticas73 conforme a la consecución de los objetivos y
retos que se plantean.
Si bien entre los criterios de actuación de
la Administración tradicionalmente ha predominado una concepción burocrática de la
misma, centrada en el respeto a los procedimientos administrativos y en la distribución
competencial jerarquizada, en que se daba
prioridad al control de la legalidad y a la for-
73
En consecuencia, la necesidad de actuar con
creatividad tiene repercusiones estructurales de gran
alcance y pone de manifiesto la necesidad de contar
con instancias y procesos de formulación de políticas
que no sean burocráticos y gocen de libertad. Precisamente este elemento -amplia creatividad en la concepción y formulación de opciones nuevas y mejores- es
uno de los 16 atributos que YEHEZKEL DROR (antiguo
Consultor del Dpto. de Apoyo al desarrollo y de servicios de Gestión de la Secretaría de N.U.) considera
necesario incluir en un modelo de formulación de políticas de calidad, en «Fortalecimiento de la capacidad
de los gobiernos en materia de formulación de políticas» en Gestión y Análisis de Políticas Públicas, nº 7-8
(sept.96 / abril 97), (p.193). Madrid.
malización de los procesos decisorios, el
actual panorama está cambiando positivamente requiriéndose una mayor atención
por los resultados de dicha actuación, así
como por las innovaciones e iniciativas que
surjan dentro de las propias organizaciones.
Es evidente que los poderes públicos tienen un compromiso con los jóvenes, ya no
sólo teniendo en cuenta el propio mandato
constitucional (art.48 de la CE), sino por la
necesidad de asumir como reto político la
incorporación efectiva de los mismos y de no
desaprovechar su capacidad renovadora y
entusiasta que a través de nuevas vías de
participación pueden aportar al conjunto de
la sociedad. Efectivamente, las aportaciones
de la juventud pueden ser considerables tanto como recursos humanos para la construcción económica y social de las estructuras
productivas dado que constituyen la generación española mejor preparada; como medio
de renovación cultural, ya que estas nuevas
generaciones se han educado y crecido abiertos a lo que acontece en el exterior; y como
inyección de nuevos valores74 para la profundización de la democracia pues también han
ido creciendo en y con ella.
5. BALANCE Y LÍNEAS DE FUTURO:
Respecto al balance, en los primeros años
de la década de los ochenta, el cambio social
y político supuso más la consolidación del
sistema democrático que la mejora inmediata de las políticas sectoriales. La cuestión
juvenil giraba en torno a la inserción social y
laboral frenada por las consecuencias de la
crisis económica. De tal modo, las respuestas
ofrecidas desde los gobiernos autónomos o
municipales fueron precarias fundamental-
74
Puede verse MORAL, F. y MATEOS, A: El cambio en
las actitudes y los valores en los jóvenes. Ed. Injuve,
Madrid, 2002, así como a MARTÍN SERRANO, M (1994):
Historia de los Cambios de mentalidades en los jóvenes
entre 1960-90, Madrid, INJUVE, Mº de AA.SS.
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES
55
101
ESTUDIOS
mente respecto a los medios y recursos, pero
tales carencias eran suplidas a través de una
gran imaginación, dotando a aquellos proyectos de proximidad al existir una estrecha
comunicación con los implicados.
En todo caso, puede valorarse como positivo el balance en tanto que se llegó a un consenso sobre la necesidad de la creación de
organismos estatales, produciéndose una
consolidación posterior de los mismos así
como en relación a la implantación de Planes
integrales75 en los distintos niveles territoriales, debiendo destacarse también la creación de equipos especializados en proyectos
destinados a los jóvenes, compuestos entre
otros por monitores, animadores socioculturales, educadores de calle, psicólogos...hasta
los propios concejales de juventud y técnicos.
En principio, fue igualmente positivo el
balance respecto a la superación de la visión
tradicional de las políticas juveniles, centradas anteriormente casi de modo exclusivo en
cuestiones de ocio, tiempo libre, turismo y en
todo caso, problemas laborales. A partir de
la comentada concepción integral de la política de juventud, los objetivos han ido mucho
más allá al buscar una integración del joven
en la sociedad ayudándole en esa transición
hacia el mundo adulto. No obstante, en la
actualidad está candente la disyuntiva entre
las políticas TVA y las políticas afirmativas
según se adopte una u otra visión sobre la
cuestión juvenil.
Dada esta diversidad de pareceres, tal
cambio de paradigma no se presenta actualmente de una manera diáfana, por lo que
será la misma orientación la que adopte la
práctica político-institucional así como la
demanda social la que vaya conduciendo el
devenir de estas PJ marcándonos su porve-
75
Tanto a nivel municipal (ejemplos históricos fueron los de Barcelona, Valladolid, Zaragoza y Alcobendas), autonómico (Andalucía, Valencia y Asturias) y
estatal (planes de 1991-94,1994-97 y 2000-03).
102
nir inmediato. De todos modos, sea una u
otra la perspectiva adoptada y el tratamiento aplicado, lo cierto es que los jóvenes
requieren de todas esas medidas, las relativas a necesidades pertenecientes a ámbitos
comunes a toda la sociedad, y las referentes
a campos más específicos de la propia juventud. En todo caso, el principal determinante
es, sin duda, la voluntad política como punto
de partida e instrumento necesario para
impulsar todo lo demás, junto a la responsabilidad política ya resaltada.
Específicamente respecto a los Planes
Integrales de Juventud, cabe decir que en
general han sido criticados por la cierta
imprecisión en que se mueven desde el punto de vista financiero, pues se trata de documentos que recogen la sumativa de acciones
gubernamentales de todo aquello que se va
haciendo desde los diversos departamentos
ministeriales, por lo que no han existido
unos específicos presupuestos definidos a
priori. Es ciertamente difícil entrar a evaluarlos desde la perspectiva cuantitativa si
cada uno de aquellos no aporta la previsión
presupuestaria correspondiente, así como la
ejecución de las cantidades asignadas finalmente sobre las medidas previstas. Mientras no exista esa intencionalidad política
seguirá tratándose de la adición de acciones
cuya dotación financiera se extraerá de los
presupuestos de cada uno de los ministerios
que se estime será asignada a la materia de
juventud. En definitiva, lo que se requiere
fundamentalmente es aunar las voluntades
de todos los ministerios involucrados para
que tomando conciencia se impliquen aún
más en esa puesta en común tanto formal
como materialmente.
Respecto a las líneas a seguir en el futuro,
desde el punto de vista político,una de ellas
viene marcada por la dinamicidad que caracteriza todo ámbito de actuación, dada la
inminente necesidad de que la acción pública se adapte a una realidad constantemente
mutable. Nos vemos inmersos en un mundo
en continuo cambio, donde los organismos
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES
55
CARMEN ALEMÁN BRACHO Y Mª BELÉN MARTÍN CASTRO
–en este caso el INJUVE fundamentalmente– y las políticas por ellos impulsadas,
deben de hacer frente a procesos que tienen
lugar con gran celeridad76, teniendo en cuenta que nos hallamos inmersos en un contexto postsocial caracterizado por la fragmentación social que debe ser representada así
como por la internacionalización de los problemas77.
Igualmente vendrán marcadas por una
necesaria creatividad en la formulación de
estas políticas, dependientes no sólo de la
capacidad de adoptar ideas, sino también
necesitadas de una evaluación crítica de los
paradigmas ortodoxos de política comúnmente aceptados. Tal exigencia no es demasiado fácil de conseguir dentro de las estructuras estatales habituales. Las PJ deben
aunar esfuerzos mediante la colaboración de
toda institución, sumando y no restando iniciativas. De ahí la oportunidad de llegar al
Pacto Local para clarificar tanto el marco
competencial78 como el financiero en el que
deben implementarse estas políticas.
YEHEZKEL DROR también estima como otra de las
características necesarias «la comprensión acabada de la
propia naturaleza dentro de un entorno dinámico, con
una visión de futuro, así afirma que es imprescindible
conocer cabalmente la propia situación dentro de un
entorno dinámico. Esa comprensión no debe adoptar la
forma de estimaciones estáticas de la situación, sino de
estimaciones de la dinámica y los procesos haciendo
hincapié en una visión orientada al futuro en la que se
reconozcan plenamente los factores de incertidumbre.
Debe prestar especial atención a las soluciones de continuidad, a los posibles cambios, y a las esferas en que suelen presentarse hechos imprevistos», op.cit. (p.193).
77
Estos son algunos de los factores de cambio que
vienen afectando a las nuevas relaciones entre Estado y
sociedad. PORRAS, A: «Representación y democracia
avanzada». Cuadernos y Debates del Centro de Estudios
Constitucionales, nº 50 , 1994. (p.55).
78
Es necesario definir las responsabilidades de
cada instancia territorial para evitar las frecuentes
duplicidades, y las lagunas y carencias que también se
pueden producir por otro lado. Así mismo debe realizarse una correcta asignación de recursos, de modo
que las Entidades Locales puedan asumir el papel que
el principio de Autonomía Local les otorga, evitando la
excesiva dependencia de otras administraciones en las
competencias ordinarias.
76
Desde una visión más sociológica cabe
decir que, vista la actual situación demográfica europea y en particular la española, las
consecuencias de la misma no se harán esperar. A principios del presente siglo XXI los
jóvenes españoles se han reducido sobre un
millón respecto a los de finales de los años
ochenta79. En función de estos datos es de
suponer que el problema más acuciante de
hoy día para ellos, el desempleo, ya no será
tan grave, pero los recursos tendrán que destinarse a otros colectivos en crecimiento:
ancianos, inmigrantes, marginados... Además, los fines que persiguen las políticas de
juventud no dejarán de existir, aunque
vayan solventándose algunos problemas
aparecerán nuevas necesidades y situaciones conflictivas como las desigualdades en el
estudio, en el acceso a la información, a las
nuevas tecnologías, en el consumo, en la participación cultural y laboral...
De ahí que será necesario que en virtud
de la colaboración entre la sociedad y los
poderes públicos se siga construyendo –no
sólo mediante medidas económicas sino a
través si cabe de un rearme ético–, una sociedad del futuro más justa y solidaria que
todos deseamos. Si parte de la juventud no
encuentra en el sistema democrático respuestas a sus problemas, correremos el grave riesgo de que siga creciendo la desafección
política entre ellos y que busquen otras
alternativas fuera del sistema80. La sociedad, con los políticos a la cabeza, deberá ser
capaz de integrar con sentido crítico y a la
vez creativo a las nuevas generaciones, posibilitándoles su plena actuación e inserción
democrática como ciudadanos.
79
MARTÌN SERRANO, M y VELARDE, O.: Juventud en
cifras 2000-01, INJUVE, Madrid, 2002.
80
Existen peligrosas situaciones en algunos grupúsculos de jóvenes derivadas de la falta de responsabilidad, el consumismo e incluso hedonismo, del incremento de las bolsas de marginación, la intolerancia, el
rechazo de inmigrantes con ciertos brotes de xenofobia
y de radicalismos y violencia... que pueden ir sesgando
los valores positivos de la imagen de la juventud.
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES
55
103
ESTUDIOS
6. BIBLIOGRAFÍA:
ALEMÁN BRACHO, C. y GARCÉS FERRER; J:
(1998): Política social, Ed. McGraw Hill,
Madrid.
ALEMÁN BRACHO, C., GARCÉS FERRER, J., y
GUTIÉRREZ RESA, A. (2003): La Política
Social en la España de las autonomías, Escuela Libre Editorial, Fundación ONCE.
AGUILAR VILLANUEVA, L.F. (1994): Antología
sobre Políticas Públicas, México, M.A. Porrua.
BALLART, X (1994) en «La formulación de las
políticas públicas. Identificación de necesidades, problemas y alternativas. Actores implicados», Temas de Gerencia Pública, MAP.
CAMPO .S. del (Dir) (1993)): Tendencias sociales
en España (1960 –90), Fundación BBV,
Madrid.
CÁNOVAS, FCO (1984): «Proyecto de política
integral para la juventud». Conferencia pronunciada en la UIMP en verano de 1983.
Juventud y Sociedad en la España actual,
Madrid, (p.195–217).
CASAL, J. (1996): «Modos emergentes de transición a la vida adulta en el umbral del siglo XXI»
en Revista Española de Investigaciones Sociológicas, nº 75,. (pp.295–316).
CENTRO NACIONAL DE INFORMACIÓN Y
DOCUMENTACIÓN JUVENIL (1984): «Políticas de juventud y Administraciones públicas»
Ed. Dirección Gral de Juventud y Promoción
Sociocultural, Ministerio de Cultura, Madrid.
COMISIÓN de las CC.EE (2002): Libro Blanco de
la Comisión Europea: un nuevo impulso para
la juventud europea, Oficina de Publicaciones
Oficiales, Luxemburgo,.
CONSEJO de JUVENTUD de ESPAÑA (1999):
Documento Base para una Política de Juventud, Madrid.
JORDANA, J. (1995): «El Análisis de los Policy
networks: ¿Una nueva perspectiva sobre la
relación entre políticas públicas y Estado?»,
Gestión y Análisis de Políticas Públicas, nº 3.
LACACCI, P: Tendencias del asociacionismo juvenil en los años noventa, Ed. Injuve, Madrid,
1998.
LINDBLOM, Ch: El proceso de elaboración de
políticas públicas, Mº de Administraciones
Públicas, Madrid, 1991.
LOWI, T.J (1964): «American Bussines, Public
Policy, Case Studies and Political Theory»,
World Politics, nº 4, (pp.677-715).
MARTÍN SERRANO, M y VELARDE HERMIDA, O. (1999): La Juventud en cifras, Madrid,
INJUVE, Mº de AA.SS.
— (2000): V Informe de Juventud en España
1.996-2000, Madrid, INJUVE.
MENY,Y y THOENIG, J. (1991): Las Políticas
Públicas, Ed. Ariel, Barcelona.
MORAL. F. y MATEOS, A. (2002): El cambio en
las actitudes y los valores en los jóvenes. Ed.
Injuve, Madrid.
PORRAS, A. (1994): «Representación y democracia avanzada». Cuadernos y Debates del Centro
de Estudios Constitucionales, nº 50 ,.
STALDER, B. (2000): Vulnerable Youth: Perspectives on Vulnerability in Education, Employment and Leisure in Europe. Estrasburgo,.
SUBIRATS, J. Y GOMÁ, R. (Dirs) (1997): Políticas Públicas en España: Contenido, redes de
actores y niveles de gobierno, Ed. Ariel,
Madrid.
YEHEZKEL DROR (1997): «Fortalecimiento de la
capacidad de los gobiernos en materia de formulación de políticas» en Gestión y Análisis de
Políticas Públicas, nº 7-8 (sept.96 / abril 97),
Madrid.(p.193).
DE MIGUEL, A y CASTILLO, J (1999): Evolución
de la mentalidad de los jóvenes españoles,
INJUVE.
VV.AA (1998): «La nueva condición juvenil y las
políticas de juventud. Hacia una propuesta de
políticas afirmativas. Documento de reflexión»,
Jornadas sobre Políticas Juveniles organizadas por Diputación de Barcelona.
FEMP (1999): Jornadas sobre Juventud y Corporaciones Locales celebradas en Santiago de
Compostela, en octubre de 1998.
— (2002): «Discursos y debates y en Políticas de
Juventud». Revista De Juventud nº 52, Ed.
Injuve, Madrid.
104
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES
55
CARMEN ALEMÁN BRACHO Y Mª BELÉN MARTÍN CASTRO
RESUMEN
A través de este trabajo se pretende llevar a cabo un análisis sobre el diseño de la Política
de Juventud (PJ) en España. Para ello se verán las funciones desempeñadas por los órganos del corpus institucional creado al efecto a nivel estatal, así como las capacidades competenciales de las demás administraciones territoriales en el seno de un gobierno multinivel. Igualmente se realizará una aproximación a la pluralidad de actores de distinto tipo
que intervienen en la configuración de la Agenda a través de diversas redes de actores
–como las policy communities e issues networks– que tiene lugar en nuestro Estado de
Bienestar pluralista. Finalmente, se harán algunas reflexiones tanto sobre el estadio en
que se halla tal política como sobre la orientación que se vislumbra irá adoptando la misma.
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES
55
105