COMISIÓN EUROPEA Bruselas, 27.1.2016 COM(2016) 40

COMISIÓN
EUROPEA
Bruselas, 27.1.2016
COM(2016) 40 final
INFORME DE LA COMISIÓN AL PARLAMENTO EUROPEO Y AL CONSEJO
sobre los progresos realizados por Bulgaria en el ámbito del
Mecanismo de Cooperación y Verifiación
{SWD(2016) 15}
ES
ES
1.
INTRODUCCIÓN
El Mecanismo de Cooperación y Verificación (MCV) se creó en 2007, año de adhesión de
Bulgaria a la Unión Europea. Se convino, a la sazón, en la necesidad de intensificar la
actividad en sectores clave para subsanar las carencias de la reforma judicial, de la lucha
contra la corrupción y de la persecución de la delincuencia organizada. Desde entonces, los
sucesivos informes sobre el MCV han registrado los avances efectuados por Bulgaria y,
mediante recomendaciones específicas, intentado contribuir a centrar los esfuerzos de las
autoridades búlgaras. En los informes de la Comisión1 y las conclusiones del Consejo de
Ministros2 se recoge la evolución de Bulgaria y se formulan recomendaciones para el futuro.
El informe que se presenta a continuación sintetiza las medidas adoptadas el pasado año y
ofrece recomendaciones para las próximas etapas. Es el resultado de un minucioso proceso de
análisis por parte de la Comisión basado en una estrecha cooperación con las autoridades
búlgaras, la sociedad civil y demás interesados. La Comisión también ha logrado recabar el
asesoramiento específico de magistrados de otros Estados miembros, lo que le permite ofrecer
una opinión profesional.
El informe de 2015 sobre el MCV calificó de lentos los progresos realizados en dicho año, y
las conclusiones del Consejo instaban a Bulgaria a «consolidar su voluntad política de
emprender reformas y alcanzar progresos concretos»3. Sin embargo, el informe también
señalaba una serie de ámbitos en los que se habían detectado problemas y se habían empezado
a encontrar soluciones. Como consecuencia de ello, se han puesto en marcha dos estrategias
de reforma global, centradas en la reforma judicial y la lucha contra la corrupción. Estas dos
estrategias proporcionaron el contexto para muchos de los hitos de 2015 y seguirán siendo
importantes puntos de referencia para 2016. Se podrán considerar cumplidos los criterios de
avance cuando los compromisos contenidos en esas estrategias se traduzcan en resultados
concretos. La gestión de los casos difíciles y de los obstáculos en el camino de la reforma será
un factor determinante para que se genere confianza entre los ciudadanos búlgaros y los
socios de la UE. También constituye un factor central para determinar en qué grado la
reforma ha comenzado a consolidarse. Ello es necesario para llegar a un cambio sostenible,
que es el objetivo fundamental de este proceso.
La Comisión seguirá apoyando los esfuerzos de Bulgaria para alcanzar los objetivos del
MCV. En el marco de los Fondos Estructurales y de Inversión Europeos4 ya se proporciona
ayuda a Bulgaria en muchas áreas. Además, la Comisión creó en 2015 un nuevo instrumento
en forma de un Servicio de Apoyo a las Reformas Estructurales, dedicado a proporcionar
asistencia técnica a los esfuerzos de reforma de los Estados miembros de la UE en una amplia
gama de ámbitos. También prestan ayuda los Estados miembros y las organizaciones
internacionales, a menudo conjuntamente con la sociedad civil de Bulgaria. Esta
participación, parte integrante de una sociedad abierta y democrática, puede representar un
gran apoyo a los esfuerzos de reforma de Bulgaria. La Comisión se congratula de que
Bulgaria haya manifestado interés en recibir una asistencia técnica adicional, según lo
1
2
3
4
Los últimos informes pueden consultarse en http://ec.europa.eu/cvm/progress_reports_en.htm.
Las conclusiones más recientes del Consejo son las adoptadas el 17 de marzo de 2015.
7281/15, p. 3. http://ec.europa.eu/cvm/key_documents_en.htm
Durante el período de programación 2007-2013 se destinaron, en el marco del programa operativo de
desarrollo de la capacidad administrativa, 51 millones EUR para convocatorias de solicitudes, de los cuales
solo 25 millones han sido objeto de contrato, al no haber sido utilizados plenamente los fondos por los
tribunales y fiscalías. En el nuevo período de programación 2014-2020 se ha incluido un eje prioritario para
el poder judicial dotado de una asignación de 30,1 millones EUR.
2
declarado por el Primer Ministro búlgaro5, y anima a Bulgaria a aprovechar al máximo todas
las posibilidades que se le ofrecen.
2.
ESTADO DEL PROCESO DE REFORMA EN BULGARIA
2.1
Reforma judicial
Independencia, control democrático e integridad del poder judicial
El informe sobre el MCV de 2015 ya señaló que la estrategia de reforma judicial global
proporciona un plan director global y detallado para los próximos años. Tras su aprobación
por la Asamblea Nacional de Bulgaria, en enero de 2015, el Gobierno inició un seguimiento
concreto en una serie de campos bajo la autoridad directa del Ministerio de Justicia. Sin
embargo, la cuestión que, en el debate público de 2015, se consideró la prueba más
significativa para la estrategia fue la reforma del Consejo Superior del Poder Judicial (CSPJ).
El CSPJ es la principal institución del sistema judicial búlgaro. Dispone de amplios poderes
en el nombramiento, la evaluación, la promoción y el régimen sancionador de los jueces y
fiscales, así como en la gestión del presupuesto del poder judicial. También actúa como
portavoz del poder judicial frente a la sociedad y, por lo tanto, tiene un papel central a la hora
de configurar las actitudes de la población ante el poder judicial en su conjunto. La confianza
de los ciudadanos en el poder judicial sigue siendo baja6.
Por consiguiente, el funcionamiento del CSPJ reviste una importancia fundamental. Un
problema particular inherente a la estructura actual es que las decisiones en materia de
personal y disciplinaria relativas a los jueces y los fiscales se toman en una única estructura.
Aunque no existe un modelo oficial único para la composición de los consejos judiciales, se
ha puesto de manifiesto que los jueces y fiscales consideran inadecuado que esas decisiones
sean adoptadas por grupos mixtos de jueces y fiscales del CSPJ. En el contexto de Bulgaria,
con un gran número de nombramientos de carácter político en el CSPJ, el modelo actual es
motivo de especial preocupación en lo que respecta a la independencia judicial y la
posibilidad de que se ejerza presión sobre los jueces. Este era el telón de fondo de la
propuesta relativa a la estrategia de reforma encaminada a establecer dos órganos separados
en el seno del CSPJ para tratar las cuestiones de personal concernientes a las dos ramas de la
Magistratura.
Tras un amplio debate, en la primavera se concluyó que algunos de los cambios propuestos
requerían enmiendas a la Constitución. Estas enmiendas fueron aprobadas por la Asamblea
Nacional en diciembre de 2015. Aunque estas enmiendas incluyen algunas modificaciones
importantes del texto inicialmente propuesto por el Gobierno7, su adopción representa un paso
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6
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Declaración en el marco del Consejo Europeo de 17 de diciembre de 2015.
La escasa confianza de los ciudadanos en el sistema judicial es confirmada por encuestas y sondeos de
opinión. La gran mayoría de los ciudadanos búlgaros (96 % en 2014) consideran que las deficiencias del
sistema judicial constituyen un importante problema (Eurobarómetro Flash nº 406, enero de 2015, p. 9);
véase también World Justice Project, «Rule of Law Index 2015» (p. 70):
http://worldjusticeproject.org/sites/default/files/roli_2015_0.pdf y Foro Económico Mundial, «Informe
mundial sobre competitividad», pp. 124-125
http://www.weforum.org/reports/global-competitiveness-report-2015-2016.
La reasignación de última hora de un candidato parlamentario de la Cámara de fiscales a la Cámara de jueces
provocó la dimisión del Ministro de Justicia y las protestas de la principal asociación profesional de jueces.
3
importante hacia la reforma del CSPJ. Además de la creación de dos salas de toma de
decisiones en el seno del CSPJ, se reforzarán las competencias de la Inspección Judicial para
investigar los conflictos de intereses y el enriquecimiento ilícito de los magistrados8. El
próximo paso será aplicar la reforma a través de enmiendas legislativas a la Ley del sistema
judicial. En la primavera de 2015 el Gobierno elaboró y presentó un paquete legislativo con
vistas a una consulta pública, pero se está a la espera del resultado del debate sobre la
Constitución9.
En los informes sobre el MCV anteriores se había señalado la persistencia de preocupaciones
acerca de la capacidad del CSPJ para cumplir su función de garante de la integridad y la
independencia judicial. Han surgido controversias en torno a cuestiones como la falta de
transparencia de los procedimientos de nombramiento de los jueces, las prácticas incoherentes
en los procedimientos disciplinarios y la falta de seguimiento de las preocupaciones por la
posible manipulación del sistema de asignación aleatoria de los asuntos a los tribunales. A
esto se ha añadido una polémica sobre la influencia política ejercida en el CSPJ. En 2015,
estas cuestiones presentaban un balance desigual. A principios de año, el CSPJ nombró un
nuevo Presidente del Tribunal Supremo de Casación. El nuevo Presidente está dispuesto a
pronunciarse en apoyo de la reforma y parece inspirar respeto en el seno del poder judicial 10.
En la primavera fue nombrado un nuevo cuerpo directivo del Tribunal Municipal de Sofía
después de que la anterior dirección tuviera que dimitir como consecuencia de los escándalos
que afectaban al Tribunal11. Sin embargo, otros nombramientos del CSPJ siguieron suscitando
preocupación por la falta de transparencia y la posible influencia indebida. El cargo de
Presidente del Tribunal de Apelación de Sofía ha permanecido vacante durante casi dos años:
aunque un juez que disfrutaba del apoyo explícito de los jueces en el Tribunal solicitó el
puesto, no obtuvo la mayoría necesaria en el CSPJ12. No existen criterios claros para evaluar
los nombramientos, lo que arroja dudas sobre la objetividad de los procedimientos de
nombramiento.
Las graves alegaciones de corrupción y tráfico de influencias en el poder judicial solo han
sido objeto de seguimiento a consecuencia de la presión interna y externa, y las autoridades
no pueden o no quieren iniciar investigaciones proactivas. Las irregularidades detectadas en el
Tribunal Municipal de Sofía a finales de 2014 fueron puestas de relieve en el último informe
sobre el MCV, en el que se señaló que la respuesta inicial del CSPJ indicaba que la cuestión
no era prioritario para el Consejo13. El CSPJ inició un proceso para mejorar la aplicación de la
asignación aleatoria de los asuntos a los tribunales búlgaros, implantando un nuevo sistema
informático centralizado para todo el sistema judicial en octubre de 2015, que debería
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Se consideró que esto refuerza la influencia política en la Cámara de jueces del CSPJ, al tiempo que reduce la
obligación de rendición de cuentas de la Fiscalía.
Además, se puso fin a la obligación de votación secreta del CSPJ sobre las cuestiones de personal y se
introdujo una regla de mayoría de dos tercios para la elección de los miembros de la cuota correspondiente al
Parlamento.
Como consecuencia de ello, también se han mantenido otros cambios importantes (véase más adelante).
Cuando el Comité de Ética del CSPJ estaba estudiando la posibilidad de un procedimiento disciplinario
contra el Presidente Panov, tras un discurso en el que criticó la falta de apoyo a la reforma judicial, un
número de jueces claramente superior a 200 firmó una carta en su apoyo.
La intervención del nuevo Presidente del Tribunal Supremo de Casación ha facilitado este proceso.
El procedimiento más reciente, de diciembre de 2015, estuvo marcado por una intervención de la Asociación
de Jueces de Bulgaria, que criticó las declaraciones públicas de que ha sido objeto el candidato a nivel
político. Esto también llamó la atención sobre otras decisiones recientes del CSPJ, que se consideraron
problemáticas.
COM (2015) 36 final, pp. 4-5.
4
contribuir a la resolución de un problema recurrente planteado en anteriores informes sobre el
MCV. Sin embargo, el CSPJ mostró reticencias a la hora de reaccionar ante las alegaciones de
comisión de infracciones graves por parte de algunos jueces del Tribunal Municipal de
Sofía14. No se adoptaron medidas disciplinarias hasta mucho más tarde, después de que el
Ministro de Justicia hubiera de hacerse cargo de varios asuntos15.
En el otoño de 2015, los medios de comunicación informaron sobre la supuesta grabación de
una conversación entre dos de las principales personalidades implicadas en las irregularidades
detectadas en el Tribunal Municipal de Sofía16, lo que avivó la controversia existente. Tras
reiterados llamamientos en favor de una investigación independiente17, el Ministerio Fiscal y
el CSPJ anunciaron investigaciones sobre el contenido de las grabaciones18. Será importante
para la credibilidad del proceso que se tomen todas las medidas necesarias con objeto de
garantizar que la investigación se desarrolla de forma transparente e imparcial19.
Tras una vacante de varios años, la Asamblea Nacional eligió al nuevo Inspector jefe en la
primavera de 2015. Las distintas etapas del procedimiento se establecieron de forma más
transparente, invitándose a la sociedad civil a proponer candidatos. Este planteamiento
también se recoge en el procedimiento posterior para la elección del nuevo colegio de
inspectores, que se puso en marcha en el otoño y aún sigue en curso20. Este procedimiento
será de especial importancia, dado el mayor papel futuro de los servicios de inspección al
abordar los problemas de integridad y los indicios de corrupción en el poder judicial. Será
importante garantizar que los servicios de inspección sean dotados de los medios necesarios
para cumplir eficazmente su función.
Reforma del marco jurídico
La reforma en curso del CSPJ solo es un elemento, aunque importante, de la nueva estrategia
de reforma judicial de Bulgaria. La estrategia es un documento completo que contiene una
amplia gama de objetivos, muchos de los cuales exigen modificaciones de la legislación.
Como se ha señalado anteriormente, se ha preparado una serie de modificaciones de la Ley
del sistema judicial, que ahora deberían poder avanzar rápidamente en la Asamblea Nacional.
Las modificaciones son relativas a una serie de ámbitos y están encaminadas a mejorar
distintos aspectos de la gestión del sistema judicial. Muchas de las propuestas van en la
dirección de conferir más poderes a los magistrados de base, con el fin de promover la
transparencia y la independencia. Otras modificaciones tienen por objeto introducir mejoras
constatadas en la reglamentación de las carreras profesionales o en las normas sobre
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Los dos principales implicados ya no desempeñan funciones de juez en este Tribunal.
Estos actos suscitan una vez más preocupación por la falta de normas claras en las decisiones disciplinarias
del CSPJ.
El antiguo Presidente del Tribunal Municipal de Sofía y otro juez, que en la actualidad son objeto de
investigación penal.
La Unión de Jueces, el Ministro de Justicia y el Presidente del Tribunal Supremo de Casación, en particular,
pidieron el inicio de una investigación independiente.
El 14 de enero, el CSPJ cerró su investigación, aunque en circunstancias objeto de controversia. El proceso
fue criticado por falta de transparencia en una carta abierta de la Asociación de Jueces.
Un problema particular en este contexto lo constituyen las campañas agresivas y polarizadas de algunos
medios de comunicación, dirigidas a menudo contra determinados cargos de la Magistratura. El desequilibrio
en la cobertura de los medios de comunicación en el curso de las investigaciones penales o disciplinarias
presenta desafíos adicionales para las autoridades judiciales.
Para los diez puestos fueron nominados 20 candidatos, algunos de los cuales procedían de la judicatura o de
las asociaciones profesionales. La elección final en la Asamblea Nacional aún no se ha llevado a cabo.
5
formación profesional para los magistrados. Las otras propuestas se refieren a modificaciones
necesarias para la introducción de nuevas tecnologías encaminadas a mejorar la transparencia,
la calidad y la eficiencia (justicia en línea). En el transcurso del año, estas propuestas ya han
sido objeto de un amplio debate en el seno del poder judicial. La capacidad de Bulgaria para
avanzar en la adopción de estas modificaciones será un criterio definitivo en 201621.
Otro ámbito en el que están elaborando enmiendas legislativas es el del Código Penal y la Ley
de Enjuiciamiento Criminal. Anteriores informes sobre el MCV señalaron la posibilidad de
que un debate fundamental sobre la reforma de los códigos a largo plazo haya retrasado la
realización de modificaciones más urgentes y específicas22. El Código Penal ha sido objeto de
repetidos intentos de reforma por los sucesivos Gobiernos a lo largo de los últimos cinco
años, objetivo que hasta ahora está resultando difícil de alcanzar23. En 2015, el Gobierno puso
en marcha una nueva reflexión sobre un proceso más amplio de reforma de la política penal24.
Estas reflexiones tienen como objetivo una reforma global, lo que requerirá un análisis y una
preparación minuciosos, que, a su vez, implican una amplia consulta en el seno del poder
judicial y entre los profesionales del Derecho. Mientras tanto, sin embargo, las autoridades
búlgaras han reconocido la necesidad de avanzar más rápidamente con una serie limitada de
modificaciones selectivas, en particular para abordar los problemas que provocan los retrasos
de los procedimientos penales y facilitar el enjuiciamiento de los delitos de corrupción. Ya se
han adoptado una serie de enmiendas para abordar las principales lagunas, pero aún deben
demostrar sus efectos en la práctica25.
Calidad y eficiencia del poder judicial
El principal factor determinante de la calidad y la eficacia del sistema jurídico debe ser el
grado en que la justicia es administrada por el sistema en su conjunto, esto es, si los
ciudadanos pueden confiar en que el sistema judicial les ofrezca una reparación justa, si los
autores de delitos son enjuiciados efectivamente y si se hace justicia, y así lo perciben los
ciudadanos, de acuerdo con la ley. 26 Estas preocupaciones fueron subrayadas este año cuando
el Tribunal Europeo de Derechos Humanos observó que «en más de 45 sentencias contra
Bulgaria, había comprobado que las autoridades no habían cumplido su obligación de realizar
una investigación eficaz, y había considerado que estas deficiencias recurrentes revelaban la
existencia de un problema sistémico»27. Si bien este es un problema que afecta a la aplicación
de la legislación en general, es evidente que sigue habiendo problemas en relación con el
Ministerio Fiscal y el poder judicial.
La gestión cotidiana del sistema judicial es responsabilidad del Consejo Superior del Poder
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El recientemente creado Consejo para la aplicación de la estrategia de reforma judicial deberá ofrecer un foro
útil para la presentación de esta y otras iniciativas, así como para realizar un seguimiento de los avances en la
multitud de distintos aspectos de la estrategia de reforma judicial.
COM (2015) 36, p. 10.
Un proyecto de reforma del Código Penal preparado por un Gobierno anterior en 2014 no era satisfactorio,
puesto que no cumplía las expectativas, y la Asamblea Nacional fue disuelta poco después de su
presentación.
La estrategia de reforma judicial del Gobierno prevé una reforma de la política penal en general, y se está
trabajando en ello en el Ministerio de Justicia.
Véase la página 9 sobre la elusión de la acción de la justicia, y el informe técnico, apartados 3.2 y 6.2.
Por ejemplo, es significativo que en algunos asuntos de delincuencia transfronteriza, los avances de Bulgaria
parecen mucho más lentos que los de otros Estados miembros.
Systemic problem of ineffectiveness of investigations in Bulgaria (Problema sistémico de ineficacia de las
investigaciones en Bulgaria) ECHR 070 (2015)
6
Judicial (CSPJ), incluyéndose cuestiones como las de nombramientos, evaluaciones,
formación, medidas disciplinarias y gestión de la carga de trabajo relativa entre los
magistrados y las autoridades judiciales. Los informes sobre el MCV anteriores han puesto de
relieve que la desigualdad de la carga de trabajo entre los tribunales afecta a la calidad y la
eficiencia del proceso judicial y, posiblemente, a la independencia de los jueces28. Las cargas
de trabajo elevadas corresponden especialmente a los tribunales más grandes, en particular los
de Sofía, mientras que la carga de trabajo de los otros tribunales es baja. En 2015, como en
años anteriores, el CSPJ intentó corregir los desequilibrios de la carga de trabajo entre
tribunales creando nuevos puestos en los tribunales más sobrecargados y suprimiendo al
mismo tiempo puestos en otros tribunales con menor carga de trabajo. Sin embargo, este
enfoque solo ha tenido hasta ahora una incidencia marginal. Para llegar a una solución más
global, habrá que esperar al desarrollo de normas armonizadas sobre la carga de trabajo así
como un análisis socioeconómico más amplio de los tribunales regionales, actividades
llevadas a cabo en ambos casos por un subcomité del CSPJ. Este trabajo de análisis se finalizó
en 2015 y los resultados deberían servir de base para una gestión más sistemática de los
recursos de personal y quizá también para rediseñar la organización de los tribunales. La
intención del CSPJ es, en un primer paso, presentar propuestas relativas a la estructura de los
tribunales regionales con vistas a una consulta pública en 2016. Las nuevas normas
armonizadas de carga de trabajo también deberán suministrar al CSPJ los datos para
simplificar otras partes del sistema, incluidos los tribunales de distrito o de apelación y los
tribunales administrativos. Aun sin estas reformas, las normas ya deberían proporcionar un
punto de partida más adecuado para la gestión de la distribución de los recursos humanos
entre las diferentes partes del sistema. Dichas decisiones, aunque a menudo son especialmente
sensibles, deberían contribuir a mejorar la calidad general y la eficiencia en un marco de
recursos escasos29.
De manera más general, será necesario dar seguimiento a la estrategia de reforma judicial a
través de decisiones de gestión en una serie de ámbitos. Un ejemplo particularmente
importante, en el que las decisiones legislativas y de gestión deben ir de la mano, lo
constituye la introducción de la justicia en línea. Será esencial desarrollar la capacidad para
gestionar la complejidad de los procesos de gestión y técnicas necesarias para garantizar la
correcta ejecución de la justicia en línea, particularmente en ámbitos como la protección de
datos y la seguridad.
Los procedimientos disciplinarios constituyen otro ámbito en el que las normas en materia de
carga de trabajo podrían resultar útiles, en particular, como medio para establecer una base
más objetiva de sanciones en caso de inobservancia de los plazos procesales30. No obstante,
los problemas en este ámbito están más arraigados, existiendo entre los magistrados la
impresión general de que las decisiones del CSPJ no son ni transparentes ni objetivas. Esto
podría abordarse mediante el establecimiento de normas claras sobre las sanciones y los
procedimientos disciplinarios y mediante una comunicación más sistemática, que explique de
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29
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La elevada carga de trabajo expone a los jueces a medidas disciplinarias en caso de que experimenten
dificultades para cumplir los plazos acordados. Esto suscita preocupación acerca de la independencia en un
contexto en el que las normas para las medidas disciplinarias se perciben a veces como poco claras.
Las recientes tensiones en relación con la cuantía del presupuesto del sistema judicial han puesto el tema
sobre la mesa, y el Ministerio de Hacienda únicamente ha aceptado un aumento en el presupuesto para 2016
a cambio de la promesa de que se adoptarán medidas para mejorar el rendimiento presupuestario en los
próximos años.
Muchos procedimientos se refieren a retrasos en la ejecución de las medidas de procedimiento obligatorias.
En tales casos a menudo se alega que los retrasos son debidos a la gran carga de trabajo.
7
qué forma las decisiones individuales se refieren a las normas generales. La ausencia de
normas disciplinarias claras es especialmente problemática cuando el procedimiento se refiere
a infracciones del Código de Ética o a actos que menoscaban el prestigio del poder judicial31,
y el alcance exacto de responsabilidad disciplinaria no está claro. En esos casos, las
decisiones arbitrarias podrían tener un efecto disuasorio sobre los magistrados que tratan en
público cuestiones legítimas.
El Ministerio Fiscal desempeña una función esencial en el sistema judicial general. La
estrategia de reforma judicial del Gobierno establece el objetivo de una reforma más amplia
del Ministerio Fiscal, basada en un examen independiente. Entre los principales objetivos se
incluiría el de inculcar mayor sentido de iniciativa y responsabilidad a través de una cultura de
menor jerarquización, el reforzamiento de la obligación de rendición de cuentas y la
restauración de la confianza de los ciudadanos en el Ministerio Fiscal. Dicha reforma se
basaría en medidas ya adoptadas en los últimos años y en la reforma prevista de la política
penal búlgara. La necesidad de una reforma más profunda del Ministerio Fiscal se ve
corroborada por la continua falta de un sólido historial en asuntos de corrupción y
delincuencia organizada de alto nivel32 y también sigue siendo un tema recurrente de debate
entre los observadores independientes en Bulgaria. En los informes sobre el MCV se ha
afirmado reiteradamente que la mejor forma de determinar medidas claras para el futuro es
realizar un análisis objetivo de los asuntos concretos de alto nivel que no se han resuelto.
2.2.
Corrupción
El cuarto y quinto criterios de referencia para Bulgaria en el marco del MCV se refieren a la
necesidad de tomar medidas efectivas contra la corrupción, incluida la corrupción de alto
nivel, y, de forma general, contra la corrupción en las instituciones públicas. Bulgaria se sitúa
sistemáticamente entre los Estados miembros de la UE con mayores niveles de corrupción, y
la corrupción está considerado como uno de los principales obstáculos a la hora de hacer
negocios en Bulgaria33. En los anteriores informes sobre el MCV se han señalado deficiencias
en los esfuerzos realizados en este ámbito34. Las instituciones creadas para luchar contra la
corrupción han resultado fragmentadas, descoordinadas y no siempre aptas para afrontar los
retos planteados.
En 2015, estos problemas fueron reconocidos finalmente por las autoridades búlgaras,
habiendo adoptado el Gobierno una nueva estrategia nacional global de lucha contra la
corrupción. La estrategia constituye un importante paso adelante ya que contiene un análisis
claro de los retos planteados y propone una serie de medidas concretas para abordar los
problemas detectados. El reto será ahora garantizar su aplicación35. El Consejo nacional de
coordinación que se ha constituido tiene por objeto coordinar los esfuerzos y hacer un
seguimiento de los progresos. No obstante, sigue siendo una institución de carácter político y
requerirá respaldo político al más alto nivel y el apoyo de estructuras operativas eficaces para
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Se trata de infracciones disciplinarias previstas en el artículo 307 de la Ley del sistema judicial.
En algunos casos, parece haberse reticencia por parte del Ministerio Fiscal para llevar a cabo investigaciones,
inclusive en los casos relacionados con los fondos de la UE (informe técnico, pp. 24-25).
Informe técnico, p. 18.
En una evaluación efectuada por las autoridades búlgaras y finalizada a principios de 2015 se destacaron
deficiencias en la aplicación de la estrategia anterior de lucha contra la corrupción de Bulgaria. Véase
COM(2015) 36, p. 7.
La falta de seguimiento y control a nivel político de la aplicación se consideró uno de los problemas que han
afectado a la política de lucha contra la corrupción en el pasado.
8
alcanzar sus objetivos. El nivel de apoyo político para un nuevo enfoque ha sido puesto en
tela de juicio por el hecho de que la propuesta del Gobierno encaminada a una nueva ley de
lucha contra la corrupción no pasó de la primera lectura en la Asamblea Nacional en
septiembre de 2015. El proyecto de ley fue diseñado para dotar al enfoque de una sólida base
institucional: prevé la creación de una autoridad unificada, encargada de la lucha contra la
corrupción, el control de los conflictos de intereses y las declaraciones patrimoniales de los
altos funcionarios y las investigaciones sobre posibles asuntos de corrupción y
enriquecimiento ilícito36. Además, el proyecto de ley incluye una reforma del régimen de
control de los conflictos de intereses y de los bienes privados de los funcionarios.
El rechazo del proyecto de ley en el mes de septiembre ha sido una sorpresa para el Gobierno
y ha dado lugar a un nuevo aplazamiento de su principal iniciativa dirigida a combatir la
corrupción de los altos funcionarios. Gran parte del debate se refiere a la cuestión de la
utilización de acusaciones anónimas, existiendo cierta confusión entre la posibilidad de recibir
acusaciones anónimas y la necesidad de que las pruebas utilizadas ante los tribunales sean
identificadas claramente. Aunque el Gobierno se ha comprometido a hacer avanzar la ley en
2016, su fracaso inicial plantea dudas sobre el grado de consenso en torno a la necesidad de
abordar la corrupción de alto nivel y proseguir la nueva estrategia de lucha contra la
corrupción. La nueva presentación y adopción de esta Ley y la posterior constitución de la
nueva entidad serán una prueba fundamental de la determinación de Bulgaria en 2016.
En el marco de su estrategia de lucha contra la corrupción, el Gobierno búlgaro ha puesto en
marcha otra serie de iniciativas encaminadas a combatir la corrupción de forma más general
en toda la Administración Pública. Entre ellas cabe citar una reforma de los servicios de
inspección administrativa, medidas destinadas a mejorar el sistema de contratación pública y
la preparación de planes sectoriales de lucha contra la corrupción, con medidas preventivas en
una serie de sectores específicos considerados de alto riesgo de corrupción de «bajo nivel»37.
Estas medidas deberán ser objeto de un seguimiento permanente, principalmente si son
necesarios cambios en la legislación38.
Por último, Bulgaria debe establecer un historial de éxito en la investigación y el
enjuiciamiento de los asuntos de corrupción de alto nivel, dando lugar a condenas firmes en
los tribunales. El Ministerio Fiscal ha seguido un enfoque pragmático para aumentar la
capacidad a través de cambios organizativos y una cooperación más estrecha con otros
servicios pertinentes. El último paso de esta estrategia fue el establecimiento en abril de una
unidad interinstitucional reforzada dependiente del Tribunal Municipal de Sofía dedicada a la
investigación y enjuiciamiento de la corrupción de alto nivel39. Hay indicios de que esta
cooperación reforzada entre los servicios en una estructura especializada está comenzando a
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La nueva institución colaboraría estrechamente con la Comisión encargada de la confiscación de activos y
con el Ministerio Fiscal, aunque también tendría facultades administrativas de investigación independientes.
Además, sería capaz de garantizar una respuesta más sistemática a las denuncias de corrupción incorporando
en una sola institución las funciones de tres instituciones existentes, a saber: la Comisión de Conflictos de
Intereses, el Centro de Lucha contra la Corrupción («BORKOR») y algunas partes de la Oficina Nacional de
Auditoría, encargada de comprobar las declaraciones de patrimonio.
Esfuerzos en este sentido se están desarrollando en el Ministerio del Interior, en el contexto de una reforma
más general de dicho Ministerio.
Según la información recibida, se han elaborado proyectos de modificación de la Ley de la Función Pública
en relación con los servicios de inspección, pero aún no se han presentado a la Asamblea Nacional para su
aprobación.
Esta unidad se basa en dos unidades preexistentes que fueron establecidas en 2013 y en 2014,
respectivamente, para investigar los delitos cometidos por los jueces y la corrupción local.
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contribuir positivamente. Una serie de asuntos han sido llevados ante los tribunales40. Otros
asuntos son objeto de investigación. Sin embargo, la evaluación de los esfuerzos de Bulgaria
en la lucha contra los asuntos de corrupción de alto nivel dependerá del establecimiento y la
aplicación de decisiones judiciales firmes. Hasta el momento, el resultado sigue siendo
limitado en términos de condenas firmes en los asuntos de corrupción de alto nivel41.
2.3
Delincuencia organizada
El sexto criterio de referencia del MCV se refiere a la lucha contra la delincuencia organizada.
En 2012, Bulgaria creó un tribunal y una fiscalía especializados en la delincuencia
organizada, que ahora empiezan a dar resultados desde el punto de vista del número de
asuntos llevados ante los tribunales y del número de condenas pronunciadas. Sin embargo, el
procesamiento de los casos graves de delincuencia organizada sigue viéndose dificultado por
la complejidad de las disposiciones y el formalismo de los procedimientos delictivos42. Sigue
habiendo indicios de fuerte intimidación de los testigos, lo que mina la eficacia de los
procedimientos. Bulgaria aún debe establecer un sólido historial de adopción y aplicación de
decisiones judiciales firmes en los casos graves de delincuencia organizada. Recientemente la
magnitud del reto ha sido subrayada una vez más por varios asesinatos aparentemente
vinculados a la delincuencia organizada. Siguen sin resolverse un gran número de asesinatos
por encargo perpetrados en los últimos años43.
En 2015 Bulgaria modificó su Código Procesal para abordar los problemas detectados en
anteriores informes sobre el MCV derivados de la evasión de delincuentes y la asignación a la
fiscalía especializada de asuntos de menor importancia no relacionados con la delincuencia
organizada. Aún es demasiado pronto para evaluar el impacto de estas modificaciones. En
cuanto a la cuestión de la evasión de delincuentes, se han detectado nuevos problemas, esta
vez de carácter más organizativo, y se está trabajando para resolverlos.
En 2012, Bulgaria modificó asimismo la Ley sobre la confiscación de activos de origen
delictivo. Dado que los asuntos sometidos a la antigua Ley están siendo cerrados y sustituidos
por nuevos asuntos, la experiencia con la nueva Ley ha llevado a la detección de una serie de
problemas, que requieren una modificación legislativa. La Comisión encargada de la
confiscación de activos ha elaborado propuestas detalladas para abordar los problemas, que
merecen una consideración temprana por parte de la Asamblea Nacional.
El servicio de investigación especializado en la delincuencia organizada se volvió a transferir
al Ministerio del Interior a principios de 2015, tras haber formado parte de la Agencia Estatal
de Seguridad Nacional desde 2013. Esta vez, la transferencia se organizó mejor que en 2013,
aunque, no obstante, volvió a crear cierta desorganización. Ahora será importante que la
Dirección encargada de la delincuencia organizada sea dotada de la estabilidad y los recursos
necesarios para realizar su misión. En la Ley de ejecución de dicha transferencia se han
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Incluidos los asuntos relativos a los funcionarios de rango superior como jueces y alcaldes.
Ha habido una tendencia a que asuntos importantes en los que se habían imputado inicialmente infracciones
graves sean objeto de modificación o retrasos en los tribunales o sean archivados por el Ministerio Fiscal,
alegando falta de pruebas suficientes o cuestiones de procedimiento.
Se están realizando trabajos para encontrar posibles soluciones a estos problemas, lo que puede implicar una
modificación de la legislación. Esto se aborda en el anterior apartado 2.1.
El reciente asesinato de un empresario motivó una dura carta abierta de la Confederación de Empresarios e
Industriales de Bulgaria: http://krib.bg/bg/news/Otvoreno-pismo-na-KRIB-do-Ministara-na-vatreshniteraboti/
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detectado una serie de aspectos jurídicos, particularmente en lo que se refiere a la definición
legal de las competencias de la Dirección encargada de la delincuencia organizada, que
parecen constituir una restricción innecesaria de su actuación.
3.
CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES
En 2015, Bulgaria tomó una serie de importantes medidas para volver a incluir la reforma en
la agenda, tras un periodo en el que la inestabilidad política había impedido avanzar. Las dos
estrategias relativas a la reforma judicial y a la lucha contra la corrupción representan un plan
director detallado. Sin embargo está claro que para 2016 será un importante reto plasmar estas
estrategias en avances concretos y tangibles. Se han emprendido una serie de iniciativas,
algunas de las cuales han propiciado avances concretos. En diciembre, Bulgaria modificó su
Constitución. Aunque las enmiendas incluían algunas modificaciones significativas respecto
del texto propuesto inicialmente, su adopción no deja de representar un paso importante hacia
una reforma del Consejo Supremo del Poder Judicial (CSPJ). Ahora se necesita un
seguimiento, a fin de que se conviertan en ley toda la serie de modificaciones contenidas en la
estrategia de reforma judicial. Otras iniciativas han sufrido contratiempos, y especialmente la
estrategia anticorrupción, en cuyo marco la Asamblea Nacional ha rechazado un proyecto de
ley encaminado a crear una nueva autoridad unificada de lucha contra la corrupción. El
Gobierno ha anunciado su intención de volver a presentar la propuesta tras modificarla, pero
el rechazo sufrido subraya la falta de consenso político respecto del proceso de reforma.
El lento progreso en los asuntos de delincuencia organizada o corrupción de alto nivel y la
incertidumbre del seguimiento y la reacción suscitados por controversias específicas, tales
como la que afectó al Tribunal Municipal de Sofía en 2014, sigue minando la confianza de los
ciudadanos en la capacidad de las autoridades búlgaras para administrar justicia. El problema
sistémico detectado por el Tribunal Europeo de Derechos Humanos en relación con la
obligación de Bulgaria de realizar una investigación eficaz de las infracciones queda reflejado
en una serie de informes sobre el MCV, y sigue faltando determinación en la reacción de las
autoridades búlgaras para corregir estas deficiencias. Muchas de las recomendaciones
recogidas en el informe sobre el MCV de 2015 siguen siendo válidas.
En lo que respecta a la independencia judicial, es alentador observar a los jueces búlgaros
hablar en público en defensa de la reforma del sistema judicial, y ello constituye un indicio de
la aparición de una nueva cultura de mayor confianza entre los magistrados búlgaros.
También se han logrado algunos avances concretos en la gestión del sistema judicial. Sin
embargo, los esfuerzos de las instituciones búlgaras en áreas esenciales de la gobernanza
judicial siguen careciendo de determinación.
La Comisión desea seguir colaborando estrechamente con Bulgaria para lograr los objetivos
del MCV e invita a este país a tomar medidas en los siguientes ámbitos:
1. Independencia, control democrático e integridad del poder judicial
Bulgaria ha abierto el camino para una reforma del Consejo Superior del Poder Judicial y un
reforzamiento de la Inspección Judicial. Ahora deben cumplirse estos compromisos. También
será importante apoyarse en las medidas tomadas con vistas a mejorar la credibilidad del
sistema de nombramientos y de asignación aleatoria de los asuntos a los tribunales.
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
Aplicar la reforma del CSPJ a través de las enmiendas necesarias a la Ley del sistema
judicial.

Dotar rápidamente a la Inspección Judicial de la autoridad jurídica y los recursos
materiales que le permitan cumplir su nueva función de salvaguardia de la integridad y
lucha contra la corrupción dentro del sistema judicial.

Dotar al CSPJ y a la Inspección Judicial de capacidad para controlar la aplicación y la
seguridad de los sistemas de asignación aleatoria de los asuntos a los tribunales. Estas
instituciones deben ser transparentes respecto de los resultados de las inspecciones y el
seguimiento de los problemas detectados.

Mejorar el historial del CSPJ de adopción de decisiones transparentes y coherentes en lo
que se refiere a los nombramientos, aplicando normas claras de mérito e integridad y
adoptando las decisiones en el momento oportuno.

Proporcionar las condiciones para una investigación imparcial de las diferentes
acusaciones de corrupción de alto nivel en el Tribunal Municipal de Sofía,
particularmente en lo que respecta a posibles implicaciones sistémicas, con inclusión de
posibles prácticas comparables en otros órganos jurisdiccionales.
2. Reforma del sistema judicial
El Ministerio de Justicia ha preparado un paquete global de enmiendas a la Ley del sistema
judicial, que han sido ampliamente debatidas por las instancias judiciales durante 2015 y están
orientadas a la aplicación de la estrategia de reforma judicial del Gobierno. Sigue siendo
pertinente la recomendación de modernización de los códigos penales búlgaros, formulada ya
hace tiempo.

Adoptar enmiendas a la Ley del sistema judicial conformes con la estrategia de reforma
judicial del Gobierno, incluidas reformas que aumenten las competencias de los jueces y
fiscales, y garantizar su aplicación en estrecha consulta con las autoridades judiciales.

Preparar una serie de enmiendas específicas destinadas a abordar los principales
problemas existentes en los procedimientos penales, en particular los que afectan a
asuntos complejos de corrupción o delincuencia organizada.

Adoptar una reforma integral de la política penal inspirada en los principios establecidos
en la estrategia de reforma judicial.
3. Normas del sistema judicial
Bulgaria deberá avanzar en 2016 en la reforma de partes fundamentales de su sistema judicial,
con inclusión de modificaciones adecuadas del mapa judicial para mejorar la calidad y la
eficiencia globales del sistema, una aplicación de la justicia en línea, normas claras para los
procedimientos disciplinarios y la continuación de la reforma del Ministerio Fiscal.

Adoptar una reforma del mapa judicial para los tribunales regionales y presentar una hoja
de ruta para una racionalización más general de los tribunales a todos los niveles con el
fin de mejorar la calidad y eficiencia globales, incluyendo la reasignación de recursos, en
su caso, a la luz de un análisis global de la carga de trabajo de los tribunales.
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
Establecer un calendario claro para la aplicación de la justicia en línea y crear la
capacidad necesaria para seguir y orientar dicha aplicación.

Desarrollar una práctica de fundamentar las decisiones disciplinarias en normas y
principios claros y objetivos. Realizar una evaluación independiente de las prácticas
disciplinarias del actual CSPJ desde 2012.

Emprender un análisis independiente del Ministerio Fiscal según lo establecido en la
estrategia de reforma judicial del Gobierno, teniendo en cuenta las medidas de reforma ya
aplicadas.
4. Corrupción
Las iniciativas en este ámbito deben centrarse en la aplicación de la nueva estrategia nacional
de lucha contra la corrupción adoptada en la primavera de 2015. Una importante prioridad
será la rápida revisión por la Asamblea Nacional de las propuestas del Gobierno relativas a
una nueva ley de lucha contra la corrupción, teniendo en cuenta todas las preocupaciones
específicas, pero sin dejar de garantizar los principales elementos conforme a las intenciones
establecidas en la estrategia de lucha contra la corrupción.

Adoptar una nueva Ley de lucha contra la corrupción de conformidad con la estrategia de
lucha contra la corrupción, con inclusión de la creación de una autoridad unificada con un
mandato ambicioso e independiente consistente en combatir la corrupción de alto nivel.
Garantizar la rápida creación de la nueva institución y dotarla de los recursos necesarios.

Adoptar enmiendas a la Ley de la Administración Pública para reforzar las competencias
y la independencia de los servicios de inspección internos, y establecer una serie
uniforme de normas mínimas para el sector público en materia de evaluación de riesgos y
obligaciones de notificación.

Dotar al organismo de contratación pública de la autoridad jurídica y la capacidad
organizativa necesarias para realizar exámenes exhaustivos de los procedimientos de
contratación pública basados en consideraciones de riesgo.

Proseguir los esfuerzos desplegados en la lucha contra la corrupción de bajo nivel en el
Ministerio del Interior. Emprender esfuerzos similares en otros sectores de riesgo dentro
de la Administración Pública.

Supervisar los avances de los procesos penales que incluyan acusaciones de corrupción
de alto nivel, incluidas la fase de instrucción y la fase de enjuiciamiento, y aplicar
medidas para resolver los problemas detectados.
5. Delincuencia organizada
Bulgaria aún no se ha forjado un historial convincente en materia de ejecución de las
sentencias firmes dictadas por los tribunales en casos graves de delincuencia organizada. Será
importante garantizar las condiciones jurídicas e institucionales que permitan la aplicación de
la legislación y el funcionamiento eficaz del sistema judicial.

Supervisar los avances registrados en los asuntos penales de grave delincuencia
organizada, incluidas la fase de instrucción y la fase de enjuiciamiento, y en la aplicación
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de las sentencias, y aplicar medidas para resolver los problemas detectados.

Abordar rápidamente los problemas jurídicos detectados en relación con las competencias
y el funcionamiento de la Dirección de Delincuencia Organizada en el seno del Ministerio
del Interior y proporcionar a dicha Dirección la estabilidad organizativa que necesita para
realizar su labor.

Enmendar la Ley de confiscación de activos de origen delictivo para permitir trabajar
eficazmente a la Comisión de confiscación de activos.
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