SUPREMA CORTE DE JUSTICIA: JORGE DIAZ ALMEIDA, Cédula

Suma : contesta accionamiento de inconstitucionalidad
SUPREMA CORTE DE JUSTICIA:
JORGE DIAZ ALMEIDA, Cédula de Identidad –------------------------------------- ,
compareciendo en su condición de representante legal de la parte demandada
“Fiscalía General de la Nación” , en los autos caratulados …………………………..
…………………………………... ………………………………., constituyendo
domicilio electrónico ………………………………………………... con domicilio
legal en Paysandú 1283 y con domicilio real en la calle …………………………...
………………………………………………………………………………………. ,
evacuando el traslado conferido, a la Suprema Corte de Justicia se presenta y dice :
A) Una cuestión previa: la legitimación de la parte actora.
1) Habiéndose interpuesto el planteamiento de autos por vía de acción, esto es, una
vía en la cual de regla no puede identificarse el caso concreto ni el nexo de causalidad
entre la norma atacada y la lesión alegada ( extremo este que resulta evidente en
autos) , y advirtiéndose que los agravios refieren a parte del articulado de la ley
19.334, la cual redefine la naturaleza orgánica del Ministerio Público y Fiscal
-transformándose de Unidad Ejecutora del Ministerio de Educación y Cultura, en un
Servicio Descentralizado- ley que en lo sustancial regula un área
de estricta
competencia del titular del Organo Fiscalía General de la Nación, por todo ello, ha de
formularse expresa objeción respecto de la legitimación activa del compareciente.
2) Como lo expresara el Alto Cuerpo en fallo Nro.139/2014, “...no resulta admisible
que un Fiscal Letrado Nacional accione por inconstitucionalidad en defensa de la
Institución Ministerio Público y Fiscal, ya que exorbita sus competencias. Ello surge
sin hesitaciones al ponderar las posibles consecuencias de admitir un accionamiento
en este sentido, ya que si se acogiera la pretensión instaurada se generaría la
absurda situación de que una norma que rige la actuación de los Sres. Fiscales no
sería aplicable a una Fiscalía y sí a otras, lo que conculca el necesario orden del
sistema orgánico correspondiente. Por ello, quien cuenta con la legitimación activa
necesaria para representar al Ministerio Público y Fiscal es su Organo máximo, que
al actuar involucra en línea jerárquica administrativa a todos los restantes órganos
subordinados integrantes del sistema.”
3) La actora en autos, al solicitar la inaplicación de los arts. 1, 3, 4, 5 ( aptados. E y
N), y 15 de la ley 19.334, no hace sino solicitar la inaplicación de disposiciones que
refieren a la estructura orgánica-administrativa del Ministerio Público, así como a la
determinación de los cometidos y potestades de la Institución , a la reafirnación de la
exclusión de la tutela del Poder Ejecutivo respecto de los actos jurisdiccionales, y a la
previsión de un futuro reglamento general del servicio.
Todos estos aspectos no podrían sino ser aplicables ( o bien ser desaplicados) a todas
las Fiscalías del País, y no de forma exclusiva a aquella de la cual el compareciente
es su titular , pues son cuestiones que afectan a la Institución como tal, y que,por
ende, únicamente pueden ser judicialmente reclamadas u observadas por quien
legalmente representa al Organo Fiscalía General de la Nación, el cual,posee, desde
la entrada en vigencia del ejusdem, personería jurídica para comparecer en juicio.
Consecuentemente , la representación del Servicio Descentralizado recae en su
Director General, esto es, en el Fiscal de Corte y Procurador General de la Nación.
4) Ahora bien : sin perjuicio de lo anterior, la promotora de autos entiende que la
inevitable derivación de la actual estructura orgánica del Ministerio Público es la
afectación del ejercicio de su función como Fiscal Letrado Nacional en forma
independiente ; esto es, establece una suerte de nexo inquebrantable entre el texto
aprobado ( creación de la Fiscalía
General de la Nación como Servicio
Descentralizado) y lo que estima son sus consecuencias en el orden funcional , entre
ellas, el dictado de instrucciones que afectarían el libre ejercicio de su función como
Magistrado Fiscal.
En otros términos, que conforme la particular intelección que el accionante asigna a
las normas atacadas, la entrada en vigencia de ley 19.334 importa, “ipso jure” , la
afectación de su independencia técnica .
Es por ello que, si se entendiera que para determinar si existe tal nexo causal y
evaluar asimismo si la interpretación del actor es la correcta en cuanto a sus
consecuencias ( y a su afectación individual) , si se estimare entonces que determinar
estos extremos impone ingresar al fondo del asunto ( y que el mismo deba ser
analizado por el Alto Cuerpo en sentencia definitiva ) , en los siguientes numerales
habrán de examinarse los agravios referidos a la alegada inconstitucionalidad de los
arts. 1, 3, 4, 5(ap.E y N), y 15 de la ley 19.334.
B) Análisis de las normas impugnadas y de los restantes agravios expresados por la
promotora.
El examen de los textos que se dice confrontan con la Constitución Nacional ha de
realizarse atendiendo al orden en el que se hallan insertos en la ley 19.334, en aras de
mantener un necesario ordenamiento y coherencia en su desarrollo.
- La solicitud de inconstitucionalidad del art. 1 de la ley 19.334.
1) El art. 1 de la ley 19334 , en su inciso 1ero, edicta :
“Créase la Fiscalía General de la Nación como servicio descentralizado, institución
que ejercerá el Ministerio Público y Fiscal.”
A su respecto , la accionante afirma que :
“Se prevé un ejercicio institucional o corporativo del Ministerio Público. Se prevé un
ejercicio no individual del Ministerio Público.” Y se añade :
“Según la Constitución de la República no es una institución quien ejerce el
Ministerio Público, son el Fiscal de Corte y demás Fiscales Letrados de la República
(…) cada uno en su jurisdicción y con aquella competencia material asignada por la
ley.”
Los agravios del accionante se fundan , entonces, en la calificación legal que
denomina al Ministerio Público como una ”Institución”,entendiendo la actora que de
dicha cualidad se deriva inevitablemente el ejercicio “no individual” de la
Magistratura fiscal, pasando la misma a ser ejercida de forma “corporativa”,
afectándose así la independencia técnica de todos sus integrantes.
Y bien :
No se comparten las conclusiones a las que arriba el promotor de autos. En primer
lugar, el concepto “corporativo” del Ministerio Público no ha sido introducido por la
ley 19.334 en su art.1 de manera ex-profesa y con la finalidad que se le atribuye
( supresión de la actuación individual de los Magistrados), sino que dicha concepción
ya se hallaba expresamente consagrada en el art. 1 del Dec.ley 15.365, es decir, en la
Ley Orgánica del Ministerio Público y Fiscal que aún rige en la actualidad, a
excepción de aquellas normas expresamente derogadas .
Así, el art. 1 de la precitada ley Orgánica -vigente durante 33 (treinta y tres) añosestablecía que “El Ministerio Público y Fiscal constituye un cuerpo técnicoadministrativo jerarquizado al Poder Ejecutivo por intermedio del Ministerio de
Educación y Cultura, bajo la jefatura directa del Fiscal de Corte y Procurador
General de la Nación..”
Como bien puede advertirse, bajo la égida del art. 1 del D.L 15.365 ( no cuestionado
por la accionante), el Ministerio Público era definido a texto expreso como “un
cuerpo” ( espíritu corporativo que bajo la vigencia de ley 19.334 le agravia );
asimismo, y de forma también expresa, se consignaba que dicho cuerpo operaría
“bajo la jefatura directa” del Fiscal de Corte y Procurador General de la Nación.”,
jerarca hoy a cargo de la Dirección General del Servicio Descentralizado.
2) Va de suyo que ni entonces ( al dictado de la ley Orgánica de referencia), ni
durante los treinta y tres años de vigencia de su art.1ero. , como así tampoco en la
actualidad, el concepto de cuerpo o de unidad orgánica ha sido ni es incompatible
con el ejercicio de la Magistratura fiscal conforme el principio de independencia
técnica de sus agentes.
De así haberlo sido, cabría suponer que el accionante hubiere denunciado -tan
siquiera en esta oportunidad- la continuidad de un régimen contrario a los principios
constitucionales que invoca en su comparecencia.
No obstante, y a pesar que el articulado impugnado ya no utiliza la expresión
“cuerpo” para referir al Ministerio Público, el agravio que se esgrime parece radicar
en la concepción de dicho Ministerio como una “Institución” , de la cual , a juicio del
actor, emanaría el espíritu corporativo que afectaría su labor técnicamente
independiente .
Ello deviene incomprensible, en tanto una “Institución” , en el ámbito del Derecho
Público, no es sino una referencia a cada una de las organizaciones fundamentales del
Estado. Definir al Ministerio Público como tal importa haberle definido como un
“Organismo” o una “Entidad” organizada, estructurada, con cometidos fundamentales
para el Estado y sus habitantes. Conlleva naturalmente su personería jurídica, y la
potestad de actuar por sí y ante los restantes organismos estatales , acordando y
coordinando instrumentos para el mejor logro de sus fines, a través de la actividad
interinstitucional que es deseable promover en todo Estado de derecho.
No se alcanza pues a comprender el nexo o la consecuencia que denuncia el
accionante, asociando la existencia de un
Ministerio Público considerado
orgánicamente como una “Institución” , con el declive o la decadencia del ejercicio
de la función jurisdiccional de cada Magistrado bajo el amparo de su independencia
técnica.
Acaso,como vino de expresarse supra, una conceptualización corporativista “pura” se
hallaba expresamente consignada en el art. 1 del DL. 15.365, norma que en ningún
momento fue calificada por la parte actora como un óbice para el pleno ejercicio de la
jurisdicción y competencia de los Fiscales,y por ende, de la suya propia.
- La solicitud de inconstitucionalidad del art. 3 de la ley 19.334.
1) El art. 3 de la ley 19.334 expresa:
“ A la Fiscalía General de la Nación le compete ejercer las funciones del Ministerio
Público y Fiscal, conforme a las disposiciones vigentes.”
Esta norma sería inconstitucional -conforme los agravios expresados por la
compareciente en autos- en tanto contradice lo dispuesto en el art.168 nral.13 de la
Constitución Nacional; de dicho precepto la accionante extrae como conclusión que
“ no es una institución quien ejerce el Ministerio Público, son el Fiscal de Corte y
los demás Fiscales Letrados de la República ”.
2) Lo primero a consignar -por su trascendencia- es que la Constitución Nacional no
refiere ni regula el Ministerio Público, ni como Institución, ni como cuerpo, ni como
Órgano ( descentralizado o no ), ni como grupo u organización de agentes fiscales
individualmente considerados. La referencia “al Fiscal de Corte y a los demás
Fiscales Letrados de la República” que contiene el nral. 13 del art.168 de la Carta lo
es a los sólos efectos de su inserción entre las potestades o competencia del
“Presidente de la República, actuando con el Ministro o Ministros respectivos, o con
el Consejo de Ministros”, tal como luce en el acápite del artículo en cuestión.
Es por tanto, entre tales atribuciones , que se halla comprendida la de “ Designar al
Fiscal de Corte y a los demás Fiscales Letrados de la República, con venia de la
Cámara de Senadores o de la Comisión Permanente en su caso, otorgada siempre
por tres quintos de votos del total de componentes.”
3) El cómo se halle organizado el cuerpo de Magistrados , qué naturaleza jurídica
adopte , qué organización interna e institucional adquiera y que estructura orgánica
finalmente le sea atribuida, son cuestiones que no se hallan preceptuadas en la
Constitución Nacional, y que, por ende, pertenecen al resorte exclusivo de la Ley , sin
contravención de los principios fundamentales recogidos en la Carta Magna, claro
está.
Sostener por tanto que el nral. 13 del art.168 ( que únicamente refiere a la potestad
del Poder Ejecutivo en cuanto a la designación de los Fiscales) impide u obstaculiza
la existencia de una Institución denominada Ministerio Público, que les agrupa y
organiza bajo el manto de una Ley Orgánica propia , deviene carente de sustento
normativo.
Extender inapropiadamente la voluntad del constituyente, atribuyéndole una suerte de
“prohibición tácita” -dirigida al legislador- que impediría la existencia de una ley
Orgánica del Ministerio Público , o la existencia de este mismo como tal, dado que no
podría ser calificado como cuerpo o Institución, resulta en definitiva una intelección
equivocada y ajena a la ratio del nral. 13 del art. 168 de la Carta .
4) La tesis sustentada por la parte actora no es sino una exacerbación de las
potestades del Poder Ejecutivo, al extremo que de las mismas se desprendería no
solamente que el Ministerio Público no puede existir como tal, sino que, de existir,
debe permanecer indefectiblemente bajo la órbita de dicho Poder , no pudiendo
adquirir ningún grado de descentralización administrativa , por ende no pudiendo
ingresar al organigrama estatal como Servicio Descentralizado, y no pudiendo , por
ley, atribuírsele naturaleza institucional. Es esta intelección -alejada de la ratio del
nral.13 del art.168- la que (si fuere posible calificarla en cuanto a su apego o
contravención con la Carta ) habría de ser entendida como notoriamente
“inconstitucional” , en tanto limita las potestades del Poder Legislativo en una
materia que no se halla excluída de su regulación en la Constitución Nacional.
- La solicitud de inconstitucionalidad del art. 4 de la ley 19.334.
1) El parágrafo primero del art.197 de la Constitución Nacional dispone lo
siguiente :“Cuando el Poder Ejecutivo considere inconveniente o ilegal la gestión o
los actos de los Directores o Directores Generales, podrá hacerles las observaciones
que crea pertinentes, así como disponer la suspensión de los actos observados.”
El art.4 de a ley 19.334, preceptúa :
“Interprétase el artículo 197 de la Constitución de la República respecto del servicio
descentralizado Fiscalía General de la Nación, en el sentido de que las atribuciones
asignadas por dicha disposición al Poder Ejecutivo refieren únicamente al
funcionamiento administrativo de aquel, no comprendiendo la competencia ni el
ejercicio del Ministerio Público y Fiscal en sus distintos niveles.”
Y bien :
El primer punto a considerar ha de referir al verdadero alcance del art. 197 de la
Constitución Nacional , para, a partir de entonces, determinar si la norma atacada
( art.4 de la ley 19.334 ) efectivamente limita o restringe el mandato constitucional, o
por el contrario , si la misma deviene redundante y por ende , inclusive ,innecesaria .
2) Tomando pues como imprescindible punto de partida el tenor literal del art. 197 de
la Carta, cabe observar la utilización de la conjunción disyuntiva “o” , es decir, una
conjunción que indica opción o elección ,y que tiene por función unir partes de la
oración que son alternativas : o bien se verifica una hipótesis, o bien la otra.
Ahora bien, esa alternancia puede ser “exclusiva” o excluyente , puede ser asimismo
“abierta” ( inclusiva o incluyente , es decir, que pueden hacerse ambas cosas, una o
ninguna), o bien de “equivalencia denominativa”, cuando se unen expresiones de
idéntico valor denominativo.
En un correcto análisis de la sintaxis del art. 197 de la Carta, la primera de estas
opciones claramente debe ser descartada, en tanto no se está ante una conjunción con
finalidad excluyente, esto es, no podría concluirse que la intención del constituyente
ha sido establecer que si se interviene sobre la “gestión” del Directorio, no se podrá
intervenir sobre sus “actos” , ni viceversa.
3) Cabe sí entender, en cambio, que la finalidad ha sido otorgar al Poder Ejecutivo la
potestad de intervención ya sea sobre la “gestión” en general ( como un todo),
atendiendo a los resultados o consecuencias obtenidos, como asimismo a cualquiera
de los “actos” que hubo de dictarse en el ejercicio de la misma.
Se trata entonces , gramaticalmente, de una alternancia “abierta”, inclusiva, y que no
descarta el contener, a su vez, cierta “equivalencia denominativa”, dado que, en
definitiva, no puede existir “gestión” sin actos y acciones que
plasmen y
exterioricen la misma, o , lo que es decir, la gestión no es sino el conjunto de
acciones y actos concretos y específicos desplegados por la autoridad en el ejercicio
de sus funciones.
Tan ello así, que en referencia a cualesquiera de los organismos estatales que
desarrollan los diferentes fines del Estado -y por ende, en referencia a un Servicio
Descentralizado- no es posible disociar la “gestión” de la “administración”, esto es,
la “gestión” -en el ámbito examinado- es en sí misma una actividad “administrativa” ,
entendida en el sentido natural y obvio de los términos, tal y como el art . 17 del
Código Civil ordena que deben ser interpretada las normas jurídicas. Vale recordar
que la mencionada disposición
preceptúa que : “Las palabras de la ley se
entenderán en su sentido natural y obvio, según el uso general de las mismas
palabras ...”, a excepción de aquellas hipótesis en las que el legislador las haya
definido expresamente para ciertas materias.
Y es que, en definitiva, el acto administrativo no es sino un medio, un instrumento ,
una vía por la cual la Administración pública cumple con sus objetivos , y el cúmulo
de todos estos actos y acciones que le precedieron o le sucedieron, no es pues otra
cosa que la “gestión” desarrollada en un período determinado. Y es a ello que se
refiere el art. 197 de la Constitución Nacional.
4) Claro está que, si bien en cuanto a la naturaleza de los actos a los que refiere el
art. 197 , no cabe duda alguna que se trata de “actos administrativos” , ello no deriva
únicamente de su texto, sino , y con mayor razón aún, de su espíritu , extremo este
que la propia parte actora destaca en su escrito inicial.
Y ello es así,en tanto (en este punto se ha de coincidir con la demandante) no es
razonable inferir que la redacción del art.197 refiere a actos de naturaleza
“jurisdiccional”; empero la coincidencia ha de constreñirse a este único aspecto, no
compartiéndose la extensión interpretativa (prohibitiva) que la promotora incorpora
a la norma constitucional. No existe prohibición alguna de materia, en cuanto a
aquellas que pueden ser incorporadas , organizadas y desarrolladas bajo la forma de
un Servicio Descentralizado, y por consiguiente, la materia jurisdiccional no puede
ser excluída por exclusiva voluntad del intérprete.
En el presente, de forma mayoritaria la doctrina nacional acepta sin cuestionamientos
que los Servicios Descentralizados del Estado no necesariamente deben desarrollar
actividades industriales o comerciales, siendo ya clásicos los ejemplos que de regla se
traen a colación, v.gr. ASSE, INAU ( ex-INAME), el actual INAC ( organismo que
reúne al Instituto Nacional de Carnes y al CADA - Comisión de Administración del
Abasto), y más recientemente el Instituto Uruguayo de Meteorología ( INUMET),
creado como tal por ley 19.158, organismo que anteriormente revestía la naturaleza
de “Unidad Ejecutora” , en su caso, del Ministerio de Defensa Nacional .
Como se señalaba, entonces, no podría ser jurídicamente aceptable que, para explicar
el marco normativo que rige la función jurisdiccional del Servicio Descentralizado
“Fiscalía General de la Nación”, el precepto contenido en el art. 197 deba ser
extendido más allá del texto explícito e implícito del constituyente, sino que debe ser
aplicado tal y como el art.197 ha sido plasmado a texto expreso, con absoluta claridad
y sin necesidad de intelecciones carentes de amparo constitucional. Cuando el sentido
de la ley es clara,el intérprete no debe distinguir, un principio incuestionable para la
seguridad jurídica del Estado.
En consecuencia, la cuestión no radica en efectuar interpretaciones que limiten el
alcance del art. 197, dado que el mismo es indubitable y concreto, en cuanto está
dirigido exclusivamente al contralor de la gestión ( administrativa) de los Servicios
Descentralizados y/o a los actos que comprenden la misma, y sin los cuales aquella
gestión no cobraría virtualidad ni existencia jurídica; sin manifestación de voluntad
no hay efecto jurídico posible, y sin este, no es posible cumplir las funciones que le
son propias a los diferentes organismos estatales.
5) Ahora bien:
Si el art.197 no era necesario ser interpretado, y si el mismo se aplica a la gestión
administrativa de los Servicios Descentralizados y a los actos que la componen, y si
por tanto la función jurisdiccional no se ve alcanzada por la norma, cabe determinar
qué disposiciones
o principios constitucionales la han de regular, pues si está
permitida, no ha de estar ajena a los preceptos de la Carta.
En tal sentido, ha de concluirse que la función jurisdiccional que desarrolla el
Servicio Descentralizado “Fiscalía General de la Nación” se halla bajo la égida de los
principios constitucionales que se derivan de los arts. 8, 10, 72, y 332 entre otros,
esto es, que se halla regida por los principios del debido proceso legal, de la
igualdad de la partes ante la ley, de la seguridad jurídica, y , por natural
consecuencia de todo ello, de la independencia técnica en el área jurisdiccional.
Es , pues, la aplicación de estas normas y principios constitucionales la que
excluye la intervención o contralor del Poder Ejecutivo en el ejercicio de la
función jurisdiccional, y no una innecesaria interpretación limitativa del art. 197
de la Carta.
6) Atendiendo entonces cuanto ha sido consignado, resta examinar la regularidad
constitucional del art. 4 de la ley 19.334 ; a su respecto, la respuesta ha de ser
afirmativa, pero no por aceptarse que dicha disposición ( fuere efectivamente de
naturaleza interpretativa o no) pueda limitar
la
aplicación de una norma
constitucional , sino porque, más allá de las posibles imperfecciones de su redacción
y -principalmente- de no constituir la técnica legislativa más apropiada al fin
perseguido, independientemente de todo ello, el art. 4 no expresa un contenido
incompatible con el art. 197 de la Carta.
En otros términos:
Si viene de señalarse que la norma constitucional posee una previsión indubitable,
dirigida a las potestades del Poder Ejecutivo respecto de la “gestión” ( en general) o
los “actos” ( en particular) del Directorio de los Servicios Descentralizados, todo ello
referido incuestionablemente al área administrativa, y si ni en su texto ni de su
espíritu puede concluirse que dicha norma contempló el ejercicio de la función
jurisdiccional ( la cual se halla regida por otras normas constitucionales ), en
definitiva, la interpretación ( sustancialmente innecesaria ) que recoge el art. 4 de la
ley 19.334 es absolutamente compatible con el precepto constitucional que se dice
violentado, ya que , en definitiva , no extiende el contralor del Poder Ejecutivo a los
actos de naturaleza jurisdiccional.
Tan redundante e innecesaria es la norma atacada, como lo sería , en consecuencia, su
declaración de inconstitucionalidad.
7) Es más:
En un análisis más pormenorizado del texto constitucional aludido, puede advertirse
que el constituyente refiere a la gestión o los actos emanados “… de los Directores o
Directores Generales” de los Servicios Descentralizados”, sin extensión alguna a
los restantes funcionarios que integran el Servicio, dado que toda “gestión”, de regla
es planificada, organizada, decidida y ejercida por el Directorio ( o el Director ) del
organismo , y únicamente los actos de estos funcionarios obligan a la Administración
pública, salvo las hipótesis de delegación -cuando ello es posible efectivizarse- lo
cual deviene ajeno a la función jurisdiccional.
Pues bien: si el Servicio Descentralizado “Fiscalía General de la Nación “ tendrá a su
frente un Director General ( art.2 de la ley 19.334), es la gestión administrativa
ordenada bajo su mando y son sus propios actos, aquellos que quedan bajo el
contralor del Poder Ejecutivo, conforme lo edicta el art. 197 de la Constitución , sin
posibilidad alguna de hacer extensivo este contralor o tutela administrativa a los actos
jurisdiccionales emanados del ejercicio de la función técnica que desempeñan todos
los Magistrados Fiscales en las diferentes Sedes del País. Aceptar lo contrario
arrojaría una interpretación no solamente forzada , sino, además, carente de toda
lógica jurídica , a la vez que confrontativa con los arts. 8, 10, 72, y 332 de la
Constitución de la República , por lo que , una vez más, cabría sostener que el art.4
de la ley 19.334 ha sido sobreabundante y peca de innecesariedad.
8) Conforme lo anteriormente expresado, si acaso alguna duda pudiere formularse , la
misma estaría referida únicamente a los actos jurisdiccionales emanados del Director
General ( o Directores Generales , en caso de organismo colegiado) del Servicio
Descentralizado, dado que son sus actos y su gestión , exclusivamente, la que queda
sometida al contralor del Poder Ejecutivo.
No obstante, y como vino de expresarse supra, el sentido natural y obvio de la
“gestión” y los “actos” que la componen, de regla refieren, en el Derecho Público, a
la gestión y a los actos de naturaleza administrativa, y nunca podrían hacerse
extensivos a aquellos de corte jurisdiccional. Por consiguiente, aún tratándose de
actos emanados del Director General, en tanto dichos actos sean consecuencia de su
pronunciamiento técnico como Fiscal de Corte ( tercero dictaminante en expedientes
jurisdiccionales), quedan asimismo excluidos de la contraloría del Poder
administrador.
Cabe tener en consideración que la ley 19.355 ( arts. 649 y 652) delimitó la esfera de
actuación del Ministerio Público, debiéndose intervenir únicamente en las hipótesis
alli previstas, quedando excluida, entre otras, la intervención del Fiscal de Corte en
los asuntos pertenecientes al Despacho Administrativo de la Suprema Corte de
Justicia, por lo que su actuación como dictaminante ante el Alto Cuerpo se halla
circunscripta al ámbito jurisdiccional.
9) No podría soslayarse, asimismo, que cuando el art. 197 refiere a que la
intervención del Poder Ejecutivo ha de practicarse cuando se “considere
inconveniente” la gestión del Directorio del Servicio Descentralizado, y que dicho
Poder queda habilitado a efectuar “... las observaciones que crea pertinentes, así
como disponer la suspensión de los actos observados” , de modo alguno podría estar
refiriéndose a los Dictámenes fiscales o a las actuaciones en materia jurisdiccional,
pues ello significaría afirmar que la Constitución Nacional contiene preceptos
incompatibles y contradictorios entre sí, lo cual carece de todo fundamento.
En efecto:
Si se aceptare que la Carta permite al Poder Ejecutivo -en su art. 197- intervenir y
modificar “por inconvenientes” aquellas actuaciones recaídas en expedientes
jurisdiccionales, ello importaría una clara confrontación con los preceptos y
enunciados que se consagran en salvaguarda del Estado de derecho y de la forma
republicana de gobierno que se adopta en la propia Constitución patria .
Por lo mismo, si cuando el art. 197 faculta al Poder Ejecutivo a “suspender los actos
observados”, se concluyera que con ello se quiso incluir la potestad de suspender los
actos dictados en un expediente judicial, expedientes que se tramitan bajo la órbita
del Poder Judicial , bajo la ordenación del Juez de la causa , y dentro de la estricta
continencia procesal que ordenan las leyes en la materia, si se concluyera de tal forma
extensiva y arbitraria, se estaría en definitiva afirmando que el art. 197 autoriza la
violación del principio de separación de Poderes, esto es, del principio más inherente
a la mencionada forma democrática republicana de gobierno que la Constitución
Nacional consagra .
Por cuanto queda explicitado, en tanto más detenidamente se examine el contenido y
el espíritu del art. 197 de la Carta, con mayor certeza debe concluirse que el art. 4 de
la ley 19.334
se constituye en una norma “en demasía” , y que su eventual
desaplicación en nada modificaría las potestades del Poder Ejecutivo, ni la naturaleza
de la gestión o de los actos sobre los que se ejerce aquella tutela administrativa
consagrada en la norma constitucional.
10) Cabe recordar, asimismo, que esta ha sido la posición del Poder Ejecutivo desde
los inicios de la discusión parlamentaria, lo cual queda recogido en las Actas de
sesión de la Comisión de Constitución y Legislación de la Cámara de Senadores
(Carpeta 260/2015) de fecha 30 de junio de 2015.
En dicha ocasión , el Director de Asuntos Constitucionales, Legales y Registrales del
Ministerio de Educación y Cultura , Dr. Pablo Maqueira -explicando ante la antedicha
Comisión el tratamiento hasta entonces dado en la Cámara Baja al proyecto de ley en
estudio- sostuvo respecto del contenido del que luego sería el art. 4 del ejusdem :
“ En la Cámara de Representantes se han introducido algunos cambios al proyecto
original,que entendemos no afectan esencialmente su espíritu; quizás se tenía una
idea un poco distinta en algunos aspectos, pero no hay mayores inconvenientes a las
modificaciones que se han planteado. Se ha dispuesto una norma interpretativa de
los artículos 197 y 198, que entendemos que es adecuada en cuanto a los controles
que el Poder Ejecutivo ejerce por normativa constitucional sobre los organismos
descentralizados, excluyendo expresamente -algo que ya estaba implícito y que
todos así lo entendíamos- a las actividades
relacionadas con el ámbito
jurisdiccional del Ministerio Publico y Fiscal, que no podían ser objeto de ese
control.” ( el destacado no figura en el original).
Es entonces que en la presente etapa procesal la Fiscalía General de la Nación ha de
acompañar idéntico criterio al entonces sustentado por el Poder Ejecutivo , Poder al
que correspondió la iniciativa legal en la materia, y que fuera explicitada ante los
órganos parlamentarios por quien estaba a cargo de la Dirección especializada en el
Ministerio de Educación y Cultura.
11) La trascendencia de lo transcripto no se limita a individualizar el criterio del
Poder administrador , sino que su trascendencia se halla contenida en su procedencia
misma : es el propio Poder Ejecutivo, poseedor de la tutela administrativa sobre la
gestión y los actos de los Directores de los Servicios Descentralizados, quien
reconoce, a través de la Secretaría de Estado con competencia en la materia ( por
entonces el Ministerio Público era una Unidad Ejecutora del Ministerio de Educación
y Cultura) , que jamás hubo de entenderse que dicha potestad alcanzare a actos de
naturaleza jurisdiccional. De otro modo: el Poder Ejecutivo, titular de la potestad
consagrada en el art. 197 de la Constitución, expresamente reconoce una única
voluntad posible de ser atribuída al constituyente, es decir : la tutela del Poder
Ejecutivo sobre los Servicios Descentralizados deber ser ejercida exclusivamente
respecto de sus actos de gestión, o sobre la gestión en sí misma.
12) Corolario de cuanto se ha expresado en los numerales que anteceden, cabe
destacar la absoluta imposibilidad de materializar acto alguno que importe “la
suspensión de los actos observados” , referido ello a la materia jurisdiccional .
La emisión de un acto de tal naturaleza por los Magistrados Fiscales que componen el
Ministerio Público , importa la emisión formal de un “Dictamen” que se halla
contemplado en la ley procesal -de estricto orden público- en cuanto a oportunidad,
plazos, y materia, siendo todo ello indisponible . Dicho pronunciamiento técnico ha
de quedar indefectiblemente incorporado al expediente judicial , cuya ordenación y
vigilancia , como viene de señalarse, corresponde al Poder Judicial, no siendo ni legal
ni constitucionalmente posible que el Poder Ejecutivo intervenga de forma alguna a
los efectos de “suspender” el Dictamen por considerarlo “inconveniente” ; mas ello
no deriva exclusivamente
del art. 197 a estudio, sino que dicho precepto es
concordante y consecuente con los principios que la propia Carta consagra, y que ,
tal como edicta en su art 72, “...se derivan de la forma republicana de gobierno ”.
- La solicitud de inconstitucionalidad del art. 5 ( apartados E y N) de la ley 19.334.
1) El art.5 cuestionado en autos, en los literales objeto de agravio, dispone como
facultades del Director General :
(lit.E)”Crear, modificar y suprimir unidades especializadas centralizadas en las
materias que entienda pertinente, para desempeñar funciones de asesoramiento,
análisis, coordinación, capacitación, elaboración y difusión, sin perjuicio del
ejercicio del Ministerio Público y Fiscal, el cual se regirá conforme a lo dispuesto en
la ley orgánica.”
(lit.N)”Proyectar, dentro del plazo de ciento ochenta días a partir de la
promulgación de la presente ley, el reglamento general del organismo, elevándolo
al Poder Ejecutivo para su aprobación.”
2) Respecto de la impugnación de estas disposiciones, en lo previo debe diferenciarse
aquello que puede ingresarse a su estudio en un planteo de inconstitucionalidad, y
aquello que debe quedar formal y sustancialmente excluido del mismo.
En efecto:
En primer término, debe señalarse que se efectúa una impugnación genérica, sin
referencia a una determinación administrativa concreta, esto es : no se menciona qué
unidad especializada ha sido creada, que le ha causado perjuicio o le ha impedido el
ejercicio de su función con independencia técnica.
No debe olvidarse que el actor únicamente se halla legitimado para impugnar aquello
que le ocasione un perjuicio directo y personal , y no podría cuestionar aspectos que
son inherentes al ejercicio de las potestades administrativas del titular del Servicio
Descentralizado, si dicha actuación no irroga sobre el compareciente efecto alguno, o
bien los mismos no le son perjudiciales al extremo de generar una pretensión
jurídicamente relevante.
En segundo término, las afirmaciones efectuadas como fundamento de la pretendida
inconstitucionalidad dicen relación con una temática que es propia no de una ley de
creación de un Servicio Descentralizado, sino de una Ley Orgánica aún no dictada.
Así, cuando se formulan objeciones respecto de la existencia de “un sistema de
instrucciones generales” o bien de la “existencia de agentes fiscales o fiscales
delegados”, en puridad se hace una crítica anticipada a posibles figuras o
mecanismos que pudiesen introducirse en una nueva ley Orgánica en la materia, en
cuyo caso la misma sería el resultado de una previa discusión y aprobación
parlamentaria, y no de una resolución administrativa del Director General del
Servicio Descentralizado.
Mal podría ello, entonces , ser objeto de un pronunciamiento de inconstitucionalidad
por el Alto Cuerpo -y por ende de desaplicación a la parte actora- cuando se trata de
cuestiones que no han adoptado aún rango de ley, y que por consecuencia no han
cobrado virtualidad en el plano jurídico; ergo, no se trata de disposiciones nulas o
irregulares, sino que se invocan agravios derivados de normas legales inexistentes.
3) En cuanto a lo que denomina una “antijurídica delegación de poder” en la que
habría incurrido el legislador, la misma sería consecuencia de la autorización que ha
sido otorgada al Director General para proyectar un “reglamento general del
organismo” ( lit.N), siendo dicha potestad la génesis de un Fiscal con atribuciones y
potestades que le convierten en un “Magistrado único” , el cual ha de impartir
directrices que tienden a la unidad de criterio y no al ejercicio de la función dentro
del marco de la independencia técnica consagrada en la Constitución Nacional.
Respecto de este agravio, cabrían idénticas consideraciones a las ya explicitadas
precedentemente : no se ha dictado aún una Ley Orgánica de la cual se desprenda una
disposición que afecte el ejercicio de la función que desempeña la parte actora, por lo
cual no solamente se trata de una hipótesis eventual de un perjuicio también eventual
y futuro, sino que en puridad se pretende el ejercicio de una suerte de acción
preventiva de inconstitucionalidad, no ya que suspenda la aplicación de una ley ,
sino que detenga o paralice el tratamiento parlamentario de la misma , lo cual
deviene inadmisible en el ordenamiento positivo patrio.
4) Cabría añadir, que en el art. 5 (lit.N) no se ha consagrado una delegación de
funciones legislativas en beneficio del Director General del Servicio Descentralizado,
pues a lo único que autoriza esta disposición es a la elevación de un anteproyecto al
Poder Ejecutivo ( titular de la iniciativa ) , para que este la considere y en definitiva
sea quien la rechace, la modifique o la apruebe ; y es en estas dos últimas hipótesis
que el proyecto se hallaría en estado de ser elevado al Poder Legislativo para su
tratamiento parlamentario.
A mayor abundamiento, la razón de ser de una intervención “preliminar” en la
confección de un anteproyecto ha de entenderse propia de los organismos de alta
especialización, que actúan no solamente en un área administrativa sino además
dentro de una parcela de independencia (exento de tutela) respecto del Poder
Ejecutivo, por lo cual es su Director o su Directorio quien mejor se halla en
condiciones de efectuar las primeras proyecciones relacionadas al área técnica
radiada del contralor jerárquico.
- La solicitud de inconstitucionalidad del art. 15 de la ley 19.334.
1) El art.15 de la ley 19.334 preceptúa :
“Hasta tanto se dicten las normas correspondientes al reglamento general del
organismo, así como al Estatuto de los funcionarios de todas las categorías, estos
aspectos se regularán por las normas que actualmente rigen el funcionamiento de la
unidad ejecutora 019 "Fiscalía de Corte y Procuraduría General de la Nación" del
Inciso 11 "Ministerio de Educación y Cultura", en todo cuanto las mismas no se
opongan a las disposiciones de la presente ley.”
2) A su respecto, afirma la accionante que el ( futuro) reglamento general tendrá la
eficacia de sustituir a la actual Ley Orgánica (DL 15.365), por imperio de lo
dispuesto en el art. 15 cuestionado en autos ; en su mérito, se operaría una oblicua
violación del principio de legalidad del estatuto jurídico de los Fiscales Letrados.
Huelga señalar que , una vez más, se está ante una hipótesis no acaecida ,ya no
solamente por ausencia de verificación del daño, sino por inexistencia de la norma
jurídica que dice transgrede aquella legalidad.
De principio no cabría suponer una situación en que ello fuere posible , en tanto el
principio invocado presupone que las disposiciones estatutarias han de provenir de la
ley, y es precisamente una ley la que , en su día, sustituirá al actual DL. 15.365.
En definitiva, que el “nomen iuris” adoptado por la ley 19.334 para referir a una
futura nueva legislación en la materia (“ reglamento general” o “estatuto general” )
no importa de modo alguno que la nueva normativa revista formalmente carácter de
acto , de resolución o de decreto administrativo , sino que , incuestionablemente, el
nuevo régimen estatutario ha de provenir de una Ley Orgánica, discutida y
sancionada en el Parlamento Nacional.
C) Consideraciones finales.
No es dable soslayar, a estar a la fundamentación expresada en el accionamiento de
autos, algunos aspectos que han sido colacionados en la demanda y que, brevitatis
causae, es oportuno referir.
1) Induce a error señalar -sin las debidas precisiones - que el Ministerio Público
( previo al dictado de la ley 19.334) pertenecía a la Administración Central y que alli
debe permanecer.
Es correcto que bajo la égida del art.1ero. del DL.15.365, el Ministerio Público
conformaba un cuerpo técnico - administrativo “jerarquizado al Poder Ejecutivo por
intermedio del Ministerio de Educación y Cultura ” ; no obstante, la antedicha
relación jerárquica se verificaba únicamente en la faz administrativa, pero en su
esencia (faz técnica - jurisdicional) ha sido -y contínúa siéndolo- independiente del
Poder Ejecutivo.
Aquel entorno administrativo en el cual se verificaba la relación jerárquica era pues el
contexto único dentro del cual se actuaba bajo la jerarquía del Poder administrador, lo
cual no trae aparejado, como consecuencia jurídica ni de pleno derecho, que el
Ministerio Público debiera , necesariamente, permanecer dentro del referido Poder
del Estado, en tanto aquel contralor que entonces se ejercía bajo la forma jerárquica,
en la actualidad se ejerce bajo la forma tutelar propia de los Servicios
Descentralizados.
Todo aquel parquet competencial sobre el cual poseía ingerencia el Poder Ejecutivo a
través del Ministerio de Educación y Cultura,
no lo era por la naturaleza
jurisdiccional de la Unidad Ejecutora “Fiscalía de Corte y Procuraduría General
de la Nación”, sino que lo era por la parcela de actividad administrativa que todo
organismo público necesariamente desempeña,y que, en el actual régimen, se halla
bajo la tutela irrenunciable que la Constitución Nacional dispone en favor del Poder
Ejecutivo.
2) El Ministerio Público no desarrolla ninguna actividad de las que el actor en su
escrito define como “ ...cometidos esenciales, inherentes, definitorios, propios del
Poder Ejecutivo” ( su esc., nral. 3.1.1.) , tales como los que alli se citan ( seguridad
interna, recaudación tributaria, defensa nacional, etc ). En otros términos, el
Ministerio Público no desarrolla una función exclusiva ni excluyente del Poder
Ejecutivo , en tanto el Ordenamiento jurisdiccional al que en esencia pertenece es
parte de los servicios esenciales del Estado, y no exclusivo , excluyente e inherente
específicamente al Poder administrador .
Por el contrario, la esencia de la actividad que desarrolla el Ministerio Público es una
función jurisdiccional, y , por tanto, ajena por naturaleza al Poder Ejecutivo ; por lo
mismo, si alguna relación con un Poder del Estado puede atribuírsele en dicha área o
esfera de competencia jurisdiccional es con el Poder Judicial , por lógica razón de
materia y por los roles que desempeñan sus agentes en el Proceso .
3) En cuanto se señala en el nral.3.1.2 del libelo introductorio, que “ ...los cargos
de Fiscal de Corte y demás fiscales Letrados de la República no pueden ser
transferidos delegados o descentralizados a ámbitos administrativos
ajenos al
Poder Ejecutivo “ , también se induce a error.
Dichos cargos en la actualidad no son transferidos a un Servicio Descentralizado
sin contralor del Poder Ejecutivo, sino que lo que se desenvuelve de forma
independiente al mismo , es la función jurisdiccional que desempeñan.
Las Magistrados mencionados continúan vinculados al Poder Ejecutivo desde su
designación , ya que son propuestos por dicho Poder, siendo que, a su vez, el Órgano
Ministerio Público se halla -por disposición constitucional - sometido a tutela
administrativa de aquel . No se puede pretender más dependencia de área ni una
inserción mayor del Ministerio Publico dentro del Poder Ejecutivo, en virtud de la
independencia técnica con que se actúa en la esfera jurisdiccional .
4) No es correcto señalar, como se afirma en el nral. 3.1.3 , que las Fiscalías son un
servicio esencial del Poder Ejecutivo en tanto la Constitución denomina a sus agentes
como “Fiscales Letrados de la República” ; y ello no es correcto, ya que, puestos a
ensayar una intelección revestida de lógica y razonabilidad, dicha expresión sería
asimilable al concepto de “ Fiscales del País” o “Fiscales del Uruguay·” .
No obstante,y aunque en la Carta el constituyente hubiere querido referir a Fiscales
“de la República “ como contraposición a Fiscales “del Gobierno” como lo afirma
la promotora de autos, lo cierto es que no se comprende porqué tal diferenciación
significaría que el Ministerio Público no puede funcionar como Servicio
Descentralizado, pues no dejan de ser Fiscales de la República por ello, si por
“Fiscales de la República” ( en la acepción dada por la accionante) se entiende
Fiscales independientes en el ejercicio jurisdiccional.
5) Por último, deviene manifiesto que se alegan agravios en defensa del Ministerio
Publico orgánicamente considerado, pero se peticiona (no podría hacerlo con un
alcance institucional ), en todos los casos, la desaplicación a sí mismo de las
disposiciones tachadas de inconstitucionales; ello demuestra, en definitiva -a más de
la ausencia de legitimación ut supra anotada- la imposibilidad de efectivizar un
eventual progreso del planteamiento promovido en autos.
Por los fundamentos expresados , A LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA
SOLICITA :
1)Le tenga por presentado en la representación legal invocada , por constituídos los
domicilios electrónico, legal , y real, y por evacuado el traslado de la demanda.
2) Se pronuncie la Corporación entendiendo de recibo la ausencia de legitimación
procesal activa del promotor de autos , conforme lo consignado en el ap.A) de esta
comparecencia.
3) En su defecto, y si se entendiere procedente ingresar al examen del mérito, se
rechace la pretensión de declaración de inconstitucionalidad de los arts. 1, 3, 4, 5
( ap. E y N) y 15 de la ley 19.334, en tanto ninguna de estas normas confronta con las
disposiciones de la Carta Magna.
OTROSI DICE : Que a los efectos dispuestos por el art.44 del Código General del
Proceso, queda investido, en especial y para ese proceso, con todas las facultades
procesales, excepto las que impliquen disponer de los derechos sustanciales, el Dr/a
–--------------------------- , habiendo sido debidamente instruído de la representación
de que se trata y de sus alcances, dejándose expresa constancia de ello.