Principios del buen registro - Organization of American States

UN PRIMER ACERCAMIENTO A LA IDENTIFICACIÓN
DE CRITERIOS PARA LOS SISTEMAS DE REGISTRO
CIVIL
Programa de Universalización de la Identidad Civil en las Américas
Secretaría Ejecutiva para el Desarrollo Integral
Organización de los Estados Americanos
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Tabla de contenidos
I. Resumen Ejecutivo
II. Introducción
a) El aporte de la OEA
b) Alcances del derecho a la identidad
III. Obstáculos para el registro de las personas
IV. Criterios para sistemas de registro civil: con miras a la universalización
V. Conclusiones
2
“Los derechos establecen obligaciones
correlativas y éstas requieren mecanismos de
exigibilidad y responsabilidad”. 1
I. Resumen Ejecutivo
El presente documento pretende identificar y elaborar - de manera preliminar - un
conjunto de criterios para los sistemas de registro civil e identificación con el objeto de
facilitar la adopción de políticas públicas y acciones tendientes a la universalización de la
identidad civil en la región. A pesar de que cada país presenta características particulares, el
documento pretende brindar los elementos necesarios para discutir y adoptar una guía que
sirva de base para el fortalecimiento y la modernización de sistemas de registro civil con
miras a alcanzar la cobertura total de la población de la región, y de esa manera, promover
el disfrute del derecho a la identidad. Los criterios delineados en este documento servirán
de base para que el Programa de Universalización de la Identidad Civil en las Américas
(PUICA) planifique modalidades de asistencia técnica encaminadas a fortalecer los registros
civiles en los Estados miembros que así lo soliciten, y brindar apoyo en políticas públicas
relacionadas al registro civil de las personas.
II. Introducción
a) El aporte de la OEA
La Organización de los Estados Americanos (OEA) ha acumulado a lo largo de las
últimas décadas una vasta experiencia en la promoción de la democracia, de la vigencia de
los derechos humanos y del desarrollo integral. En este sentido, la Secretaría General ha
brindado asistencia técnica para la modernización de las instituciones del gobierno
encargadas del registro de las personas y de los órganos electorales, ha defendido los
derechos y libertades fundamentales de los individuos, y ha fomentado el desarrollo
socioeconómico de las personas. En cuanto al tema de la identidad civil y el fortalecimiento
a los sistemas de registro civiles, hasta el momento se venía trabajando en el seno de la
Organización desde una perspectiva enfocada en los derechos políticos y en torno al tema
electoral. Asimismo, el Instituto Interamericano del Niño, la Niña y Adolescentes,
tiene como misión promover los derechos de los niños, niñas y adolescentes entre los
Estados miembros, y busca difundir la importancia del derecho a la identidad a través del
registro de los mismos.
Habida cuenta de la necesidad de ampliar la perspectiva, y de los desafíos y obstáculos que
existen aún en la región para un goce universal de la identidad civil, la Secretaría General de
la OEA considera de vital importancia elevar este tema para discusión y colocarlo en la
agenda interamericana. Y en este sentido, la OEA es el foro político regional por excelencia
que trata los temas de la agenda interamericana de manera integrada, y posee el mandato de
los Estados miembros para promocionar el derecho a la identidad en la región e impulsar
criterios y recomendaciones con miras a obtener el disfrute universal de la identidad civil. A
su vez, la Organización posee la capacidad instalada necesaria para promover un enfoque
abarcativo en el tratamiento de este tema, que además tome en cuenta la rica y variada
diversidad de culturas existentes en las Américas.
Una Aproximación al Enfoque de Derechos en las Estrategias y Políticas de Desarrollo en América Latina, Víctor
Abramovich, Desarrollo Social, Noviembre 2005, p.8.
1
3
En este contexto, el Programa de Universalización de la Identidad Civil en las
Américas de la Secretaría Ejecutiva para el Desarrollo Integral (SEDI) tiene como objetivo
específico poner en operación un programa tendiente a eliminar completamente la
situación de personas sin identificación civil en la región. Dada la seriedad y complejidad
del problema del sub-registro; la necesidad de fortalecer las instituciones de registro civil
existentes; así como de buscar solución a los obstáculos para obtener identidad civil, la
Secretaría General de la OEA considera que es esencial abordar el tema desde un enfoque
multidimensional. De esta manera, el Programa adopta una perspectiva que toma en
cuenta la importancia de la gobernabilidad democrática y el fortalecimiento de los
sistemas de registro civil para la profundización de la democracia, desde una perspectiva de
desarrollo y de derechos.
La democracia sustentable y el desarrollo humano de los pueblos se logran a partir del
desarrollo de una ciudadanía plena e inclusiva y de la capacidad que tienen las instituciones
de gobierno para responder a las demandas de la ciudadanía. Una condición para que las
personas puedan gozar de los derechos ciudadanos es que el Estado reconozca la existencia
de tales y asegure el derecho a la identidad de las personas. En general, es el registro civil
la institución del estado encargada de la identificación de las personas, y es a través del
vínculo que se genera con el registro, que se formaliza la identidad de un sujeto que pasa
así, a ser reconocido jurídicamente por el Estado y la sociedad en su conjunto. La ausencia
de dicho proceso, socava el ejercicio democrático, frena el desarrollo humano de la
población que sufre el subregistro, y expone a sus habitantes a la vulnerabilidad producida
por la falta de reconocimiento de sus derechos.
En cuanto a la relación de la identidad civil con el desarrollo, se considera que este
derecho incluye una cadena progresiva e interdependiente de otros derechos relacionados,
como los derechos económicos, sociales y culturales. Se estima que el registro e
identificación de las personas puede servir como un factor, entre otros, para romper con el
círculo vicioso en el que se encuentran los sectores más marginados de la población en los
países de la región. Al no contar con certificados de nacimiento o documento de identidad,
vastos sectores de la población se tornan invisibles ante el Estado, dificultando de esta
manera que éste pueda garantizar el goce de los derechos inherentes a los ciudadanos, y el
acceso a servicios básicos como lo son la educación, la salud y el bienestar. De igual forma,
su ausencia puede obstaculizar el desarrollo económico y humano de vastos sectores de la
población. Por último, un buen sistema de registro es indispensable para contar con
estadísticas confiables para el proceso de planificación e implementación de políticas de
desarrollo que atiendan a la realidad de la población.
Desde una perspectiva de derechos, se considera que “la inscripción de un nacimiento
asigna a la persona la calidad de sujeto jurídico pleno, le da la posibilidad de gozar de
protección contra la discriminación y el abandono y le garantiza, aunque sea teóricamente,
el ejercicio de la plena ciudadanía civil, política y social”. 2 De esta manera, para poder
asegurar la participación de los ciudadanos en una sociedad, el Estado deberá reconocer y
proteger estos derechos relacionados con la identidad civil.
En definitiva, los beneficiarios de un sistema de registro civil que funciona adecuadamente
son tanto el Estado, como los individuos así como otras agencias o instituciones que hacen
uso de los datos recopilados. En cuanto a los beneficios para el individuo, se considera
que los mismos se basan en la posibilidad de ejercer los derechos como ciudadano en un
Estudio de Situación y Bases de un Programa Regional de Apoyo al Registro de Nacimiento, Plan, Oficina Regional para
las Américas, febrero de 2006, p.15.
2
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país, y la posibilidad de acceder a servicios y programas sociales que exigen la
identificación de las personas para ser beneficiario. De igual forma, el ciudadano puede
utilizar el registro con fines jurídicos para ejercer sus derechos económicos, sociales y
culturales.
Como se mencionó anteriormente, la identidad civil es la que establece la primera relación
jurídica del Estado con el individuo, creándose de esta manera una reciprocidad de
derechos y obligaciones entre ambos. El Estado tiene la obligación de garantizar los
derechos inherentes a todos los ciudadanos, entre ellos el de la identidad civil. A la
importancia jurídica de registrar a sus ciudadanos, el Estado también se beneficia desde una
perspectiva estadística. Los datos y la actualización de los mismos permiten la planeación
estratégica de las políticas públicas en diversas áreas como la salud, educación, viviendas,
pensiones, etc., y la subsiguiente asignación de recursos y prioridades, así como la
posibilidad de tener conocimiento sobre el crecimiento natural de la población de un país.
En este mismo sentido, y dependiendo de lo establecido por el marco legal de cada país, el
registro civil comparte los datos con otras agencias y entidades sobre la población para
fines diversos como el padrón electoral, la salud pública, el sistema judicial, estadísticas
vitales, entre otros.
b) Alcances del derecho a la identidad
Cabe destacar que tanto en el derecho internacional de los derechos humanos como en la
doctrina escrita sobre el tema, todavía no existe una visión unitaria o generalizada sobre la
definición del derecho a la identidad. 3 Si bien en algunos casos y en algunas constituciones
se le considera como un derecho autónomo, generalmente se le identifica como
interdependiente o inmanente de otros como el derecho a ser registrado, el derecho al
nombre, el derecho a la nacionalidad, y el derecho a la personalidad jurídica.
El derecho a la identidad involucra una reciprocidad entre el individuo y el Estado, toda
vez que el Estado debe garantizar el derecho a la identidad de los individuos, y los
individuos por su parte deben no sólo demandar el ejercicio del mismo, sino cumplir con
las obligaciones respectivas para que esto se logre. Con el ejercicio del derecho a la
identidad existe mayor garantía de acceso a otros derechos políticos y civiles (como el
derecho a votar, a la igualdad ante la ley, a la familia) y la posibilidad de acceder a los
derechos económicos, sociales y culturales, como lo son la salud y la educación.
III. Obstáculos para el registro de las personas
El subregistro es uno de los índices más notables de la falta de universalización,
estimándose que el flagelo de la falta de registro en la región se acerca a un 18% de niños
menores a 5 años que no son registrados 4 , cifra que no incluye el subregistro de adultos,
sobre los cuales no existen cifras confiables, agravando la situación de falta información
sobre la población sobre la que no hay información. Existen graves deficiencias en los
procesos de registro (subregistro), identificación y documentación de la población, que
afectan a un considerable número de habitantes, ubicando a estos individuos en una
posición desventajosa respecto de los demás miembros de la sociedad en la medida que no
pueden acceder a las mismas oportunidades de desarrollo. En general los sectores más
afectados son los sectores pobres y/o excluidos, indígenas, afro descendientes, minorías
étnicas, niños, hijos de madres adolescentes, poblaciones en zonas rurales o de difícil
3
4
Id., Pág. 141.
Sección de información Estratégica, UNICEF, Nueva York, 2004.
5
acceso y migrantes. De acuerdo a un estudio de UNICEF, el nivel de ingreso de un hogar
tiene incidencia en los niveles de registro o subregistro de las personas, con lo cual existe
una brecha marcada respecto a los índices de registro de nacimientos del quintil de menos
recursos y del quintil de más recursos 5 . Por ejemplo, en la República Dominicana el quintil
de mayores recursos tiene un índice de registro por encima del 90%, mientras que para el
quintil más pobre este índice se encuentra por debajo del 60%. Los datos también
evidencian que el lugar de residencia – áreas rurales versus áreas urbanas- tiene gran
incidencia sobre los niveles de registro, como es el caso de Nicaragua, donde las zonas
urbanas presentan un índice de registro de nacimientos del 90%, mientras que las zonas
rurales se encuentran alrededor del 70% 6 .
Entre los obstáculos más significativos al registro de las personas, se encuentran: factores
administrativos (de las instituciones encargadas del registro civil, recursos financieros y
humanos, falta de autonomía de la entidad, y la poco prioridad que se le da al tema);
obstáculos de índole política (falta de voluntad política de impulsar el registro); la falta de
legislación y/o cumplimiento de leyes existentes; barreras económicas (tanto costos
directos e indirectos de los individuos como a nivel de las instituciones encargadas) que a
su vez son transmitidas de generación en generación; la discriminación de minorías, por
género o nivel socio-económico; obstáculos geográficos; situaciones de conflicto o
desastres naturales; la falta de reconocimiento de diferencias culturales y sociales (como por
ejemplo costumbres, lenguaje, nivel de educación de la madre, etc.); y por último, barreras
que afectan a grupos excluidos, como es el caso de los migrantes irregulares y poblaciones
transfronterizas.
IV. Criterios para sistemas de registro civil: con miras a la universalización
En general, es el registro civil la institución del Estado encargada del derecho a la
identidad, la institución que acredita la identidad jurídica de las personas, y acompaña al
ciudadano a lo largo de su vida. Es por ello que resulta fundamental promover el
fortalecimiento de los sistemas de registro civil para que cumplan con sus objetivos y
funciones con miras a la universalización de la identidad civil en las Américas. De igual
modo, se desea subrayar la importancia de contar con criterios 7 identificados que brinden
a los Estados un conjunto de elementos necesarios y una guía para la implementación de
políticas públicas y acciones tendientes a promover sistemas de registro civil universales.
En cuanto al término de registro civil, se toma la definición de la Oficina de Estadística de
las Naciones Unidas, que considera al mismo como “el registro continuo, permanente,
obligatorio y universal de los acontecimientos (nacimientos, muertes, matrimonio, divorcio,
legitimización y reconocimiento) y características de eventos vitales relacionados a la
población de un país” 8 . En lo que respecta a las funciones del registro civil, se considera
que son el “registro de los hechos, almacenamiento, conservación y recuperación de actas;
protección de la confidencialidad en la expedición de certificados y la prestación de otros
servicios a los usuarios; consignación y comunicación de información con fines estadísticos,
Cappa, Claudia, The Rights Start to Life: a Statistical Analysis of Birth Registration, First Meeting of National Directors
of Statistics and Health statistics for the Countries of the Americas, Buenos Aires 21-22 November, UNICEF, 2005.
6 Cappa, Claudia, The Rights Start to Life: a Statistical Analysis of Birth Registration, First Meeting of National Directors
of Statistics and Health statistics for the Countries of the Americas, Buenos Aires 21-22 November, UNICEF, 2005.
7 Los criterios han sido seleccionados en base a la experiencia de la OEA en proyectos de asistencia técnica electoral, la
jurisprudencia en derechos humanos del sistema interamericano e internacional, de principios propuestos por otras
entidades internacionales como lo son UNICEF, Plan Internacional, y la División de Estadísticas de Naciones Unidas, y
varios estudios sobre la materia.
8 Handbook on Training in Civil Registration and vital Statistics Systems, Studies in Methods Series F, No. 84, United
Nations, 2002, p.5.
5
6
y facilitación de información y datos fidedignos y oportunos a otros organismos públicos”.9
Asimismo, por sistema de registros civil se entiende “tanto el método de registro como
todos los arreglos institucionales, técnicos y jurídicos relacionados con él.” 10
De esta manera, el sistema de registro cumple con un propósito legal por una parte, en
cuanto al reconocimiento de la existencia de la persona jurídica, y la base para la relación
entre un individuo y el Estado. Por otro lado, se considera que puede también cumplir una
función social en lo que respecta a la familia y los derechos sociales como lo pueden ser la
educación, la salud, y la seguridad social.
Finalmente, el mismo cumple una función estadística que resulta de vital importancia
para la elaboración de proyecciones de población, y el planeamiento e implementación de
políticas públicas que tengan en cuenta las tendencias demográficas de la población. En
este contexto, son los datos recopilados a través del registro civil de las personas los que
brindan la información más completa y permanente de la población de un país. Un sistema
de registro civil que funciona adecuadamente es la mejor fuente de información para
alimentar las estadísticas vitales de un país que a su vez resultan esenciales para el
apropiado planeamiento de programas, servicios y políticas públicas. Existen otros
métodos de recolección de datos como pueden ser los censos, los sistemas de registro por
muestreo, y las encuestas de hogares que pueden probar ser de utilidad para la recolección
de datos para contar con cifras en casos específicos o paliar la necesidad de contar con
estadísticas vitales en caso de registros civiles incompletos. Sin embargo, es el registro civil
completo el que brinda el reflejo más acabado de la población de un país y sus
características. Un ejemplo de ello es la tasa de mortalidad infantil que se dificulta o puede
resultar en errores de muestreo si se calcula a partir de datos de encuestas 11 .
En cuanto a los criterios detallados a continuación, se parte de la base de que no todos los
criterios que presenta este documento son aplicables para todos los sistemas de registro
civil – en particular tomando en consideración las diferencias entre las distintas regiones - y
que a lo largo del proceso de discusión de los mismos entre expertos, Estados miembros, e
instituciones pertinentes, se pueda determinar cuáles criterios son los que mejor atienden el
problema de subregistro de acuerdo a las particularidades existentes. De igual forma,
algunos criterios se relacionan directamente con otros, lo cual apunta hacia la
interdependencia entre muchos de ellos.
Los criterios- en su conjunto e individualmente- resultan de vital trascendencia para
asegurar un sistema de registro civil que cumpla con sus funciones cabalmente en lo que
respecta al derecho a la identidad de las personas, y que sea una fuente completa, inclusiva,
y fidedigna de datos actualizada sobre la población de un país.
Universalidad
Se debe garantizar plena cobertura de registro de la población infantil y de grupos
adolescentes y adultos que no han sido inscritos aún, con particular atención a grupos
excluidos.
Principios y recomendaciones para un sistema de estadísticas vitales, Departamento de Asuntos Económicos y Sociales,
División de Estadística, ST/ESA/STAT/SER.M/19/Rev.2, Naciones Unidas, 2003, p.55.
10 Manual sobre sistemas de registro civil y estadísticas vitales. Gestión, operaciones y mantenimiento, Departamento de
Asuntos Económicos y Sociales, División de Estadística, ST/ESA/STAT/SER.F/72, Estudio de Métodos, Serie F,
No.72, Naciones Unidas, 1998, p.5.
11 Alarcón, Diana, y Robles, Marcos, Los retos para medir la mortalidad infantil con registros civiles incompletos, Banco
Interamericano de Desarrollo, Serie de Documentos de Trabajo I-69, Abril 2007, p.6.
9
7
Para contar con indicadores de desarrollo confiables- como pueden ser la tasa de
mortalidad materna o infantil de los objetivos del milenio, se debe poder contar con un
registro civil universal. El subregistro de hechos puede llevar a la subestimación de
indicadores como la tasa de mortalidad, afectando de esta manera el seguimiento al
progreso de los indicadores de desarrollo.
Obligatoriedad
La mayor parte de los Estados regulan el registro civil en sus legislaciones domésticas.
Asimismo, la inmensa mayoría forman parte del cuerpo creciente de instrumentos jurídicos
internacionales de protección de derechos humanos de carácter vinculante. Según esta
normativa internacional, y nacional, los Estados tienen el deber de registrar a los niños
cuando nacen. Es función del Estado – y no de particulares- registrar a sus ciudadanos.
En términos de derechos humanos, se considera que, el Estado tiene, frente al derecho a la
identidad, que constituye una serie de derechos en sí mismo, las exigencias del artículo 1.1
de la Convención Americana de los Derechos Humanos 12 . Es decir, la obligación de
respetarlos, no limitar su libre ejercicio y debe ser aplicado sin discriminación. Esta
obligación se transfiere a los organismos estatales encargados de hacer valer derechos
relacionados con el derecho a la identidad como el derecho al nombre, la nacionalidad y a
la familia. De igual forma, si bien el derecho a la identidad no se encuentra “expresamente” en
la Convención, incluiría los siguientes derechos: artículos 18 (derecho al nombre) y 17
(derecho a la protección de la familia) de la Convención Americana, en relación con el artículo
1(1)13 .
Inmediatez
Todos los niños tienen el derecho a ser registrados inmediatamente después de su
nacimiento. Sin embargo, los sistemas de registro civil también deben contemplar en sus
reglamentos plazos de inscripción tardía de actas, y los requisitos y procedimientos para las
mismas.
Considerando el artículo 19 (derechos del niño) de la Convención Interamericana de los
Derechos Humanos y la Convención sobre los Derechos del Niño de la ONU, el derecho a
la identidad debe ser protegido y salvaguardado de manera especial en los niños quienes se
encuentran en la “construcción de su identidad”. Por lo cual, se puede interpretar que el
Estado debe hacer valer los derechos al nombre, la nacionalidad, la familia, la personalidad
jurídica, inclusive el derecho al registro de la Convención sobre los Derechos del Niño, de
manera especial frente a los niños. El registro de nacimiento se debe hacer de forma
inmediata.
La Convención Americana protege en su artículo 18 el derecho al nombre, al establecer que
toda persona tiene derecho a un nombre propio y a los apellidos de sus padres o al de uno
de ellos. Este derecho supone que toda persona, desde el momento de su nacimiento, tiene
derecho a ser inmediatamente registrado de acuerdo a la ley, dado que la omisión de tal
registro provocaría que una persona permanezca legalmente desconocida para la sociedad y
12 Caso Hermanas Serrano Cruz., Corte Interamericana de Derechos Humanos, de acuerdo al voto disidente del Juez
Cançado Trindade.
13 Caso Hermanas Serrano Cruz., Corte Interamericana de Derechos Humanos, de acuerdo al voto disidente del Juez
Cançado Trindade.
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para el Estado, al ser el nombre el medio más simple de identificación e individualización
de una persona, así como el elemento que indica de forma directa el vínculo a su familia y
le posibilita el acceso a otros derechos.
En muchos países se establece el plazo dentro del cual deben inscribirse los niños después
del nacimiento que rondan desde los sesenta o noventa días en la República Dominicana,
un año en Honduras, y entre treinta o sesenta días en Paraguay; y se establecen multas para
inscripciones tardías.
Para promover la oportunidad en el registro de las personas inmediatamente después del
nacimiento, se deben fijar plazos cortos para la inscripción, preferiblemente, sin detrimento
de la existencia de plazos prudentes, plazos extendidos o amnistías para la inscripción de
nacimientos en casos de necesidad.
No discriminación
Se debe asegurar el registro de las personas sin aplicar tratamientos selectivos o regímenes
restrictivos a ciertos grupos de personas, teniendo en cuenta las diferencias multiculturales,
diferencias lingüísticas y educativas y las diversas realidades de la población. Es
imprescindible evitar la discriminación contra grupos que tradicionalmente han sido más
vulnerables a la falta de identidad civil, como los son migrantes, refugiados, poblaciones
fronterizas, mujeres, niños, grupos afectados por la violencia, poblaciones indígenas y afro
descendientes.
En algunos casos sucede que existe reticencia por parte de los individuos de registrar
hechos por miedo a cómo el gobierno utilizará la información proporcionada, o por
desconocimiento de los procesos. De igual forma, existe una percepción negativa de las
personas respecto a las instituciones del sistema de registro civil a causa de un acceso
desigual a las instituciones del Estado por parte de diferentes sectores de la población.
El Estado tiene discrecionalidad respecto a su soberanía y la decisión respecto a asuntos
como la nacionalidad. Sin embargo, la Corte Interamericana establece que el Derecho
Internacional limita dicha discrecionalidad con el objetivo de la protección a los individuos.
Es decir, las leyes y políticas estatales pueden ser diseñadas de acuerdo a cada Estado, pero
siempre deben de respetar las obligaciones internacionales como, en este caso, la
protección igualitaria para evitar la apatridia.
Para ello, también se debe procurar que las leyes aseguren el respeto por las diferencias
culturales, lingüísticas y étnicas, y se recomienda que los gobiernos consideren implementar
mecanismos para registrar a grupos minoritarios e indígenas.
Multiculturalidad
A pesar de la necesidad de uniformar y estandarizar el sistema de registro civil a efectos de
contar con una base de información actualizada y fiable, deben tenerse en cuenta
consideraciones de índole cultural y brindar especial atención a grupos marginados. Existen
por ejemplo en muchas tradiciones diversas formas de ponerle nombre a los niños, o
distintos valores y prácticas religiosas que pueden ser diferentes a los procesos de registro
de las personas implementados por los gobiernos a nivel nacional. A su vez, ha habido
casos en los cuales se han cambiado los nombres de personas registradas pertenecientes a
9
poblaciones indígenas, por cuestiones lingüísticas
lenguas.
o la diferencia alfabética entre las
Los Estados deberían promover acciones afirmativas, teniendo en cuenta la diversidad
cultural y lingüística, para que estas poblaciones tengan acceso a los servicios e instituciones
de registro civil en los países. En varios casos relacionados con comunidades indígenas
cuyos derechos fueron violados por los Estados, la Corte Interamericana de Derechos
Humanos ha establecido la necesidad de respetar las lenguas originales y la
descentralización de organismos públicos para prestarles servicios, toda vez que muchas de
estas comunidades se encuentran en zonas alejadas de los centros urbanos. Por todo esto,
se puede entender que los organismos encargados del registro deben ser capaces de
“alcanzar” a una comunidad indígena donde se encuentre y poder entender su lengua;
asimismo, poder inscribir a los hijos con nombres que sean propios de esa comunidad o
cultura. La Corte considera que: “Sin embargo, hay que resaltar que para garantizar
efectivamente estos derechos, al interpretar y aplicar su normativa interna, los Estados
deben tomar en consideración las características propias que diferencian a los miembros de
los pueblos indígenas de la población en general y que conforman su identidad cultural. 14 ”
No reversibilidad
Este criterio se refiere a que desde una perspectiva de derechos, el Estado no puede
regresar a una persona a una situación de menor protección en cuanto a su derecho a la
identidad. El marco regulatorio o el sistema de registro civil no debería poder cambiar
súbitamente a una situación de aumento del subregistro en la población, es decir retroceder
a una situación de indocumentación previamente no existente.
No se puede volver a un estado o condición anterior de indocumentación; por ejemplo, en
los casos de indocumentados funcionales, o por la destrucción de registros por desastres
naturales/conflictos. Para poder garantizar esto, se debería contar con un sistema seguro de
almacenamiento centralizado de los datos, y contar con planes de contingencia en caso de
emergencias o desastres. De igual manera es necesario ejercer precaución en cuanto a la
reinscripción de personas en casos de destrucción de registros, dado que puede prestarse a
la infiltración o fraude de personas que nunca antes estuvieron inscritos en los registros
originales.
Plazo razonable/recurso adecuado
Se refiere a la necesidad de que cualquier tipo de proceso o acción por parte del sistema de
registro civil se tome un tiempo prudencial, evitando así que la persona solicitante se
encuentre en una situación sin protección de sus derechos por demasiado tiempo.
Asimismo, se refiere a la existencia administrativa o judicial de los recursos adecuados que
permitan que una persona pueda cambiar una situación negativa en cuanto a su identidad.
Como ejemplo, el trabajo del Estado para determinar la filiación de niños desaparecidos, su
identificación así como su conexión con sus familiares debe hacerse dentro de un tiempo
prudencial. Asimismo, debe existir el recurso adecuado para permitir a una persona
presentarse a las autoridades competentes y hacer valer su derecho a la identidad o el de
otra persona. Esto se extrae de los artículos 8 y 25 de la Convención respecto a la
obligación de una investigación diligente y la existencia de un recurso idóneo y efectivo.
14
Caso Comunidad Indígena de Sawhoyamaxca, Corte Interamericana de Derechos Humanos, 29 de marzo de 2006.
10
Asimismo, respecto a estos recursos, el Estado debe hacerlos efectivos y no relativizarlos
en función a aspectos burocráticos. Esto se aplica a los recursos para inscribir a una
persona y para establecer su nacionalidad. Estos recursos, ya sean de naturaleza
administrativa o judicial, deben tener en cuenta si se trata de una inscripción tardía y deben
permitir apelar una decisión de una autoridad o enmendar errores existentes en el registro.
Legalidad
La legalidad consiste en que no sólo la ley debe existir en sí misma para permitir el acceso y
goce de un derecho, como lo establece el artículo 2 de la Convención Americana de
Derechos Humanos (deber de adoptar disposiciones de derecho interno), sino que los
efectos que genera una ley deben ser aplicados y respetados por el Estado. Respecto a los
registros civiles, los efectos legales que estos tienen deben ser respetados por los Estados y
no relativizados.
Interrelación de derechos
El derecho a la identidad existe por medio de la coexistencia interrelacionada de derechos
como lo son el derecho al nombre, a la nacionalidad, a la familia, a la personalidad jurídica y
otros. Cada uno de estos derechos es importante en sí para el acceso a otros. Por ejemplo,
respecto al derecho a la nacionalidad, la Corte ha dicho que la Convención Americana
recoge el derecho a la nacionalidad en un doble aspecto: el derecho a tener una
nacionalidad desde la perspectiva de dotar al individuo de un mínimo de amparo jurídico
en el conjunto de relaciones, al establecer su vinculación con un Estado determinado, y el
de proteger al individuo contra la privación de su nacionalidad en forma arbitraria, porque
de ese modo se le estaría privando de la totalidad de sus derechos políticos y de aquellos
derechos civiles que se sustentan en la nacionalidad del individuo 15 .
De igual forma, y como se hizo mención anteriormente, el derecho a la identidad influye
también en una cadena progresiva e interdependiente de derechos económicos, sociales y
políticos y la posibilidad de ejercerlos, como pueden ser el voto, la educación, la salud, y un
empleo en el sector formal de la economía, entre otros.
Gratuidad
Para universalizar el registro de las personas, es conveniente eliminar los costos directos
(tarifas, documentos) de los servicios de inscripción de nacimientos. A su vez, se debe ser
conciente de los costos indirectos (transporte, tiempo perdido en el trabajo) que se
relacionan con el registro, en especial para los sectores de menos recursos. Se debe apuntar
a que los costos no signifiquen a los usuarios obstáculos para acceder al registro civil, y a
que no se instituyan costos como un tipo de impuesto por parte de las instituciones a
cargo.
Varios países de la región han optado por el registro gratuito de nacimientos hasta una
cierta edad como Nicaragua, Perú, Ecuador, y Honduras, entre otros. En casos como en el
de Bolivia en el que las oficinas de Registro Civil tienen derecho a cobrar tasas fijas – a
pesar de que el registro de nacimientos de niños y adolescentes es gratuito- tienen la
obligación de colocar las cifras en sitios visibles para que los usuarios puedan verlo con
claridad. Se debe evitar el riesgo también de que por desconocimiento, o a causa de falta de
información se cobre a los usuarios por servicios que deberían ser gratuitos por ley.
15
Caso de las niñas Yean y Bosico, Corte Interamericana de Derechos Humanos, 8 de septiembre de 2005.
11
En algunos países, como por ejemplo Jamaica, el registro de nacimientos es gratis, pero se
cobran tarifas por algunos de los servicios adicionales prestados, como es el caso de
casamientos, dado que esto genera recursos adicionales para los registros civiles, y permite
que la institución sea de cierta forma autónoma. Uno de los debates que surge es sobre el
costo- beneficio de eliminar costos o implementar costos para por ejemplo el registro
tardío, como para incentivar el registro inmediato u oportuno, versus la creación de
mayores obstáculos para los sectores más excluidos.
Accesibilidad
Los servicios de las oficinas de registro civil deben procurar cubrir todo el territorio de un
país, y se debe brindar especial atención a zonas de alta incidencia de subregistro así como
la posibilidad de que todas las personas tengan acceso a éste (en términos geográficos y
también mejorar accesibilidad a los servicios). En muchos países no existen oficinas del
registro civil en ciertas zonas o cuentan con una mala distribución de las mismas, lo cual
dificulta el acceso a dichos servicios para toda la población.
Se recomienda de esta manera ampliar la cobertura de los servicios y la modernización del
sistema de registro civil, fortaleciendo de igual manera la coordinación y el enlace entre el
centro y las oficinas en los diversos puntos del territorio. A pesar de que en algunos casos
puede recomendarse la descentralización administrativa de los servicios de registro civil,
esto en definitiva depende del sistema de administración que tiene cada país. De igual
manera, cabe aclarar que la descentralización de servicios puede resultar inocua en países
que no son densamente poblados.
En algunos países ha funcionado bien la implementación de unidades móviles de registro,
para acceder a poblaciones de difícil acceso. Como ejemplo, en Brasil el gobierno
implementó un sistema de unidades móviles a través del envío de barcos o trenes para
ofrecer servicios como pueden ser el registro de nacimientos, inscripción militar y registro
de votantes a poblaciones que viven en zonas de difícil acceso. En Haití, en el marco del
proyecto de asistencia técnica de la OEA, se utilizaron computadoras portátiles con
suministro de energía a través de paneles solares para registrar a las personas en zonas
rurales, mejorando de esta manera el acceso a los servicios en dichas áreas. De igual forma,
se abrieron oficinas para registrar nacimientos como anexos de algunos centros de salud.
El sistema de registro civil debe abogar preferiblemente por una distribución equitativa de
las oficinas a lo largo del territorio nacional, y que sea proporcional a la población local, así
como en cuanto a recursos humanos y materiales para las distintas oficinas, considerando la
importancia que reviste dicha institución.
Marco jurídico apropiado
Debe existir en los países un marco jurídico adecuado que rija el sistema de registro civil y
todos sus procesos, y además garantice los derechos de las personas. Además de contar
con un marco jurídico adecuado, se debe contar con los mecanismos necesarios para
asegurar que éste se cumpla. El marco o infraestructura jurídica, así como los mecanismos
para que se cumplan, son esenciales para que el Estado pueda garantizar la cobertura
universal de los servicios prestados, y sirven de base para la continuidad del sistema.
12
La legislación en la materia debe regular la administración del sistema de registro civil y el
proceso de registro, y especificar los sucesos vitales que se deben registrar, así como sus
especificaciones y definiciones, que en lo posible deberían ajustarse a los estándares
internacionales. Sin embargo, se considera importante que no por ello la ley deba ser
“excesiva e innecesariamente detallada” para no “invadir el campo del reglamento, anular
su propio factor de discrecionalidad e impedir a la administración que mediante el uso de
sus competencias pueda proporcionar servicios eficientes a la colectividad, modificando
con prontitud los procedimientos, cada vez que lo considere necesario." 16 Por otro lado, en
algunos casos la legislación existente presenta problemas para el registro de los
nacimientos, como pueden ser situaciones de madres solteras que buscan inscribir a sus
hijos sin en el nombre de su padre, o los casos de destrucción de los registros civiles a
causa de un conflicto interno o un desastre natural, donde las víctimas de la destrucción y
del conflicto no tienen pruebas de identidad.
De igual forma, un marco legal apropiado debe ir acompañado por la voluntad política del
Estado y por la demanda de los ciudadanos por ejercer el derecho a la identidad, así como
la responsabilidad por parte de los individuos de registrar los hechos vitales a lo largo de
sus vidas; dada que la sola existencia de un marco jurídico no garantiza la universalización
de la identidad civil.
Exigibilidad y justiciabilidad
El marco jurídico de los sistemas de registro civil debe incluir la existencia de condiciones
favorables para lograr la exigibilidad y la justiciabilidad del derecho a la identidad, y “en este
sentido, es fundamental mantener el balance entre los poderes judiciales y administrativos
para maximizar el acceso al servicio público, así como la seguridad de la imparcialidad de la
justicia frente al ciudadano/a” 17 .
Uniformidad
Se recomienda alcanzar trámites y procedimientos uniformes en los sistemas de registro
civil de acuerdo a las características nacionales. De igual forma, se recomienda la
centralización de los datos recogidos para uso del Estado en pos de la defensa de los
derechos ciudadanos y el uso de las estadísticas para la implementación de políticas
públicas. De igual manera, en los casos donde el sistema de registro civil cae en manos de
las entidades descentralizadas, es necesario uniformar y asegurar que las normas sean de
alguna manera armonizadas.
Es importante que los sistemas de registro civil implementen un mínimo uniforme en
cuanto a la información suministrada, para contar con datos uniformes a nivel nacional, a
pesar de la diferencia entre sistemas administrativos centrales o descentralizados, así como
las diferencias culturales de cada región. Por otro lado, la Comisión Internacional sobre
Estado Civil (ICSS) 18 brinda recomendaciones sobre formatos de certificados de
nacimiento, casamiento y muerte que incorporan una serie de datos mínimos, como lo son:
16 Manual sobre Sistemas de Registro Civil. Preparación del Marco Legal, Naciones Unidas, División de Estadística,
ST/ESA/STAT/SER.F/71/1998, p. 141.
17 Acosta Urquidi, Mariclaire, y Burstein, John, ¿Qué puede haber dentro de un Nombre? Estudios de Caso sobre
Identidad y Registro en América Latina y el Caribe, Documento presentado en el Seminario “Derecho desde el
Comienzo: Registro, Identidad y Desarrollo en América Latina y el Caribe”, Banco Interamericano de Desarrollo, 2 de
febrero del 2006, Washington DC, p.55.
18 Varios países europeos son los Estados miembros de dicha organización. Para mayor información, dirigirse a:
http://www.ciec1.org/index.htm
13
1) nombre, sexo y fechas; 2) anotaciones; 3) leyes, reglamentos, códigos; y 4) para
anotaciones administrativas y fechas. La adopción de este tipo de estándares y requisitos
mínimos permite la comparación de datos e información entre países; especialmente en
relación a los indicadores de desarrollo vitales para la planificación de políticas públicas.
De igual modo, teniendo en cuenta la cooperación intersectorial con otras entidades y
agencias del gobierno, los registros civiles deben incentivar la adopción de formularios,
recolección de datos y definiciones de los hechos vitales uniformes para evitar diferencias
marcadas en actas registradas de diversas fuentes (como puede ser el caso de centros de
salud, etc.). Un ejemplo es la estandarización de formularios, es decir la utilización de los
mismos formularios para las actas en todas las oficinas de registro civil de un país, teniendo
en cuenta la existencia de diferencias entre usuarios en situaciones de multiculturalidad.
Armonización/Homogeneización
En virtud de que los derechos relacionados con el derecho a la identidad están protegidos
por los instrumentos internacionales de derechos humanos de los que la mayoría de los
Estados forman parte, es necesario alcanzar una armonización jurídica con la normativa
internacional existente. Asimismo, es pertinente buscar la homogenización nacional en base
a estándares en la materia de registro civil para mejorar los sistemas de registro civil a nivel
nacional, así como facilitar la comparación internacional de datos relacionados.
Un ejemplo de ello puede ser la adopción por parte de los registros civiles de la
Clasificación Estadística Internacional de Enfermedades y Problemas Relacionados con la
salud, para codificar las causales de muerte, lo que luego ayuda en la recopilación de datos
acerca de las causales de muerte a nivel nacional, y a su comparación internacional.
Finalmente, resultaría interesante explorar la posibilidad de abordar la adopción de reglas
comunes en materia de identidad civil al nivel de los mecanismos de integración regional
y/o subregional ya existentes.
Continuidad
El criterio de continuidad tiene dos aspectos de suma relevancia; por un lado apunta hacia
la necesidad de que exista una permanente actualización de los hechos vitales ocurridos, y
para ello es necesario que exista una institución encargada del registro civil que tenga cierta
estabilidad en el tiempo desde un punto de vista administrativo, y que además exista un
marco legal que garantice esta estabilidad. Es importante contar con una cierta continuidad
en términos de la institución y/o voluntad política por parte del Estado, dado que se puede
correr el riesgo de que con cada cambio de gobierno se cambien las prioridades.
Por otro lado, se refiere a que se recopila información básica de los registrados a lo largo de
su vida, no como un censo que representa una fotografía de la sociedad en un determinado
momento, sino incorporando un elemento de permanencia en el procedimiento de registro.
Las actas de los registros civiles son anotaciones dinámicas, dado que se pueden modificar
y rectificar, y acompañan al individuo a lo largo de su vida.
En sistemas de registro manual en zonas rurales o marginadas pueden surgir problemas en
esta materia cuando los libros donde se registran las actas no se envían de manera seguida a
los centros. De esta manera, los datos pueden verse des-actualizados por varios años, hasta
que finalmente se envían los libros a la sede de centralización de los datos. Otro obstáculo
14
se da en casos de doble inscripción a raíz del cambio de los datos de un determinado acto
cuando no se ha eliminado el acto anterior, para lo cual se recomienda la actualización
permanente. Es importante que el Estado mantenga un equilibrio y actualización constante
entre actas de nacimientos y defunciones, dado que esto determina el crecimiento natural
de la población de una nación, y sirve a efectos de planificación nacional para los
gobiernos.
Para mantener una constante actualización de los datos o incorporar datos de personas en
zonas alejadas, varios países utilizan una herramienta útil, que es realizar campañas de
registro extemporáneo, para incluir sectores no registrados y/o marginados, y aumentar de
esta manera el registro de las personas en zonas de difícil acceso.
Institucionalidad
Se debe tender hacia sistemas de registros civiles institucionalizados, a promocionar un alto
perfil de los entes responsables del registro de las personas, con presupuesto adecuado y
personal capacitado, la institucionalización de prácticas y el establecimiento de un sistema
de administración funcional.
En cuanto al presupuesto, y dependiendo de lo dispuesto en cada país, en algunos casos los
registros civiles recaudan sus propios fondos provenientes de servicios prestados, y no
reciben una apropiación adecuada por parte de la entidad gubernamental correspondiente.
El presupuesto adecuado es fundamental para la sostenibilidad de la institución y evitar
riesgos de politización o ingerencia en los procesos y servicios prestados.
Otro problema serio en la región es la falta de confianza, por parte de los ciudadanos en las
instituciones del Estado, lo cual apunta hacia la necesidad de fortalecer la imagen de la
institución y de su personal.
En cuanto al personal de los registros civiles, en algunos casos reciben remuneraciones muy
bajas (o son voluntarios), no cuentan con una formación profesional actualizada, y existe
inestabilidad laboral. En otras circunstancias, el nombramiento de los puestos de
registradores se encuentra a discreción de las autoridades municipales y se realizan
nombramientos políticos, lo cual puede llevar a la politización del proceso y puede poner
en cuestionamiento la autonomía de la institución encargada del registro civil. Por otro
lado, se dan casos de rotación permanente de registradores, y registradores que cumplen a
su vez otras funciones fuera del registro civil. Para asegurar una planta estable y la
capacidad técnica de registradores civiles, se podría adoptar una carrera registral dentro de
los sistemas de registro civil; dado que esto aumentaría la institucionalidad del servicio de
registro civil.
De igual forma, se debe abogar por impartir capacitaciones a los registradores civiles sobre
los procedimientos, la importancia del derecho a la identidad, los servicios a ser prestados,
y sobre el marco legal existente a nivel nacional y local si es el caso. A su vez, se debería
buscar informarles respecto a buenas prácticas en la materia, con casos puntuales que
apunten hacia la solución de obstáculos que se puedan presentar en circunstancias
particulares. Para que todo ello funcione, es necesario contar con un marco regulatorio
apropiado, y desde el punto de vista administrativo, resulta vital instaurar en los registros
civiles un sistema de auditorías de las actas y poner en operación un sistema de evaluación
de algún tipo.
15
Autonomía
Para realizar su función en materia óptima, se recomienda que los registros civiles posean
autonomía administrativa, legal, y presupuestaria, para contar con independencia y
despolitización de poderes públicos o intereses particulares. A su vez, en general se
recomienda una separación de la entidad encargada del registro civil del órgano electoral
para justamente evitar la politización y/o una visión acotada del derecho a la identidad con
fines puramente electorales. Para que las instituciones encargadas del registro civil sean
independientes, deben a su vez garantizar la capacidad técnica de los servicios públicos
prestados.
En lo que se refiere a la autonomía desde un punto de vista financiero, y como ya se
mencionó anteriormente (bajo gratuidad e institucionalidad), algunos registro civiles cobran
por servicios adicionales o extras, para solventar los gastos y garantizar la sostenibilidad de
la institución. A su vez, se ha argumentado la necesidad de que los ingresos de los registros
civiles de este tipo sean re-invertidos en la institución, y no se vean como una especie de
pago de impuestos.
Eficacia
Se debe mejorar la eficacia en cuanto a calidad de los servicios prestados, información
confiable, accesibilidad, confianza de los ciudadanos, y eficiencia. A su vez, se debe apuntar
a evitar la duplicidad de los datos por diferentes entidades estatales, y hacia un sistema de
archivo de datos seguro, confiable, sistematizado e informatizado.
Un forma de promover mayor eficacia y eficiencia entre los sistemas de registro civil es la
sistematización de la información en una base de datos centralizada y segura, que reemplace
eventualmente los procesos manuales que resultan lentos y muchas veces no cuentan con la
seguridad necesaria para preservar y actualizar estos datos.
Involucra normar adecuadamente para simplificar los trámites y plazos administrativos del
registro, así como para evitar la arbitrariedad, la discrecionalidad y la corrupción. Se debe
buscar evitar la rigidez de procedimientos administrativos para incentivar la depuración y
fiabilidad de los datos.
Es necesario a su vez, fomentar mayor fluidez en los procesos y brindar un control de
calidad de los servicios prestados. La inversión en la eficacia del sistema de registros civiles
ayuda a eliminar la necesidad de un mercado negro de inscripción de actas y expedición de
certificados, ayudando de esta manera a combatir la existencia de focos de corrupción en el
sistema.
Cooperación intersectorial
Por una cuestión de cohesión y coherencia interna, se debe buscar una eficaz cooperación
entre agencias/organismos (centros de salud, escuelas, parroquias, tribunales, ministerios
públicos afines) y complementariedad de servicios y programas, como es el caso de
programas de salud (inmunizaciones, salud maternal, campañas de SIDA). Para ello se debe
adoptar una perspectiva abarcativa que promueva la ínter conectividad e interdependencia
de servicios y de las funciones estadísticas y jurídicas. Es necesario destacar que el uso de
los datos por otras agencias y entes del gobierno debe ser regulado adecuadamente por
medio del marco jurídico de un país.
16
A pesar de que exista una descentralización de servicios de registro, como es muchas veces
el caso de los nacimientos, es necesario coordinar de manera centralizada la recolección y
actualización de los datos, teniendo en cuenta que la inscripción de un acta se lleva a cabo
muchas veces en hospitales, clínicas, y centros médicos. De igual manera, se debe planificar
una apropiada capacitación al personal médico, a parteras y autoridades legales sobre la
importancia que reviste el registro de nacimientos para el ejercicio del derecho a la
identidad.
De igual manera, se buscar una mayor integración de los datos del registro civil con
estadísticas vitales y censos. En algunos países existen discrepancias entre estos datos por
implementar diferentes formas de procesar datos y los diferentes intereses de los
organismos en cuestión. A su vez, debe existir coordinación con otras entidades como lo
son las defensorías, migraciones, el organismo electoral (en los casos en los que fueran
autónomos el uno del otro), y el sistema judicial.
En el trabajo de buscar la identidad de una persona y sus conexiones familiares, los
organismos del Estado deben trabajar en colaboración y en conjunto, inclusive a pesar de la
existencia de una organización especializada. El trabajo interinstitucional incluiría el
“parámetro” de incluir a las organizaciones de la sociedad civil que tengan relación con el
tema, y la coordinación de esfuerzos con agencias donantes extranjeras, para no duplicar
esfuerzos y cuidar recursos escasos.
Valoración social/responsabilidad individual
Se refiere a la valoración positiva por parte de los ciudadanos de la importancia de estar
registrados, a la voluntad de interactuar con la entidad gubernamental a cargo del registro
civil, y a la responsabilidad de los individuos de registrar los hechos voluntariamente. En
muchos países falta un sentido de urgencia y la motivación de registrar los nacimientos y
hechos vitales, dada la falta de conciencia sobre la importancia de registrar estos hechos y la
falta de conocimiento por parte de los individuos sobre la responsabilidad de los Estados
de registrar a las personas 19 .
Al promover entre los Estados miembros la importancia del derecho a la identidad para el
ejercicio de una ciudadanía inclusiva desde los ámbitos político, social y económico, se
busca incentivar la demanda ciudadana por poder ejercer este derecho, así como fomentar
la toma de conciencia o incrementar el nivel de conciencia de la población sobre la
importancia del mismo para el goce de otros derechos. El incentivo para lograr esta
conciencia e incrementar las tasas de registro de las personas radica en el goce de los
derechos y privilegios que representa el derecho a la identidad y en la obligatoriedad de
registrar los hechos. Lamentablemente, aún existen casos en que prevalece una cultura de
rechazo al registro por motivos relacionados a analfabetismo, racismo, vergüenza de
registrar un niño por parte de madres solteras, condiciones socio-económicas, entre otros.
A su vez, resulta importante impulsar campañas de información y educación para la
población con fines de promover la universalización del registro civil como derecho
ciudadano, así como promover alianzas e involucrar a la sociedad civil para empujar el
proceso. Para ello, se ha recurrido en algunos casos a la coordinación con otros servicios o
programas -como por ejemplo en centros de salud- para promover la valoración
19 Common Obstacles to Achieving Universal Birth Registration, Plan International, p. 1. Este documento puede
encontrase en: http://www.writemedown.org/research/obstacles/?view=printable
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social/cultural sobre la relevancia de estar registrado. Es responsabilidad tanto del Estado,
de las instituciones como centros de salud y escuelas, como de la sociedad civil promover
una valoración social positiva y responsabilidad por parte de los individuos. En el caso de
Haití por ejemplo, las autoridades y la asistencia técnica externa hicieron un gran esfuerzo
por involucrar a la sociedad civil, que tuvieron un rol central en la promoción de la
necesidad de obtener cartas de identificación entre la población.
Valoración/voluntad política
Se refiere a la voluntad política y valoración positiva por parte del Estado de garantizar el
derecho a la identidad y brindar servicios adecuados, a través del compromiso de las
entidades gubernamentales y políticas públicas orientadas al registro civil.
En algunos casos, el Estado puede no ser conciente sobre la obligación del Estado de
brindar los servicios de registro civil a todos los ciudadanos de un país, otorgada a los
individuos a través del derecho a la identidad (derecho a ser registrado, el derecho al
nombre, el derecho a la nacionalidad y el derecho a la personalidad jurídica). Para que se
puedan implementar mejoras al sistema de registro civil, es vital poder contar con la
voluntad política del gobierno en cuestión, dado que la falta de voluntad puede incidir en la
no implementación de los canales apropiados de registro de las personas y a una falta de
responsabilidad del Estado en garantizar el derecho a la identidad.
Por otro lado, la falta de voluntad política por parte del Estado puede derivar en una
asignación de recursos inadecuados, dada la baja prioridad otorgada a los sistemas de
registro civil y a la importancia de registrar a la población.
Existen varios ejemplos de predisposición por parte del gobierno de incentivar la identidad
civil de las personas, como puede el caso del registro de nacimientos, siendo uno de ellos el
proyecto de movilización llevado a cabo por el gobierno de Brasil, que incluye una
estrategia de corto, mediano y largo plazo para atacar el subregistro en dicho país.
Fiabilidad/Veracidad
Se refiere a la necesidad de contar con cifras precisas en cuanto al registro de personas que
garanticen estadísticas e información cuantitativa necesarias para el planeamiento. Es
responsabilidad del Estado respaldar la veracidad de la información, y por otro lado de los
ciudadanos de brindar información certera. Las instituciones responsables deben llevar a
cabo una depuración constante de los registros para llevar debida cuenta de los cambios en
nacimientos, defunciones y demás cambios, y de igual manera buscar evitar la duplicación
de registros.
Considerando que el registro civil completo es la mejor fuente de datos, la actualización
constante y veraz de los mismos le permite al Estado monitorear el estado de salud de la
población a través de los nacimientos y las defunciones; así como contar con datos
actualizados y completos sobre la población que son vitales para la implementación de
programas y la adopción de políticas a favor del desarrollo, especialmente considerando
que son los grupos vulnerables los que se ven afectados por la falta de datos para planificar
apropiadamente. Los cambios en el registro civil conllevan también a cambios en las
estadísticas vitales.
18
Es importante destacar que muchas veces la situación de subregistro tiene como
consecuencia la falta de confianza en la precisión en los informes de estadísticas vitales y de
registro civil de un país. Algunos estudios parecieran indicar que la situación se agrava en
países donde no existen entes encargados de una coordinación nacional de estadísticas, y se
sugiere la creación de un Departamento Nacional de Estadísticas. 20
La falta de datos registrados, o la inconsistencia de los mismos, tiene serias implicancias
para los países. Se sugiere en un estudio que en algunos países de bajos ingresos de las
Américas no se obtiene información que permita la estimación de tasas de mortalidad de
adultos del 61% de la población 21 , teniendo esto un grave efecto para el monitoreo de los
indicadores de desarrollo, la planificación de políticas públicas y la depuración del padrón
electoral de un país.
Confidencialidad
Es importante garantizar la confidencialidad personal de la información recolectada por los
sistemas de registro civil a través de legislación apropiada, sin descontar los esfuerzos
coordinados de compartir la información con entes autorizados – como puede ser el caso
de los organismos encargados de estadísticas vitales, planificación de políticas de salud o
educación, entre otros –por el marco legal de cada país; así como los esfuerzos por brindar
servicios a los usuarios. Debe existir un marcado equilibrio entre esta prestación de
servicios y la garantía de confidencialidad de los datos.
La información concerniente al derecho a la identidad que un Estado tiene y recaba no
puede ser usada libremente pues constituye parte de la esfera privada del individuo. Parte
del objetivo de la protección al individuo constituye la protección de su información
personal. El derecho a la identidad, conformado por el contenido material de los derechos al
nombre y a la protección de la familia, no sólo amplía el elenco de los derechos individuales,
sino además contribuye, a fortalecer la tutela de los derechos humanos.
Seguridad
Los sistemas de registro civil deben garantizar la seguridad de la información, garantizar las
condiciones de seguridad física y jurídica; así como su protección contra falsificaciones y
adulteraciones. La falta de medidas de seguridad puede dar lugar a fraudes, y actos
indebidos o de corrupción.
Uno de los componentes esenciales para garantizar la seguridad de la información, es la
incorporación de mecanismos adecuados de integración entre las diferentes partes que
captan la información, como decir el Registro Civil central y las oficinas a nivel nacional, o
con los hospitales donde se recolecta data acerca de nacimientos y defunciones.
Por otro lado, a través de medidas de seguridad como lo puede ser la adopción de papel
seguro y otras medidas que dificulten la falsificación, se incrementan las dificultades para la
existencia de un mercado negro de expedición de certificados, la obtención de
identificaciones falsas, la doble inscripción y reduce los riesgos que estos problemas
presentan para la seguridad en los países.
20 Report by the Central American Institute for Health (ICAS) for the British Foreign and Commonwealth Office, August
2003, p.7.
21 Issues in health information, Improving Systems for Measuring and Monitoring Vital Events, World Health
Organization, p. 14. El documento se puede encontrar en:
http://www.who.int/healthmetrics/documents/hmnissue_measuringandmonitoring.pdf
19
Informatización
Con miras a la modernización y eficiencia de los sistemas de registro civil, se recomienda
implementar un sistema de informatización, es decir de automatización de los procesos de
registro y almacenamiento manuales. Los Estados deben bregar por implementar un
sistema de archivo de datos seguro, confiable, sistematizado e informatizado.
Un sistema informatizado no sólo cumple una función de seguridad, sino que además
brinda la posibilidad de obtener información actualizada y efectuar búsquedas y cruces de
datos provenientes del registro civil. De igual manera, permite recabar los datos de manera
centralizada sin perjuicio de la descentralización de los servicios y procesos, y también
permite que los datos se puedan compartir de manera eficiente con otras instituciones
autorizadas.
Unicidad
En general, se recomienda tender hacia la generación de un número único para garantizar la
certeza de la identidad individual de cada persona. Esto implica que una persona tiene un
sólo registro, distinto del que tienen todos los demás, para lo cual es necesario que exista
una sola institución a cargo de este. Un número de identificación único facilita el cruce de
información entre nacimientos y defunciones, así como de cualquier otro cambio, para la
actualización y depuración de la base de datos, y para asegurar la seguridad de los datos.
V. Conclusiones
El Programa de Universalización de la Identidad Civil en las Américas considera que es
esencial fortalecer la voluntad política entre los Estados sobre la importancia del derechos a
la identidad, así como incentivar la demanda ciudadana para ejercer este derecho entre los
individuos. Asimismo, se busca colocar en la agenda política de los países la discusión
acerca de la falta de identidad civil de las personas, y cómo esta ausencia afecta la
gobernabilidad democrática y el desarrollo de los pueblos.
En este sentido, y a pesar de que cada país presenta características y marcos jurídicos
particulares, el Programa pretende brindar los elementos necesarios para discutir y adoptar
una guía que sirva de base para el fortalecimiento y la modernización de sistemas de
registro civil con miras a alcanzar la universalización en la región y para la promoción del
derecho a la identidad.
Finalmente, los criterios delineados anteriormente servirán en el proceso de definición de
modalidades de asistencia técnica del Programa orientadas hacia el fortalecimiento de los
registros civiles en los Estados miembros que así lo soliciten, la promoción de la
universalización de la identidad civil, y a brindar apoyo en la planificación de políticas
públicas relacionadas al registro civil de las personas.
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