Procedimiento Administrativo Sancionador

01/08/2012
PROCEDIMIENTO
ADMINISTRATIVO
SANCIONADOR
Estructura y Principios
Prof. Wilder Tuesta Silva
Magister en Derecho por la PUCP
Master en Argumentación Jurídica por la Universidad de Alicante- España
Docente de Post Grado en UNMSM, USMP y UPAO
Asesor de la Dirección General de la AMAG
Procedimiento Sancionador
«El cielo de los
Conceptos»
El Derecho vivo
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Procedimiento Sancionador
Estructura
1. Imputación de la falta (notificar los hechos que se imputanlegalidad, tipicidad)
2. Procesamiento (debido procedimiento)
•
•
(Fase instructiva y fase sancionadora. «cuando la organización de la
entidad lo permita»).
(Los hechos probados en procesos judiciales vinculan a la
administración)
3. Descargos
4. Imposición de la sanción (motivación y razonabilidad)
5. ¿Impugnación?
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Procedimiento Sancionador
Los principios
en el procedimiento sancionador
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Procedimiento Sancionador
Los principios y el razonamiento jurídico
Reglas y Principios
SH © + CJ © = Regla
SH a + CJ © = Principio
“Prelación condicionada” de principios
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Procedimiento Sancionador
Límites a la potestad sancionatoria.
Derechos fundamentales y principios constitucionales
«La aplicación de una sanción administrativa constituye la
manifestación del ejercicio de la potestad sancionatoria de la
Administración. (…) Está condicionada, en cuanto a su propia
validez, al respeto de la Constitución, los principios constitucionales
y, en particular, de la observancia de los derechos fundamentales».
En los procedimientos disciplinarios, la administración está
vinculado «al irrestricto respeto del derecho al debido proceso y,
en consecuencia, de los derechos fundamentales procesales y de
los principios constitucionales (v.gr. legalidad, razonabilidad,
proporcionalidad, interdicción de la arbitrariedad) que lo
conforman»
STC- Caso Alarcón Menéndez
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Procedimiento Sancionador
Principios
1. Legalidad
2. Tipicidad
3. Debido procedimiento
(derecho de defensa)
4. Razonabilidad
Problemas de
calificación
Problemas de
aplicación
5. Presunción de licitud
6. Ne/non bis in idem
7. …
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Procedimiento Sancionador
Principios constitucionales como límites
1. Legalidad
2. Tipicidad
3. La problemática de los conceptos
jurídicos abiertos o indeterminados
4. Razonabilidad (¿proporcionalidad?)
Derechos fundamentales procesales
1.
2.
3.
Debido procedimiento (d/defensa)
Motivación ( + en los casos de conceptos
jurídicos indeterminados)
Plazo razonable
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Procedimiento Sancionador
Principios
1. Legalidad
«Todas las actuaciones del órgano de control central o desconcentrado deberán estar
amparadas en la ley y sus Reglamentos. Las quejas e investigaciones y
procedimientos deberán estar fundamentados en norma pre-existente».
(REGLAMENTO DE ORGANIZACIÓN Y FUNCIONES DE LA FISCALIA SUPREMA DE CONTROL INTERNO DE MINISTERIO PUBLICO )
«Legitimación de la sanción administrativa»
i) Reserva legal para la atribución de la potestad
sancionadora:
Entre la eficacia de la represión pública y la garantía del sancionado.
• Lex escripta
• Lex previa
• lex certa (en la descripción de la conducta)…… tipicidad (+ sanción)
ii) Reserva legal para tipificar ilícitos y habilitar sanciones
aplicables
iii) Prohibición de aplicar como sanción la privación de la
libertad
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Procedimiento Sancionador
Legalidad y tipicidad
• El principio de legalidad no es igual al
principio de tipicidad.
• El principio de legalidad se satisface cuando
se cumple con la previsión de las
infracciones y sanciones en la ley.
• El principio de tipicidad constituye la
precisa definición de la conducta que la
ley considera como falta.
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Procedimiento Sancionador
legalidad y tipicidad
a)
Principio de legalidad (nullum crimen, nullum poena, sine lege), conforme al
cual la ley debe preceder a la conducta sancionable, determinando el contenido
de la sanción. Corresponde pues a la ley delimitar el ámbito del ilícito
sancionable, por expresa prescripción constitucional (artículo 2.24.d.), de modo
que no puede ser objeto de regulación reglamentaria, ni mucho menos de
precisiones “extranormativas”.
b) Principio de tipicidad, en mérito al cual, la descripción legal de una
conducta específica aparece conectada a una sanción administrativa. Esta
exigencia deriva de dos principios jurídicos específicos; el de libertad y el de
seguridad jurídica. Conforme al primero, la conductas deben estar
exactamente delimitadas, sin indeterminaciones, mientras que en relación al
segundo, los ciudadanos deben estar en condiciones de poder predecir, de
manera suficiente y adecuada, las consecuencias de sus actos, por lo que no
caben cláusulas generales o indeterminadas de infracción que permitan una
actuación librada al “arbitrio” de la administración, sino que ésta sea prudente y
razonada”
STC N° 01873-2009-PA/TC
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Principio de legalidad y tipicidad. Tipos legales genéricos
“los tipos legales genéricos deben estar proscritos y
aunque la Administración a veces se conduzca sobre la base
de estándares deontológicos de conducta, estos son
insuficientes, por sí solos, para sancionar, pues aunque se
pueden interpretar como conceptos jurídicos indeterminados,
la sanción debe sustentarse en análisis concretos y
pormenorizados de los hechos, desde conceptos jurídicos y
no sobre la base de juicios apodícticos o que invoquen en
abstracto el honor o la dignidad de un colectivo, puesto
que los tribunales administrativos no son tribunales “de
honor”, y las sanciones no pueden sustentarse en una suerte
de “responsabilidad objetiva del administrado” (STC N° 018732009-PA/TC)
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Motivación
– En:
• Los hechos.
• La interpretación de las normas.
• El razonamiento realizado por el funcionario o
colegiado, de ser el caso.
• No es suficiente la cita legal (Justificación interna y
justificación externa)
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Jurisprudencia TC
“(…) la motivación debe otorgar seguridad
jurídica al administrado y permitir al revisor
apreciar la certeza jurídica de la autoridad que
decide el procedimiento; para ello no se debe
utilizar las citas legales abiertas, que sólo
hacen referencia a normas en conjunto como
reglamentos o leyes, pero sin concretar qué
disposición ampara la argumentación o
análisis de la autoridad (…)”
STC Nº 090-2004-AA/TC
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Procedimiento Sancionador
• LPAG Art. 6º.3:
– “(...) no son admisibles como motivación, la
exposición de fórmulas generales o vacías de
fundamentación para el caso concreto o
aquellas fórmulas que por su oscuridad,
vaguedad, contradicción o insuficiencia no
resulten específicamente esclarecedoras para
la motivación del acto”.
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• LPAG Art. IV:
– El administrativo tiene derecho a obtener una
decisión motivada y fundada en derecho.
Dicha motivación debe efectuarse en
proporción al contenido y conforme al
ordenamiento jurídico.
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Procedimiento Sancionador
En las sanciones mayor carga de motivación
• La sanción es una afectación de derechos.
• Rol intraproceso y extraproceso:
– Saber que su actuación no es arbitraria.
– Saber que ha hecho una aplicación racional y razonable del
derecho y su sistema de fuentes.
– Poder impugnar
– Legitimación general
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Proporcionalidad en el derecho administrativo sancionador
• El principio de razonabilidad: valoración respecto del
resultado del razonamiento que sustenta la sanción.
• El procedimiento para llegar a dicho resultado es la
aplicación del principio de proporcionalidad con sus tres
subprincipios:
– de adecuación.
– de necesidad y
– de proporcionalidad en sentido estricto o ponderación.
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CASOS
DE APLICACIÓN
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Procedimiento Sancionador
Cuestiones respecto al Principio de legalidad
Caso 1: cómo , cuándo … ¿y qué?
Un médico de EsSALUD es sancionado por negarse a trabajar los sábados. Sostiene que desde el
comienzo no se le incluyó en los días sábados, puesto que sus jefes inmediatos y la alta dirección del
hospital conocían que pertenece a la Iglesia Adventista del Séptimo Día, uno de cuyos preceptos
conlleva la observancia del día sábado como día dedicado al culto.
EsSALUD señala que: 1) la orden laboral de distribución equitativa de los días sábados entre los
médicos se justifica por necesidad institucional y no constituye discriminación alguna, pues responde a
un trato de igualdad del horario laboral; 2) si se acepta el argumento del demandante, podría suceder
que en determinada localidad todos los médicos sean Adventistas, y en esas circunstancias no se
podría prestar el servicio de salud los sábados; 3) el Estado es laico, por lo tanto las prácticas
religiosas no pueden obligar a las instituciones públicas a modificar, a favor de algún trabajador, la
distribución de los turnos laborales, pues ello implicaría que el Estado estaría asumiendo un credo
religioso; 4) significaría un privilegio a un trabajador y la discriminación de las demás; 5) no existe
norma alguna que le obligue a establecer turnos en función de credos religiosos.
Cuestiones:
1. ¿Se cumple los presupuestos del principio de legalidad? (análisis de suficiencia)
2. ¿Podemos decir, entonces, que EsSALUD tiene razón y que la sanción es válida?
3. ¿Cuales son las implicancias de la valoración constitucional del contenido de las infracciones?
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Procedimiento Sancionador
Cuestiones respecto al Principio de legalidad
«en virtud de la libertad de conciencia, toda persona tiene derecho a formar
su propia conciencia, no resulta descabellado afirmar que uno de los
contenidos nuevos del derecho a la libertad de conciencia esté constituido,
a su vez, por el derecho a la objeción de conciencia, porque de qué
serviría poder autodeterminarse en la formación de las ideas si no es
posible luego obrar (o dejar de obrar) conforme a los designios de esa
conciencia. No permitirle al individuo actuar conforme a los imperativos
de su conciencia, implicaría que el derecho a la formación de esta careciera
de toda vocación de trascendencia, pues sucumbiría en la paradoja
perversa de permitir el desarrollo de convicciones para luego tener
que traicionarlas o reprimirlas con la consecuente afectación en la
psiquis del individuo y, por ende, en su dignidad de ser humano. De allí
que el Tribunal Constitucional considere, sin necesidad de acudir a la
cláusula 3° de la Constitución, que el derecho a la libertad de conciencia
alberga, a su vez, el derecho a la objeción de conciencia».
Caso ROSADO ADANAQUE
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Procedimiento Sancionador
Cuestiones respecto al Principio de legalidad y ne bis in idem
Caso 2: José interpone acción de amparo contra el MININTER, solicitando su
reincorporación al servicio activo de la PN. Señala que se le sancionó por faltas contra el
decoro y el espíritu policial (haber contraído matrimonio con un transexual) y la
obediencia (tipificadas en normas expresas), imponiéndosele la sanción de 10 días de
arresto simple, que posteriormente fue elevada a 18 días por el jefe de la Subregión de la
Policía Nacional de Huari – Áncash. Por los mismos hechos, se lo pasó de la situación de
actividad a la de disponibilidad por medida disciplinaria y, finalmente, luego, se dispuso
su pase al retiro. Señala que por los mismos hechos fue procesado y absuelto por el
Cuarto Juzgado de Instrucción Permanente de la II Zona Judicial de la Policía Nacional,
resolución que fue confirmada en todos sus extremos por la Sala del Consejo Superior de
Justicia de la PNP.
Cuestiones:
1. Principio de legalidad y límites constitucionales de la facultad sancionadora
2. Dimensiones del ne bis in idem
3. Vinculación del principio de legalidad con el principio ne bis in idem
4. Fundamento de la sanción y ne bis in idem (penal y administrativa)
5. Vinculación de la administración a los fallos jurisdiccionales
6. Conceptos jurídicos indeterminados
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Procedimiento Sancionador
Cuestiones respecto al Principio de legalidad, ne bis in idem
“el elemento consistente en la igualdad de fundamento es la
clave que define el sentido del principio: no cabe la doble
sanción del mismo sujeto por un mismo hecho cuando la
punición se fundamenta en un mismo contenido injusto,
esto es, en la lesión de un mismo bien jurídico o un mismo
interés protegido”.
STC Caso Álvarez Rojas
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Procedimiento Sancionador
Límites a la potestad sancionatoria
Caso 3: Debido proceso, derecho de defensa:
Un Magistrado es sancionado con medida disciplinaria de destitución del cargo, por
supuestas irregularidades administrativas en el desempeño de sus funciones. Pudo ejercer su
derecho de defensa ante el órgano que investigó. No se le permitió informar ante el órgano
que lo sancionó por no estar regulado dicha actuación procesal, ni conocer el informe final de
la investigación, no obstante haberlo solicitado reiteradamente. Los recursos de
reconsideración y de apelación que presentó, no fueron resueltos. Demanda vía amparo la
inaplicación de la resolución que lo sancionó por existir afectación del derecho de defensa
(debido proceso).
La Procuraduría Pública solicita declarar improcedente o infundada la demanda; por que: 1)
la presente vía no es la idónea, debiendo acudirse al proceso contencioso-administrativo; 2)
estima que no se ha acreditado la violación del derecho de defensa, toda vez que: 1) la ejerció
en la etapa de la investigación e interpuso los recursos de reconsideración y apelación ante la
instancia sancionadora; 2) no existe disposición legal que obligue a admitir informes orales
en la etapa sancionadora ni a entregar el informe de la comisión investigadora, el cual tiene
carácter reservado.
Cuestiones:
1. ¿El derecho de defensa queda satisfecho con su ejercicio ante la comisión que investigó?
2. ¿Existe alguna diferencia entre el derecho a impugnar en sede administrativa y en sede
judicial?¿En el caso: la no resolución de los recursos impugnatorios afecta el derecho de
defensa?
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Límites a la potestad sancionatoria.- Derechos fundamentales y principios constitucionales
Ejercicio idóneo y eficaz del derecho de defensa:
«se ha lesionado el derecho de defensa en la medida en que la omisión de
proveer el informe de la comisión que sustentaba la sanción propuesta no
permitió que el demandante conociera los exactos términos de la forma en
que el órgano investigador había analizado los cargos atribuidos y su
responsabilidad en las infracciones imputadas. Sólo conociendo estos
aspectos, el demandante podía ejercer su derecho de defensa de manera
idónea y eficaz. Idónea en cuanto era la forma apropiada o indicada, no
existiendo otra a través de la cual podía ilustrar al órgano que debía imponer
la sanción y, así, controvertir o contradecir ante aquél –en cuanto órgano
decisorio– los cargos efectuados por el órgano que se hizo del procedimiento
de investigación. Y, eficaz, por cuanto el propósito de impedir indefensión
frente al criterio asumido por el órgano investigador (Comisión y Jefe de la
Oficina General de Control Interno del Poder Judicial) se alcanzaba sólo
conociendo la conclusión final que aquél asumía en el citado informe»
STC- Caso Alarcón Menéndez
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