COMISIÓN EUROPEA ALTA REPRESENTANTE DE LA

COMISIÓN
EUROPEA
ALTA REPRESENTANTE DE LA
UNIÓN EUROPEA PARA
ASUNTOS EXTERIORES Y
POLÍTICA DE SEGURIDAD
Bruselas, 25.3.2015
JOIN(2015) 9 final
COMUNICACIÓN CONJUNTA AL PARLAMENTO EUROPEO, AL CONSEJO, AL
COMITÉ ECONÓMICO Y SOCIAL EUROPEO Y AL COMITÉ DE LAS REGIONES
Aplicación de la Política Europea de Vecindad en 2014
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ES
ES
1. Introducción
Desde su introducción, en 2004, la Política Europea de Vecindad (PEV) ha sido un aspecto
crucial de la política exterior de la UE. Aborda cuestiones de importancia estratégica como la
seguridad, la estabilidad, la justicia, la libertad y la prosperidad en nuestro entorno, tratando de
propiciar la existencia de unas economías sostenibles y resilientes y unas sociedades libres e
integradoras. Se trata de una política de compromiso a largo plazo basada en la integración y la
cooperación en beneficio mutuo.
No obstante, las múltiples crisis y las crecientes dificultades que han surgido en nuestra vecindad
han puesto de manifiesto la necesidad de adaptar la PEV y sus planteamientos. Se ha reclamado
una reforma radical de la panoplia de herramientas de la PEV que permita a la UE responder más
acertadamente a las diferentes aspiraciones de sus socios y reaccionar con mayor rapidez ante los
rápidos cambios que se producen en nuestro entorno y las tendencias mundiales más generales.
2014 fue un año de grandes retos para los países vecinos de la UE. Los acontecimientos en
Ucrania, así como la creciente presión de Rusia sobre nuestros otros socios del Este, pusieron
claramente de relieve las realidades políticas de Europa. Dentro y fuera de Siria, millones de
personas huyeron como consecuencia de los actos del régimen de Assad y Da’esh y siguen
desesperadamente necesitadas de ayuda. Da’esh, Jabhat al-Nusra y otros grupos terroristas de la
región perpetraron toda una serie de atrocidades, violaciones de los derechos humanos y abusos.
La reanudación de las hostilidades en Gaza destrozó vidas y devastó infraestructuras ya de por sí
frágiles. La condición de Estado de Libia siguió peligrando y la ineficacia de las autoridades
públicas, el aumento de la violencia y la falta de control de los flujos migratorios hacia y desde el
país creó unas condiciones favorables para las redes delictivas dedicadas a la migración irregular
y el tráfico de seres humanos a Europa. La pobreza en esos países fue en aumento y afectó, en
particular, a los menores y a otros grupos vulnerables de la sociedad.
Al mismo tiempo, en 2014 se produjeron acontecimientos positivos como la firma de tres
Acuerdos de Asociación con Georgia, la República de Moldavia y Ucrania. Estos Acuerdos de
nueva generación incluyen disposiciones para una Zona de Libre Comercio de Alcance Amplio y
Profundo (AA/ZLCAP), que implantan las relaciones contractuales más ambiciosas establecidas
hasta la fecha con los países socios de la Vecindad. Además, las relaciones con Marruecos y
Túnez se consolidaron y siguen reflejando la profundidad y amplitud de los esfuerzos de reforma
en esos países. La transición democrática en Túnez ha sido especialmente positiva. En los
ámbitos de la migración y la movilidad, la República de Moldavia ha aplicado con éxito todos los
criterios de referencia fijados en su Plan de Acción para la Liberalización de Visados (PALV), lo
que ha permitido a los ciudadanos moldavos desplazarse sin visado a los países del espacio
Schengen desde la primavera de 2014. Túnez y Jordania también firmaron una Asociación de
Movilidad con la UE en 2014.
2
En 2014, la UE mantuvo un alto grado de compromiso con sus socios en el que los instrumentos
de la PEV desempeñaron un papel esencial. El nuevo Instrumento Europeo de Vecindad (IEV),
adoptado en 2014, aporta 15 400 millones EUR para el período 2014-2020. La asistencia
financiera se dirige a objetivos más específicos que nunca; las organizaciones de la sociedad civil
(OSC) y las autoridades locales se implican más y mejor en la preparación, ejecución y
supervisión de la ayuda de la UE.
La presente Comunicación conjunta y los informes de situación adjuntos examinan cómo la UE y
los países socios han aplicado los objetivos de reforma determinados de común acuerdo y
abordado retos concretos en 2014.
Reconociendo los cambios en la situación de la Vecindad, las diferentes aspiraciones de los
países socios en cuanto a sus relaciones con la UE en el marco de la PEV y la dificultad de que la
PEV responda a algunos de esos cambios, la Alta Representante de la Unión para Asuntos
Exteriores y Política de Seguridad / Vicepresidenta de la Comisión (AR/VP) y la Comisión
Europea adoptaron el 4 marzo de 2015 un documento de consulta conjunto con el que se puso
en marcha el proceso formal de consulta para la revisión de la PEV. Como parte de ese ejercicio
se examinarán las características de los formularios de información anuales de la UE.
2. Aplicación de la PEV en 2014
La democratización y, en un sentido más amplio, la transición deben ser procesos
primordialmente autóctonos. El éxito de una transición depende de una multitud de factores que
van desde la voluntad política hasta la profundización en el Estado de Derecho, desde las
circunstancias económicas hasta la educación, desde el aumento de la igualdad social y el
empoderamiento de los ciudadanos hasta una sociedad civil activa. Exige un amplio consenso
nacional sobre las prácticas políticas básicas. Esta es la perspectiva con la que la UE ha
propiciado los factores de cambio político positivo en los países de la Vecindad.
Aunque la PEV forma parte de los esfuerzos de la UE por prestar su apoyo a procesos de
transición que lleguen a buen puerto, estas situaciones presentan considerables variaciones
debido a las circunstancias históricas y sociales específicas de cada país. Nuestros socios del este
y del sur se enfrentan a diferentes retos y gozan de diferentes oportunidades en su senda de
reforma. Las transiciones que carecen de talante integrador y que permiten que «el ganador lo
acapare todo» han resultado insostenibles para la estabilidad y la prosperidad generales de un
país. El éxito de la transición exige que el Gobierno, la sociedad civil y los agentes económicos
cooperen activamente con los actuales esfuerzos de democratización.
Este rasgo de «cambio político positivo» es común a los socios del este y del sur inmersos en un
proceso de transición. En 2014, la PEV siguió favoreciendo las transformaciones pertinentes en
2014.
3
2.1. Democracia y buena gobernanza
La UE mantiene su compromiso con la promulgación de la democracia y la buena gobernanza en
los países de la Vecindad. Si bien sigue convencida de que la actividad en este importante ámbito
es un elemento clave para su política de vecindad, las realidades de esos países configuran una
estampa mucho más matizada de los progresos hacia la democratización y la buena gobernanza.
Como nota positiva, Túnez ha demostrado que en los países de la Vecindad puede prosperar una
transición democrática integradora e impulsada desde el propio país, gracias especialmente a
medidas encomiables como la celebración de elecciones legislativas y presidenciales y la
aprobación de una nueva Constitución. Esos acontecimientos han marcado un hito en la
implantación de derechos fundamentales y la introducción de nuevas reformas democráticas.
También Marruecos prosiguió su proceso de democratización y modernización, como deja
patente su avance en los procesos de reforma de los ámbitos de la justicia, la regionalización y los
medios de comunicación. Los procesos de democratización en la República de Moldavia y en
Georgia prosiguieron también a un ritmo constante. La República de Moldavia celebró elecciones
parlamentarias que la misión de observación electoral de la Oficina de Instituciones
Democráticas y Derechos Humanos (OIDDH) de la Organización para la Seguridad y la
Cooperación en Europa consideró, de forma general, libres y justas, si bien la exclusión de un
candidato electoral unos días antes de las elecciones suscitó ciertas dudas. La República de
Moldavia siguió avanzando en su programa europeo, a cuya consecución contribuyó también la
firma del AA/ZLCAP. Georgia prosiguió asimismo su proceso de democratización, en particular
mediante la firma del AA/ZLCAP. Las elecciones locales celebradas en junio y julio de 2014 se
consideraron globalmente conformes a las normas internacionales.
La UE prestó a Ucrania ayuda consistente en la movilización de un paquete financiero sin
precedentes de más de 11 000 millones EUR para el periodo 2014-2020. Junto a los instrumentos
de la política común de seguridad y defensa (PCSD), se desplegó un conjunto de medidas
restrictivas contra personas y entidades responsables de la crisis, de malversaciones y de
vulneración de los derechos fundamentales. No obstante, la situación política permaneció
ensombrecida por la crisis militar en la parte oriental del país y la anexión ilegal de Crimea y
Sebastopol por la Federación de Rusia, que fue acompañada de un importante recorte de la
protección de los derechos humanos por parte de las autoridades locales de facto y rusas desde
febrero de 2014. Los ciudadanos ucranianos residentes en Crimea y Sebastopol se vieron
obligados a asumir la ciudadanía rusa so pena de recibir la consideración de extranjeros.
Aumentaron los actos de intimidación y acoso dirigidos a ciudadanos de Crimea -especialmente
tártaros de Crimea y periodistas- que se habían opuesto a las acciones de la Federación de Rusia
en la península. Se impidió a los medios de comunicación trabajar libremente. En el este de
Ucrania se observaron tendencias similares que vinieron a añadirse al tremendo impacto
humanitario del conflicto y al creciente número de afectados.
4
Estos acontecimientos repercutieron negativamente en el proceso de reforma en Ucrania. La
reforma constitucional se retrasó y la Comisión de Venecia del Consejo de Europa determinó que
los proyectos de propuestas de reforma no se ajustaban plenamente a las normas internacionales.
La lucha contra la corrupción arrancó lentamente. Los preparativos para un programa de reforma
nacional único fueron despaciosos y fragmentados, a pesar de que el nuevo Gobierno presenta
una clara orientación reformista. Se requerirá una intervención urgente y sostenida para obtener
resultados a corto plazo, mantener el impulso de la reforma en los años venideros y asegurar la
aplicación del AA/ZALCP. La UE creó un grupo de apoyo a Ucrania que asista a ese país en la
aplicación de su programa de reformas.
Otras zonas de la Vecindad se caracterizaron por el estancamiento del proceso de
democratización. En Egipto, la intensificación de los controles restringió el espacio para el
debate, en general, y para las actividades de las OSC en particular. El clima de democratización y
derechos humanos en Azerbaiyán se degradó durante el pasado año, con restricciones
sistemáticas del espacio dedicado al discurso público y la sociedad civil. En Bielorrusia, persistió
la falta de avances en el ámbito de los derechos humanos, el Estado de Derecho y los principios
democráticos.
Los acontecimientos políticos en Israel y Palestina1 se vieron influidos en gran medida por la
situación de la región, una atmósfera más conflictiva y las hostilidades en Gaza. El Estado de
Israel se basa en los valores de democracia y respeto de los derechos humanos, la primacía de la
ley y las libertades fundamentales. No obstante, en 2014 la protección de los derechos de las
minorías, incluidos los beduinos, fue motivo de preocupación. En Palestina, todavía está
pendiente de adopción legislación fundamental para las estructuras democráticas, como la que
determina las responsabilidades de las instituciones judiciales. El respeto de los derechos
humanos siguió planteando problemas, en particular en Gaza, donde las autoridades de facto
siguieron aplicando la pena de muerte; se reanudaron asimismo las ejecuciones en Egipto y
Jordania, países donde se había aplicado una moratoria al respecto en los años anteriores.
Los conflictos armados vivos, la polarización sectaria o étnica y ciertos factores externos, como
el terrorismo, impidieron avanzar en el programa de la PEV. La precaria situación de Libia en
materia de seguridad ha llegado a hacer peligrar su condición de Estado. La crisis siria se ha
convertido en la mayor catástrofe humanitaria y de seguridad en el mundo. Por otra parte, Líbano
y Jordania mostraron una notable resiliencia frente a los flujos de refugiados regionales y a los
efectos de desbordamiento en la política y la seguridad de la crisis siria, que ejerció además una
presión adicional en unos recursos naturales de por sí escasos. A pesar de estas dificultades,
ambos países contribuyeron a la estabilidad y la seguridad de la región y trataron de seguir
avanzando en el programa de la PEV.
1
Esta denominación no debe interpretarse como el reconocimiento de un Estado de Palestina y se utiliza sin
perjuicio de las posiciones individuales de los Estados miembros al respecto.
5
En materia electoral se observaron indicios positivos. Las elecciones presidenciales y
parlamentarias celebradas en Túnez y en Ucrania, las elecciones presidenciales en Israel y las
elecciones parlamentarias en la República de Moldavia fueron por lo general adecuadamente
gestionadas. En Ucrania, no pudieron celebrarse elecciones en Crimea ni en Sebastopol; las
regiones de Donetsk y Luhansk permanecieron bajo el control de grupos armados ilegales que
impidieron a sus habitantes participar en las elecciones ucranianas. Las elecciones locales
organizadas por las autoridades de facto de ambas regiones se consideran ilegales e ilegítimas, y,
como tales, no son reconocidas por la UE. La UE tomó nota de la celebración pacífica y ordenada
de elecciones presidenciales en Egipto, si bien el desarrollo de la campaña electoral, en la que el
espacio para la discrepancia y el debate se fue recortando, suscitó algunas reticencias.
Los avances fueron desiguales en cuanto a la libertad de expresión, la libertad de prensa y de
medios de comunicación, la libertad de asociación y la libertad de religión o creencias, los
derechos de las personas pertenecientes a minorías y la lucha contra la discriminación.
Túnez, Líbano, Marruecos y la República de Moldavia implantaron parcialmente la legislación
pertinente, pero no se registraron avances notorios en Azerbaiyán, Bielorrusia, Egipto ni
Palestina.
Los derechos de las mujeres y los niños continuaron presentando deficiencias en la mayor parte
de los países socios. El trabajo infantil, el reclutamiento de niños soldados, la utilización de
menores para actividades terroristas, el tráfico de niños, los matrimonios de menores y los malos
tratos en el sistema de justicia juvenil siguieron causando una gran preocupación. Los niños se
vieron especialmente afectados por la pobreza que está creciendo en toda la región. La nueva
Constitución de Túnez concedió a las mujeres igualdad de derechos socioeconómicos y políticos,
además de exigir medidas contra la discriminación y la violencia de género.
Se observaron signos alentadores de reforma del sector de la justicia, con una mejora de la
independencia y la eficacia del sector en Túnez, Marruecos, Líbano y Jordania. La nueva
Constitución de Túnez sentó las bases para numerosos derechos fundamentales y permitirá que
progrese la reforma de la justicia. En mayo se adoptó un documento estratégico sobre la reforma
judicial y se debatió el plan de acción correspondiente. El Parlamento ucraniano aprobó una
«Ley de recuperación de la confianza en el sistema judicial». La República de Moldavia aplicó
leyes de reforma judicial. Persistieron no obstante importantes retos relacionados con la falta de
independencia judicial en Azerbaiyán y Egipto.
Por lo que respecta a los centros penitenciarios y las condiciones de reclusión, la evolución
registrada en los países socios fue desigual y limitada. En algunos países siguieron produciéndose
torturas y malos tratos, problema a menudo relacionado con las malas condiciones de los
centros de detención y las deficiencias de los sistemas penitenciarios. Se registraron algunas
mejoras en Jordania y Túnez, como por ejemplo el establecimiento de un mecanismo nacional de
prevención de la tortura en Túnez. En la República de Moldavia se realizaron considerables
6
esfuerzos que han desembocado en la inauguración de nuevos centros penitenciarios y en la
adopción de reformas en el tratamiento de la delincuencia juvenil.
El papel de la sociedad civil y de los interlocutores sociales en los procesos de transición y
reforma es crucial. Las OSC desempeñan una importante función en cuanto a la supervisión y el
asesoramiento de los parlamentos, gobiernos y partidos políticos en cuestiones de derechos
humanos, papel que incluye la posibilidad de exigir a las autoridades responsabilidades por sus
actos. A menudo gozan de excelentes contactos a nivel internacional, lo que facilita la extracción
y difusión de enseñanzas. En 2014, las OSC tropezaron con situaciones más bien negativas en
toda la región. Para limitar las actividades de estas organizaciones, algunos países tomaron
medidas como la adopción de leyes o la introducción de gravosos procedimientos administrativos
(como onerosas cargas fiscales), que obligaron a algunas OSC a interrumpir su labor. La
actividad de las OSC de Azerbaiyán y Egipto resultó especialmente afectada por esas
circunstancias. La sociedad civil evolucionó de manera positiva y rápida en Ucrania y Túnez. Si
bien las OSC actuaron libremente en la República de Moldavia, su intervención se vio
severamente restringida en la región del Transdniéster. Las OSC consiguieron funcionar en
Cisjordania con menos restricciones que en Gaza, donde se siguió poniendo obstáculos a sus
actividades. La actividad relativa a las «Hojas de ruta por países» para el compromiso con la
sociedad civil prosiguió a lo largo de 2014. Estas hojas de ruta fijan un marco estratégico para el
compromiso con la sociedad civil en cada país. Las delegaciones de la UE dirigieron el proceso
de elaboración de esos programas de trabajo y colaboración con las autoridades locales y las OSC
a fin de determinar objetivos a largo plazo de diálogo y apoyo operativo. A finales de 2014, los
países socios habían adoptado la mayor parte de estas hojas de ruta.
2.2. Cooperación en materia política y de seguridad
El éxito de las transiciones requiere que las sociedades y las economías puedan desarrollarse en
un entorno de seguridad. En 2014, sin embargo, los problemas de seguridad en la Vecindad
crecieron de forma exponencial. Las amenazas procedentes de grupos terroristas como Da'esh,
los conflictos prolongados, la delincuencia organizada y las crisis provocadas por el nuevo
trazado de fronteras por la fuerza han ensombrecido las perspectivas de la Vecindad europea. El
nivel de inestabilidad de algunos países socios ha contribuido a la existencia de flujos migratorios
irregulares y amenazas a la seguridad con repercusión directa en la UE.
A pesar de estos reveses, la UE se afanó en aportar seguridad y estabilidad a los países vecinos.
La UE ayudó a sus socios a hacer frente a sus retos políticos, económicos y de seguridad,
recurriendo a una serie de instrumentos y mecanismos como los diálogos políticos y sobre
derechos humanos, las misiones de la PCSD y la asistencia financiera correspondiente con el
objetivo, entre otros, de consolidar el Estado de Derecho y apoyar la reforma de la justicia.
Actualmente, la presencia de la UE en la Vecindad se concreta en varias misiones, a saber, la
misión de observación en Georgia (MOUE Georgia), una misión de policía en Palestina (EUPOL
7
COPPS), misiones de asistencia fronteriza (EUBAM) en la República de Moldavia y Ucrania2, en
Libia (EUBAM Libia3) y en el punto de cruce de Rafah (Gaza) (EUBAM Rafah) y la misión de
asesoramiento de la UE para la reforma del sector de la seguridad civil en Ucrania (EUAM
Ucrania).
La situación de la Vecindad oriental resultó especialmente afectada por la situación de Ucrania.
La UE condenó enérgicamente la anexión ilegal de Crimea y Sebastopol por parte de la
Federación de Rusia y la crisis desestabilizadora en las regiones orientales de Ucrania, que tuvo
importantes consecuencias humanitarias para la población civil. La UE hizo un llamamiento a las
autoridades rusas para que impidieran todo movimiento de equipo militar, armas o combatientes
desde su territorio hacia Ucrania y para que ejercieran su influencia sobre los separatistas y
grupos armados ilegales con el fin de apaciguar la situación. Para lograr este objetivo, la UE ha
respaldado el trabajo de foros multilaterales como la Organización para la Seguridad y la
Cooperación en Europa (OSCE). Tras haber desplegado considerables esfuerzos en 2014 con el
fin de contribuir a una solución de la crisis en el este de Ucrania, la UE insta ahora a todas las
partes a que aprovechen el impulso propiciado por los acuerdos de Minsk de 12 de febrero de
2015, a los que habrán de dar plena aplicación.
Además de recurrir a su actividad diplomática, la UE ayudó a Ucrania a tomar la senda de
reforma de su sector de la seguridad mediante la puesta en marcha de una misión civil de
asesoramiento (EUAM Ucrania). Esa misión proporcionará a Ucrania asesoramiento estratégico
para el desarrollo de unos servicios de seguridad eficaces, sostenibles y sujetos a escrutinio con el
fin de consolidar el Estado de Derecho en el país.
Amplios sectores de la Vecindad siguieron afectados por conflictos armados o crisis. En la
Vecindad oriental (concretamente, en Nagorno-Karabaj), la UE siguió promoviendo medidas de
creación de un clima de confianza. La política de acercamiento de Georgia a sus regiones
separatistas se vio amenazada por la firma, por parte de la Federación de Rusia, de un «Tratado
de Alianza y Asociación Estratégica» con la región separatista de Abjasia. La solución política a
la situación del Transdniéster quedó obstaculizada por la reivindicación por Tiraspol de una
mayor autonomía, a pesar de los llamamientos en favor de la reintegración territorial en el
contexto del proceso «5+2» de la Organización para la Seguridad y la Cooperación en Europa
con miras a la resolución del conflicto del Transdniéster4.
2
No es una misión de la PCSD.
3
El deterioro de la situación política y de la seguridad en Libia en julio de 2014 exigió el traslado temporal
de la misión a Túnez. La dirección futura de la misión está siendo objeto de una revisión estratégica que
examinarán en breve los Estados miembros de la UE.
4
Declaración Ministerial de 5 de diciembre de 2014 sobre las negociaciones del proceso de resolución del
conflicto del Transdniéster en el formato «5 + 2».
8
Por lo que respecta a la Vecindad meridional, la situación de Siria siguió siendo una fuente
importante de inestabilidad que afectó gravemente a los países vecinos, en particular Jordania y
Líbano. La UE y sus Estados miembros movilizaron casi 3 000 millones EUR en concepto de
asistencia a las poblaciones afectadas en Siria y los países vecinos de acogida, en un movimiento
humanitario sin precedentes en la UE. Se trata de una respuesta regional global que incluye ayuda
humanitaria, apoyo estructural y otras formas de asistencia a los países que acogen refugiados y
personas desplazadas.
El deterioro de la situación política y de la seguridad en Libia tuvo repercusiones más allá de su
vecindad inmediata e hizo de la migración irregular uno de los nuevos desafíos internacionales.
La reanudación de las hostilidades en Gaza destruyó medios y formas de subsistencia y devastó
infraestructuras ya fragilizadas y recursos naturales escasos, lo que agravó la inestabilidad
general de la región.
La zona siguió sujeta a la amenaza del terrorismo y expuesta a las atrocidades y violaciones de
los derechos humanos cometidas por Da’esh, Jabhat al-Nusra y otros grupos terroristas. La UE
reafirmó su compromiso con la búsqueda de una solución a esta situación en coordinación con los
socios regionales e internacionales5.
Como nota positiva, cabe indicar que Georgia, la República de Moldavia y Ucrania siguieron
contribuyendo a las operaciones de la PCSD dirigidas por la UE (operación EUTM Mali,
EUNAVFOR Atalanta y EUFOR RCA en la República Centroafricana). Su participación es un
ejemplo de la sensibilización de estos socios acerca de la importancia de contribuir a los
esfuerzos de seguridad regional. La UE estudiará nuevas formas de reflejar esta importante
aportación a las operaciones de la PCSD en el marco de la PEV.
El apoyo de la UE a la reforma del sector de la seguridad en los países de la Vecindad
contribuye a la creación de servicios de seguridad responsables en los países socios, el respeto de
los controles democráticos y la primacía de la ley. Las actividades de la UE propician la
ampliación de la capacidad, el refuerzo de las instituciones, la formación, las actividades de
asesoramiento y la mejora de la gestión de las fronteras. En 2014, la UE prestó su apoyo a la
cooperación civil en el marco de la reforma del sector de la seguridad en Jordania, Palestina y
Túnez. En Ucrania, la UE organizó una misión civil (EUAM Ucrania) de asesoramiento
estratégico para el desarrollo de servicios de seguridad eficaces, sostenibles y sujetos a escrutinio
capaces de contribuir a reforzar el Estado de derecho en Ucrania. En el Líbano y en la República
5
En febrero de 2015 se adoptó la Comunicación conjunta sobre Siria/Irak y la amenaza de Da’esh. En ella se
propone una estrategia para salir de la crisis; consta de una combinación de políticas y medidas prácticas
que incluyen los contactos diplomáticos, los programas contra la radicalización, la lucha contra la
financiación del terrorismo y la intensificación de los controles de las fronteras.
9
de Moldavia, la UE se centró en mejorar las capacidades de gestión de las fronteras y las aduanas
para hacer frente a los retos transfronterizos de estos países socios. Esta tarea resultó ser más
difícil en el caso de Libia.
En el contexto que dibujan las tendencias mundiales y el aumento de las amenazas a la seguridad
y la estabilidad en la Vecindad, las acciones de la UE en la región requieren una mayor atención.
Los componentes de seguridad de la PEV podrían seguir reforzándose como posible forma de
abordar los retos a largo plazo y con criterios sostenibles y como complemento a los esfuerzos
llevados a cabo en la PCSD y otros foros. La UE tiene interés en ayudar a los países vecinos a
convertirse en estados más fuertes y resilientes, en aumentar la seguridad de la región y en
proteger a sus habitantes, defendiendo sus derechos y libertades fundamentales.
2.3. Integración económica con la UE
La UE es el principal socio económico y comercial de la mayor parte de los países de la PEV. Su
modelo económico y social integrador y sostenible, basado en el Estado de Derecho, la sujeción
de los procesos políticos a controles democráticos y la protección del medio ambiente, sigue
siendo atractivo para los socios, como han puesto de manifiesto los continuos esfuerzos de estos
países para la asociación política y la integración económica.
Los Acuerdos de Asociación, que incluyen Zonas de Libre Comercio de Alcance Amplio y
Profundo (AA/ZLCAP) con Georgia, la República de Moldavia y Ucrania se firmaron en 2014.
Los AA/ZLCAP son logros fundamentales de la PEV y representan un hito en las relaciones de la
UE con algunos de sus socios más cercanos, ya que intensifican en muy gran medida los vínculos
existentes. Se espera que los AA/ZLCAP tengan un efecto positivo sobre el crecimiento y el
empleo en los países socios, creen bienestar y consigan que sus economías sean más sostenibles y
resilientes.
El 1 de septiembre de 2014 comenzó la aplicación provisional de importantes capítulos de los
AA/ZLCAP en Georgia y la República de Moldavia. Los primeras medidas de los acuerdos en
ponerse en práctica fueron la reducción o eliminación de los derechos de importación y la gradual
aproximación de los compromisos de aproximación al acervo de la UE.
En el caso de Ucrania, 2014 trajo cierta mejora en las relaciones comerciales bilaterales al
desaparecer o suprimirse progresivamente algunas fricciones comerciales. No obstante, las
autoridades ucranianas reaccionaron ante la crítica situación macroeconómica con la adopción de
nuevas restricciones del comercio y otras medidas que corren el peligro de revertir las mejoras
conseguidas en las relaciones comerciales y de empeorar el clima empresarial. Las Medidas
Comerciales Autónomas (MCA), adoptadas en abril de 2014, suprimieron el 94,7 % de los
actuales contingentes arancelarios de la UE para la importación de productos industriales
procedentes de Ucrania y la totalidad de los contingentes arancelarios de la UE para la
10
exportación de productos agrícolas de Ucrania a la UE, reduciendo al mismo tiempo los aranceles
sobre determinados productos químicos y otros productos originarios de Ucrania. De forma
consiguiente a la decisión de aplazar la aplicación provisional de la parte correspondiente a la
ZLCAP del Acuerdo de Asociación UE-Ucrania hasta el 1 de enero de 2016, las MCA se
prorrogaron hasta esa misma fecha. Las autoridades ucranianas están preparando la aplicación de
la ZLCAP en estrecha cooperación con la UE.
Aunque la UE siguió siendo el principal socio comercial de Armenia en 2014, el 10 de octubre de
2014, Armenia, Rusia, Kazajstán y Bielorrusia firmaron un Tratado dirigido a incluir a Armenia
en la Unión Económica Euroasiática a partir de 2015. La UE respeta las decisiones adoptadas
por Estados soberanos. Armenia siguió acogiéndose al SPG y a las preferencias arancelarias de la
UE y en noviembre de 2014 se iniciaron conversaciones exploratorias para una posible nueva
relación contractual entre la UE y Armenia.
Asimismo, se intensificaron las discusiones sobre relaciones comerciales con los socios del sur.
Las reformas de la regulación siguieron destinándose al desarrollo económico concretado en
creación de empleo, apoyo al crecimiento sostenible y prosperidad. Por otra parte, las
posibilidades de una mayor cooperación regional son muy amplias. La UE se mantuvo dispuesta
a respaldar estos esfuerzos siempre que los socios se mostraron dispuestos a desempeñarlos.
Prosiguieron las negociaciones para una ZLCAP con Marruecos y seguía en curso de negociación
un acuerdo sobre las indicaciones geográficas. Se iniciaron las actividades de pesca en virtud del
acuerdo sobre un Protocolo del Acuerdo de Asociación en el sector pesquero para los años 20142018, viniendo a añadirse a la ayuda financiera de la UE al sector en Marruecos, que proporciona
beneficios directos y tangibles a los agentes económicos. El proceso de preparación de las
negociaciones sobre la ZLCAP con Túnez ha avanzado y ha incluido consultas con la sociedad
civil y entre expertos cuyas conclusiones indican que no existen obstáculos técnicos para la
apertura de negociaciones. También avanzaron las conversaciones preparatorias para una ZLCAP
con Jordania y se llevaron a cabo evaluaciones de impacto y sostenibilidad de las posibles
ZLCAP con Egipto y Jordania.
No obstante, la integración económica con la UE va más allá de las relaciones comerciales
propiamente dichas. La PEV conecta a la UE con sus vecinos mediante la creación de redes de
transporte y energía, medidas que van asociadas al incremento de los flujos comerciales. La
aproximación de la normativa y la creación de la infraestructura necesaria son elementos
cruciales para establecer conexiones eficientes entre la UE y los países socios y entre estos
últimos.
Sin embargo, el panorama global para 2014 es desigual en ambos sectores. Algunos países, como
Marruecos, Túnez y Ucrania, realizaron una labor de aproximación de su normativa con las
11
normas y patrones de la UE en el ámbito del transporte. A pesar de los conflictos, algunos países
(por ejemplo, Jordania, Líbano y Palestina) prosiguieron sus esfuerzos de reforma en este sector.
En el sector de la energía, ha proseguido la integración de los países vecinos en el mercado
interior de la energía de la UE. También se tomaron algunas decisiones estratégicas de fomento
de las energías renovables, incluida la energía solar en Marruecos. Ucrania y Jordania registraron
una preocupante acumulación de deudas consiguientes a la importación de energía de terceros
países, sobre todo gas y productos petrolíferos. Un logro importante en este campo fue el acuerdo
trilateral sobre gas de 30 de octubre de 2014 con Ucrania y la Federación de Rusia, alcanzado
gracias a la mediación de la Comisión Europea. Siguió avanzando en paralelo la integración
progresiva del mercado de la energía de Ucrania con el de la UE
También se produjeron otras novedades positivas relativas a medidas y proyectos de
infraestructura energética. El 20 de septiembre de 2014 entró en funcionamiento el corredor
meridional de gas entre Azerbaiyán y Europa Sudoriental que suministrará a la UE gas
procedente de Azerbaiyán a partir de 2020. El 27 de agosto de 2014 se inauguró el interconector
de gas Iasi-Ungheni entre Rumanía y la República de Moldavia. Debe proseguir la actividad en
torno a este proyecto merced al apoyo y la colaboración con la UE, las instituciones financieras
internacionales (IFI) y Rumanía.
La cooperación con los países vecinos en el ámbito de la seguridad nuclear siguió produciendo
resultados tangibles. Ucrania actualizó su Plan de acción nacional para dar seguimiento a las
pruebas de resistencia llevadas a cabo en cooperación con la Comisión Europea. La Comisión
recibió también el informe de las pruebas de resistencia de la central nuclear de Medzamor
realizado por Armenia para su revisión inter pares. Esta actividad está en consonancia con los
objetivos de la UE en este ámbito, a saber, el fomento de los niveles más rigurosos de seguridad
nuclear y de una cultura de la seguridad en todo el mundo.
Proyectos regionales como el refuerzo de las interconexiones eléctricas en el Cáucaso meridional
son útiles para el aumento de la interconectividad, inicialmente entre países vecinos y a
continuación entre los países socios y la UE. El tramo entre Georgia y Turquía se completó y el
refuerzo de la interconexión Georgia-Armenia está en fase de planificación.
Las actividades de evaluación y formación realizadas en 2014 con arreglo a la Ley de la
Pequeña Empresa para Europa movilizaron a cientos de participantes de pequeñas y medianas
empresas (PYME) de los países del sur de la Vecindad. Esta iniciativa ayudó a los países socios a
adaptar sus políticas de PYME a las políticas de la UE y a reforzar la integración económica.
La cooperación en el ámbito del medio ambiente contribuyó a mejorar la calidad de vida de los
ciudadanos de los países socios, facilitando el acceso a servicios medioambientales básicos como
el suministro de agua, la depuración de las aguas residuales o el tratamiento de residuos sólidos.
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La cooperación medioambiental siguió siendo una herramienta de empoderamiento de la
sociedad civil.
El desarrollo de un espacio común del conocimiento y la innovación prosiguió en 2014,
conectando a la UE y los países socios a través del diálogo sobre políticas y la cooperación en
materia de investigación e innovación. Al final de 2014, Israel y la República de Moldavia
firmaron acuerdos de asociación con la UE para «Horizonte 2020», el programa marco de
investigación e innovación de la UE.
2.4. Contactos entre pueblos, migración y movilidad
El aumento de la movilidad en un entorno seguro y adecuadamente gestionado y el refuerzo de la
dimensión humana mediante el aumento de los contactos entre pueblos han pasado a ser
principios rectores de la PEV. La movilidad favorece los vínculos comerciales y el crecimiento
económico, fomenta los cambios culturales y sociales y promueve los derechos fundamentales y
el Estado de Derecho. El transporte de viajeros y los flujos migratorios entre la región de la PEV
y la UE han aumentado de manera constante. En 2014, los flujos migratorios legales en la UE
procedían principalmente de Marruecos y Ucrania.
A fin de dotarse de una base sólida para el éxito de la transición y la prosperidad de la economía,
los países han de invertir en las generaciones futuras. La implantación de un sistema educativo
eficaz y operativo es por lo tanto una medida sumamente pertinente para el desarrollo a medio y
largo plazo. En general, la cooperación en materia educativa de los países de la Vecindad con la
UE ha aumentado y ha conseguido incluso mantenerse en los países directamente afectados por
conflictos armados. Se organizaron y aplicaron varios proyectos Tempus, Erasmus Mundus y
eTwinning. En 2014, Diversos países de la PEV (Azerbaiyán, la República de Moldavia, Ucrania,
Egipto, Jordania y Túnez) adoptaron reformas encaminadas a mejorar la calidad de la enseñanza
en todos niveles. Algunos países establecieron marcos o estrategias de actuación específicamente
dirigidas a los jóvenes, por ejemplo, el «Programa Estatal para la Juventud 2016-2020» de
Ucrania.
La existencia de un sector cultural dinámico contribuye también a las reformas políticas y al
desarrollo socioeconómico. Algunos países adoptaron una estrategia nacional de cultura, como el
programa «Cultura 2020» de la República de Moldavia.
La afluencia de refugiados procedentes de Siria siguió siendo un reto para los sistemas educativos
de Jordania y Líbano. A finales de 2014, el Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los
Refugiados (ACNUR) registró un número aproximado de 390 000 niños sirios en edad escolar
(entre 5 y 17 años de edad) en el Líbano, y aproximadamente 10 000 refugiados palestinos en
edad escolar procedentes de Siria, aproximadamente 7 000 de los cuales estaban matriculados en
escuelas del Organismo de Obras Públicas y Socorro de las Naciones Unidas para los Refugiados
de Palestina en el Cercano Oriente (OOPS).
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La cooperación en materia de migración y movilidad fue uno de los principales aspectos de las
relaciones de la UE con los países socios en 2014. Las Asociaciones de Movilidad fueron
elementos esenciales de estos debates. En consonancia con el Enfoque Global de la Migración y
la Movilidad de la UE, estas asociaciones se dedicaron a reforzar la cooperación en este
importante sector de actuación. A finales de 2014, Armenia, Azerbaiyán, Georgia, Jordania, la
República de Moldavia, Marruecos y Túnez habían firmado Asociaciones de Movilidad con la
UE. Prosiguieron las negociaciones con Bielorrusia para la firma de un Acuerdo de Facilitación
de Visados y Readmisión. En diciembre de 2014 se entabló el diálogo UE-Líbano sobre
migración, movilidad y seguridad.
La labor llevada a cabo con algunos socios del este se concentró en la perspectiva de establecer
regímenes de exención de visado. Desde el 28 de abril de 2014, los ciudadanos moldavos, tras la
conclusión con éxito del diálogo sobre liberalización del régimen de visados, pueden desplazarse
sin visado al espacio Schengen si disponen de pasaportes biométricos. Otros países socios
(concretamente, Georgia y Ucrania) han redoblado sus esfuerzos con miras a la consecución de
ese mismo objetivo.
En la Vecindad meridional, Marruecos facilitó una mejor integración de los migrantes
regulares. Los gobiernos marroquí y tunecino se hallan también inmersos en el proceso de
adopción de un marco jurídico e institucional para el asilo y la lucha contra el tráfico de seres
humanos. En enero de 2015, la UE y Marruecos entablaron negociaciones dirigidas a la firma de
un acuerdo de facilitación de visados y un acuerdo de readmisión. La UE está dispuesta a iniciar
negociaciones semejantes con Túnez en 2015 una vez adoptadas las directrices de negociación
para ambos acuerdos en diciembre de 2014.
Sin embargo, prosiguió el incremento de los flujos de migración irregular siguiendo la
tendencia general debida esencialmente a los acontecimientos políticos en los países vecinos del
sur desde 2011. En 2014, entraron en la UE más de 277 000 migrantes irregulares. También
aumentó el tráfico de seres humanos.
Los trágicos acontecimientos que provocaron la pérdida de vidas humanas en el Mar
Mediterráneo en 2014 demostraron que la coordinación de la elaboración de políticas de la UE
con sus países socios del sur e incluso de zonas más alejadas es indispensable. Dado que los
países socios de la PEV son, en su mayoría, países de tránsito de la inmigración irregular, la UE
implica a «los vecinos de los vecinos» en los debates pertinentes, por ejemplo, a las autoridades
de África Occidental y Central en el «Proceso de Rabat». Con el mismo ánimo, en noviembre se
puso en marcha un proceso de diálogo regional con los países situados a lo largo de la ruta
migratoria de África Oriental («proceso de Jartum»). La mayoría de los socios meridionales de la
UE carecen de un sistema jurídico y administrativo cabal y sostenible que permita hacer frente a
este problema. Libia, en particular, resultó sumamente vulnerable a los flujos de solicitantes de
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asilo, la migración irregular y el tráfico de seres humanos consiguientes al deterioro de la
situación de la seguridad y al conflicto en el país.
La asistencia prestada por la UE a la región se centró en el refuerzo de los sistemas de justicia
penal de los países socios mediante la ampliación de la capacidad de control de fronteras con
miras a la lucha contra el contrabando y el tráfico de seres humanos. Esa asistencia ha surtido
efectos positivos en Marruecos, Argelia, Túnez y Egipto. Se concedió ayuda de la UE a Jordania
para que llevase a cabo un estudio que abarcase asimismo las condiciones de los refugiados. Está
proyectado llevar a cabo investigaciones similares en otros países de la región.
2.5. Cooperación financiera
El Instrumento Europeo de Vecindad (IEV) será el principal vector de apoyo a las prioridades
políticas de la UE en los países vecinos. El IEV tiene un presupuesto de 15 400 millones EUR
para el período 2014-2020 y aporta una asignación previsible y a largo plazo que permite atender
las prioridades de reforma acordadas en cada país. Los países en los que se estén introduciendo
reformas democráticas de gran calado también podrán recibir financiación adicional con cargo a
un programa general con una contribución de hasta el 10 % del valor del IEV. Este Instrumento
proporciona también un apoyo sustancial a las iniciativas transfronterizas y regionales. La
combinación de la financiación de la UE con las instituciones financieras internacionales
desempeña un papel cada vez más importante a través del Instrumento de Inversión de la Política
de Vecindad (NIF).
El NIF apoya proyectos en los sectores de la energía y las interconexiones de transporte, el
cambio climático y el medio ambiente y las PYME. Se ha preparado un instrumento para la
ZLCAP que facilitará la adaptación y la reorientación de las empresas para ampliar el acceso a
las ventajas que contemplan los acuerdos. Con este mecanismo, la UE aspira a captar 150
millones EUR en subvenciones a través del NIF entre 2015 y 2017 con el fin de recabar hasta
1 500 millones EUR en inversiones de las IFI en los tres países, es decir, Georgia, la República
de Moldavia y Ucrania.
La financiación destinada a la sociedad civil también ha aumentado considerablemente. La UE
siguió apoyando a la sociedad civil a través del Instrumento para la Sociedad Civil (ISC), que
se dirige a los ámbitos regional y nacional, con el fin de fortalecer y promover el papel de la
sociedad civil en los procesos de reforma y cambio democrático.
La actual dinámica de la vecindad exige la aplicación de un enfoque flexible a la planificación y
la ejecución; la UE ha hecho uso de todo el margen de flexibilidad de que dispone. Actuando con
una rapidez sin precedentes, la UE aceleró los procedimientos de aprobación para hacer frente a
las necesidades creadas por la crisis en Ucrania, combinando el sustancial apoyo del IEV con la
ayuda macrofinanciera y la asistencia técnica del Grupo de Apoyo a Ucrania. En diciembre de
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2014 se creó un Fondo fiduciario regional de la UE para ofrecer una respuesta coherente y
reforzada de ayuda frente a la crisis siria a escala regional. El Fondo fiduciario se centrará en las
necesidades y prioridades actuales pero podrá también adaptarse a las necesidades de
reconstrucción posteriores al conflicto.
Ahora bien, el IEV no es adecuado ni suficiente para todas las necesidades, especialmente cuando
la respuesta a una crisis requiere fondos adicionales urgentes. La financiación del IEV se
complementa por lo tanto con la ayuda procedente de otros instrumentos, como el Instrumento en
pro de la estabilidad y la paz (IEP), los fondos humanitarios de la UE (ECHO) o el Instrumento
Europeo para la Democracia y los Derechos Humanos (IEDDH). Cabe la posibilidad de que
deban movilizarse fondos adicionales, a través de estos o de otros instrumentos, conforme
requiera la evolución de la situación en la región; las respuestas ofrecidas en los casos de Siria y
de Ucrania ilustran esa eventualidad.
2.6. La PEV más allá de la cooperación bilateral
Muchos de los retos sociales, económicos y de seguridad de los países de la Vecindad están
directamente relacionados con unos bajos niveles de integración regional. La cooperación
regional es esencial para hacer frente a desafíos comunes de carácter complejo como la
inmigración irregular, el terrorismo y el tráfico de armas o la contaminación transfronteriza, que
requieren una respuesta coordinada. El refuerzo de la cooperación regional en la zona ocupa por
lo tanto un lugar destacado en el programa de la PEV, tanto en su dimensión oriental, encarnada
en la Asociación Oriental, como en su dimensión meridional, plasmada a través de la Asociación
para la democracia y la prosperidad compartida y en la Unión por el Mediterráneo (UPM).
El clima político general en los países vecinos del sur ha permanecido tenso, situación que afecta
a las posibilidades de cooperación regional. A pesar de que los socios meridionales siguieron
desarrollando sus relaciones bilaterales, la región sigue siendo una de las menos integradas del
mundo. Algunos de sus territorios siguieron sufriendo graves crisis políticas, económicas y
humanitarias, amén de conflictos armados y de una importante degradación de la seguridad. En
tales circunstancias, la aplicación de las reformas y la integración regional resultaron difíciles.
Para hacer frente a los posibles efectos de expansión del conflicto sirio y al fenómeno
concomitante de los combatientes extranjeros, la UE ha intensificado su cooperación con los
socios del sur en la lucha contra el terrorismo. En marzo de 2014 arrancó un proyecto de lucha
contra el terrorismo financiado por el IEV y ejecutado por la Oficina de las Naciones Unidas
contra la Droga y el Delito (ONUDD) y la Dirección Ejecutiva del Comité contra el Terrorismo
de las Naciones Unidas (UNCTED), con la participación de las instituciones de la UE y los
Estados miembros.
La UE y los países socios del sur siguieron atentos a la necesidad crítica de intensificar la
integración. Los socios se mostraron sumamente dispuestos a participar en actividades regionales
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con la UE, especialmente a través de la Unión por el Mediterráneo (UPM) y la Liga de Estados
Árabes (LEA). Prosiguieron los esfuerzos para reforzar la cooperación de la UE con los países
del Magreb y con la Organización de Cooperación Islámica (OCI).
Por lo que respecta a la Asociación Oriental, se realizaron importantes avances a la hora de
recabar la participación de los países socios correspondientes mediante AA/ZLCAP, que
implican ambiciosos planes de reforma en los ámbitos político, económico y social. Las cuatro
plataformas temáticas de la Asociación Oriental han seguido celebrando reuniones bianuales para
revisar y debatir los próximos pasos del diálogo sobre políticas entre la UE y los países de la
Asociación Oriental. En la Cumbre de la Asociación Oriental de 2015 está previsto examinar el
cumplimiento de los compromisos acordados y los progresos alcanzados.
En 2014, frente a la crisis de Ucrania, la UE puso en marcha programas de ayuda sin precedentes
para contribuir a estabilizar la situación económica y financiera de ese país, facilitar la transición,
fomentar las reformas políticas y económicas y apoyar un desarrollo integrador. También se
intensificaron diversas iniciativas de ayuda a la República de Moldavia y Georgia debido a las
presiones sufridas por esos países a raíz de su decisión de firmar los Acuerdos de Asociación.
3. Conclusión
El Presidente Juncker ha situado la revisión de la PEV entre las prioridades de su primer año de
mandato.
El documento de consulta conjunto, «Hacia una nueva Política Europea de Vecindad»,
aprobado el 4 de marzo de 2015, destaca las principales dudas y dificultades a las que se
enfrentan en la actualidad la UE y sus países socios. Se invita a los interesados a que respondan a
este documento, que abre un procedimiento exhaustivo de consulta sobre la PEV. Los resultados
de ese ejercicio se publicaran en el otoño de 2015 con la adopción de una Comunicación conjunta
sobre la Política Europea de Vecindad renovada.
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