Diagnóstico Tribunal de Justicia Electoral y Administrativa del Poder

DIAGNÓSTICO ESTATAL CHIAPAS
SERGIO LÓPEZ AYLLÓN
ANA ELENA FIERRO FERRÁEZ
ADRIANA GARCÍA GARCÍA
DIRK ZAVALA RUBACH
El presente Diagnóstico fue elaborado por el siguiente equipo:
Coordinación general:
Sergio López Ayllón
Investigadores:
Ana Elena Fierro Ferráez
Adriana García García
Juanita Gómez Montes
Gerardo Medina
Mario Sánchez de Aparicio I
Martha Trejo González
Lorenia Trueba Almada
Dirk Zavala Rubach
Asistentes de investigación:
Jesús Rogelio Alcántara Méndez
Zayra Carbajal
Rosa Ivonne Enríquez Romero
Felipe García Cuevas
Raquel López Hernández
Paulina Madrigal Ávila
Liliana Montiel Matamoros
Xiao Recio Blanco
Luis José Rivero Pérez
Adriana Rosas Cerecer
Ximena Santaolalla Abdó
Jonathan Velázquez Flores
Coordinación administrativa:
Wendolyn Veana Segura
i
ÍNDICE GENERAL
1. Introducción ............................................................................................................................. 1
2. Metodología ............................................................................................................................. 3
2.1 Marco teórico ................................................................................................................... 3
2.2 Dimensión normativa ....................................................................................................... 3
2.3 Dimensión del procedimiento .......................................................................................... 4
2.3.1 Ingeniería de procesos.............................................................................................. 4
2.3.2 Análisis empírico ....................................................................................................... 5
2.4 Dimensión organizacional ................................................................................................ 9
2.5 Recopilación de información .......................................................................................... 10
3. Dimensión normativa ............................................................................................................. 11
3.1 Marco normativo ............................................................................................................ 11
3.2 Ámbito Poder del Estado................................................................................................ 12
3.3 Ámbito institucional. ...................................................................................................... 12
3.3.1 Gobierno judicial..................................................................................................... 12
3.4 Función jurisdiccional administrativa ............................................................................. 16
3.4.1 Objeto del juicio...................................................................................................... 16
3.4.2 Partes ...................................................................................................................... 17
3.4.3 Proceso ................................................................................................................... 17
4. Dimensión del procedimiento................................................................................................ 22
4.1 Ingeniería de procesos ................................................................................................... 22
4.2 Análisis de expedientes y estadística descriptiva ........................................................... 23
4.2.1 Demanda de servicios judiciales en materia administrativa .................................. 23
4.2.2 Oferta de servicios judiciales en materia administrativa ....................................... 26
5. Dimensión organizacional ...................................................................................................... 33
5.1 Análisis de las estructuras orgánicas .............................................................................. 33
5.2 Análisis curricular del personal clave de los OJA ............................................................ 39
5.3 Análisis de prácticas en materia de organización .......................................................... 41
6. Anexos .................................................................................................................................... 44
6.1 Anexo 1 Mapa de suprasistema ..................................................................................... 44
6.2 Anexo 2 Cadena de valor ................................................................................................ 45
7. Bibliografía ............................................................................................................................. 46
ii
ABREVIATURAS
1. AMIJ: Asociación Mexicana de Impartidores de Justicia A.C.
2. AMTCAEUM: Asociación de Magistrados de Tribunales de lo Contencioso
Administrativo de los Estados Unidos Mexicanos A.C.
3. CIDE: Centro de Investigación y Docencia Económicas, A.C.
4. CPEUM: Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
5. Diagnóstico: Diagnóstico del Funcionamiento del Sistema de Impartición de Justicia en
Materia Administrativa a Nivel Nacional.
6. DOF: Diario Oficial de la Federación.
7. MASC: Medios alternativos de solución de controversias.
8. ND: No se puede determinar por falta de información.
9.
OJA(s): Órgano(s) de justicia administrativa. Este término es utilizado para referirse
tanto a los tribunales autónomos, como a los tribunales o salas que forman parte de
los poderes judiciales estatales.
10. PN: Promedio Nacional.
11. SC: Sin cálculo.
12. SCJN: Suprema Corte de Justicia de la Nación.
13. TCA: Tribunal de lo Contencioso Administrativo.
iii
1. INTRODUCCIÓN
La jurisdicción contencioso administrativa es, por su propia naturaleza, el campo jurídico que
los mexicanos poseen para fiscalizar la acción de sus gobernantes. Esta posición de los
tribunales administrativos, entre el Estado y sus gobernados, supone una responsabilidad de
un calado especial ante la ciudadanía y acarrea la necesidad de un escrupuloso cumplimiento
en materia de transparencia.
Hoy en día, la información disponible sobre la acción judicial no es suficiente ni uniforme, lo
que obstaculiza el trabajo colaborativo entre las distintas instituciones, así como la adopción
de políticas judiciales de largo alcance. Ante esta situación, la Asociación de Magistrados de
Tribunales de lo Contencioso Administrativo de los Estados Unidos Mexicanos A.C.
(AMTCAEUM), con el apoyo de la Asociación Mexicana de Impartidores de Justicia A.C. (AMIJ)
y del Fondo Jurica, emprendieron la trascendental tarea de conocerse a sí mismos; para ello,
encargaron al Centro de Investigación y Docencia Económicas (CIDE) la realización del
diagnóstico del funcionamiento del sistema de impartición de justicia en materia
administrativa a nivel nacional.
Este diagnóstico constituye una herramienta fundamental en la identificación de los problemas
que aquejan a la impartición de justicia administrativa en México, así como en un medio que
indique las posibles vías de mejora para nuestra jurisdicción contenciosa. Es una labor que se
enmarca dentro de los grandes objetivos establecidos para las instituciones a cargo de esta
trascendental tarea, que busca superar tradicionales errores de coordinación y concepción y
que pretende impulsar una impartición de justicia más eficiente, con decisiones de autogestión
basadas en una información completa y actualizada.
Para ello se realizó un análisis de las normas mexicanas desde la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos (CPEUM) hasta la jurisprudencia, con apoyo tanto en la doctrina,
como en experiencias de derecho comparado. En particular, se tomó en cuenta como punto
de partida de este diagnóstico los presupuestos y acciones establecidos en el Libro Blanco de la
Reforma Judicial, pues, como en él se apunta, todos los órganos jurisdiccionales del país están
llamados a lograr el ideal constitucional de impartir justicia en forma imparcial, pronta,
completa y gratuita; asimismo contiene ya los primeros pasos para lograrlo, siendo este
diagnóstico especializado en jurisdicción administrativa un paso más hacia esa meta.
Es importante recalcar que este es un diagnóstico de los órganos jurisdiccionales como
instituciones, por lo que se centra precisamente en los órganos y no en las personas. Lo que se
busca es sentar las bases para lograr que los órganos de justicia administrativa (OJAs) presten
un servicio de calidad. En efecto, entender que los OJAs constituyen instituciones implica que
no basta considerar la actividad de cada juez o magistrado en lo particular, ni de cada uno de
los OJAs en forma aislada, sino que debe pensarse en el conjunto de los órganos
1
jurisdiccionales como instituciones encargadas de resolver controversias, es decir, como una
organización que debe también responder a parámetros de calidad y eficiencia en la
prestación de un servicio público. Se reconoce que esto implica un cambio de paradigma
importante; sin embargo responde a las acciones encomendadas por los resultados de la
consulta del Libro Blanco de la Reforma Judicial que reconoce a la impartición de justicia como
un servicio público fundamental.
Ahora bien, una vez realizado el diagnóstico nacional y conjuntado toda la información, quedó
claro que las sinergias generadas entre todos los OJAs que colaboraron en la conformación del
diagnóstico debería potenciarse mediante un conocimiento más profundo del funcionamiento
y desempeño de cada una de estas instituciones, identificando con ello buenas prácticas que
pudieran ser aprovechadas en todo el país, así como áreas de oportunidad para cada entidad.
Para ello, el equipo consultor del CIDE estimó conveniente elaborar un diagnóstico sintetizado
para cada uno de los 29 OJAs que permite conocer, a vuelo de pájaro, la estructura del órgano,
sus competencias, su organización y la estadística básica.
Además de las recomendaciones elaboradas en el diagnóstico nacional, se identificó que en
muchos casos el potencial de los OJAs como órganos fiscalizadores del quehacer del estado no
es aprovechado en su totalidad, por ello consideramos que estos diagnósticos locales podrán
fungir como herramientas de divulgación de los OJAs, ya sea a través de Internet o mediante
publicaciones convencionales. Hoy los tribunales contenciosos cuentan con información clara,
completa y veraz sobre su funcionamiento y desempeño, lo que los dota de una poderosa
herramienta para cumplir su misión de impartir justicia como un servicio público de calidad.
2
2. METODOLOGÍA
El diseño del estudio considera diferentes niveles de análisis, a los que correspondió el uso de
metodologías diferenciadas. A continuación se describe la metodología general que fue
aplicada en cada dimensión del Diagnóstico.
2.1 MARCO TEÓRICO
El propósito del marco teórico es sentar las bases conceptuales que guían el diagnóstico de la
justicia administrativa. Al efecto, se determina cuál es la misión y objetivos de los órganos de
justicia administrativa (en adelante OJAs), el modelo o modelos de organización de estas
instituciones y su relación con los poderes del Estado, así como las características y efectos
principales de los procesos contenciosos1.
2.2 DIMENSIÓN NORMATIVA
Tras el análisis exhaustivo de toda la legislación local que regula la justicia administrativa, tanto
por lo que se refiere al juicio de nulidad como a la organización del OJA, se elaboró un sistema
de matrices organizacionales y procedimentales que permiten realizar un análisis comparativo
del diseño normativo de los OJAs en México. Este sistema generó un cúmulo importante de
información comparada que permite identificar los principales modelos en el diseño
organizacional de los OJAs, así como sus virtudes y defectos. Los rubros que abordan cada una
de las matrices son los siguientes:
Normatividad referida a la estructura y organización de los OJAs:
o Ámbito poder del Estado.
o Ámbito institucional.
o Gobierno judicial.
o Administración de recursos.
o Función jurisdiccional administrativa.
Proceso administrativo o juicio de nulidad:
o Objeto del juicio.
o Partes.
o Proceso.
o Demanda.
o Contestación.
1
El desarrollo completo de esta sección puede ser consultado en el numeral 4 del diagnóstico del
funcionamiento del sistema de impartición de justicia en materia administrativa a nivel nacional.
3
o
o
o
o
Suspensión.
Audiencia.
Sentencia.
Recursos.
El modelo utilizado para analizar la complejidad del sistema normativo que regula los
tribunales contenciosos en México parte de la idea de un conjunto de normas jerarquizadas
con diversos ámbitos de validez. En la cúspide de esta pirámide se encuentra la CPEUM. Del
vértice descienden, de acuerdo con su orden y jerarquía, las constituciones locales, además de
las diversas leyes y reglamentos que se ocupan de regular a los OJAs. A partir de las matrices
se generó el modelo para analizar la congruencia del sistema y la eficacia de la regulación, así
como la posibilidad de llegar a la definición de los sujetos, competencias, facultades y
derechos contenidos en dichas normas.
Una vez generado el modelo, y con base en la misión y objetivos de la justicia contenciosa, así
como en los principios constitucionales que deben regir la labor de los OJAs, se desarrollaron
los indicadores a partir de los cuales se realizó el análisis individualizado de la regulación
correspondiente a cada uno de los 29 OJAs. Para ello se creó una matriz, a partir de la
determinación de indicadores, como una medida objetiva que permita el análisis de los
distintos cuerpos normativos, para compararlos entre sí y contrastarlos con un modelo ideal.
Las variables que forman parte de la matriz se agrupan de la siguiente forma:
Análisis de constituciones locales.
Análisis de las normas orgánicas y competenciales de los tribunales.
Análisis de reglamentación adicional.
Análisis de regulación en materia de transparencia.
Análisis de servicio civil de carrera o carrera judicial.
Análisis de gobierno del tribunal.
Análisis de jurisprudencia.
Del análisis normativo se desprenden un conjunto de principios deseables en el diseño de los
diferentes OJAs. Así mismo, se identificaron las áreas de oportunidad que requieren ser
abordadas, ya sea desde la necesidad de reformas legislativas o reglamentarias, o bien de
meras prácticas al interior de los órganos en lo individual, que sería recomendable modificar.
2.3 DIMENSIÓN DEL PROCEDIMIENTO
2.3.1 INGENIERÍA DE PROCESOS
Como parte del enfoque multidisciplinario del presente estudio se abordó el quehacer de los
OJAs desde la perspectiva de la ingeniería de procesos. De esta forma, distintas instituciones
procesales fueron modeladas como procesos. Un proceso puede ser definido como:
4
“Una serie continua y repetible de actividades relacionadas que a través del uso de
recursos convierte una o más entradas en una o más salidas, creando valor para el
cliente”.2
Entrada
PROVEEDOR
Actividad
1
Actividad
2
Actividad
N
Salida
CLIENTE
De esta forma, y a partir exclusivamente del marco normativo vigente al momento de realizar
el mapeo, se logró identificar el suprasistema, la cadena de valor y los macroprocesos
mediante los cuales los OJAs desarrollan sus funciones.
2.3.2 ANÁLISIS EMPÍRICO
En lo que concierne al rubro de información cuantitativa, se emplearon técnicas matemáticoestadísticas denominadas Técnicas de Muestreo Probabilístico. Éstas tienen como principal
objetivo la producción de inferencias sobre atributos específicos de un conjunto completo de
elementos (población) a partir de información proveniente de un subconjunto de elementos
(muestra).
El enfoque aleatorio de dicha selección permitió principalmente la obtención simultánea, en
términos probabilísticos, de medidas de precisión (calidad) asociadas a cada estimación, así
como la remoción total de lo que en términos estrictamente coloquiales conocemos como
sesgos o subjetividades presentes en los resultados estadísticos obtenidos. Paralelamente, se
logró que la muestra en cuestión replique, de nueva cuenta en términos probabilísticos, las
características de interés de la población objetivo.
Es pertinente entonces establecer matemáticamente, aunque por la naturaleza empírica del
estudio de forma muy preliminar y teórica, los niveles máximos de error teórico esperados,
asociados a las estimaciones que estarán contenidas en el estudio de expedientes; o en su
defecto, la determinación del tamaño de muestra necesario para los niveles de error de
estimación preasignados como aceptables.
2
G.A Rummler y P.A Brache, Improving Performance: Managing the White Space on the Organization
Chart (San Francisco, CA: Jossey-Bass, 1990), 25
5
2.3.2.1 CÁLCULO DE ERRORES DE ESTIMACIÓN Y DE TAMAÑO DE MUESTRA
Dadas las características del estudio, en donde el objetivo fundamental es cuantificar en
proporción si está o no presente determinado atributo en un expediente, las expresiones a
utilizar serán las correspondientes para la estimación de proporciones. Entonces P será la
probabilidad de que un expediente tenga el atributo de interés. Tenemos dos formas de
aproximarnos al cálculo de errores de estimación o al cálculo de tamaño de muestra necesario.
Primero, para el cálculo de correspondencias entre los errores de estimación teóricos y los
tamaños de muestra preasignados se utilizó la siguiente expresión derivada de una
aproximación normal mediante el Teorema Central del Límite:
e
k
1
n
N Z
N N 1n
(1)
Donde:
n
N
k
Z
e
es el tamaño de la muestra preasignado.
es el tamaño de la población de expedientes.
es el percentil teórico correspondiente a una distribución normal (0,1) acorde
con el nivel de confianza que se requiera (en nuestro caso se determinará un
nivel del 95%, por lo que k = 1.96).
es la varianza P(1-P) de la variable dicotómica que determina si está o no
presente determinado atributo en un expediente. Varianza que, siendo
conservadores, en el estudio es pertinente tomarla como máxima. Ésta tiene
su valor máximo cuando la proporción que intentamos estimar es cercana a
P=1/2, es decir Z = 1/4.
es el error absoluto teórico que desconocemos.
Hay que recordar que en el presente no se hará un estudio del conjunto completo de
expedientes, debido a restricciones en tiempo y recursos, por eso nos interesa aproximar
nuestros niveles de error a partir de un tamaño de muestra especificado.
Equivalentemente, si lo que interesa es calcular un tamaño de muestra a partir de un error
máximo aceptable preasignado, se utiliza la siguiente expresión matemática, que es
equivalente a la anterior (1) pero cambiando la incógnita en la ecuación.
n
N k2Z
N 1 e2
1 k2 z
1
N 1 e2
(2)
Donde ahora:
6
n
e
es el tamaño de la muestra que desconocemos.
es el error absoluto teórico preasignado.
Tomando en cuenta que N varía en cada OJA, y si se establece un error absoluto teórico de 5%
para las proporciones estimadas en cada OJA se obtiene un tamaño de muestra con las
siguientes características:
Entidad Federativa
Tamaño
poblacional
considerado
Muestra
Fecha de levantamiento
Chiapas
313
209
23 al 25 de septiembre
Finalmente, es importante señalar que hay una relación inversamente proporcional entre los
niveles de errores de estimación y los tamaños de muestra a utilizar. Es decir, la precisión de
las estimaciones (error de estimación) puede aumentarse (disminuirse) tanto como se pueda
aumentar el número de expedientes estudiados, siguiendo las expresiones matemáticas
anteriores.
2.3.2.2 DISEÑO DE MUESTREO Y DE ESTIMACIÓN Y CÁLCULO DE ESTADÍSTICOS
El diseño de muestreo que se empleará será un muestreo aleatorio simple con estratificación
por OJA, el cual considera equi-probable la selección de cada expediente dentro de cada
estrato (es decir cada tribunal).
Para la estimación y el cálculo de estadísticos se consideró el diseño de muestreo
correspondiente al esquema real de selección de expedientes. Esto significa que, al momento
de estimar, se tomó en consideración el hecho de que no todo elemento de la población
objetivo de expedientes tiene la misma probabilidad de ser seleccionado en muestra, debido al
diferente número de expedientes en existencia en cada OJA y al tamaño de muestra
preasignado de expedientes para éste.
Lo anterior se logró mediante el uso de la teoría estadística conocida como “Estimadores de
Horvitz-Thompson”, que asigna a cada elemento un peso equivalente al inverso de su
probabilidad de ser incluido en muestra (peso comúnmente denominado factor de expansión).
2.3.2.3 FICHA METODOLÓGICA
A continuación se presenta la ficha metodológica para los datos específicos:
7
Población objetivo: Expedientes concluidos en materia administrativa durante el
periodo 2006 – 2008.
Cobertura del análisis: Chiapas
Periodo de levantamiento: Del 23 al 25 de septiembre del 2009.
Instrumento de recolección de datos: Formulario de llenado en formato de
cuestionario mixto (opción múltiple y de respuestas abiertas).
Marco muestral: Listado de recursos de revisión (identificados por número de
expediente) interpuestos en los años 2007 y 2008. El total de expedientes considerado
es de 313.
Diseño muestral: Muestreo aleatorio simple estratificado.
o La muestra es probabilística y permite hacer inferencia sobre la población
objetivo, así como conocer la calidad de las estimaciones a nivel total y por
dominio.
Tamaño de muestra: En la determinación del tamaño de muestra para cada estrato y
dominio de estudio (OJA) se consideró una discrepancia máxima tolerable o precisión
del 5% para cada caso, con un nivel de confianza del 95%. Para el valor de la
proporción que es de interés estimar se consideró el 0.5, que maximiza la varianza en
la distribución del estimador bajo el supuesto de normalidad.
Np (1 p)
Fórmula:
n
p(1 p) ( N 1) 2 / Z 2confianza
Donde:
p = proporción a estimar
N = tamaño del universo de expedientes objeto de estudio
δ = Precisión
Z2confianza = Cuantil de una distribución de probabilidad normal a
un nivel de confianza deseado
Total de expedientes en muestra: 209 expedientes efectivos.
Estimadores: Para construir la representatividad de la muestra de forma analítica se
utilizan los factores de expansión (estimadores de Horwitz-Thompson) con lo que se
obtienen estimadores de promedios y proporciones de interés. En cada estimación se
calcularon el margen de error absoluto teórico, los errores de muestreo y los efectos
de diseño.
Calidad de las estimaciones:
o El error de estimación absoluto teórico para cada Entidad Federativa es de 5%,
y de 1.4% para el nivel global; ambos con un nivel de confianza del 95%.
o El error estándar estimado obtenido, considerando el esquema de muestreo,
en cada proporción estimada del presente reporte es menor al 6%.
La siguiente tabla resume la información obtenida para la realización del presente diagnóstico.
8
Entidad Federativa
Tamaño
poblacional
considerado
Muestra
Fecha de levantamiento
Chiapas
313
209
23 al 25 de septiembre
2.4 DIMENSIÓN ORGANIZACIONAL
Para la realización de este diagnóstico se integró información de diversas fuentes, en especial
de tipo referencial y documental, a través de cuestionarios, entrevistas telefónicas y
elementos de información resultados del levantamiento en campo. La información fue
obtenida de junio a noviembre de 2009.
La cobertura del análisis organizacional incluyó visitas a 22 OJAs de las Entidades Federativas
participantes. De otros 5 OJAs adicionales pudo obtenerse información en documentos
publicados vía Internet para acceso público. La información recabada abarcó el período de
2006 a 2008. Para efectos de este estudio se consideraron únicamente los resultados del 2008,
para tener un punto de comparación temporal único en los mismos.
Los instrumentos de recolección de datos utilizados para el análisis consistieron en:
Formulario en formato de cuestionario mixto (opción múltiple y de respuestas
abiertas), incluyendo las siguientes secciones como base para el análisis:
o Ficha curricular de cada magistrado: Nombre, fecha de nacimiento, cuenta de
correo, teléfono, estado civil, formación y grado académico, universidad de
procedencia, cargo actual, últimos 3 cargos, actualización, otros estudios y
publicaciones recientes.
o Datos generales: Número de magistrados, secretarios, actuarios, salas
regionales o auxiliares y número total del personal por tribunal.
o Datos presupuestales: Presupuesto total asignado en 2008, percepción
mensual bruta de los magistrados (promedio en su caso), percepción mensual
bruta de jueces y secretarios.
o Capacitación: Actividades de capacitación durante 2008.
o Evaluación: Mecanismos utilizados para la evaluación del desempeño, criterios
utilizados y mecanismos para incentivos.
Cuestionario de prácticas de recursos humanos, incluyendo aspectos como:
o Existencia del área de recursos humanos en el tribunal.
o Actividades y procesos de recursos humanos realizados en cuanto a:
Reclutamiento y selección, capacitación, evaluación, estructuras salariales,
desarrollo del personal, planes de carrera, políticas y procedimientos, entre
otros.
o Evidencia o documentación de procesos existentes.
9
Los documentos de cada OJA que se obtuvieron en el levantamiento de campo realizado, o
bien a través de información publicada en Internet, abarcaron:
Organigramas, plantillas de personal y tabuladores vigentes en 2008 o 2009.
Informes de labores de 2008 y 2009.
Listados de juicios y reportes de estadística básica por tribunal.
Marco normativo como referencia, en especial manuales de organización vigentes.
Reportes de presupuesto aprobado y ejercido en los años 2008 y 2009.
A partir de los documentos y cuestionarios obtenidos se realizó el análisis y organización de la
información, para lo cual se integraron matrices de correlación entre indicadores que permiten
identificar interrelaciones generales. Es importante mencionar que los cálculos se realizaron
con base en la información que fue posible recabar, por lo que existen datos incompletos o
parciales, así como varias fuentes de referencia.
2.5 RECOPILACIÓN DE INFORMACIÓN
1 = Sí
0 = No
Estadística básica
Cuestionario y
ficha curricular
Cuestionario RRHH
0
Inventario
0
Sueldos Integrados
0
Plantilla de
empleados
NA
Organigrama
1
Informes de
labores
Presupuesto
aprobado
Presupuesto
ejercido
Jurisprudencia
Chiapas
Marco Normativo
La siguiente tabla resume la información solicitada y la obtenida.
0
0
0
0
1
1
0
.5 = Parcial
NA = No Aplica
10
3. DIMENSIÓN NORMATIVA3
Tamaulipas
Distrito Federal
Sonora
Hidalgo
Jalisco
Querétaro
Guanajuato
Guerrero – Yucatán - Estado de México
Baja California - Veracruz
Nuevo León
Sinaloa – San Luis Potosí
Colima
Campeche – Tabasco
Zacatecas – Morelos
Tlaxcala – Nayarit
Quintana Roo
Durango – Baja California Sur
Aguascalientes
Oaxaca
Chiapas - Michoacán
1951
1971
1977
1982
1984
1985
1986
1987
1989
1991
1993
1996
1997
2000
2002
2003
2004
2005
2006
2007
En Tuxtla Gutiérrez se encuentra desde el año de 2007, el Tribunal de Justicia Electoral y
Administrativa del Poder Judicial del Estado de Chiapas, cuyo antecedente en funciones desde
1988 fue la Sala Administrativa del Tribunal Superior de Justicia del Estado de Chiapas.
Actualmente el tribunal funciona en pleno, conformado por los siete magistrados del tribunal,
y dos salas colegiadas. Del total de sus magistrados cinco son nombrados por el Congreso del
Estado y los otros dos por el Tribunal Superior de Justicia, para periodos son de siete años con
opción a reelección. Su competencia le implica conocer en primera y segunda instancia los
juicios de las materias electoral y administrativa. Cuenta con contraloría interna.
3.1 MARCO NORMATIVO
El marco normativo de este OJA se encuentra integrado por los siguientes ordenamientos:
Constitución Política del Estado de Chiapas.
Código de Organización del Poder Judicial del Estado de Chiapas.
Ley de Procedimientos Administrativos para el Estado de Chiapas
Reglamento Interior Tribunal de Justicia Electoral y Administrativa del Poder Judicial
del Estado de Chiapas.
De igual forma en la que se analizaron los indicadores en la parte nacional del diagnóstico se
realiza a continuación el análisis del Tribunal de Justicia Electoral y Administrativa del Poder
Judicial del Estado de Chiapas.
3
Para efectos de transversalidad en el estudio nacional se ha utilizado una terminología común para
referirse, en la forma más incluyente posible, a los distintos aspectos tanto de la estructura de los OJA
como de sus procesos.
11
3.2 ÁMBITO PODER DEL ESTADO
Por ámbito de poder del estado nos referimos a la posición de los OJAs respecto de los otros
Poderes y de las formas de organización administrativa, en cuanto a si se trata de tribunales
autónomos o de órganos integrados al Poder Judicial. El indicador más representativo es la
naturaleza jurídica del OJA, pues permite entender su interacción con otras organizaciones del
Estado.
De conformidad con lo dispuesto por la Constitución del Estado y el Código de Organización
del Poder Judicial del Estado, el Tribunal de Justicia Electoral y Administrativa es un órgano del
Poder Judicial del Estado con autonomía en su funcionamiento, patrimonio y presupuesto
propios.
3.3 ÁMBITO INSTITUCIONAL.
3.3.1 GOBIERNO JUDICIAL
El gobierno judicial se refiere a las actividades que realizan los OJAs para lograr la
administración de los recursos humanos que lo integran. En este apartado se buscó la
identificación de normas que regularan la administración de los OJAs respecto al personal
tanto jurisdiccional como no jurisdiccional. Así, la categoría de gobierno judicial comprendió
los indicadores correspondientes a la organización general del tribunal en cuanto al personal
jurisdiccional y en cuanto a su selección.
Normativamente se identificó la siguiente estructura orgánica del OJA:
12
Unidad
Unidad de
de
Planeación
Planeación yy
Seguimiento
Seguimiento
Operativo
Operativo
Unidad
Unidad de
de
Informática
Informática
PODER JUDICIAL DEL
ESTADO DE CHIAPAS
Presidencia
Presidencia de
de la
la
Comisión
Comisión
Tribunal
Tribunal de
de Justicia
Justicia Electoral
Electoral yy
Administrativa
Administrativa
Centro
Centro de
de Formación
Formación
Electoral
Electoral yy
Administrativa
Administrativa
Contraloría
Contraloría Interna
Interna
Subsecretaría
Subsecretaría
de
de Acuerdos
Acuerdos
Comisión
Comisión de
de
Administración
Administración
Secretaría
Secretaría
General
General de
de
Acuerdos
Acuerdos
Pleno
Secretaría
Secretaría
Departamento
Departamento
de
de Recursos
Recursos
Humanos
Humanos
Departamento
Departamento
de
de Recursos
Recursos
Materiales
Materiales yy
Servicios
Servicios
Generales
Generales
Secretario
Secretario
Técnico
Técnico
Secretario
Secretario
de
de Estudio
Estudio
yy Cuenta
Cuenta
Presidente
Presidente del
del Pleno
Pleno
Secretario
Secretario
Particular
Particular
Secretarios
Secretarios
de
de estudio
estudio
yy cuenta
cuenta
Magistrado/
Magistrado/
Presidente
Presidente
Actuarios
Actuarios
Archivo
Archivo
Judicial
Judicial
Abogados
Abogados
Auxiliares
Auxiliares
Sala
Sala “A”
“A”
Magistrado
Magistrado
Oficialía
Oficialía de
de
Partes
Partes
Asesores
Asesores
Oficialía
Oficialía Mayor
Mayor
Departamento
Departamento
de
de Recursos
Recursos
Financieros
Financieros
Actuarios
Actuarios
Sala
Sala “B”
“B”
Magistrado
Magistrado
Secretaría
Secretaría
de
de
acuerdos
acuerdos
Magistrado
Magistrado
Actuarios
Actuarios
Magistrado/
Magistrado/
Presidente
Presidente
Magistrado
Magistrado
Secretarios
Secretarios
de
de estudio
estudio
yy cuenta
cuenta
Secretaría
Secretaría
de
de
acuerdos
acuerdos
13
El Tribunal de Justicia Electoral y Administrativa del Estado de Chiapas se integra de la
siguiente manera:
Pleno (integrado por siete magistrados).
Sala A.
Sala B.
Presidencia del tribunal.
Comisión de administración.
Secretaría general de acuerdos.
Subsecretaría general de acuerdos.
Secretarios de acuerdos de sala.
Secretarios de estudio y cuenta.
Actuarios.
Personal de apoyo necesario.
Cada sala estará integrada por tres magistrados, de los cuales uno fungirá como su presidente
y contará con un secretario de acuerdos, los secretarios de estudio y cuenta, los actuarios y el
personal de apoyo que sea necesario y permita el presupuesto.
Este OJA tiene una comisión de administración con carácter permanente, dependiente del
pleno, que tiene a su cargo la vigilancia de la administración de los recursos financieros,
materiales y humanos, así como la vigilancia y disciplina de los servidores públicos del tribunal.
Para el desempeño de estas tareas la comisión cuenta con una secretaría, un centro de
formación electoral y administrativa, una contraloría interna, una unidad de planeación y
seguimiento operativo, una unidad de informática y los demás órganos auxiliares necesarios
para el ejercicio de sus atribuciones. Al frente de la operatividad administrativa financiera del
OJA estará la oficialía mayor del tribunal, la cual está integrada a su vez por los departamentos
de recursos humanos, de recursos materiales y servicios generales y de servicios financieros.
El personal jurídico del OJA estará sujeto al sistema de carrera judicial. El centro de formación
electoral y administrativa del tribunal tendrá a su cargo la organización y desarrollo del
servicio profesional de carrera.
Los magistrados del este tribunal conocen en primera y segunda instancia de los asuntos en
materia administrativa y electoral para todo el Estado de Chiapas. En materia administrativa,
las salas conocerán en primera instancia de estos asuntos y sus resoluciones podrán ser
impugnadas en segunda instancia, por el pleno integrado por el magistrado presidente y la
diversa sala que no hubiese conocido del asunto en primera instancia. El magistrado
presidente del tribunal no integrará sala en primera instancia en materia administrativa.
14
Cinco de los magistrados del Tribunal de Justicia Electoral y Administrativa del Estado de
Chiapas son nombrados por el Congreso del Estado de entre las propuestas formuladas por los
grupos parlamentarios y los otros dos son designados por el Tribunal Constitucional del Estado,
de entre los magistrados de las salas regionales colegiadas del Tribunal Superior de Justicia del
Estado. Durarán en su encargo siete años, pudiendo ser reelectos para otro periodo igual.
Durante su encargo solo podrán ser removidos en términos del título noveno de la
Constitución Política del Estado de Chiapas y la Ley de Responsabilidades de los Servidores
Públicos del Estado de Chiapas. Los magistrados designados por el Tribunal Constitucional
podrán ser removidos en cualquier tiempo, previo acuerdo del pleno de este tribunal.
Como requisitos para ser magistrado el Código de Organización del Poder Judicial del Estado
establece los siguientes:
Ser ciudadano chiapaneco, mexicano por nacimiento, en pleno ejercicio de sus
derechos civiles y políticos y tener su domicilio en el Estado.
Tener cuando menos treinta y cinco años de edad cumplidos al día de la designación y
hasta setenta y cinco años como máximo en el cargo de magistrado; en caso de estar
en funciones al cumplir setenta y cinco años, el retiro será forzoso.
Tener título y cédula profesionales de licenciado en derecho, con antigüedad mínima
de cinco años anteriores al día de su nombramiento, expedido y registrado por
autoridad o institución legalmente facultada para ello, y contar con conocimientos y
experiencia en materia electoral y administrativa.
Gozar de buena reputación y no haber sido condenado por delito que amerite pena
corporal de más de un año; pero si se tratare de otro delito que lesione seriamente la
fama pública del aspirante, se considerará inhabilitado para el desempeño del cargo,
cualquiera que haya sido la pena impuesta.
No pertenecer al estado eclesiástico, ni ser ministro de algún culto religioso, o en su
caso, haberse separado del mismo con cinco años anteriores al día de su
nombramiento
No ocupar o haber ocupado cargo de elección popular en los cinco años anteriores a su
designación.
No desempeñar ni haber desempeñado cargo de dirección nacional, estatal o
municipal en algún partido político, en los cinco años anteriores a la designación.
No haber sido postulado por partido político alguno a ningún puesto de elección
popular, durante los dos últimos procesos electorales.
Asimismo se establecen requisitos para ser secretario general de acuerdos, subsecretario de
acuerdos, secretario de acuerdos de sala, secretario de estudio y cuenta, actuario, contralor
interno, oficial mayor, jefe de unidad o titular de área de apoyo de la oficialía mayor del
Tribunal de Justicia Electoral y Administrativa del Estado de Chiapas.
En cuanto a la administración de recursos, corresponde al presidente del OJA presentar al
Consejo de la Judicatura el proyecto de presupuesto de egresos que requiera el tribunal, para
su inclusión en el presupuesto de egresos del Poder Judicial. Por su parte, la comisión de
administración tendrá como atribución ejercer, por conducto de su presidente, el presupuesto
15
de egresos del tribunal en observancia de los principios de austeridad, racionalidad, eficiencia
y disciplina presupuestal.
El presidente del Tribunal de Justicia Electoral y Administrativa del Estado de Chiapas rendirá
anualmente un informe al Tribunal Superior de Justicia del Estado y al Consejo de la Judicatura
sobre el estado que guarda la administración del OJA y de las actividades realizadas en
cumplimiento de sus atribuciones.
3.4 FUNCIÓN JURISDICCIONAL ADMINISTRATIVA
A continuación expondremos los hallazgos referidos al proceso administrativo o juicio de
nulidad. El proceso administrativo o juicio de nulidad es un juicio que permite a los particulares
combatir en sede jurisdiccional actos de autoridad que consideran les causan alguna
afectación. A través del juicio de nulidad los particulares acuden a una instancia jurisdiccional
(no necesariamente judicial) a que se determine la legalidad o ilegalidad de un acto de
autoridad que les hubiere causado alguna afectación.
3.4.1 OBJETO DEL JUICIO
Las salas del Tribunal de Justicia Electoral y Administrativa del Estado de Chiapas conocerán en
materia administrativa:
Del juicio de nulidad, en primera instancia.
Del recurso de revisión, en segunda instancia.
De los juicios que se promuevan contra los actos administrativos, decretos y acuerdos
de carácter general, diversos a los reglamentos, cuando sean autoaplicativos o cuando
el interesado los controvierta con motivo de su primer acto de aplicación.
De los juicios que promuevan las autoridades para que sean anuladas las resoluciones
administrativas favorables a un particular, siempre que dichas resoluciones sean de las
materias señaladas en las fracciones anteriores como de su competencia.
De los juicios que se promuevan en contra de las resoluciones definitivas que
impongan sanciones a los servidores públicos, en términos de la Ley de
Responsabilidades de los Servidores Públicos del Estado de Chiapas, así como contra
las que decidan los recursos administrativos previstos en dicho ordenamiento.
Ahora bien, el juicio contencioso administrativo procede contra las siguientes resoluciones
definitivas:
Las dictadas por autoridades fiscales estatales y municipales, en que se determine la
existencia de una obligación fiscal, se fije en cantidad líquida o se den las bases para su
liquidación.
Las que nieguen la devolución de un ingreso de los regulados por el Código de la
Hacienda Pública, indebidamente percibido por el Estado o cuya devolución proceda
de conformidad con las leyes fiscales.
16
Las que impongan multas por infracción a las normas administrativas estatales y
municipales.
Las que causen un agravio en materia fiscal distinto a los anteriores.
Las que se dicten en materia de pensiones civiles, sea con cargo al erario estatal o al
Instituto de Seguridad Social de los Trabajadores del Estado de Chiapas.
Las que se dicten en materia administrativa sobre interpretación y cumplimiento de
contratos de obras públicas, adquisiciones, arrendamientos y servicios celebrados por
las dependencias y entidades de la administración pública estatal y los municipios.
Las que requieran el pago de garantías a favor del Estado o los municipios, así como de
sus entidades paraestatales.
Las dictadas por las autoridades administrativas que pongan fin a un procedimiento
administrativo, a una instancia o resuelvan un expediente, en los términos del libro
primero de la Ley de Procedimientos Administrativos para el Estado de Chiapas.
Las que se configuren por negativa ficta en las materias mencionadas, por el
transcurso del plazo que señalen el Código de la Hacienda Pública para el Estado de
Chiapas, y del Libro Primero de la Ley de Procedimientos Administrativos para el
Estado o las disposiciones aplicables o, en su defecto, en el plazo de tres meses, así
como las que nieguen la expedición de la constancia de haberse configurado la
resolución positiva ficta, cuando ésta se encuentre prevista por la ley que rija a dichas
materias.
Las que decidan los recursos administrativos en contra de las resoluciones antes
indicadas.
Las señaladas en las demás leyes como competencia del tribunal.
3.4.2 PARTES
Como partes del proceso se identifican las siguientes:
El demandante
El demandado. Tendrán ese carácter
a. La autoridad que dictó la resolución impugnada.
b. El particular a quien favorezca la resolución cuya invalidez pida la autoridad
administrativa.
El tercero interesado que tenga un derecho incompatible con la pretensión del actor.
3.4.3
PROCESO
El proceso administrativo se encuentra compuesto de las siguientes etapas:
1. Demanda.
2. Contestación.
3. Suspensión.
4. Audiencia.
5. Sentencia.
6. Recursos.
17
7. Cumplimiento de la sentencia.
8. Jurisprudencia.
9. Medios alternos de solución de controversias.
1. Demanda
Para estar en posibilidad de interponer una demanda e iniciar un proceso contencioso
administrativo, los particulares que pretendan hacerlo deberán acreditar su interés jurídico.
El término para interponer la demanda será de treinta días hábiles siguiente a aquel en que
haya surtido efectos la notificación del acto reclamado, inclusive cuando se controvierta
simultáneamente como primer acto de aplicación una regla administrativa de carácter general,
o a que haya iniciado su vigencia el decreto, acuerdo, acto o resolución administrativa de
carácter general impugnada cuando sea autoaplicativa. Las demandas que promuevan las
autoridades en contra de los particulares deberán presentarse dentro de los cinco años
siguientes a la fecha en que haya sido emitida la resolución que pretenden nulificar, salvo que
haya producido efectos de tracto sucesivo, caso en que se podrá demandar la nulidad en
cualquier época, sin exceder de cinco años a partir del último efecto, pero los efectos de la
sentencia, en caso de ser total o parcialmente desfavorable para el particular, sólo se
retrotraerán a los cinco años anteriores a la presentación de la demanda.
Una vez interpuesta la demanda, cumpliendo con los requisitos establecidos, el OJA podrá
admitir la demanda, prevenir al actor para que la subsane, o desecharla si se actualiza alguno
de los supuestos establecidos en la ley para este efecto.
2. Contestación
Una vez admitida la demanda, se notificará y emplazará a las demás partes para que contesten
lo que a su derecho convenga dentro de los cuarenta y cinco días hábiles siguientes. Si la parte
demandada no contesta dentro del término legal respectivo, se tendrán como ciertos los
hechos que el actor le atribuye de manera precisa, salvo prueba en contrario. Igual presunción
procederá si el demandado en su contestación no se refiere a todos los hechos de la demanda.
Es importante destacar que se prevé que en la contestación de la demanda o hasta antes del
cierre de la instrucción, las autoridades demandadas podrán allanarse a la demanda o revocar
la resolución impugnada.
3. Suspensión
En el caso del Tribunal de Justicia Electoral y Administrativa del Estado de Chiapas se prevé la
posibilidad de otorgar la suspensión del acto impugnado para mantener las cosas en el estado
18
en que se encuentren en tanto se pronuncia sentencia. La suspensión se tramitará por cuerda
separada, de acuerdo a las reglas de los incidentes.
Se exige garantía al actor para que proceda el otorgamiento de la suspensión en el evento en
que ésta pueda ocasionar daños o perjuicios a terceros. En este supuesto, el tercero podrá
otorgar caución para dejar sin efectos la suspensión concedida, la cual deberá cubrir el costo
de la garantía que haya otorgado el actor.
Cuando los actos materia de impugnación hayan sido ejecutados y afecten a particulares de
escasos recursos económicos, impidiendo el ejercicio de su única actividad personal de
subsistencia y entre tanto se pronuncie la resolución que corresponda, el magistrado ponente
podrá dictar la suspensión provisional para preservar el medio de subsistencia del particular.
Este OJA tiene la facultad de revocar o modificar la sentencia interlocutoria que haya otorgado
o negado la suspensión definitiva, cuando ocurra un hecho superveniente que lo justifique.
4. Audiencia
De acuerdo con lo establecido en la Ley de Procedimientos Administrativos para el Estado de
Chiapas, en los juicios que se tramiten ante el OJA no se contempla la realización de una
audiencia. Sin embargo, se regula lo relativo a los medios de prueba y a la carga que pesa tanto
sobre el demandante de probar los hechos de los que deriva su derecho o la violación del
mismo, cuando ésta consista en hechos positivos, como sobre el demandado, en lo que hace a
sus excepciones.
Se prevé asimismo que el magistrado ponente, cinco días después de que haya concluido la
sustanciación del juicio y si no existiere ninguna cuestión pendiente que impida su resolución,
notificará por lista a las partes que disponen de un término de tres días para formular alegatos
por escrito. Los alegatos presentados en tiempo deberán ser considerados al dictar sentencia.
Al vencer el plazo mencionado, con alegatos o sin ellos, se emitirá el acuerdo correspondiente
en el que se declare cerrada la instrucción.
5. Sentencia
Las sentencias se deberán pronunciar dentro de los treinta días siguientes a aquel en que se
dicte el acuerdo de cierre de instrucción en el juicio, por unanimidad o mayoría de votos de los
magistrados integrantes de la sala. Se fundarán en derecho y resolverán sobre la pretensión
del demandante que se deduzca de su demanda, en relación con una resolución impugnada,
teniendo la facultad de invocar hechos notorios. Cuando se hagan valer diversas causales de
ilegalidad, la sentencia de la sala deberá examinar primero aquellos que puedan llevar a
declarar la nulidad lisa y llana.
19
La salas del tribunal podrán corregir los errores que adviertan en la cita de los preceptos que
se consideren violados y examinar en su conjunto los agravios y causales de ilegalidad, así
como los demás razonamientos de las partes, a fin de resolver la cuestión efectivamente
planteada, pero sin cambiar los hechos expuestos en la demanda y en la contestación. No se
podrán anular o modificar los actos de las autoridades administrativas no impugnados de
manera expresa en la demanda.
Los efectos de la sentencia podrán ser: validez, nulidad lisa y llana, nulidad para efectos y en
algunos casos reconocer derechos subjetivos y condenar al demando al cumplimiento de la
obligación. Las sentencias definitivas quedarán en firme cuando no admitan recurso o juicio en
su contra, así como las que admitiéndolos, no sean impugnadas, o habiéndolo sido, el juicio o
recurso haya sido desechado o sobreseído o haya resultado infundado. También quedarán en
firme las sentencias consentidas expresamente por las partes o sus representantes legítimos.
Las partes podrán promover por una sola vez la aclaración de la sentencia cuando estimen que
la misma es contradictoria, ambigua u obscura. La aclaración no admitirá recurso alguno y se
reputará parte de la sentencia recurrida. Se prevé asimismo la posibilidad para las partes de
formular excitativa de justicia ante el presidente del tribunal si el magistrado responsable no
formula el proyecto respectivo o no se dicta sentencia dentro de los términos previstos para el
efecto.
6. Recursos
Procede el recurso de revisión en contra de las resoluciones o sentencias definitivas de las
Salas que admitan, desechen o tengan por no presentada la demanda, la contestación, la
ampliación de ambas o alguna prueba; las que decreten o nieguen el sobreseimiento del juicio
antes del cierre de instrucción; aquellas que admitan o rechacen la intervención del tercero
interesado y las resoluciones que concedan o nieguen la suspensión definitiva.
De otra parte, las partes podrán interponerse el procedimiento de queja en contra de:
La resolución que repita indebidamente la resolución anulada o la que incurra en
exceso o en defecto, cuando se dicte pretendiendo acatar una sentencia.
La resolución definitiva emitida y notificada después de concluido el plazo establecido
por los artículos 159 y 164, fracción I, inciso b) de la Ley de Procedimientos
Administrativos para el Estado de Chiapas, cuando se trate de una sentencia dictada
con base en las fracciones II y III del artículo 157 de la misma ley, que obligó a la
autoridad demandada a iniciar un procedimiento o a emitir una nueva resolución,
siempre y cuando se trate de un procedimiento oficioso.
Cuando la autoridad omita dar cumplimiento a la sentencia.
Si la autoridad no da cumplimiento a la orden de suspensión definitiva de la ejecución
del acto impugnado en el juicio contencioso administrativo.
20
En el supuesto comprobado y justificado de imposibilidad de cumplir con la sentencia, la sala
declarará procedente el cumplimiento sustituto y ordenará instruir el incidente respectivo.
7. Cumplimiento de la sentencia
La Ley de Procedimientos Administrativos para el Estado de Chiapas regula la forma y los
plazos en los que las autoridades demandadas y cualquier otra autoridad relacionada deberán
dar cumplimiento a las sentencias dictadas por el tribunal.
A fin de asegurar el pleno cumplimiento de las resoluciones del tribunal, la sala que hubiere
pronunciado la sentencia podrá, de oficio o a petición de parte, requerir a la autoridad
demandada que informe dentro de los tres días siguientes, respecto al cumplimiento de la
sentencia. Se exceptúan de lo anterior las sentencias que hubieran señalado efectos, cuando la
resolución impugnada derive de un procedimiento oficioso.
Como medidas de apremio para garantizar el cumplimiento de la sentencia se contemplan: la
imposición de multas; informar al superior jerárquico de la autoridad demandada sobre la
renuencia; requerir al superior jerárquico para que conmine a la autoridad demandada al
cumplimiento; la imposición de multas al superior jerárquico de la autoridad renuente al
cumplimiento; y, finalmente, poner en conocimiento de los hechos a la Secretaria de la
Contraloría, a la contraloría interna, o al síndico municipal, según corresponda, a fin de que se
determine la responsabilidad del funcionario responsable del incumplimiento.
Cuando la naturaleza del acto lo permita, la sala podrá comisionar al funcionario judicial que,
por la índole de sus funciones estime más adecuado, para que dé cumplimiento a la sentencia
8. Jurisprudencia
Los criterios sustentados en las sentencias pronunciadas por el pleno del tribunal, aprobados
por lo menos por cinco magistrados, constituirán precedente una vez publicados en el medio
de difusión oficial del tribunal.
Para fijar criterios, el pleno deberá aprobar tres precedentes en el mismo sentido, no
interrumpidos por otro en contrario. Las salas del tribunal están obligadas a aplicar los criterios
del pleno, salvo que ésta contravenga jurisprudencia del Poder Judicial Federal.
9. Mecanismos alternativos de solución de controversias
En relación con este apartado cabe señalar que en el caso del Tribunal de Justicia Electoral y
Administrativa del Estado de Chiapas no se encuentran previstos mecanismos alternos de
solución de controversias.
21
4. DIMENSIÓN DEL PROCEDIMIENTO
4.1 INGENIERÍA DE PROCESOS
Una vez que se describió al Tribunal desde la perspectiva jurídica (análisis formal) en este
apartado se analiza a esta institución desde otra perspectiva, la ingeniería de procesos.
El primer paso en el análisis, consistió en analizar el suprasistema que todo OJA debe tener.4 El
tribunal, como toda organización pública o privada, se entiende como un sistema de partes
interdependientes, sujetas a un sistema lógico, que integra entradas, salidas y procesos
internos para la creación de productos con valor. En el caso que nos ocupa y como se advierte
del mapa de suprasistema5, para la realización de sus funciones un OJA requiere una serie
mínima de insumos, que incluyen por una parte un sistema normativo que lo dote del
andamiaje jurídico necesario; y por la otra, recursos humanos, materiales, distintos servicios e
infraestructura y presupuesto para su financiamiento. Con lo anterior se estará en condiciones
de ofrecer un foro para la resolución de controversias. Una vez que el foro exista dependerá de
los particulares (juicio de nulidad) o de otras autoridades (juicio de lesividad) accionar los
mecanismos jurisdiccionales establecidos y una vez que se accionen dichos procedimientos se
podrán generar salidas, idealmente sentencias que resuelvan controversias.
El siguiente nivel de análisis consiste en la definición de la cadena de valor del OJA6. En ella se
observan siete macroprocesos primarios que abarcan el trámite de primera instancia, trámite
de segunda instancia, cumplimiento de sentencia, trámite de queja, trámite de suspensión,
trámite de amparo y notificación; así como los macroprocesos de soporte denominados:
planeación, defensa jurídica, archivo, ejecución del presupuesto, administración de materiales
y servicios generales, administración de recursos humanos, administración de tecnologías de
información y administración de acceso a la información (Transparencia).
El tercer, y último, nivel de análisis cosiste en el mapeo específico de los macroprocesos
primarios identificados en la cadena de valor.7
4
Un suprasistema puede entenderse como una representación en donde se muestra a la Organización,
en nuestro caso un OJA, como un sistema único que interactúa con su entorno. Es la representación de
la organización con los insumos, productos, la competencia, el entorno político, social y cultura.
5
Véase Anexo 1, infra.
6
La Cadena de Valor es el medio por la cual la Organización genera, intercambia y entrega productos y/o
servicios al mercado. Así, se trata de una representación de las actividades primarias y de soporte que
requiere la organización. Véase Anexo 2, infra.
7
Los resultados del mapeo realizado se encuentran en archivo adjunto.
22
4.2 ANÁLISIS DE EXPEDIENTES Y ESTADÍSTICA DESCRIPTIVA
En el presente apartado se incorporan una serie de datos estadísticos con el propósito de
explicar el comportamiento de la oferta y la demanda de servicios judiciales en materia
administrativa en el estado. La información aquí reportada fue obtenida de la revisión de
expedientes judiciales, así como de la estadística en materia de justicia administrativa que fue
proporcionada por el OJA mediante archivo electrónico.8
4.2.1 DEMANDA DE SERVICIOS JUDICIALES EN MATERIA ADMINISTRATIVA
La presente sección, que reporta y sistematiza la información recabada en materia de análisis
de expedientes y estadística descriptiva, se encuentra dividida en dos secciones: demanda de
tutela judicial y oferta de servicios judiciales. En la primera se describe los datos relacionados
con el número de demandas que se presentan ante el OJA, la naturaleza del actor, la materia
del acto impugnado, la autoridad responsable y la cuantía de los asuntos que se presentan.
Por su parte, la sección sobre oferta incorpora las principales variables relacionadas con la
actuación del OJA. Así, se incorporan datos sobre duración promedio de los asuntos, el número
y sentido de los fallos emitidos, la tasa de amparo que se interpone, el número y tipo de
notificaciones que se realizan, así como los recursos presupuestarios y de personal con los
cuales el OJA enfrenta sus cargas de trabajo.
4.2.1.1 DEMANDA DE TUTELA JUDICIAL
El primer indicador identificado se refiere al número de asuntos que ingresan al OJA, es decir,
las demandas que son presentas por la parte actora. La siguiente tabla resume lo anterior, al
mismo tiempo que incorpora los datos sobre admisiones, desechamientos y desistimientos.
Estado
Año
Demandas
recibidas
Demandas
admitidas
Demandas
desechadas
Prevenciones
Incompetencia
Desistimientos
Chiapas
2008
313
169
120
130
13
8
Así, para el año pasado (2008) se recibieron 313 demandas, de las cuales 169 fueron
admitidas. Estos asuntos, sumados a los expedientes en trámite ingresados en años anteriores
menos los desistimientos conforma la carga de trabajo que enfrenta el OJA.
8
La metodología correspondiente a la revisión de expedientes puede ser consultada en la sección
metodología supra.
23
Por otro lado, el nivel de litigiosidad9, tal como se ilustra en la siguiente tabla, nos indica que
por cada cien mil habitantes se presentan 7.29 demandas, mientras que los datos agregados
nos indican que en el ámbito nacional se presentan 53.49 demandas por cada cien mil
habitantes.
Entidad
Año
Chiapas
Agregado*
2008
2008
Por cada
Por cada
Demandas Población
PEA
Demandas/ Demandas/ 100,000
100,000
recibidas (Censo 2005) (INEGI,2009)
Pob
PEA
habitantes habitantes
(Censo)
(PEA)
313
4,293,459
1,684,487
0.0000729 0.0001858
7.29
18.58
33,263
62,187,296
27,669,529 0.0005349 0.0012022
53.49
120.22
*Los datos de la categoría "Agregado" contemplan la información de Aguascalientes, Campeche, Chiapas, Colima, Distrito Federal,
Durango, Estado de México, Guanajuato, Jalisco, Michoacán, Nayarit, Nuevo Léon, Oaxaca, Sinaloa, Tamaulipas y Zacatecas.
En relación a la naturaleza del actor, persona física o moral, los datos obtenidos del análisis de
expedientes indican que las personas físicas son los principales usurarios del foro. Los datos se
reportan en la siguiente gráfica.
Distribución de expedientes por tipo de actor
92%
8%
Persona física
4.2.1.2 MATERIA
Persona moral
En el 100% de los expedientes la demanda no se presentó por la defensoría de oficio.
En relación a las materias sobre las que versa la litigiosidad o las características de las
reclamaciones en la jurisdicción el análisis de los expedientes arrojan los siguientes resultados:
Acto impugnado
Responsabilidad de servidores públicos
Otros
75%
25%
Porcentaje de menciones del acto impugnado
La categoría “Otros” contiene diversos conceptos: crédito fiscal, concesiones, licitaciones, etc. cuya evidencia
estadística no es suficiente para calcular porcentajes de estimación significativos.
9
Para fines del presente el nivel de litigiosidad es igual al cociente del número de demandas ingresadas
entre la población total del Estado. El mismo cálculo se hizo considerando la población económicamente
activa (PEA) y para ambos casos se presenta la proporción por cada cien mil.
24
La desagregación de las principales categorías establecidas de acto impugnado señalan los
siguientes resultados:
Acto impugnado
Servidores públicos
Seguridad pública/ policía
Responsabilidad de servidores públicos
66%
9%
4.2.1.3 ÓRGANOS A QUIEN CONCIERNE LA LITIGIOSIDAD
En relación a la naturaleza de la autoridad demandada los datos del análisis de expedientes
señalan que son las autoridades municipales las que presentan una mayor frecuencia de
impugnación.
Tipo de autoridad demandada
36%
64%
Estatal
Municipal
Al profundizar el análisis de los
datos
obtenidos
se desprende
la siguiente mención de
En promedio,
el número
de autoridades demandas
por expediente es de 1.4
autoridades:
Autoridad demandada
(Segunda mención)
Autoridad demandada
(Primera mención)
56%
28%
18%
10%
5%
Finanzas
7%
PGJ
Estatal
11%
8%
Seguridad
Pública
14%
14%
12%
6%
12%
Otra
Ayuntamiento
Municipal
PGJ
Seguridad Pública
Estatal
Finanzas
Otra
Ayuntamiento
Municipal
La categoría “Otra” contiene diversos conceptos cuya evidencia estadística no es suficiente para calcular
porcentajes de estimación significativos
La categoría “Otra” contiene diversos conceptos cuya evidencia estadística no es suficiente para calcular
porcentajes de estimación significativos
25
4.2.1.4 CUANTÍA
En relación a la cuantía de los actos impugnados se debe establecer que ésta presenta en
general valores bajos. Como se desprende de la siguiente gráfica el 27% de los asuntos
analizados presenten cuantías que oscilan entre los $975 y $2,500 pesos, y el 25% de los
asuntos superaba los $50,001 pesos.
Distribución de la cuantía en los expedientes
25%
30%
[$975, $2500]
27%
[$2501, $,5000]
18%
[$5001, $50 MIL]
[$50,001, $2 mill.]
El 29% de los expedientes presenta cuantía en los actos impugnados.
4.2.2 OFERTA DE SERVICIOS JUDICIALES EN MATERIA ADMINISTRATIVA
4.2.2.1 DEFENSORÍA
El OJA no cuenta con un área encargada de brindar servicios de asesoría jurídica de forma
gratuita.
4.2.2.2 SUSPENSIÓN
En lo relacionado a la suspensión del acto impugnado los datos obtenidos del análisis de
expedientes señalan los siguientes resultados:
Se concedió la suspensión
Chiapas
5% 5%
Nacional 3%
90%
34%
12%
51%
Sí. Con efectos restitutorios
Sí. Mantener las cosas en estado que guardan
No
No se solicitó
26
Por su parte, el cruce entre la solicitud y resultado de la suspensión arroja los siguientes datos.
Distribución del acto impugnado por el tipo de
concesión en la suspensión
25%
20%
15%
56%
10%
11%
8%
5%
0%
Crédito fiscal
Responsabilidad de
servidores públicos
Otros
No se solicitó
El 25% restante se encuentra fragmentado en categorías donde la muestra no es suficiente para realizar el
cálculo de las estimaciones.
4.2.2.3 TIEMPOS PROCESALES
La duración promedio de los asuntos analizados en muestra fue de 243 días hábiles. La
siguiente gráfica compara los tiempos observados en la muestra estatal con los obtenidos de la
muestra nacional, segmentados en las siguientes etapas:
Admisión: Periodo entre la presentación y la admisión de la demanda.
Audiencia: Periodo entre la fecha de admisión y la fecha de celebración de la
audiencia.
Sentencia: Periodo entre la celebración de la audiencia y la fecha de emisión de la
sentencia.
Notificación: Periodo entre la emisión y la notificación de la sentencia.
Recurso de revisión: Periodo entre la presentación y resolución del recurso.
Duración promedio
(días hábiles)
243
206
167
159
126
145
125
88
15
14
Admisión
Audicencia
Sentencia
Promedio nacional
Notificación
Rec de revisión
Chiapas
27
Por su parte, la distribución de la duración total promedio de los asuntos tiene la siguiente
distribución:
(días hábiles)
Estado
2 a 120
121 a 240
Chiapas
27.91
34.95
67.44
44.78
Agregado nacional
241 a 360
361 a 480
481 a 600
601 a 1287
10.76
Otros
Suma
4.65
9.51
100
100
El agregado nacional está compuesto por los datos levantados en los estados de: Aguascalientes, Baja California, Baja California Sur,
Campeche, Colima, Chiapas, Distrito Federal, Durango, Guanajauto, Hidalgo, México, Michoacán, Morelos, Nayarit, Nuevo León,
Oaxaca, Querétaro, Sinaloa, Tabasco, Tamaulipas, Tlaxcala, Yucatán y Zacatecas.
Adicionalmente, se cruzó la duración de los procesos con el tipo de acto impugnado y los
resultados son los siguientes:
Duración del proceso por acto impugnado
(promedio en días hábiles)
164
149
Responsabilidad de servidores
públicos
Otros
La categoría “Otros” contiene diversos conceptos cuya evidencia estadística no es suficiente para calcular
porcentajes de estimación significativos.
4.2.2.4 FALLOS
En relación al número fallos que se emiten, los datos estadísticos proporcionados señalan que
el OJA produjo 74 sentencias, mientras que la estadística nacional obtenida señala una
producción promedio de 1,665 sentencias en el 2008. La siguiente gráfica ilustra la
comparación entre los datos individuales del OJA y los promedios y totales nacionales10.
10
Promedio Nacional está integrado por los datos proporcionados por los estados de: Aguascalientes,
Campeche, Chiapas, Colima, Distrito Federal, Estado de México, Guanajuato, Jalisco, Michoacán,
Nayarit, Nuevo León, Oaxaca, Sinaloa, Tamaulipas y Zacatecas.
28
Demandas admitidas
1957
169
120
195
74
Total Sentencias
1665
pronunciadas
Demandas desechadas
Chiapas
Promedio nacional
Demandas
Admitidas
Demandas Total de Sentencias
Desechadas
Pronunciadas
29797
169
Total Nacional 2008
Chiapas 2008
2977
120
25480
74
En relación al sentido de las sentencias pronunciadas en el periodo se observan porcentajes
similares entre los 3 sentidos posibles de la sentencia.
Estado
Año
Chiapas
2008
Total
Sentencias
pronunciadas
74
Nulidad
Validez
Sobreseimientos
Nulidad
%
24
28
22
32%
Validez Sobreseimientos
%
%
38%
30%
La siguiente gráfica ilustra la comparación entre los datos individuales del OJA y los promedios
y totales nacionales11.
Nulidad
1397
24
22
220
28
169
Chiapas
Promedio Nacional
Sobreseimientos
Totales OJA Estatal 2008
Totales Nacionales 2008
Validez
Nulidad
Validez
Sobreseimientos
24
20,959
28
2,528
22
3,301
Total Sentencias
pronunciadas
74
26,788
11
Promedio Nacional está integrado por los datos proporcionados por los estados de: Aguascalientes,
Chiapas, Colima, Distrito Federal, Estado de México, Guanajuato, Jalisco, Michoacán, Nayarit, Nuevo
León, Oaxaca, Querétaro, Sinaloa, Tamaulipas y Zacatecas.
29
Finalmente, se presentan los datos obtenidos del análisis de expedientes y es destacable la
muy alta tasa de sobreseimiento del acto impugnado.
Sentido del fallo de primera instancia
46%
13%
Nulidad para
efectos
21%
17%
Nulidad. Lisa y
llana
Validez
Sobreseimiento.
Total
4.2.2.5 AMPARO
Los datos de los expedientes revisados arrojan que sólo el 9% de los fallos emitidos fueron
impugnados mediante el amparo y de éstos el 8% por los casos la justicia federal no amparo al
justiciable.
Se presentó amparo contra la sentencia
definitiva
9%
91%
No
Sí
En el 9% de los expedientes donde se presentó amparo, se niega a un 8%.
Adicionalmente, se presenta en la siguiente gráfica el número de demandas admitidas12,
sentencias pronunciadas13 y amparos tramitados14 y así como los datos para el promedio y
total nacional.
12
La sumatoria de demandas entrantes se hizo tomando en cuenta los datos proporcionados por los
Estados de: Aguascalientes, Campeche, Colima, Distrito Federal, Durango, Estado de México,
Guanajuato, Jalisco, Nayarit, Nuevo León, Sinaloa, Tamaulipas, Zacatecas.
13
La sumatoria de sentencias pronunciadas se hizo tomando en cuenta los datos proporcionados por
los Estados de: Aguascalientes, Baja California Sur, Campeche, Colima, Distrito Federal, Durango, Estado
de México, Guanajuato, Jalisco, Nayarit, Nuevo León, Querétaro, Sinaloa, Tamaulipas, Zacatecas.
30
Demandas
Admitidas
1862
313
11
79
74
1593
Amparos
Sentencias
Promedio Nacional
Total Nacional 2008
Chiapas 2008
Chiapas
Demandas
Admitidas
Sentencias
Amparos
35245
313
25480
74
1071
11
4.2.2.6 NOTIFICACIONES
Hoy en día una cantidad importante de recursos de los OJA se destina a la tarea de notificar.
Como se desprende del siguiente diagrama la labor de notificar es una de gran proporción.
Parte actora
Notificaciones
personales
Parte demandada
1,964
Tercero
perjudicado
Notificación
3,749
Notificaciones por
lista
1,785
14
La sumatoria de juicios de amparo interpuestos se hizo tomando en cuenta los datos proporcionados
por los Estados de: Aguascalientes, Baja California Sur, Campeche, Colima, Distrito Federal, Durango,
Guanajuato, Jalisco, Nayarit, Nuevo León, Querétaro, Sinaloa, Tamaulipas y Zacatecas.
31
4.2.2.7 MAPA DE FLUJO CON ESTADÍSTICA
Cargas de trabajo 2008
Desistimiento
Tercero
perjudicado
Presentación de
escrito
Demandado
Presentación de
contestación
8
desestimientos
Nulidad
169
demandas
admitidas
2a Instancia
24 casos
60 Recursos
Admitir
Demandante
Demanda con
ofrecimiento de
pruebas y anexos
Suspensión
Y
O
Prevenir
Celebración de
audiencia y
emisión de fallo
22 Audiencias
celebradas
14
suspensiones
Admisión
de la demanda
Contestación
O
Y/O
Validez
Amparo
Y/O
11 amparos
interpuestos
28 casos
74 sentencias
Sobreseimiento
313
demandas
recibidas
O
130
prevenciones
Cumplimiento de
sentencia
Cumplimiento
de sentencia
Notificación
Notificación
Archivo
Archivo
Notificación
22 casos
Desechar
120
demandas
desechadas
Y
Archivo
Notificación
13 casos de
incompetencia
32
5. DIMENSIÓN ORGANIZACIONAL
El presente documento contiene los resultados del análisis organizacional realizado a partir de
la información documental recabada a través de los cuestionarios diseñados, información
pública, así como hallazgos de las visitas de campo realizados.
5.1 ANÁLISIS DE LAS ESTRUCTURAS ORGÁNICAS
El análisis de la estructura orgánica describe al OJA en función a su naturaleza y al número de
instancias con las que cuenta; de igual forma, siguiendo los resultados del Diagnóstico
nacional, se plantea una clasificación o tipología de tres estructuras organizacionales genéricas
que dimensionan a las estructuras de los OJA conforme a los organigramas vigentes durante el
2008 proporcionados para este análisis; y por otro lado, la relación entre dichos modelos de
organización y diferentes indicadores de desempeño como son su tamaño en términos de
personal y en términos de juicios que reciben.
En la actualidad existen 29 Órganos de Justicia Administrativa en el país que se encuentran
distribuidos en dos tendencias conforme a su naturaleza15: pudiendo ser órganos autónomos,
incorporados en el Poder Ejecutivo; o bien, como órganos en el Poder Judicial. La distribución
nacional es la siguiente:
Distribución nacional de OJA en función de su
naturaleza
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
11
12
13
14
15
16
17
18
Autónomo
Baja California
Colima
Distrito Federal
Durango
Guanajuato
Guerrero
Estado de México
Michoacán
Nayarit
Nuevo León
Oaxaca
Querétaro
San Luis Potosí
Sinaloa
Sonora
Tabasco
Tamaulipas
Yucatán
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
11
Poder Judicial
Aguascalientes
Baja California Sur
Campeche
Chiapas
Hidalgo
Jalisco
Morelos
Quintana Roo
Tlaxcala
Veracruz
Zacatecas
15
Naturaleza: Determinada a partir del documento sobre la naturaleza de los OJA presentado por la
Asociación de Magistrados de Tribunales de lo Contencioso Administrativo de los Estados Unidos
Mexicanos A.C. y conforme a la plantilla base.
33
En lo que respecta a las instancias con las que cuenta cada OJA16 se identifica que la
distribución es casi equitativa, los órganos que son de índole binstancial representan el 55%,
mientras que el 45% restante es de tipo uninstancial. A continuación se presenta la
distribución nacional de los OJA en función a las instancias con las que cuentan.
Distribución nacional de OJA en función de
sus instancias
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
11
12
13
Unistancial
Aguascalientes
Baja California
Colima
Michoacán
Morelos
Quintana Roo
San Luis Potosí
Sonora
Tabasco
Tamaulipas
Tlaxcala
Yucatán
Zacatecas
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
11
12
13
14
15
16
Binstancial
Baja California
Campeche
Chiapas
Distrito Federal
Durango
Estado de México
Guanajuato
Guerrero
Hidalgo
Jalisco
Nayarit
Nuevo León
Oaxaca
Querétaro
Sinaloa
Veracruz
A partir de los organigramas obtenidos en el levantamiento documental realizado en el
Diagnóstico nacional, se pudieron identificar características genéricas respecto a la estructura
organizacional de los diferentes OJA. Dichas características genéricas, que permiten agrupar
los diferentes tipos de estructuras orgánicas en 3 tipos genéricos, parten de los elementos que
integran la estructura, entre dichos elementos se encuentran: la centralización de su
operación, la especialización de funciones y la organización en unidades segmentadas.
Para fines comparativos en función a su estructura orgánica, los OJA se pueden clasificar bajo
tres esquemas genéricos de estructura. A partir del alcance en la variedad de sus puestos para
cubrir las funciones organizacionales y operativas que requieren, se nombraron como
Estructura Simple, Mediana y Compleja, con algunas variaciones y a partir de las siguientes
características:
16
Instancias con las que cuenta cada OJA: Determinada a partir de la Plantilla base.
34
SIMPLE
MEDIANA
COMPLEJA
La coordinación del OJA ocurre a partir
de su representante máximo, ya sea el La coordinación del OJA ocurre a
La coordinación del OJA
partir de su representante
Magistrado Presidente o el Pleno.
ocurre a partir de su
máximo, ya sea el Magistrado
representante máximo, ya
Presidente o el Pleno.
sea
el
Magistrado El OJA se organiza de forma
Presidente o el Pleno. segmentada, es decir, cuenta con
unidades paralelas de operación: las El OJA puede o no organizarse de
Salas
auxiliares
o
Regionales. forma segmentada, aunque en su
Generalmente
son
mayoría cuenta con unidades
estructuras con línea de
paralelas de operación: las Salas
reporte directo hacia el Cuentan
con
pocos
empleados auxiliares
o
Regionales.
Magistrado.
administrativos, pero aumenta el
número de empleados en nivel medio,
e.g. al ser más salas aumenta el número Este tipo de estructuras cuentan
Cuentan
con
pocos
de Magistrados y/o Secretarios. con empleados administrativos al
empleados administrativos y
igual que con mayor número de
de
nivel
medio.
empleados en nivel medio.
Su personal sigue concentrándose en
funciones directamente ligadas con la
Su personal se concentra en
con
personal
operación de la materia del OJA, aunque Cuenta
funciones
directamente
especializado,
sobre
todo
puede combinar realizando también
ligadas con la operación de
funciones de soporte o apoyo (RH, distinguiendo a su personal
la materia del OJA, aunque
Contraloría, Informática, entre otros). conforme a las funciones de
pueden combinar realizando
procesos sustantivos, de su
también
funciones
de
personal de soporte o apoyo (RH,
soporte o apoyo (RH, En este caso el reporte puede ser directo Contraloría, Informática, entre
Contraloría,
Informática, a un Magistrado, el responsable de cada otros).
entre
otros). sala, pero indirecto hacia el Magistrado
Presidente
o
el
Pleno.
Tanto la supervisión de
actividades,
como
las
autorizaciones y órdenes de
operación son directamente
realizadas por el Magistrado
Presidente o Pleno.
Cada Magistrado de Sala tiene cierta
autonomía,
aunque
se
espera
estandarice sus resultados y su
operación conforme a la línea del
Magistrado Presidente o Pleno.
El reporte puede ser directo a un
Magistrado, el responsable de
cada sala, pero indirecto hacia el
Magistrado Presidente o el Pleno,
puesto que existen mayor
número de niveles jerárquicos de
reporte y áreas funcionales.
Cabe mencionar que estas estructuras tipo son sólo una forma genérica propuesta de
clasificación, no son idénticas a las estructuras actuales de cada OJA ni buscan ser limitativas,
simplemente sirven de parámetro común para establecer comparaciones dentro del presente
análisis. La siguiente tabla presenta la clasificación genérica de cada Entidad conforme a las
características de la estructura de cada OJA presentados en presentados en su organigrama.
OJA
Chiapas
NATURALEZA
ESTRUCTURA TIPO
Tribunal de
Considerando a Chiapas como Tribunal y no únicamente su sala en
Justicia Electoral
matera Contencioso Administrativa, es de tipo compleja puesto que
Compleja
y Administrativa
cuenta con funciones de soporte o apoyo como son el área de
del PJ
contraloría, unidad de informática y comisión de administración.
La estructura de tipo Compleja, además de incrementar el alcance geográfico o de cobertura,
comprende también puestos específicos para cubrir las funciones de soporte o apoyo. La
imagen siguiente brinda una imagen genérica de este tipo de estructura.
35
Estructura Compleja
La estructura tipo o diseño organizacional que elige cada OJA al organizarse lo va
determinando la evolución y complejidad que va teniendo, así como a las necesidades de
descentralizar su operación y especializar sus funciones ya sea en procesos sustantivos o de
soporte; por ende existen órganos productivos en los tres tipos de estructuras.
Por otro lado, el análisis de la relación existente entre la plantilla de cada OJA o su personal
operando17 y el número de juicios18 que se atienden nos permiten una aproximación a su
productividad19 en términos de promedio de juicios atendidos por personas20 que laboran en
el mismo. Los datos obtenidos son los siguientes:
Distribución nacional de juicios atendidos por persona
Chiapas
Plantilla Total
Juicios recibidos
Juicios por
persona
95
334
4
Promedio Nacional
29
17
Personal operando: Se refiere al número total de personal que labora en cada Órgano de Justicia
Administrativa (OJA), incluyendo personal jurisdiccional y administrativo, reportado en la sección de
datos generales del Cuestionario de Diagnóstico del Funcionamiento del Sistema de Impartición de
Justicia en Materia Administrativa a Nivel Nacional presentado por cada OJA.
18
Número de juicios: Se refiere al número de demandas recibidas en el 2008, cifra reportada en el
Resumen Anual de actividades de cada OJA conforme a la estadística básica solicitada.
19
La forma más simple de calcular la productividad de un tribunal es la que resulta de dividir las
entradas (demandas ingresadas) o las salidas (sentencias) por el número de personas que trabajan en la
institución.
20
Promedio de juicios atendidos por personas: Se refiere al indicador calculado entre el número de
juicios y el personal operando en cada OJA. Cabe mencionar que para este análisis no se diferenció el
personal jurisdiccional del administrativo, de manera que el promedio de juicios atendidos por personas
contempla la totalidad del personal del OJA.
36
Fuentes: Cuestionarios y fichas curriculares solicitados a los tribunales y/o salas de los Estados, Informes de
Labores de los años 2008 y 2009.
Así, la productividad del tribunal es inferior al promedio nacional, tal como se muestra en la
siguiente gráfica.
Otro análisis realizado en función a las estructuras orgánicas de los tribunales fue el de la
relación entre el número de salas21 con las que cuenta cada tribunal y el promedio de juicios
atendidos por sala22. Obteniendo un Promedio Nacional de 566 juicios atendidos por Sala al
año23.
Distribución nacional de juicios atendidos por sala.
Salas
(Regionales, Superiores,
Supernumerarias).
Chiapas
2
Promedio Nacional
Juicios recibidos
Juicios atendidos por Sala
334
167
566
Fuentes: Cuestionarios y fichas curriculares solicitados a los tribunales y/o salas de los Estados, Reporte Asociación de
Magistrados de Tribunales de lo Contencioso Administrativo de los Estados Unidos Mexicanos A.C. respecto a la naturaleza
de los OJA.
La siguiente tabla muestra la relación entre el número de asuntos que cada magistrado
atiende.
21
Número de salas: Se refiere al número de salas regionales o auxiliares de cada Órgano de Justicia
Administrativa (OJA), reportado en la sección de datos generales del Cuestionario de Diagnóstico del
Funcionamiento del Sistema de Impartición de Justicia en Materia Administrativa a Nivel Nacional
presentado por cada OJA. En caso de no haber presentado este dato, la información se complementó a
partir del documento sobre la naturaleza de los OJA presentado por la Asociación de Magistrados de
Tribunales de lo Contencioso Administrativo de los Estados Unidos Mexicanos A.C.
22
Promedio de juicios atendidos por sala: Cifra calculada a partir del número de juicios entre el número
de salas reportados por cada OJA.
23
Promedio nacional de juicios atendidos por sala: Se refiere a la cifra representada por el Promedio de
los promedios de juicios atendidos por Sala de cada OJA. Para este análisis se consideró como Salas
unitarias a los OJA que son parte de algún Tribunal de Justicia Superior e.g. Baja California Sur,
Campeche y Tlaxcala.
37
Distribución nacional de juicios promedio atendidos por los magistrados de los OJA
Chiapas
Magistrados por OJA
Juicios recibidos
Juicios atendidos por
Magistrado
7
334
48
342
Promedio Nacional
Fuentes: Cuestionarios y fichas curriculares solicitados a los tribunales y/o salas de los Estados, organigramas de los
tribunales vigentes en los años de 2008 y 2009.
Así, la productividad por magistrado es inferior al promedio nacional, tal como se muestra en
la siguiente gráfica.
Finalmente, se estableció la relación existente entre el número de magistrados y algunas
variables. En particular se calcularon los siguientes cocientes:
Población entre número de magistrados;
Población económicamente activa (PEA) entre número de magistrados, y
Cobertura geográfica de la jurisdicción (territorio estatal en km2) entre número de
magistrados.
Estado
Chiapas
Agregado Nacional
Total de
Magistrados
7
106
PEA
Población
(Segundo trimestre
(Censo 2005)
del 2009)
4,293,459
73,987,642
1,684,487
33,123,117
Territorio
2
(km )
5,455
1,075,184
Población/ PEA/Número
Km 2 /Número
Número de
de
de magistrados
magistrados magistrados
613,351
697,997
240,641
312,482
779
10,143
El agregado nacional está compuesto por los datos levantados en los estados de: Aguascalientes, Baja California, Baja California Sur,
Campeche, Colima, Chiapas, Distrito Federal, Durango, Guanajauto, Hidalgo, México, Michoacán, Morelos, Nayarit, Nuevo León,
Oaxaca, Querétaro, Sinaloa, Tabasco, Tamaulipas, Tlaxcala, Yucatán y Zacatecas.
Por otra parte, se replica el análisis realizado para el caso de los magistrados y se calcula la
relación existente entre secretarios por OJA24 y Juicios recibidos.
24
Secretarios por OJA: Se refiere al número total de secretarios de las salas regionales o auxiliares de
cada Órgano de Justicia Administrativa (OJA), reportado en la sección de datos generales del
Cuestionario de Diagnóstico del Funcionamiento del Sistema de Impartición de Justicia en Materia
Administrativa a Nivel Nacional presentado por cada OJA.
38
Distribución nacional de juicios promedio atendidos por los secretarios de los OJA
Chiapas
Secretarios por OJA
Juicios recibidos
Juicios atendidos por
Secretario
17
334
20
Promedio Nacional
170
Fuentes: Cuestionarios y fichas curriculares solicitados a los tribunales y/o salas de los Estados, Organigramas de los
Tribunales vigentes en los años de 2008 y 2009.
5.2 ANÁLISIS CURRICULAR DEL PERSONAL CLAVE DE LOS OJA
El análisis realizado al perfil del personal de los Órganos de Justicia Administrativa (OJA) se
enfoca al puesto de los magistrados. Este análisis aborda los requisitos legales para ocupar el
cargo de magistrado25. Partiendo del análisis legal se realizó también un análisis de los perfiles
actuales conforme a la currícula de los magistrados en funciones26, especialmente abarcando
nivel de escolaridad, actualización y características generales de experiencia y su relación con
el número de juicios atendidos por OJA y por magistrado, así como con el tamaño del OJA en
cuanto cobertura geográfica (en términos de salas si se trata de un tribunal) y presupuesto
asignado por cada Órgano de Justicia Administrativa27.
En cuanto a la descripción demográfica de la muestra de magistrados se consideraron las
distribuciones en cuanto a género y edad a partir de una muestra de 23 Órganos de Justicia
Administrativa que entregaron los cuestionarios y fichas curriculares de sus magistrados.
Partiendo de dicha información, se identificó que la edad promedio de los magistrados a nivel
nacional es de 53 años, con un rango que oscila entre 38 y 67 años. La siguiente gráfica
muestra la distribución de edad por OJA.
25
Requisitos legales para ocupar el cargo de magistrado: Determinados conforme a los requisitos para
ser magistrado del tribunal, tomando como fuente la matriz de perfiles y funciones.
26
Currícula de los magistrados en funciones: Información obtenida a partir de la ficha curricular de
funcionarios judiciales, en el caso del género de cada Magistrado se obtuvo de la sección de Datos
Generales, entregada por cada OJA como parte del Cuestionario de Diagnóstico del Funcionamiento del
Sistema de Impartición de Justicia en Materia Administrativa a Nivel Nacional.
27
Presupuesto asignado: Se refiere a la cifra del presupuesto total asignado al tribunal en el 2008
reportado en la sección de datos presupuestales del Cuestionario de Diagnóstico del Funcionamiento del
Sistema de Impartición de Justicia en Materia Administrativa a Nivel Nacional presentado por cada OJA.
En caso de no haber presentado este dato, la información se complementó a partir los informes de
labores de 2008 reportados por los OJA, o publicados en el portal de internet.
39
Por su parte, la distribución de género de los magistrados a nivel nacional es representada por
74% masculino y 26% restante femenino. La siguiente gráfica muestra la distribución específica
de este OJA.
Tabla de género de magistrados por OJA
Chiapas
Totales
F
M
Total
1
31
6
86
7
117
Fuentes: Cuestionarios y Fichas Curriculares solicitados a los Tribunales y/o Salas de los Estados.
A partir de la currícula recibida por parte de los magistrados, se realizó un análisis para
identificar la relación existente entre el perfil educativo, nivel de escolaridad y actualizaciones,
de estos actores clave de los OJA y su relación con el desempeño de cada Órgano.
Para identificar las posibles relaciones entre el nivel de escolaridad de los actores clave, en
este caso los magistrados, y el desempeño de los OJA; se analizó en primera instancia la
distribución nacional de magistrados de acuerdo a su nivel de escolaridad (Distribución de
escolaridad por OJA28). Para el caso que nos ocupa los datos obtenidos son los siguientes:
Distribución de escolaridad de los magistrados por OJA.
Escolaridad
Chiapas
Magistrados por
OJA
Licenciatura
7
7
Maestría
Doctorado
28
Distribución de Escolaridad por OJA: Representa el número de magistrados a nivel nacional por grado
académico (licenciatura, maestría o doctorado). Distribución considerada a partir de la escolaridad
reportada por cada magistrado que entregó su ficha curricular como parte del Cuestionario de
Diagnóstico del Funcionamiento del Sistema de Impartición de Justicia en Materia Administrativa a Nivel
Nacional presentado por cada OJA.
40
Fuentes: Cuestionarios y fichas curriculares solicitados a los tribunales y/o salas de los Estados.
Escolaridad de los magistrados y relación con los juicios atendidos en promedio.
Escolaridad
Licenciatura Maestría Doctorado Clasificación de Escolaridad Juicios atendidos por Magistrado
Chiapas
7
Totales
48
48
1
41
11
342
En lo que respecta al rubro de Clasificación de Escolaridad, 1 se refiere a nivel Licenciatura, 2 a nivel Maestría y 3 a nivel
Doctorado, asignados conforme a la mayoría de Magistrados registrados con el nivel de escolaridad.
Fuentes: Cuestionarios y fichas curriculares solicitados a los tribunales y/o salas de los Estados.
Por otra parte, se analizó los niveles de actualización que los magistrados mantienen. Los datos
específicos son los siguientes:
Distribución de actualizaciones de magistrados por cada OJA.
Chiapas
Magistrados por OJA
Cursos / Diplomados /
Conferencias / Etc.
Porcentaje de Magistrados
que se actualizan
7
6
86%
El indicador de Actualizaciones se refiere al número de magistrados por tribunal que manifestó mantenerse actualizado a través
de cursos, diplomados, talleres, conferencias, etc.
Fuentes: Cuestionarios y fichas curriculares solicitados a los tribunales y/o salas de los Estados.
5.3 ANÁLISIS DE PRÁCTICAS EN MATERIA DE ORGANIZACIÓN
Este análisis abarca el análisis de las prácticas de cada Órgano de Justicia Administrativa (OJA)
en cuanto a los procesos de recursos humanos y al uso de tecnología como práctica
organizacional. Por una parte se identifican las características generales en cuanto al uso de
tecnología29 (PC’s, redes, programas y sistemas) por OJA; así como las relaciones existentes
entre procesos de desempeño individual (remuneración, evaluación e incentivos) de los
Magistrados30 con respecto al desempeño del OJA a su cargo.
29
Características generales en cuanto al uso de tecnología: se refiere a la información respecto al
número de PC’s, uso de redes, sistemas o programas, digitalización de expedientes, entre otros datos,
obtenidos de la sección de infraestructura y tecnologías de la información del Cuestionario de
Diagnóstico del Funcionamiento del Sistema de Impartición de Justicia en Materia Administrativa a Nivel
Nacional presentado por cada OJA.
30
Procesos de desempeño individual de los magistrados: Se refiere a los mecanismos y criterios
utilizados para evaluar el desempeño de los magistrados y/o jueces del tribunal, así como los
mecanismos institucionales de incentivos, reportados en la sección de evaluación del desempeño del
Cuestionario de Diagnóstico del Funcionamiento del Sistema de Impartición de Justicia en Materia
Administrativa a Nivel Nacional presentado por cada OJA.
41
En relación al uso de tecnología como práctica organizacional, se calculó la proporción de PC’s
utilizadas por persona31, y se identificó la existencia de redes internas y externas32. Al respecto,
se encontró lo siguiente:
Distribución de uso de tecnología por OJA
OJA
Plantilla
Total
PC's por
Tribunal
Promedio PC's
por persona
Red
interna
Red interna relacionada con otras
redes estatales o nacionales
95
75
0.79
1
2
Chiapas
Nomenclatura: Espacios en blanco se deben a falta de información; 1 = Si; 2 = No.
Fuentes: Sección de infraestructura y tecnologías de la información del Cuestionario de Diagnóstico del Funcionamiento del
Sistema de Impartición de Justicia en Materia Administrativa a Nivel Nacional presentado por cada OJA.
En relación al tipo de programas utilizados, así como las funciones que desempeñan, se
encontró lo siguiente:
Sistemas o programas diseñados para los OJA y actividades para las que son utilizados
OJA
Sistemas o
programas
diseñados
para el TCA
Gestión
de
asuntos
Estadística
Comunicación
interna
Comunicación
con los
usuarios
Consulta
de
legislación
Consulta de
decisiones
judiciales
Ayuda a la
elaboración de
sentencias
Otros
2
Chiapas
Nomenclatura: Espacios en blanco se deben a falta de información; 1 = Si; 2 = No; OP = Oficialía de Partes; A = Administrativos.
Fuentes: Sección de infraestructura y tecnologías de la información del Cuestionario de Diagnóstico del Funcionamiento del
Sistema de Impartición de Justicia en Materia Administrativa a Nivel Nacional presentado por cada OJA.
En cuanto a los procesos de desempeño individual y por OJA, se identificó que en lo general no
existe regulación en cuanto a qué parámetros considerar para designar la proporción de la
retribución, o incrementos de la misma, en relación a variables como el presupuesto total del
OJA, tamaño o alcance geográficos de los mismos o algún otro factor ligado a la productividad
del Órgano.
La siguiente gráfica muestra la distribución de los sueldos promedio por magistrado33,
permitiendo observar que el máximo sueldo registrado es de $143,162.80 en el DF, y el sueldo
31
Proporción de PC’s utilizadas por persona: Se refiere a la división del número de PC’s entre la plantilla
total reportadas por cada OJA en la sección de infraestructura y tecnologías de la información y en la
sección de datos generales del Cuestionario de Diagnóstico del Funcionamiento del Sistema de
Impartición de Justicia en Materia Administrativa a Nivel Nacional presentado por cada OJA.
32
Por red externa se entiende la infraestructura que permita realizar interconexiones a otras redes de
información, ya sean estatales o nacionales.
33
Sueldos promedio por magistrado: Indicador calculado a partir de la percepción mensual bruta de los
Magistrados (en su caso, el promedio) reportado en la sección de datos presupuestales del Cuestionario
de Diagnóstico del Funcionamiento del Sistema de Impartición de Justicia en Materia Administrativa a
Nivel Nacional presentado por cada OJA. En caso de no haber presentado este dato, la información se
complementó a partir de la nómina 2008 reportada por los OJA, o publicados en el portal de Internet.
42
mínimo registrado es de $31,029.00 en Yucatán; por su parte el promedio nacional de sueldo
por magistrado34 es de $76,855.20.
Una de las labores importantes en la gestión de los Órganos de Justicia Administrativa es
incrementar la productividad desde el punto de vista financiero, en estos términos un
indicador importante para el desempeño individual de los magistrados, sería vincular el costo
promedio por juicio35 en función al presupuesto asignado. El detalle al respecto de la
distribución de los costos promedio por juicos es el siguiente:
Gráfica del costo promedio por demanda recibida.
Presupuesto
Chiapas
$ 22,835,702.45
Promedio Nacional
Demandas
recibidas
334
Costo por Demanda
recibida
$68,370.37
$ 21,055.87
Fuentes: Cuestionarios con datos presupuestales y estadística básica de juicios solicitados a los tribunales y/o salas de
los Estados, informes de labores de los años 2008 y 2009, Reportes de Presupuesto asignado y ejercido a los
Tribunales en los años 2008 y 2009.
Por último, se identifica que el tribunal mantiene un costo promedio por demanda recibida
superior al promedio nacional, tal como se ilustra en la siguiente gráfica:
34
Promedio Nacional de sueldo por magistrado: Cifra que representa el promedio de los sueldos
promedio por magistrado de los Órganos de Justicia Administrativa que fungieron como muestra para
este cálculo puesto que reportaron el sueldo promedio de sus Magistrados.
35
Costo promedio por juicio: Se refiere a la cifra del presupuesto total asignado al tribunal en el 2008,
reportado en la sección de datos presupuestales, entre al número de demandas recibidas en el 2008,
reportada en el resumen anual de actividades de cada OJA.
43
6. ANEXOS
6.1
ANEXO 1 MAPA DE SUPRASISTEMA
N1.1 Suprasistema Tribunal de Justicia Electoral y Administrativa del Poder Judicial del Estado de Chiapas
Constituyente
Permanente
Constitución
Política de los
Estados Unidos
Mexicanos
Autoridad
Congreso de
la Unión
Congreso del Estado de Chiapas
Constitución
Política del
Estado de
Chiapas
Código de
Organización del
Poder Judicial
del Estado de
Chiapas
Ley de
Procedimientos
Administrativos
del Estado de
Chiapas
Ley de
Responsabilidades de
los Servidores Públicos
del Estado de Chiapas
Código de
Procedimientos
Civiles para el
Estado de
Chiapas
Ley que Garantiza la
Transparencia y el
Derecho a la
Información Pública
del Estado de Chiapas
Ley de Amparo
Demandas
Autoridades
Demandante
Demandas
Fallos
Mercado
Laboral
Proveedores
Personal
Tribunal de Justicia Electoral y Administrativa
del Poder Judicial del Estado de Chiapas
Terceros
perjudicados
Equipos,
Materiales,
Servicios e
Infraestructura.
Criterios de
Interpretación
Gobierno
Particulares
Autoridades y
Sociedad
Presupuesto
Pruebas
Pruebas
Criterios de
Interpretación
Terceros
Perjudicados
Partes
Implicadas
Poder Judicial
Federal
44
6.2
ANEXO 2 CADENA DE VALOR
N2.1 Cadena de Valor Tribunal de Justicia Electoral y Administrativa del Poder Judicial del Estado de Chiapas
N3.8 Planeación
N3.1 Trámite de primera
instancia
N3.2 Trámite de segunda
instancia
N3.3 Cumplimiento de
sentencia
N3.4 Trámite de queja
N3.5 Trámite de suspensión
N3.6 Trámite de amparo
N3.7 Notificación
N3.9 Defensa Jurídica
N3.10 Archivo
N3.11 Ejercicio del presupuesto
N3.12 Administración de materiales y servicios generales
N3.13 Administración de recursos humanos
N3.14 Administración de tecnología de información
N3.15 Administración de acceso a la información (Transparencia)
45
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