SENTENCIA-PLAN GENERAL PALMA MALLORCA

TRIBUNAL SUPREMO
Sala de lo
Contencioso-Administrativo
Sección: QUINTA
SENTENCIA
Fecha de Sentencia: 03/02/2009
RECURSO CASACION
Recurso Núm.: 5125/2007
Fallo/Acuerdo: Sentencia Estimatoria
Votación:
20/01/2009
Ponente: Excmo. Sr. D. Jesús Ernesto Peces Morate
Procedencia: T.S.J.ILLES BALEARS SALA CON/AD
Secretaría de Sala : Ilma. Sra. Dña. María Jesús Pera Bajo
Escrito por: ERL
Casación ha lugar porque, como reconoce la propia Sala de instancia, de no
suspenderse la ejecutividad de la modificación puntual del Plan General por la
que se dispone la instalación de un sistema general, dedicado a hospital de
referencia, en el suelo rústico, el recurso perdería su legítima finalidad por
resultar imposible ejecutar la sentencia si fuese estimatoria. Ponderación de
intereses en conflicto y doctrina jurisprudencial sobre la suspensión del
planeamiento. Apariencia de buen derecho.
RECURSO CASACION Num.: 5125/2007
Votación: 20/01/2009
Ponente Excmo. Sr. D.: Jesús Ernesto Peces Morate
Secretaría Sr./Sra.: Ilma. Sra. Dña. María Jesús Pera Bajo
SENTENCIA
TRIBUNAL SUPREMO.
SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO
SECCIÓN: QUINTA
Excmos. Sres.:
Presidente:
D. Mariano de Oro-Pulido y López
Magistrados:
D. Pedro José Yagüe Gil
D. Jesús Ernesto Peces Morate
D. Rafael Fernández Valverde
D. Eduardo Calvo Rojas
En la Villa de Madrid, a tres de febrero de dos mil nueve
Visto por la Sala Tercera (Sección Quinta) del Tribunal Supremo,
constituída por los Magistrados Excmos. Sres. anotados al margen, el presente
recurso de casación, que, con el número 5125 de 2007, pende ante ella de
resolución, interpuesto por el Procurador Don Angel Luis Rodríguez Alvárez, en
nombre y representación de la Congregación de Misioneros de los Sagrados
Corazones, contra los autos, de fechas 15 de diciembre de 2006 y 8 de mayo de
2007, dictados por la Sección Primera de la Sala de lo ContenciosoAdministrativo del Tribunal Superior de Justicia de las Islas Baleares en la pieza
de medidas cautelares dimanante del recurso contencioso-administrativo número
560 de 2006, por los que se denegó la solicitud de suspensión cautelar de la
eficacia del acuerdo del Pleno del Consell Insular de Mallorca, de fecha 5 de junio
de 2006, aprobatorio de la modificación puntual de la revisión del Plan General de
Ordenación Urbana de Palma, por el que se implanta un sistema general de
equipamiento sanitario en suelo rústico.
En este recurso de casación ha comparecido, en calidad de recurrido, el
Consell Insular de Mallorca, representado por el Procurador Don Alejandro
González Salinas.
ANTECEDENTES DE HECHO
PRIMERO.- La representación procesal de la Congregación de Misioneros
de los Sagrados Corazones presentó ante la Sala de instancia escrito de
interposición de recurso de casación contra la aprobación definitiva de la
Modificación Puntual de la Revisión del Plan General de Ordenación Urbana de
Palma de Mallorca, por la que se implantó un sistema general de equipamiento
comunitario sanitario supramunicipal, denominado Son Dureta II, en la finca Son
Espases Vell, aprobada por el Pleno del Consell Insular de Mallorca el 5 de junio
de 2006, al mismo tiempo que, mediante otrosí, pidió la suspensión cautelar del
referido acuerdo mientras se sustanciaba el pleito, alegando que, de no
suspenderse, el recurso perdería su legítima finalidad, mientras que, de
suspenderse, no se causaba perturbación grave a los intereses generales, y que
su tesis impugnatoria aparece revestida de una clara apariencia de buen derecho
por las razones ampliamente expuestas, y finalmente adujo el diferente
tratamiento que la jurisprudencia de esta Sala del Tribunal Supremo ha dado a
las modificaciones puntuales del planeamiento respecto de las revisiones, a la
vista del contenido singular y concreto de aquéllas frente al general de éstas,
adjuntando una serie de documentos en apoyo de su petición.
SEGUNDO.- Incoado el consiguiente incidente para sustanciar la petición
de justicia preventiva en pieza separada, se dio traslado a la Administración
demandada, quien se opuso a la medida cautelar solicitada porque es necesario
una prueba sólida de los perjuicios de imposible o difícil reparación, sin que en el
incidente quepa decidir cuestiones de fondo, siendo la jurisprudencia opuesta a
suspender los planes generales por tratarse de disposiciones de carácter general,
resultando completamente improcedente la suspensión interesada por las
razones alegadas y terminando con la súplica de que se denegase la suspensión
interesada, adjuntando un informe sobre la solicitud de medidas cautelares
emitido por un arquitecto.
TERCERO.- La Sala de instancia dictó, con fecha 15 de diciembre de
2006, auto denegatorio de la medida cautelar pedida por la Congregación
recurrente con base, entre otros, en los razonamientos expresados en los
fundamentos jurídicos tercero a sexto de dicho auto, cuyo contenido es el
siguiente: Tercero......«es cierto que una eventual sentencia estimatoria sería de
difícil ejecución y que éste es uno de los elementos determinantes para la
concesión de la medida cautelar, pero dicho argumento podría utilizarse frente a
cualquier disposición del ordenamiento urbanístico o de planeamiento, en que la
ejecución inmediata determina un proceso de difícil reversibilidad. Lo que ocurre
es que si por esta razón debiera suspenderse cada disposición de planeamiento
que fuese recurrida y en la que se solicitase la suspensión, "de facto" supondría
la paralización y congelación de cualquier planeamiento que fuese recurrido. Los
intereses generales se verían así gravemente perturbados y por ello el art. 130.2º
contempla la posibilidad de que en tales casos la medida cautelar se deniegue
aunque concurra la premisa esencial (que la aplicación de la disposición puede
hacer perder la finalidad legítima al recurso)». Cuarto:...... «pues bien, la indicada
afectación al medio rural y al BIC del Monasterio no será de tanta intensidad
como se denuncia por la Congregación recurrente si dicha Congregación nunca
se ha opuesto al desarrollo del uso urbanístico-residencial de la zona,
consintiendo la ejecución de construcciones de edificación de viviendas
plurifamiliares a distancias más cercanas al perímetro del Monasterio (113 m y
154 m.) que la ubicación prevista del centro sanitario (211 m.). La Congregación
debe explicar porqué ahora considera que los "intereses generales" en defensa
del patrimonio rural y cultural quedan gravemente afectados y dicha afectación no
se produce por construcciones destinadas a uso residencial privado más
cercanas y de similar altura (cuatro plantas SUNP 41-01 Son Serra Parera a 255
metros, frente a las cinco plantas del Hospital a 296 metros). Con ello se quiere
indicar que la invocación de que la Congregación actúa para defender "intereses
generales" queda devaluada si resulta que a juicio de la Congregación dichos
intereses generales en defensa del patrimonio quedan afectados si se implanta
un servicio sanitario comunitario, pero no cuando se implantan edificaciones para
uso residencial. Diluida así la legitimación de la Congregación recurrente para
arrogarse la defensa del patrimonio, debemos entender más correcta la defensa
que en tal sentido realiza la Administración competente para la protección del
Patrimonio -el Consell Insular- que ésta sí representa el interés general y que en
este punto estableció un determinado perímetro de protección no afectado por la
disposición aquí recurrida» Quinto: «Tampoco puede estimarse el argumento de
la recurrente en el sentido de que "incluso no existe una perturbación grave del
interés general por el hecho de que se retrase la ejecución del centro sanitario
hasta que se resuelva el presente recurso contencioso-administrativo", ya que
toda suspensión de una disposición general implica una perturbación del interés
general. Todavía más si dicha disposición lo es conducente a la construcción de
un centro sanitario» Sexto: «La recurrente argumenta también que el Monasterio,
la Siquia de la Villa y la Siquia d' en Baster, han sido declarados bienes de interés
cultural "estando situados en el entorno colindante de la finca Son Espases Vell",
de modo que si finalmente la zona de protección de dichos BIC -ahora de 200
metros- se amplía al estimarse los recursos contencioso-administrativos
interpuestos y en los que se solicita la ampliación, resultará que dicha ampliación
quedará "de facto" ineficaz. No obstante, en este punto debe recordarse que en
estos otros recursos contencioso-administrativos y con el mismo argumento la
Congregación recurrente ha pretendido que como medida cautelar se extienda el
perímetro de protección, pero que se ha denegado dicha pretensión (auto
03.05.2006, en recurso 20/2005). Es decir, el único perímetros actualmente válido
y eficaz es el de los 200 mtrs. y a éste hay que atenerse. Séptimo ...... «pues
bien, en el caso que nos ocupa la invocada nulidad de pleno derecho no se
aprecia del indicado modo "ostensible y palmario" sino que por el contrario
requiere un esfuerzo valorativo que no es propio de esta fase procedimental,
máxime cuando la supuesta nulidad se invoca en base a una discutible
interpretación de la Ley de Suelo Rústico que no se aprecia a simple vista desde
el momento en que parece que se argumenta que es preferible una simple
declaración de interés general que toda una Modificación Puntual del
Planeamiento, como si con ello se quisiera sostener que la primera es más
garantista».
CUARTO.- Notificada la anterior resolución a las partes, la representación
procesal de la Congregación de Misioneros de los Sagrados Corazones interpuso
recurso de súplica contra la misma, en el que se alegó que la Sala de instancia
no había realizado una valoración circunstanciada de todos los intereses en
conflicto y no había aplicado correctamente el principio de la apariencia de buen
derecho y otro tanto respecto de la jurisprudencia sobre suspensiones cautelares
cuando se está en presencia de una modificación de alcance muy limitado,
terminando con la petición de que se dejase sin efecto el auto y se accediese a
las suspensión cautelar solicitada.
QUINTO.- La representación procesal del Consell Insular de Mallorca se
opuso al recurso de súplica porque el auto recurrido no había incurrido en las
infracciones denunciadas por la Congregación recurrente, insistiendo en la gran
trascendencia que la obra proyectada tiene para los intereses públicos sanitarios,
mientras que no existe apariencia de buen derecho en la tesis de la recurrente,
de manera que, como disposición general que atiende aquellos intereses, no
debe suspenderse.
SEXTO.- Con fecha 8 de mayo de 2007, la Sala de instancia dictó auto
desestimatorio del recurso de súplica por las razones expresadas en los
fundamentos jurídicos segundo a cuarto de dicho auto, cuyo contenido literal es
el siguiente: «Segundo: En primer lugar se dice que el auto no realiza una
valoración circunstanciada de los intereses en conflicto porque, según la
recurrente, "el auto recurrido insiste en el interés público de la ejecución del
planeamiento frente al que no deben prevalecer intereses particulares, cuando,
en rigor, esta parte nunca invocó intereses particulares sino la defensa del
patrimonio histórico y del patrimonio rural". Pues bien, si la recurrente en súplica
procede a la lectura del Razonamiento Jurídico "Cuarto" del auto apelado, podrá
comprobar que se le toma en consideración el que no actúe en defensa de
intereses particulares, sino "en defensa del patrimonio rural". Así pues, el recurso
de la súplica parte de una premisa errónea -que el auto ha utilizado un argumento
que en realidad no emplea-. Lo que ocurre es que esta actuación en defensa de
los intereses generales, por las razones analizadas en el auto, quedan
devaluadas. El equilibrio entre los intereses en juego ha sido resuelto mediante la
imposición de un perímetro de protección de 200 mtrs. en torno al Monasterio,
establecido por Administración que representa los intereses generales y que
constituye un juicio de ponderación más respetable que el criterio sostenido por la
parte recurrente, cuya opinión queda devaluada por el silencio de la misma ante
actuación urbanística equiparable. Tercero: Con respecto al "fumus boni iuris", la
recurrente en súplica lamenta que el auto ni siquiera haya entrado a analizar lo
que a su juicio son ilegalidades manifiestas (falta de declaración de interés
general, falta de reclasificación del suelo, no es uso admitido ni contemplado en
la LSR). Pues bien, en este punto no cabe sino reiterar lo indicado en el auto
apelado en el sentido de lo que a la recurrente le parecen infracciones legales
manifiestas, a juicio de esta Sala se basan en una discutible interpretación de la
Ley de Suelo Rústico que supone exigir una declaración de interés general pese
a que otra interpretación posible es la de que el contenido de dicho
pronunciamiento está implícito -o deviene innecesario- por la Modificación del
Planeamiento. Discusión que no procede resolver en fase cautelar. Cuarto: Con
respecto al argumento de la indebida aplicación de la doctrina jurisprudencial
sobre suspensiones cautelares en materia de planeamiento por falta de
consideración de que se está en presencia de una modificación de alcance muy
limitado, debe responderse que efectivamente esta misma Sala, en ocasiones
muy particulares, ha acordado la suspensión de una norma de planeamiento. No
estamos afirmando que frente a las normas de planeamiento no quepa nunca una
medida cautelar de suspensión, pero sí que deben concurrir razones muy
poderosas y presentarse con claridad la necesidad de la medida. Para el caso
que nos ocupa, los argumentos para interesar la medida cautelar carecen de
peso suficiente para doblegar la premisa de partida: que las normas de
planeamiento no se suspenden salvo una clara, flagrante e inmediata afectación
dañina a intereses generales, y a juicio de esta Sala no se dan tales
condicionantes en la medida en que la protección del patrimonio rural e histórico
ya fue tomada en consideración estableciendo un perímetro de protección».
SEPTIMO.- Notificada la desestimación del recurso de súplica a las
partes, el representante procesal de la Congregación de Misioneros de los
Sagrados Corazones presentó ante la Sala de instancia escrito solicitando que se
tuviese por preparado contra el auto denegatorio de la medida cautelar de
suspensión recurso de casación y que se remitiesen las actuaciones a esta Sala
del Tribunal Supremo, a lo que aquélla accedió mediante providencia de fecha 24
de septiembre de 2007, en la que se ordenó emplazar a las partes para que, en
el término de treinta días, pudiesen comparecer ante este Tribunal de Casación.
OCTAVO.- Dentro del plazo, al efecto concedido, comparecieron ante
esta Sala del Tribunal Supremo, como recurrido, el Consell Insular de Mallorca,
representado por el Procurador Don Alejandro González Salinas, y, como
recurrente, la Congregación de Misioneros de los Sagrados Corazones,
representada por el Procurador Don Angel Luis Rodríguez Alvarez, al mismo
tiempo que éste presentó escrito de interposición de recurso de casación,
basándose en cuatro motivos, al amparo todos de lo establecido en el apartado
d) del artículo 88.1 de la Ley de esta Jurisdicción, el primero por haber infringido
la Sala de instancia lo dispuesto en los artículos 129.1 y 130 de la Ley de esta
Jurisdicción y la jurisprudencia que los interpreta, dado que es la propia Sala de
instancia la que reconoce que en el caso en cuestión concurre el requisito del
"periculum in mora ", al expresar que la ejecución inmediata determina un
proceso de difícil reversibilidad y afirmar seguidamente que concurre la premisa
esencial, es decir que la aplicación de la modificación del Plan General
impugnada puede hacer perder la finalidad legítima al recurso, sin que el hecho
de que la Congregación solicitante de la medida cautelar hubiese dejado de
impugnar una previa actuación residencial en las proximidades del monasterio
tenga relevancia alguna para dejar de examinar los intereses en conflicto que
ahora concurren, sino que lo que la Sala de instancia tendría que haber llevado a
cabo es una ponderación de los intereses en conflicto, que ahora concurren, es
decir el retraso en la supuesta mejora en las condiciones de prestación de la
asistencia sanitaria en las Islas Baleares y, de otra, la protección del patrimonio
cultural y rural (el Monasterio de la Real y su entorno, declarado bien de interés
cultural), siempre sobre la base de que un nuevo Hospital supramunicipal podría
tener distintos emplazamientos y en clases de suelo más adecuadas que en la de
rústico, sin que la equiparación que hace el Tribunal "a quo" entre una actuación
puramente residencial de baja densidad y la del Hospital con doscientos mil
metros cuadrados, generadora de intenso tráfico rodado, ruidos permanentes,
residuos, sea posible, de manera que el auto recurrido omite una ponderación
circunstanciada de los intereses públicos en presencia, pues, entre otros olvidos,
está el que la urgencia en la nueva construcción no es tal cuando el actual
hospital Son Dureta ha merecido reconocimiento y galardones por su buen
funcionamiento, de manera que la demora o retraso en la ejecución del nuevo
hospital no implica una perturbación grave de los intereses generales, mientras
que, como la propia Sala reconoce, la preservación del suelo rústico y la
protección del patrimonio cultural resultarían irremediablemente perjudicadas; el
segundo por haber conculcado la Sala de instancia la doctrina jurisprudencial
sobre la apariencia de buen derecho, por cuanto no es necesario resolver el
fondo del asunto para obtener consecuencias, a efectos de impartir justicia
preventiva o cautelar, de la falta de autorización de la Administración autonómica
competente para instalar el Hospital en suelo rústico mediante la declaración de
su interés general, que no es competencia del Consell Insular sino del Gobierno
de la Comunidad Autónoma, al que no corresponde la aprobación definitiva de la
modificación puntual del Plan General de Ordenación Urbana, de modo que, en
contra de lo declarado por la Sala de instancia, la aprobación de la indicada
modificación no puede sustituir a la necesaria autorización que el Gobierno
autonómico tendría que haber otorgado, sin que sea necesario un estudio en
profundidad de la cuestión litigiosa para apreciar la infracción de las normas
sobre protección ambiental, al no estar entre la documentación sometida a
información pública, el estudio de alternativas técnicamente viables, el plan de
vigilancia y el documento de síntesis, y otro tanto en cuanto a la falta de
contenido medioambiental del necesario "dictamen de impacto ambiental"; el
tercero por haber vulnerado la Sala de instancia la jurisprudencia sobre
suspensión del planeamiento urbanístico, que en las sentencias que se citan y
transcriben ha diferenciado la suspensión cautelar del planeamiento general de la
que se acuerda en relación con una determinación concreta o de una
modificación puntual, respecto de las que no rige el principio de la
excepcionalidad; y , finalmente, el cuarto por haber infringido el Tribunal "a quo"
lo dispuesto en el artículo 248.2 de la Ley Orgánica del Poder Judicial por
adolecer los autos recurridos de falta de motivación por basar su decisión
denegatoria de la medida en que no se impugnó por la recurrente otra actuación
residencial anterior, mientras que no dio respuesta al hecho alegado de que la
prestación del servicio sanitario no resultaría afectada al haber otro hospital en
funcionamiento que la presta eficazmente, ni tampoco responde al conflicto entre
el riesgo de desprotección del suelo rústico y del patrimonio histórico y cultural
frente a una actuación muy concreta, cual es la instalación de un nuevo hospital,
aun cuando se respete el perímetro de protección de doscientos metros, que
también ha sido objeto de otro recurso, terminando con la súplica de que se
anulen los autos recurridos denegatorios de la medida cautelar de suspensión y
que, por el contrario, se acceda a la suspensión de la ejecutividad de la
Modificación Puntual del Plan General de Palma referente a la implantación de un
sistema general de equipamiento sanitario en suelo rústico.
NOVENO.- Admitido a trámite el recurso de casación interpuesto, se dio
traslado por copia al representante procesal del Consell Insular de Mallorca para
que, en el plazo de treinta días, formalizase por escrito su oposición al mismo, lo
que efectuó con fecha 2 de julio de 2008, alegando que el juicio de ponderación
de los intereses afectados realizado por el Tribunal de instancia es correcto y
suficiente porque la nueva instalación sanitaria es urgente su realización para
atender las necesidades de la población, mientras que el Monasterio, declarado
bien de interés cultural, no resulta afectado porque tiene un perímetro de
protección en el planeamiento general de doscientos metros, sin que esté el
patrimonio rural en peligro porque el suelo sobre el que se ha proyectado la
instalación sanitaria es no urbanizable común y está cercano a la ciudad de
Palma en un entorno semiurbano, calificado en el Plan Territorial Insular de
Mallorca como Area de Transición reservada y apta para un futuro crecimiento, y
si bien es cierto que el actual hospital de Son Dureta es un centro reconocido por
la calidad de la asistencia que presta, ello no implica que las necesidades
sanitarias no exijan la construcción de un nuevo centro sanitario de referencia,
habiendo el Tribunal "a quo" rechazado un examen de las cuestiones de fondo en
el incidente de medidas cauterlares porque las infracciones invocadas por la
Congregación recurrente no resultan ostensibles, sin que la doctrina
jurisprudencial, citada de contrario, implique una desatención de los prioritarios
intereses generales cuando se trata de modificaciones puntuales del
planeamiento, sino que cuando, como en este caso, se trata de una obra de
infraestructura pública de carácter sanitario, el interés público debe prevalecer
respecto del interés particular, de modo que la jurisprudencia no ha cambiado
respecto de las tesis contraria a la suspensión de los instrumentos de ordenación
urbanística, como se deduce de la sentencia que se cita de 3 de octubre de 2001,
quedando despejada cualquier duda acerca de la suficiente motivación de los
autos recurridos con su sola lectura, y, para que esta Sala del Tribunal Supremo
conozca todos los datos al momento de decidir el recurso de casación, se cita la
Ley territorial 4/2008, de 14 de mayo, en la que se incorpora un concreto capítulo,
el IV, relativo al ámbito del sistema de equipamiento sanitario supramunicipal,
establecido en su artículo 11, que amplía el ámbito previsto en el P.G.O. de
Palma para la construcción del hospital de referencia de las Islas Baleares, es
decir el que nos ocupa, disponiendo, al propio tiempo, que dicho Plan incorpore la
anterior previsión, sin perjuicio de su inmediata efectividad y de que la forma en
que se concrete tal incorporación resulte compatible con el ámbito de protección
del Monasterio de La Real, lo que supone la aceptación por el legislador balear
del espacio o ámbito en el cual se determinó por el planeamiento la ubicación del
nuevo hospital público, circunstancia que volatiliza cualquier duda sobre la
apariencia de buen derecho, por lo que terminó con la súplica de que se
desestime el presente recurso de casación.
DECIMO.- Mediante diligencia de ordenación, de fecha 17 de julio de
2008, quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento cuando por turno
correspondiese, a cuyo fín se fijó para votación y fallo el día 20 de enero de 2009,
en que tuvo lugar con observancia en su tramitación de las reglas establecidas
por la Ley.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. JESÚS ERNESTO PECES MORATE,
FUNDAMENTOS DE DERECHO
PRIMERO.- La representación procesal de la Administración comparecida
como recurrida, con la finalidad de oponerse a la invocada apariencia de buen
derecho esgrimida por la Congregación recurrente, alega que el Parlamento
balear ha promulgado la Ley 4/2008, de 14 de mayo (BOIB nº 68, de 17 de
mayo), que con su articulado implica la aceptación del espacio o ámbito elegido
por el planeamiento general para la ubicación del nuevo hospital, al que se
contrae el presente recurso de casación.
Independientemente de la indefinición y ambigüedad con que se plantea
dicha cuestión, pues se reconoce que los preceptos legales referidos exigen que
la implantación del equipamiento sanitario supramunicipal resulte compatible con
el ámbito de protección del Monasterio de La Real, lo cierto es que se trata de
una alegación formulada al oponerse al recurso de casación, que no ha podido
ser objeto de contradicción, dado que la citada ley se aprobó y publicó después
de haber transcurrido con exceso el plazo para interponer el presente recurso de
casación, lo que impide que la analicemos ahora al hilo de examinar el motivo de
casación basado en la infracción, que se asegura ha cometido el Tribunal a quo,
del principio de apariencia de buen derecho.
SEGUNDO.- Aunque se alega en último lugar, debemos examinar primero
la denunciada falta o defecto de motivación de los autos recurridos reprochando a
la Sala de instancia que ha vulnerado lo establecido en el artículo 248.2 de la Ley
Orgánica del Poder Judicial.
No cabe duda que el Tribunal a quo no ha dado respuesta a todos los
argumentos que el representante procesal de la Congregación recurrente
esgrimió como justificación de su petición de suspensión provisional de la eficacia
de la modificación puntual del Plan General, aprobada definitivamente por el
acuerdo impugnado, pero tal circunstancia no implica que los autos pronunciados
por dicho Tribunal de instancia no estén debidamente motivados, ya que dan a
conocer perfectamente la razón de la denegación de la medida cautelar
solicitada, como lo demuestran los densos argumentos con los que se desarrollan
o articulan los tres primeros motivos de casación, de manera que este cuarto y
último debe ser desestimado.
TERCERO.- En el primer motivo de casación se denuncia la infracción,
cometida por la Sala de instancia, de lo dispuesto en los artículos 129.1 y 130 de
la Ley de esta Jurisdicción, ya que el propio Tribunal a quo reconoce que «es
cierto que una eventual sentencia estimatoria sería de difícil ejecución y que éste
es uno de los elementos determinantes para la concesión de la medida cautelar»,
a pesar de lo cual considera que tal suspensión supondría la paralización y
congelación de cualquier planeamiento que fuese recurrido con una seria
afectación de los intereses generales que así se verían gravemente perturbados,
y, aunque la Congregación demandante esgrimió como interés general protegible
la preservación del suelo rústico y la protección del patrimonio cultural,
concretamente de los bienes de interés cultural del Monasterio de La Real, la
Siquia de la Villa y la Siquia de Baster, tal invocación la califica la Sala de
inauténtica por encubridora de otros intereses ajenos a esa protección, dado que
no se veló por el mismo interés protegible cuando se acometieron actuaciones
destinadas a uso residencial privado en zona más cercana al Monasterio y de
parecida altura, lo que le sirve al Tribunal de instancia para, en el juicio de
ponderación, dar prevalencia al interés general en que se lleve a cabo
inmediatamente la instalación del hospital frente a la protección del medio rural y
del patrimonio cultural, pues, en definitiva, no le convence que sea esta la
finalidad auténticamente pretendida por la Congregación recurrente.
Antes de examinar este motivo, hemos de recordar que los móviles no
pueden empañar las causas o razones que se aducen en el ejercicio legítimo de
una pretensión, y de lo que no cabe duda es que el hospital proyectado, para
cuya ejecución exclusivamente se ha aprobado la modificación puntual del Plan
General de Ordenación Urbana, lo es sobre suelo rústico y en las proximidades
de unos bienes declarados de interés cultural, cuya protección constituye también
un interés general, de manera que tal invocación no es descalificable por la
circunstancia de que no se hubiese tenido tanto esmero en reaccionar frente a
otras actuaciones urbanísticas anteriores que igualmente los hubiesen podido
afectar.
CUARTO.- Lo que admite la Sala de instancia es que la sentencia
estimatoria resultaría difícilmente ejecutable, requisito este que en el artículo
130.1 de la Ley Jurisdiccional se erige en razón fundamental para acordar la
medida cautelar de suspensión o cualquier otra.
Es cierto que tales medidas, en evitación del periculum in mora, pueden
denegarse cuando de ellas pudiera seguirse perturbación grave de los intereses
generales o de tercero, que el juez debe ponderar de forma circunstanciada, y es
aquí donde radica la equivocación o el error en que ha incurrido la Sala de
instancia por haber entendido que la perturbación del interés general, que
subyace en cualquier suspensión de la ejecución de una disposición de carácter
general, unido a la dudosa intención de defender los patrimonios rural y cultural,
que esgrime la Congregación recurrente, constituyen razones suficientes para
considerar más digno de protección el interés general representado por la
instalación hospitalaria, prevista en la modificación puntual del Plan General de
Palma de Mallorca, que la salvaguardia de esos dos patrimonios.
Nos parece que tal juicio de ponderación no es correcto jurídicamente
porque, como esta Sala del Tribunal Supremo ha declarado en sus Sentencias de
fechas 5 de enero y 7 de octubre de 2002, 11 de febrero de 2004 y 9 de febrero
de 2006, el interés general atendible no es el mismo cuando se trata de
revisiones del planeamiento general que en las modificaciones puntuales.
En el caso enjuiciado están en conflicto dos intereses generales, el uno
representado por la nueva instalación hospitalaria de referencia para las Islas
Baleares, y el otro por la protección del suelo rural, en el que, en principio, no
cabe tal tipo de instalaciones salvo que fuesen declaradas de interés general, lo
que examinaremos más adelante, y por la preservación también del patrimonio
cultural de dichas Islas.
Pues bien, para decantarse por uno y otro, no son correctas las razones
dadas por el Tribunal a quo, consistentes en que la suspensión de una
disposición implica siempre una perturbación del interés general y que la
Congregación solicitante de la suspensión no mostró idéntico celo en cuidar esos
dos patrimonios cuando se acometió una actuación para uso residencial en la
misma zona, pues, como aquélla señala, no hay parangón entre una y otra
actuación ni el interés general tiene la misma intensidad cuando se trata de una
modificación puntual del planeamiento que, además, puede afectar de forma
irreversible al suelo rural y al patrimonio cultural.
Ni la Sala de instancia en las dos resoluciones, que ahora revisamos en
casación, ni la Administración, que aprobó definitivamente la modificación puntual
del planeamiento, han expuesto las causas de inaplazable urgencia en la
instalación hospitalaria, dado que se amparan en el carácter prioritario que tienen
los servicios sanitarios para la población, los que, al parecer, están correctamente
atendidos en la isla, que cuenta con un hospital de referencia merecedor de
reconocimiento por su eficiencia y cuyos usuarios calificaban en el año 2004 de
satisfactorio, lo que no implica que no deba ser mejorado, pero sin que ello tenga
que hacerse necesariamente a costa de otros intereses generales igualmente
dignos de protección, que es lo que precisamente se dirime en el pleito, al ser
posibles emplazamientos alternativos.
Por las razones expresadas, hemos de concluir que, efectivamente, el
Tribunal de instancia no ha efectuado un correcto juicio de ponderación entre los
intereses en conflicto y, a pesar de reconocer que, si no se suspende la
ejecutividad de la modificación puntual del planeamiento, difícilmente será posible
ejecutar la sentencia estimatoria que pudiera recaer, deniega la suspensión
interesada en contra de lo establecido por el artículo 130.1 de la Ley
Jurisdiccional, por lo que ha infringido dicho precepto y, por consiguiente, este
primer motivo de casación debe ser estimado.
QUINTO.- Se alega en el segundo motivo la vulneración del principio de la
apariencia de buen derecho ante las flagrantes conculcaciones que se denuncian
en el procedimiento para la aprobación de la modificación puntual del Plan
General impugnada, cual son la falta de declaración de interés general por el
órgano competente a fín de poder llevar a cabo la instalación del hospital en
suelo rústico, la inexistencia del preceptivo estudio de alternativas técnicamente
viables, plan de vigilancia y documento de síntesis en la documentación sometida
a información pública y la manifiesta falta de contenido medioambiental del
necesario dictamen de impacto ambiental.
A estas alegaciones, relativas a la falta de apariencia de buen derecho de
la disposición impugnada en sede jurisdiccional, la Sala de instancia replica que
no son ostensibles y su análisis requeriría adentrarse en la cuestión de fondo, lo
que es impropio para un incidente de medidas cautelares, y concretamente,
respecto al defecto de declaración de interés general, es posible una
interpretación en el sentido de que está implícita en la aprobación de la
modificación puntual del planeamiento general.
A esta última hipótesis sale al paso, y con razón, la representación
procesal de la Congregación recurrente cuando nos hace ver que la echada en
falta declaración de interés general no puede estar implícita en la aprobación de
la modificación puntual cuestionada por cuanto ésta lo ha sido por el Consell
Insular y aquélla es de la competencia del Gobierno de la Comunidad Autónoma
de las Islas Baleares, conforme a lo establecido en el artículo 3.4 de la ley
9/1990, de 20 de junio.
Esta seria objeción jurídica la rebate, al oponerse al recurso de casación,
la representación procesal del Consell Insular con el mismo argumento empleado
por el Tribunal a quo de la naturaleza de sumaria congnitio que tiene el incidente
de medidas cautelares, aunque, como dijimos, la considera inoperante por la
promulgación de la Ley territorial 4/2008, de 14 de mayo, cuya invocación, según
expusimos en el primer fundamento jurídico, no podemos tener en cuenta, pues,
de no ser así, conculcaríamos el principio de contradicción, y ello con
independencia de que la propia Ley citada deja a salvo la compatibilidad con el
ámbito de protección del Monasterio de La Real, que es el objeto principal del
pleito.
En conclusión, las razones que expresa el Tribunal a quo para rechazar la
relevancia del principio de la apariencia de buen derecho, que se asegura por la
recurrente que no existe en la modificación puntual del Plan General, no son
atendibles, dado que, al parecer, el Gobierno balear no había emitido, cuando se
solicitó la medida de suspensión y el Tribunal a quo decidió denegarla, una
declaración de interés general previa al establecimiento en suelo rústico del
nuevo Hospital de ámbito comunitario, razón por la que este segundo motivo de
casación también debe ser estimado al haber el Tribunal a quo eludido cualquier
consideración relativa al principio fumus boni iuris.
SEXTO.- Finalmente, en el tercer motivo de casación, se asegura que la
Sala de instancia no ha respetado la doctrina jurisprudencial relativa a la
suspensión cautelar del planeamiento urbanístico por no hacer distinción alguna
entre las revisiones de éste y sus modificaciones puntuales, cuando lo cierto es
que la jurisprudencia, recogida en las Sentencias de esta Sala de fechas 5 de
marzo y 7 de octubre de 2002 y 11 de febrero de 2004, ha declarado que los
intereses públicos que justifican denegar la suspensión de la revisión del
planeamiento general no son los mismos ni tienen igual intensidad que cuando se
trata de una modificación puntual, lo cual es cierto, según expresamos al
examinar el primer motivo de casación, razón por la que este tercero también
debe prosperar.
SEPTIMO.- La estimación de tres de los cuatro motivos de casación
alegados comporta la anulación de los autos recurridos y que debamos nosotros
resolver lo que corresponda dentro de los términos en que aparece planteado el
debate, según establece el artículo 95.2 d) de la Ley de esta Jurisdicción.
Por las razones expuestas al estimar el primer motivo de casación, es
decir por resultar de muy difícil ejecución la sentencia estimatoria que pudiera
dictarse declarando la nulidad de la modificación puntual impugnada y por no
haberse acreditado la urgencia en llevar a cabo la nueva instalación hospitalaria
en suelo rústico y, por tanto, no aparecer como prevalente el interés general que
con la misma se pretende satisfacer respecto del también interés público en
proteger los patrimonios rural y cultural de las Islas Baleares, unido a la no
cuestionada falta de declaración de interés general por el Gobierno autonómico
balear para el establecimiento del nuevo Hospital de referencia de las Islas
Baleares en suelo rústico, debemos acceder a la suspensión preventiva, hasta
tanto se dicte sentencia en la instancia, de la ejecutividad de la modificación
puntual del Plan General de Ordenación Urbana de Palma, aprobada
definitivamente por acuerdo del Pleno del Consell Insular de Mallorca de fecha 5
de junio de 2006, por la que se implanta un sistema general de equipamiento
sanitario en suelo rústico.
OCTAVO.- Al oponerse a la suspensión preventiva de la modificación
puntual, tanto en la instancia como ahora en casación, la Administración que
aprobó aquélla no ha invocado otros perjuicios que los derivados de la demora en
llevar a cabo la nueva instalación hospitalaria sin precisar otros perjuicios que
dicha tardanza pudiese conllevar, ya sean económicos o de otra índole, razón por
la que no tenemos elementos de juicio para la adopción de medidas, que sean
adecuadas para evitarlos o paliarlos, de manera que no procede exigir la
prestación de caución o garantía alguna para responder de aquéllos.
Además, en el pleito que se está sustanciando en la instancia se esgrimen
por una y otra parte intereses generales, cual son la atención sanitaria de la
población de las Islas Baleares frente a la protección del suelo rústico y del
patrimonio cultural, dignos todos ellos de protección, lo que corrobora la
inexigibilidad de caución alguna para quien defiende éstos solicitando que se
posponga la ejecutividad de la modificación puntual del planeamiento hasta que
se dicte sentencia.
NOVENO.- Al haber lugar al recurso de casación interpuesto, no procede
formular expresa condena al pago de las costas procesales causadas en el
mismo, sin que concurra causa para imponer las de la instancia a cualquiera de
los litigantes por no apreciarse en su actuación temeridad ni mala fe, según
disponen concordadamente los artículos 95.3 y 139.1 y 2 de la Ley de la
Jurisdicción Contencioso-Administrativa.
Vistos los preceptos y jurisprudencia citados, así como los artículos 86 a
95 de la ley de esta Jurisdicción.
FALLAMOS
Que, con estimación de los tres primeros motivos de casación invocados y
desestimando el cuarto, debemos declarar y declaramos que ha lugar al recurso
de casación interpuesto por el Procurador Don Angel Luis Rodríguez Alvárez, en
nombre y representación de la Congregación de Misioneros de los Sagrados
Corazones, contra los autos dictados, con fechas 15 de diciembre de 2006 y 8 de
mayo de 2007, por la Sección Primera de la Sala de lo ContenciosoAdministrativo del Tribunal Superior de Justicia de las Islas Baleares en la pieza
de medidas cautelares dimanante del recurso contencioso-administrativo número
560 de 2006, por los que se denegó la suspensión de la eficacia del acuerdo del
Pleno del Consell Insular de Mallorca, de fecha 5 de julio de 2006, aprobatorio de
la modificación puntual de la revisión del Plan General de Ordenación Urbana de
Palma, por el que se implanta un sistema general de equipamiento sanitario en
suelo rústico, resoluciones que, por consiguiente, anulamos, al mismo tiempo
que, con estimación de la solicitud al efecto formulada por la representación
procesal de la Congregación de Misioneros de los Sagrados Corazones,
debemos acordar y acordamos la suspensión de la Modificación Puntual de la
Revisión del Plan General de Ordenación Urbana de Palma relativa a la
implantación de un sistema general de equipamiento comunitario sanitario
supramunicipal, denominado Son Dureta II, en la finca Son Espases Vell,
mientras se sustancia el proceso, sin necesidad de prestar caución y sin expresa
condena al pago de las costas procesales causadas en la instancia y en esta
casación.
Así por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos,
debiéndose hacer saber a las partes, al notificársela, que contra ella no cabe
recurso ordinario alguno.
PUBLICACION.- Leída y publicada que fue la anterior sentencia por el
Excmo. Sr. D. Jesús Ernesto Peces Morate, Magistrado Ponente en estos autos,
de lo que como Secretario certifico.