UNIVERSIDAD FRANCISCO GAVIDIA MONOGRAFÍA

UNIVERSIDAD FRANCISCO GAVIDIA
FACULTAD DE CIENCIAS JURIDICAS
UNIVERSIDAD
FRANCISCO GAVIDIA
Tecnología Humanismo
Y Calidad
MONOGRAFÍA
TEMA: LA ADMINISTRACION PÚBLICA
(POLITÍCAS DEL SERVICIO PÚBLICO)
PRESENTADO POR:
ERLINDA GAUDY CORNEJO HERNANDEZ
HELEN ZULEYMA SOSA RAMÍREZ
TERESA DE JESUS PEÑA RAMÍREZ
PARA OPTAR AL GRADO ACADÉMICO DE:
LICENCIATURA EN CIENCIAS JURIDÍCAS
ASESOR: LIC. FRANCISCO JAVIER ARGUETA GÓMEZ
MARZO 2006
SAN SALVADOR
EL SALVADOR
CENTROAMÉRICA
1
UNIVERSIDAD FRANCISCO GAVIDIA
FACULTAD DE CIENCIAS JURÍDICAS
AUTORIDADES
RECTOR:
ING. MARIO ANTONIO RUÍZ RAMIREZ
VICE- RECTORA
DRA. LETICIA ANDINO DE RIVERA
SECRETARIA GENERAL
LICDA. TERESA DE JESÚS GONZÁLEZ DE MENDOZA
DECANO DE LA FACULTAD DE CIENCIAS JURIDÍCAS
LIC. JUAN JOSÉ ZALDAÑA LINARES
SAN SALVADOR
EL SALVADOR
CENTROAMÉRICA
ÍNDICE
2
Introducción
6
Capítulo I
1.1 Antecedentes Históricos
7-9
1.2 Reseña Histórica del Derecho Administrativo que rige
la Administración Pública
1.3 División de Poderes
9-10
10-11
Capítulo II
2.1 Administración Pública
11
2.2 Concepto de Forma General
11
2.3 Concepto de Forma Jurídica
12-13
Capítulo III
3.1 Servicios Públicos
14
3.2 Objeto del Servicio Público
14
3.3 Elementos que Caracterizan al Servicio Público (la generalidad)
15
3.4 Mecanismos de la Administración para prestar los Servicios Públicos
16
Capítulo IV
4.1 La Constitución y el Servicio Público
16-18
4.2 Derecho Comparado
18-20
4.3 El Órgano Ejecutivo
20-24
3
Capítulo V
5.1 Secretaria Técnica de La Presidencia de la República
24
5.2 Actualización de Roles y Estructuras Organizativas
25
5.3 Lineamiento de la Estructura de la Secretaria Técnica
25
5.4 Descentralización Administrativa
26
5.5 Forma de Transferencia de los Servicios Públicos
27
5.6 Descentralización de la Secretaria Técnica
27
5.7 Desregulación / Regulación
28-29
5.8 Participación Privada de los Servicios Públicos
5.9 Simplificación Administrativa
29
29-30
5.10 Participación Ciudadana en Acciones Preventivas y de Retroalimentación
de la Gestión Pública
30
5.11 Atención al Ciudadano
30-31
5.12 Recursos humanos
31-33
Conclusión
34
Referencias Bibliograficas
35
Anejos
36-60
4
INTRODUCCION
El Salvador ha sido uno de los países que se ha visto sumergido en la necesidad de
motivar y desarrollar soluciones, que enfrenten las distintas etapas de
los
acontecimientos negativos que ha tenido que enfrentar, una de ellas es la creciente
falta de capacidad del aparato estatal, en temas como: El Sistema Judicial en las
distintas ramas en que éste se desenvuelve tanto en sus ramas de Derecho Público,
Privado y Social, así también como la administración Pública entre otros.
No obstante los distintos avances que se pudieran haber tenido se tienen o se
lleguen a tener, es importante reconocer la necesaria y primordial necesidad de
reforzar el sistema de enseñanza de nuestro país. Los muchos aspectos de este
problema incluyen una falta de Pos-grados, la percibida falta de competencia y, en
muchos casos, la falta de exigencia académica, de los catedráticos, así como la
omisión de una reforma académica integral, de las distintas escuelas de derecho que
ha nivel de pregrado se desarrollan, ha llevado a una
concientización de todos
aquellos que queremos el respeto y el buen desarrollo de un Estado de Derecho.
Lo anterior y las limitaciones severas que afectan la capacidad del buen
desenvolvimiento tanto de los abogados en ejercicio, los aplicadores de la ley y los
distintos asesores de la Administración Pública, nos han envuelto en la necesidad de
recurrir a las bondades y oportunidades académicas que otorgan los trabajos de
investigación para difundir los distintos temas
La Administración Pública de nuestro país es un tema a discutir muy amplio ya que,
abarca un contexto muy grande por tal razón como grupo decidimos explorar un poco
lo que nuestros gobernantes realizan, para eventualmente otorgar a cada uno de
nosotros los servicios que a diario el Estado nos brinda, de ello que en el presente
documento es necesario investigar de ¿donde?
Surge la satisfacción de los
intereses colectivos por medio de la realización administrativa y que se realiza
fundamentalmente por el Estado y en particular las Políticas del Servicio Público y de
donde emanan estas políticas.
5
Es así como surge la idea de investigar lo que verdaderamente se entiende por
Administración Pública, siendo esta ante todo, una persona jurídica y no un simple
conjunto de órganos o, menos aún, una función abstracta para la disciplina que la
estudia, que en este caso es el Derecho Administrativo, Su presencia es requisito
necesario para que exista una relación jurídico-Administrativa, si bien hay que
entender a estos efectos por La Administración Pública.
La relación estructural entre la realidad constituida por la Administración Pública y el
ordenamiento jurídico no se efectúa por las consideraciones de la misma como un
conjunto de órganos, sino a través de su consideración como persona jurídica.
La Administración es una organización instrumental, la cual actúa siempre ante el
derecho como un sujeto que emana actos, declaraciones y otros, de ello que es
necesario saber de donde emanan los lineamientos de las políticas o servicios
públicos del los cuales es el ser de la Administración.
Finalmente y con todo el entusiasmo de la investigación de la administración Pública
y el desenvolvimiento de la misma, podemos decir que
los órganos de
la
Administración Pública son las unidades entre las que se divide la competencia del
Estado en la materia administrativa y sus titulares son aquellas personas físicas que
forman y exteriorizan la voluntad de éste, por lo cual se nos vuelve imperioso
determinar de donde y como surgen la actividad central de tal organización como es
el servicio Público, por lo cual desarrollaremos una investigación que manifieste en
esencia quien y como se determinan las políticas públicas, que en un determinado
momento se convierten en servicios públicos.
6
ABSTRACT
La administración pública, tiene su inicio en Europa occidental, en la época de la
Revolución Francesa, en el siglo XVIII Y siglo XIX. Su relación estrecha con el
Derecho Administrativo, se da a razón de es una herramienta necesaria para la
existencia del Estado, para llevar a cabo la satisfacción de las necesidades públicas,
la Constitución de la República de El Salvador, de 1950, con raíces Españolas da
surgimiento a las Constituciones de 1962 y 1983dando esto como resultado, la
necesidad de crear un ente regulador del Estado, surgiendo la idea de la Sala de lo
Contencioso Administrativo en el año de 1972, pero no fue hasta1978, que fue
creado el Decreto Legislativo 81,el cual tuvo vigencia en Enero de 1979,creando la
Sala de lo Contencioso Administrativo de la Honorable Corte Suprema de Justicia, la
cual ejerce control de las garantías Constitucionales de los ciudadanos.
Dentro de la historia y siempre relacionado con la Administración Pública,
encontramos lo que es la División de Poderes, la cual no fue hasta que Montesquiu,
promulgo que seria una herramienta, que mas que división era una técnica
organizativa de los gobiernos para evitar la concentración de poder, entrando de una
forma muy culturizada en nuestra actualidad, la constitución de la República no lo
especifica claramente pero si tácitamente, ya que encontramos plasmados cada uno
de los órganos del Estado: Legislativo, Ejecutivo y Judicial.
Los Servicios Públicos son el fin de la Administración Pública, ya que emanan del
Poder Ejecutivo, dando como resultado una producción de bienes. Su objeto es el
desarrollo libre un buen desenvolvimiento creando una comunidad cooperante. Sus
elementos son la uniformidad, la regularidad, la continuidad, la orientación al
ciudadano de una forma eficaz y anticipativa.
Nuestra Constitución de la República regula el Servicio Público en su Art.159, donde
leda la Potestad al Órgano Ejecutivo de crear todas la Secretarias Técnicas que
fueren necesarias para poder prestar dicho Servicio Público y de esa forma velar por
los intereses de los Administrados.
7
CAPITULO I
1.1 ANTECEDENTES HISTORICOS
El estudio histórico de la Administración Pública, se inicia en Europa Occidental a
partir de la consideración de la existencia del Estado Salvadoreño
El cual tirar sus antecedentes formales en la organización del régimen de intendencia
como el sistema imperante en la gobernación a finales del siglo XVIII, durante el
reinado de Carlos III, en 1759 a 1788 y que trató de unificar jurídica, económica y
políticamente.
La administración surge con las grandes monarquías absolutas con el orígen de la
Administración Pública, ya que su gestión comienza a perfilar los modelos
administrativos de cada país; desde la revolución Francesa que fue la época en que
nació el Derecho Administrativo el que surge durante la primera mitad del siglo XVIII
y principios del siglo XIX, ésta administración se liga y se identifica con el poder
Ejecutivo dentro del marco constitucional del principio de división de poderes.
La Administración pública surge al mismo tiempo que el Estado como elemento
indispensable para la existencia del mismo.
El Estado es una persona jurídica que posee derechos y obligaciones tanto frente a
las personas que forman parte de él como frente a otros Estados para ejercitar esos
derechos y estar en condiciones de cumplir con sus deberes esos órganos que
representan al Poder Político, al Poder Público reciben en conjunto el nombre de
Gobierno.1
1
Martínez Vera, Rogelio. Fundamentos del Derecho Público, Pág.120
8
Uno de los elementos importantes que tiene la historia para detallar a la
Administración Pública es la División de Poderes, ya que desde Montesquiu se tiene
referencia sobre tal división por ejemplo: El Poder Legislativo es el que realiza la
creación de las leyes (función legislativa) existe también aquel que ha de ser
necesariamente representativo- y la aplicación de las mismas (funciones ejecutivas y
judiciales) a los poderes ejecutivo y judicial. Se trata propiamente de una rígida
reparación si no más bien de una distribución de funciones y poderes, necesitada de
una serie de relaciones, controles e interacciones mutuas y reciprocas. Y de ello
debido a que él significado histórico de este principio reside en el hecho de que más
que una separación de poderes lo que pretenden evitar en la concentración de los
mismos. Es una técnica organizativa ingeniosa y mecánica para proteger la libertad.
La Soberanía Popular, la Democracia, exige la división y separación de poderes
las leyes generales y abstractas del Poder Legislativo impiden que el Ejecutivo
(Siendo éste la esencia de la Administración Pública) gobierne a su capricho o
discrimine a un determinado ciudadano o grupo de ciudadanos. El control del Poder
Judicial anula los actos o decisiones del poder Ejecutivo, que no respetan las leyes y
reconoce los derechos del ciudadano que el poder haya desconocido o vulnerado.
Como hemos observado, durante años se ha visto la transición que ha tenido
el Derecho en general principalmente en los países de gran poder económico, pero
para el caso que nos ocupa que es en sí, el Derecho Administrativo, éste, al inicio
fue impulsado y creado al principio del siglo XIX bajo el régimen Francés en donde
Napoleón, crea una estructura de la Administración, orientada a normas especiales
que regulan las relaciones entre la Administración Pública y los particulares. Así es
como se forma el Consejo de Estado a inicio del siglo XIX por Napoleón Bonaparte;
Este Sistema Francés tenía la característica de tener normas de Derecho Público,
propios de la Autoridad Administrativa, el cual fue imitado por la mayoría de países a
nivel mundial. De ahí que ese diseño ha servido de modelo aun para los países
anglosajones los cuales pretendieron ser la excepción a este hecho.
9
Todo èsto contrajo coyuntura social en virtud del vinculo mando- obediencia; es
decir que cuando DIOS, creó al hombre, la misma divinidad de forma directa ejercía
el gobierno (Teocracia Directa).2 Luego de la desobediencia del hombre el todo
poderoso instaura Jueces que son los emisarios de su voluntad. Todo empezó a
ejercer una Teocracia Indirecta a través de hombres envestidos de poder como lo
fueron: Moisés, Josué, Samuel y otros héroes bíblicos que se encargaron de llevar y
hacer la voluntad divina.
Es de subrayar entonces, que en la etapa Monárquica los individuos carecían de
Derechos frente al Rey, es decir que el particular era un simple objeto del ilimitado
poder gubernamental.
La etapa Monárquica3 entonces, trajo consigo un pensamiento literario jurídico
Alemán llamado “El Estado de Policía” cuyos principios más relevantes eran:
1- La indemandabilidad del Soberano. El Estado no podía ser demandado ni
llevado a los tribunales.
2- Irresponsabilidad del Soberano. El Estado o Rey no Podía reparar los daños
materiales cometidos a los particulares.
3- Los Actos del Príncipe. Este tenía una fuerza absoluta por encima del orden
Jurídico, de ahí que este hecho del Estado Constitucional al inicio fue llamado
como Actos de Imperio, y luego surgieron los actos de gobierno o
institucionales.
4- La Doble personalidad del Estado. Aquí se da origen a la teoría del fisco el
cual era una voluntad del Rey; es decir una manifestación privada y soberana.
5- El Poder Policía. Este se caracterizaba por tener un poder Jurídicamente
ilimitado para realizar coacciones y ordenes en contra del particular que él
estimara conveniente, aumentando los abusos en contra de los ciudadanos.
2
Vale decir que Israel fue el primer pueblo al que el DIOS de Israel , le concedió la Ley, y que debido a su
desobediencia fue terriblemente castigado, y fue En Monte Sinaí, en donde por medio de Moisés DIOS revelo su
ley, llamado hasta hoy el Pentateuco que son los cinco libros sagrados.
3
Que en esta etapa el Derecho Administrativo tuvo un gran avance con los aportes que hiciere Napoleón
Bonaparte, debido a que este proyecto la División de Poderes de estado, y dicho régimen fue adoptado incluso
por los países conservadores y antagónicos.
10
1.2 RESEÑA HISTÓRICA DEL DERECHO ADMINISTRATIVO QUE
RIGE A LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
El Derecho Administrativo es la rama del Derecho Público que tiene por objeto
regular la actividad del Estado que se realiza en forma de función administrativa para
satisfacer las necesidades esenciales de la colectividad. El poder encargado
normalmente de la Administración Pública es el Ejecutivo, aunque no es el único.
Hemos de recordar que la Constitución de 1950 con raíces españolas fueron las
estructuras para las demás Constituciones posteriores de 1962 y 1983, en donde el
legislador deja ver que nuestra Organización Judicial, debe contar con una
jurisdicción contenciosa administrativa; Más esto no fue así, sino hasta en enero de
1972, donde por primera vez mediante Decreto Legislativo número 81 de 1978 con
vigencia a partir del primero de enero de 1979, relacionando a la Sala de lo
Contencioso Administrativo de la Honorable Corte Suprema de Justicia, ya que en
nuestro país no se contaba con un medio legal que pudiere controlar y fiscalizar el
verbo administrar a excepción que antes existían las garantías constitucionales como
el Amparo Constitucional, esto nos indica que, aun en estos días nuestro Derecho
Administrativo
se
encuentra
muy
joven;
Precisamente
porque
carece
de
jurisprudencia; Falta de reformas al Proceso y sustancia de la Ley de la Jurisdicción
Contenciosa, en consideración dicho fenómeno se debe a la apatía por parte de los
Constitucionalistas para consolidar adecuadamente el Derecho Administrativo
Salvadoreño.
Características del Sistema Administrativo Salvadoreño.
a) La justicia administrativa.
En nuestro orden jerárquico administrativo la Sala de lo Contencioso Administrativo
es la única que tiene competencia para resolver conflictos meramente contencioso;
Dejando por fuera el conocimiento de otras providencias de la Administración Pública
como son: las actuaciones materiales, los contratos administrativos, la inactividad de
11
la Administración Pública, los Actos Políticos o de Gobierno, los actos provenientes
de actos de Reglamentos que contengan vicios de Ilegalidad, Artículos 2 de L. J. C.
A. y el 56 de la Ley Orgánica Judicial. Es decir que el Estado,4 explica la conducta y
manejo de la Administración y comunica a todas sus dependencias.
b) El Procedimiento Administrativo y la facultad sancionadora.
En nuestra legislación no existe una Ley General de Procedimientos Administrativos;
debido a que cada organismo tiene asignado a través de su Ley Orgánica o
reglamentos internos, el trámite a seguir para cada caso en concreto; esta situación
genera enormes lagunas en temas tan principales para el Estado y sus
Administrados, a tal grado que cuando las entidades administrativas en sus
procedimientos encuentran lagunas o vicios jurídicos subsidiariamente aplican el
Código de Procedimiento Civiles en lo que no riña con los principios y normas
fundamentales del Derecho Administrativo.
1.3 DIVICION DE PODERES.
La Constitución de la República de El Salvador, no menciona expresamente la
división de poderes esta se deduce, con la claridad de la regulación que efectúan los
diferentes títulos de la Constitución, no obstante se establecía una clara división de
poderes en la Constitución de La República de El Salvador en 1962 en el Art. 86.5
División de Poderes:
Poder Legislativo:
Siendo este uno de los tres órganos fundamentales del Estado Salvadoreño se
encuentra integrado por diputados en la función publica de representación del pueblo
4
En los Estados Constitucionales, el Art 12 de la Declaración de los derechos del hombre y del ciudadano de
1798 proclama: “La protección de los derechos del hombre y del ciudadano requiere un a fuerza
pública; esta fuerza se instituye, por tanto, para el provecho de todos, y no para la propia utilidad de aquellos a
quienes se les confía.
5
Constitución de la Republica de El Salvador.
12
y elegidos por este su función es legislar creando y reformando interpretando y
derogando leyes.
La Asamblea Legislativa, es un cuerpo colegiado compuesto por Diputados elegidos
en la forma prescrita por ésta constitución y a ella compete fundamentalmente la
atribución de legislar. (Art.121 de la Cn).
Al Poder Legislativo: Le corresponde al Gobierno y a la Administración del Estado.
Al Poder Judicial: Le corresponde la administración de todos los Juzgados, y
tribunales determinados por las leyes. El poder Judicial es único para todo El Estado.
13
CAPÍTULO II
2.1 ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
La Administración pública está caracterizada por atributos propiamente Estatales.
Dicha Administración, por principio, es una cualidad del Estado y sólo se puede
explicar a partir del Estado. Tal aseveración es aplicable a todas las organizaciones
de dominación que se han sucedido en la historia de la humanidad, pero para
nuestro caso, es suficiente con ceñirnos al Estado.
Así, ninguno de los órganos se limita estrictamente a una función, lo que confirma
que la división es definitiva distinción de órganos a los que se atribuye una
competencia o una función fundamental junta otras el Art. 159 de la Constitución de
la República de El Salvador, se estipula que para la gestión de los negocios públicos
habrán las Secretarías de Estado que fueren necesarias
entre las cuales se
distribuirá la administración.
Los ministerios pueden catalogarse como “órganos de órgano”. Pues pertenecen al
Órgano Ejecutivo. De conformidad con el Art. 28 del reglamento interno para la
gestión de los negocios públicos.-
2.2 ETIMOLOGÍA DEL CONCEPTO DE FORMA GENERAL.
a palabra "Administración", se forma del prefijo "ad", hacia, y de "ministratio". Esta
última palabra viene a su vez de "minister", vocablo compuesto de "minus",
comparativo de inferioridad sufijo "ter", que sirve como términode comparación. Si
pues "magíster" (magistrado), indica una función de autoridad-el que ordena o dirige
a otros en función de un colectivo, "minister" expresa precisamente lo contrario:
subordinación u obediencia; el que realiza una función bajo el mando de otro. 6
6
Historia de la Administración.www.monografias.com. Pag. 1 visit. 15 Febrero 2006
14
2.3 CONCEPTO DE FORMA JURIDICA
La Administración Pública, que debe entenderse desde el punto de vista formal como
"El organismo público que ha recibido del poderes políticos las competencias y todos
los medios necesarios, para la satisfacción de los intereses generales" y desde el
punto de vista material como "la actividad de este organismo considerado en sus
problemas de gestión y de existencia propia tanto en sus relaciones con otros
organismos semejantes como con los particulares para asegurar la ejecución de su
misión".
Eduardo García de Enterría lo define como la persona Jurídica o más bien una
pluralidad de personas Jurídicas. Plantea que las funciones y actividades a realizar
por la Administración Pública7
son algo puramente contingente e históricamente
variable.
La postura de Enterría lo enmarca en que es el propio ordenamiento Jurídico de cada
país la que otorga personalidad Jurídica a la administración.
Pública no se limita al mantenimiento del orden público puesto que el Estado debe de
realizar una serie de prestaciones a todos los ciudadanos que les permita una
existencia digna con una seguridad económica y con bienestar a la población.
Desde su cuna, la ciencia de la Administración Pública a sido una disciplina que
estudia al Estado y el centro de atención reside en un concepto de lo público que en
concreto sintetiza lejanas nociones Grecorromanas y un civismo vigoroso que surgió
en Francia en su época revolucionaria. En lo esencial lo público no marca diferencia
entre lo social y lo político, ya su enfoque es comunitario de beneficios colectivos
hacia todos los habitantes.
7
El Art. 2 LJCA., dispone que corresponde a la Jurisdicción Contencioso Administrativo, el conocimiento de las
controversia que se susciten en relación con los actos de la Administración pública. Art. 2.2, LJCA, establece que
15
Existen muchas definiciones y muchos estudiosos de esta rama de la Administración
Pública como es el caso de él catedrático Italiano Carlos Ferrari,
8
quien mostró un
gran interés en ésta ciencia, desde 1978, tuvo grandes preocupaciones intelectuales
sobre la materia de la Administración Pública, teniendo una gran participación en su
cátedra en la Universidad de Pavía, compartiendo estas ideas con otros pensadores
Italianos, le obsesionó la separación de la ciencia de la Administración Pública y
Derecho Administrativo, a este último concepto le corresponde las personas y las
acciones, tanto en ciencia de la Administración Pública tiene su objeto identificable
en una palabra el sujeto de la Administración Pública es El Estado.
El Derecho Administrativo nace del Derecho Público pero ambas se derivan de la
Constitución del Estado en las que se designan las funciones de los administradores
públicos.
No olvidemos que los medios que facilitan el desempeño de la Administración
Pública son inherentes e inseparables al movimiento administrativo.
Dentro de los conceptos de la Administración Pública desde el ámbito Jurídico
encontramos:
I
Administración Pública : Autor, Florentino González. Es la acción de las
autoridades sobre los intereses , y negocios sociales que tengan el carácter
público, ejercido, conforme a las reglas que se hayan establecido
manejarlos.-
II
Administración Pública: Leonard White: Concepto la Administración Pública
con el manejo de hombres y materiales para lograr los propósitos del
Estado.
III Administración Pública:
Charles Debbasch, La Administración Pública es el
aparato de gestión de los asuntos públicos.concretos órganos e Instituciones se incluyen en el concepto de administración pública a efectos de aplicación de
la Ley.
8
Dwight, Waldo.Administración Pública
16
IV Administración Pública: Charles-Jean Bonnin, La Administración Pública es la
autoridad común que ejecuta las leyes de interés general.
V
Acosta Romero, afirma que la Administración Pública es la parte de los
órganos del Estado que
dependen directa o indirectamente del Poder
Ejecutivo; tiene a su cargo toda la actividad estatal que no desarrollan los
otros poderes, su acción es continua y permanente, siempre persigue el
interés público
VI
Administración
Pública: Dic. Manuel Osorio, La actividad administrativa de
los órganos del Estado en todas sus escalas o jerarquías. La entidad que
administra constituye función típica del Poder Ejecutivo, nacional o provincial.
De los municipios sus actividades son los que regula el Derecho
Administrativo.
VII
Administración Pública:
Dwight
Waldo, la Administración Pública es la
organización y el manejo de hombres y materiales para lograr propósitos del
gobierno.
La Administración Pública de El Salvador, constituye una pluralidad de órganos
puestos al servicio de la comunidad, que realizan función administrativa
descartándose que constituya una mera actividad o función del Estado, ya que las
funciones como tal son las que despliegan los órganos9.
9
Guía de clases de Derecho Administrativo Lic. Guillermo Romero pag.10
17
CAPÍTULO III
3.1 SERVICIOS PÙBLICOS
El Poder Ejecutivo realiza al mismo tiempo la prestación de servicios públicos y la
producción de bienes. Es así como las Administraciones Públicas contemporáneas,
en la segunda mitad del siglo XIX, no solo se limitan a las actuaciones
de la
soberanía nacional, debe de saberse que los fines de la Administración Pública, no
es algo solamente potencial sino que esta es una realidad plena del surgimiento del
servicio público.
Se debe de tener en cuenta que existe una infraestructura de la prestación de los
servicios públicos suministrados a
toda la población como es el caso de llevar
ciertos servicios, por ejemplo: vivienda, salud, educación, etc., a los más infinitos
núcleos de la población. El volumen y la importancia de estos servicios aumento a
medida que la población estaba creciendo. Produciendo, respecto a ellos una íntima
colaboración de las autoridades públicas para ejercer esta función Administrativa.
El hablar de servicio público se refiere a un conjunto de elementos y actividades
coordinadas a un fin, o sea que toda la actividad del Estado tiene como causa y
como meta el servicio público, y se puede deducir en estos criterios:
a) El fin que el servicio público cumple.
b) La persona que lo presta o atiende.
c) De la manera como se presta.
d) Del régimen legal que lo regula.
3.2 OBJETO DEL SERVICIO PÚBLICO
Consiste en facilitar el desarrollo libre y perfecto del hombre de su singularidad, pero
el desenvolvimiento está considerado por el grado de comunidad cooperante que
18
puede alcanzar una sociedad es lo público el contenido sustancial de la vida. La
Administración Pública, es una ciencia basada en elementos naturales y
fundamentales en principios, es en efecto la ciencia de las relaciones entre la
comunidad y los individuos y de los medios de conservación de esas mismas
relaciones por la acción de las leyes.
3.3
ELEMENTOS QUE CARACTERIZAN AL SERVICIO PÙBLICO.
LA GENERALIDAD.
Esto se refiere a que el servicio público es para todos, y no para una o varias
personas determinadas, servicio que es prestado directa o indirectamente, o sea por
la misma Administración o por concesionarios.
LA UNIFORMIDAD.
Significa que el servicio público debe ser igual para todos los habitantes que lo
utilicen en forma individual. No existe diferentes categorías o clases de usuarios, sino
que en cuanto al pago es uniforme y cuando lo presta la misma Administración
Pública se llama tasa y cuando lo presta un concesionario se llama precio o tarifa.
LA REGULARIDAD.
Esto es que el servicio debe ser realizado con las condiciones establecidas por la
Ley, como en todo un sistema organizado, logrando con esto evitar la anarquía y la
arbitrariedad en ellos.
LA CONTINUIDAD.
La continuidad implica que el servicio debe ser prestado sin interrupción, esto no
significa que el servicio no pueda ser intermitente ya que un servicio regular puede
ser el que funciona a horario o días fijos, por ejemplo: El camión recolector de la
basura pasa a ciertos días.
19
LA ORIENTACION AL CIUDADANO: Su diseño tiene que tener en cuenta las
necesidades del ciudadano e incorporar a éste como un actor con capacidad de
influencia real en el funcionamiento de la organización.
EFICAZ Y ANTICIPATIVA: Los principios de calidad universalmente compartidos y
su modelo se constituya
3.4 MECANISMO DE LA ADMINISTRACIÓN PARA PRESTAR LOS SERVICIOS
PÙBLICOS.
1. LA CONCESION.
La concesión consiste en la atribución de poder que la Administración confiere a un
particular llamado concesionario para que pueda llevar a cabo durante cierto tiempo
la gestión de un servicio público.
Aquí se está ante un poder que la Administración, le faculta al concesionario para
que explote un determinado servicio público, manteniendo siempre la titularidad del
mismo el Estado, como por ejemplo: El servicio de transporte público,
2. LA CONTRATACION.
La Administración Pública se halla en la necesidad de contratar para desarrollar la
gestión de sus servicios, empresas y bienes, ya sea con sujetos administrativos o
con los particulares, siendo el contrato uno de los medios para el cumplimiento de
sus fines.
La Administración también adquiere bienes y recibe prestaciones a través de las
relaciones no contractuales, pero ello no hace desaparecer la situación del Estado
contratante con el particular.
El Estado compra, arrienda y construye etc. Siendo el Estado el más importante
cliente de las empresas privadas.
20
3. LA PRIVATIZACION.
Es la venta del activo fijo del Estado a la empresa privada, cuando no se quiere
incurrir en grandes inversiones Estatales para la explotación de un determinado bien
o servicio que pertenece a toda la población, percibiendo con esto el Estado una
cantidad de dinero que lo utiliza para la realización de otras obras de beneficio social.
Ejemplo típico es: La venta del servicio de telecomunicaciones a la empresa privada.
21
CAPITULO IV
4.1 LA CONSTITUCION Y EL SERVICIO PÚBLICO
ART. 159. DE LA CONSTITUCION DE LA REPUBLICA DE EL
SALVADOR
En el caso del Órgano Ejecutivo
que está constituido por los Ministros, Vice -
Ministros y demás entes públicos, tal como lo dice el Art. 159 de la Constitución, esto
es lo que se llama la Administración Pública que es el encargado de velar por los
intereses de los administrados; El Órgano Ejecutivo tiene como principal función la
de velar de resolver las necesidades públicas, de tutelar los derechos de los
Administrados, entonces para titular esos derechos tiene que estar conformado por
Ministerios. Por tal razón el Art. 159 de la Constitución de la República de El
Salvador, establece que para la gestión de los negocios públicos, lo cual quiere decir
que para la administración de las personas, de las cosas hay
estructura
entonces una
Organizativa que son los Ministerios, Vice-ministerios, las Direcciones,
etc. Para poder conseguir los fines del Estado. Ya que si no hay una estructura
adecuada,
el Órgano Ejecutivo no podría cumplir sus funciones, para eso son
creadas las secretarías necesarias para realizar la satisfacción de necesidades
públicas cada una de estas secretarías de Estado, la ley les confiere una función
especial, por ejemplo: en materia de salud estará el Ministerio de Salud, en materia
de construcción de carreteras todo lo que es infraestructura vial tendrá que estar el
Ministerio de Obras Públicas, la defensa y la Seguridad Pública tan bien tendrán su
materia y así sucesivamente.-
En el inciso II del Art. 159 Constitucional se establece a la Policía Nacional Civil
como la institución encargada exclusivamente de la Seguridad Pública, ésta función
la ejercía antes de los Acuerdos de Paz que tuvo nuestro país era la secretaría o
Ministerio de Defensa está pertenece al Órgano Ejecutivo pero es administrada por
el Ministerio de Gobernación ya que se encuentra subordinada a la autoridad del
22
Presidente de la República en su calidad de Comandante General de Fuerzas
Armadas
El presidente puede crear los ministerios según el crea conveniente, el puede decidir
la estructura que estos van a tener; es decir el Estado de El Salvador por medio de
el Órgano Ejecutivo, puede ampliarse o reducirse dependiendo de las funciones que
tenga para con la Sociedad, un Estado que sea amplio y que quiera abarcar más,
pues va a tener más Ministerios y Viceministerios, por ejemplo: a la llegada del
presidente Elías Antonio Saca González, se creo lo que es el Ministerio de Turismo
y la Secretaria de la Juventud, estos no existían, la potestad de crearlos la tiene solo
el Órgano Ejecutivo, y no podrán hacerlo ni El Órgano Legislativo, ni El Órgano
Judicial.
Art.168 de Cn. se refiere a las atribuciones del Presidente de la República, las cuales
son entre otras: cumplir y hacer cumplir la Constitución, los tratados, las leyes y
demás disposiciones legales; Mantener ilesa la soberanía de la República y la
integridad del territorio; Procurar la armonía social, y conservar la paz y tranquilidad
interiores y la seguridad de la persona humana como miembro de la sociedad;
Celebrar tratados y Convenciones Internacionales, someterlos a la ratificación de la
Asamblea Legislativa, y vigilar su cumplimiento; Dirigir las relaciones exteriores;
Presentar por conducto de los Ministros, a la Asamblea Legislativa, dentro de los dos
meses siguientes a la terminación de cada año, el informe de labores de la
Administración Pública en el año transcurrido. El Ministro de Hacienda, presentará
además, dentro de los tres meses siguientes a la terminación de cada período fiscal,
la cuenta general del último presupuesto y el Estado Demostrativo de la situación del
Tesoro Público y del Patrimonio Fiscal. Sancionar, Promulgar y Publicar las leyes y
hacerlas ejecutar; Organizar, conducir y mantener la Fuerza Armada, conferir los
Grados Militares y ordenar el destino, cargo, o la baja de los Oficiales de la misma,
de conformidad con la Ley; mantener el orden público a través de la Policía Nacional
Civil, para defensa de la integridad territorial, la armonía social, conservar la paz y
seguridad interior, la seguridad de las personas lo hace el órgano ejecutivo, dentro
23
de esto esta la gestión de negocios y habrá secretarías de Estado que fueren
necesarias, o sea que queda abierta entre cuales se distribuirán las diferentes ramas
de la Administración, rama de la Defensa, Educación, Salud, Medio Ambiente, etc.
4.2 DERECHO COMPARADO
La Administración Pública, tiene por objeto la satisfacción de necesidades
públicas de todas aquellas personas que se encuentran en el territorio, está forma de
administración es similar a otras naciones es por eso que nos vemos en la necesidad
de comparar con otras naciones de ésta forma:
Constitución
Constitución Francesa
Constitución Española
Salvadoreña
Art.159. este Art. Regula En el Art. 8 de esta En el Art. 98 de está
en su primer inciso que constitución regula que constitución regula que el
en nuestra
legislación solo
Salvadoreña
habla
que
habrán
secretarias
de
habrá
un
de ministro,
y
las propuesta
de
primer Presidente
que
dirige
la
ha acción del gobierno y
este
se coordina las funciones de
Estado nombrara a los demás los demás miembros que
que fueren necesarias, y ministros para que se la ley establezca según el
que cada de estas estará representen
representada
por
ministro,
como
un Art.108
un consejo. El cual también constitución
actuara constitución
cual estos velaran por los de
educación.
el
cual
serán responde solidariamente
con un viceministerio, el nombrados en consejos en
economía
está
quien en el Art. 13 de esta establece que el gobierno
conjuntamente
intereses
de
del
ministros,
estado, directores
defensa
de
los ante
su
gestión
el
política
congreso
de
las diputados.
y administraciones
centrales
y
una
ley
orgánica determinara los
demás cargos que deben
24
ser cubiertos por este
consejo
En cuanto al Art.159 de
En el Art.21 de esta En el Art. 97 de está
la constitución inc. II aquí
constitución regula que constitución establece
estipula una excepción
quien estará
cuando dice que estarán
será responsable de la loa administración civil,
representados por
defensa nacional será el militar y la defensa del
ministerios diferentes, la
primer
defensa nacional y
consejo.-
seguridad pública.-
a cargo y CPU El Gobierno dirige
ministro
del Estado. En el Art. 104 de
está ley regula que las
fuerzas y cuerpo de
seguridad bajo la
dependencia del
gobierno, y estará regida
por una ley orgánica que
determinara las
funciones, principios
básicos de actuación y
estatutos de las fuerzas y
cuerpo de seguridad.
La gestión es administrar, la gestión pública es como se administra, por que lo que
está función la realiza el Presidente de la Republica, Administrando, es por eso que
se nos dice a nosotros administrados, y la parte de la administración son todos estos
órganos el que conforma Administración Pública es el Consejo de Ministros.
Cualquier Constitución del mundo desde Montesquiu, por los años setenta a los
ochenta y nueve que se da la división de poderes; dividiéndose en los Órganos
Ejecutivo, Legislativo y Judicial, cada Òrgano tiene su competencia por la existente
25
división de poderes, como el poder Judicial, ya está estructurado en los Estados la
función del Presidente, se convierte en el primer Monarca, primer Ministro que son
estando al mando del Órgano Ejecutivo.
4.3 EL ÓRGANO EJECUTIVO
Dentro de la estructura organizativa del poder Ejecutivo, encontramos que posee
muchas dependencias las cuales le sirven para lograr sus objetivos, sabemos que
este órgano es el encargado en nuestro país para realizar la satisfacción del servicio
público, por tal motivo debe de tener una estructura funcional a la exigencia de sus
necesidades.
No podría existir en ningún país una organización que no tenga una normativa
interna en el caso del órgano Ejecutivo,
tiene un Reglamento Interno, el cual
determina su estructura, el numero y organización de los ministerios, su respectiva
competencia y las demás funciones de los entes que lo conforman.
El Órgano Ejecutivo se encuentra conformado por: El Presidente y Vicepresidente de
la
República, los Ministros y Viceministros de Estado y sus funcionarios
dependientes.
El Presidente de la República, es la máxima autoridad a él le corresponden dirigir,
coordinar y controlar las acciones de todos los sectores del Estado y sus
Dependencias. El Presidente de la República debe de comparecer ante la Asamblea
Legislativa, cada primero de Junio de cada año, para rendir cuentas sobre la
situación general del país, la gestión del Órgano Ejecutivo las soluciones que ha
tomado El Gobierno para con los problemas suscitados en nuestro país.
El Art. 5 del citado reglamento, menciona de manera expresa que “Los Decretos,
Acuerdos, Ordenes y Providencias
del Presidente de la República, deberán ser
26
autorizados y comunicados de conformidad al Art. 163 Cn, éste artículo tiene una
estrecha semejanza con el artículo 163 de nuestra Constitución, este hace referencia
a que todos aquellos decretos, acuerdos, ordenes y providencias del Presidente de la
República deberán ser refrendados, y comunicados por los Ministros en sus
respectivos ramos, o por los Viceministros en su caso sin estos requisitos no tendrán
autenticidad legal” , de esta forma se le dan los lineamientos a seguir por el Ejecutivo
para realizar cada una de estas actividades.
Refrenda: Es el acto mediante el cual el Ministro, reconoce y acepta por medio de su
firma la legalidad del acto.
Decreto:
Es el acto administrativo mediante el cual la autoridad Ejecutiva expresa
su voluntad
emitiendo una decisión en el uso de sus facultades que le
confiere la ley.
Acuerdo:
Son disposiciones sobre casos individuales, Ejemplo: Nombramiento de
funcionarios.
Providencia: Disposiciones anticipadas o de prevención que conduce al logro de un
fin.
En el capitulo III del mencionado RIOE, le brindan a las autoridades y a los Ministros
y Viceministros de el Estado que deberán presentarse al despacho del Presidente
cuando esté lo estime necesario, ellos tienen la función especial de intervenir en la
formulación especial. Y realización de las políticas nacionales. Cuando un Ministro
tenga causa legal de no conocer de un asunto debe de recomendar a un
Viceministro, los Ministros son independientes en el desempeño de su función.
Existe dentro de esta estructura organizativa un Concejo de Ministros, el cual esta
presidido por el Presidente de la República. Los comisionados presidenciales son
profesionales idóneos para la realización del eficaz cumplimiento de algunos fines
específicos del Estado. Las Secretarías del Estado se dedican entre otras
atribuciones a la gestión de los negocios públicos para los diferentes ministerios.
27
Existen varios Ministerios, en nuestra estructura entre ellos encontramos:
El Ministerio de Relaciones Exteriores, este conduce las relaciones del Gobierno
con otros países y reglamenta la migración e inmigración en nuestro país.
El Ministerio de Gobernación, le corresponde de las áreas de justicia, seguridad
pública, y de otros asuntos de carácter interno.
El Ministerio de Hacienda, su actividad esta dirigida a las finanzas públicas y
orienta a la política financiera del Estado.
El Ministerio de Economía: su actividad El desarrollo económico y social mediante
el incremento de la producción, utilizando los recursos del país, de igual manera
estudiar y analizar los problemas económicos del país y poder tomar las medidas
conveniente para poder resolver
llevando de igual manera la producción
agroindustrial coordinando con el Ministerio de Agricultura y Ganadería, fomentando
la creación de fuentes de trabajo mediante un orden económico, colaborando con el
Ministerio de Exterior, regula y vigila la distribución de los productos de petróleo
otorgando beneficios a las empresas industriales dedicado a las actividades
pesqueras y comerciales promoviendo la electrificación del país aprovechamiento de
la energía autorizando la creación y funcionamiento de instituciones de crédito de la
misma manera auxiliares de crédito de la misma forma autorizar a las personas
extranjeras que no son domiciliarias en el Pais que pretende realizar actividades
industriales y comerciales, propietarios de empresas y todas las atribuciones que se
establezcan por la ley o reglamento .
Ministerio de Educación: su actividad es conservar y difundir la educación, crear la
instituciones y servicios que fueren necesarios en fines tales como: escuelas de
educación inicial, parvularia, básica, media ,superior y centros docentes de adultos y
especialización y educación de la misma de forma proporcionar personal docente,
material didáctico, mobiliario y equipo de trabajo según posibilidades del Estado,
controlar y supervisar los centros oficiales y privados de educación, otorgar los títulos
que la ley señala en los niveles educativos concediendo becas atender , coordinar
con el Ministerio de Cultura y Comunicaciones la edición de libros y material
didácticos y de más atribuciones que establezca la ley o reglamento.28
El derecho a la educación y a la cultura es inherente a la persona humana, en
consecuencia, es obligación y finalidad primordial del Estado su conservación,
fomento u difusión, el Estado propicia la investigación y el que hacer científico
Articulo 53 de la Constitución de la República de El Salvador.
Ministerio de Defensa Nacional: le compete organizar y mantener la fuerza armada, y
inspeccionar al estado del armamento, munición y equipo y velar por el cumplimento
de las disciplinas, orden y ética de la misma forma, efectuar visitas a los cuerpos
militares, inspeccionar las divisiones militares y supervisar el funcionamiento de
escuelas y academia militares, otorgar ascensos y elaborar el escalafón de la Fuerza
Armada. Y de la misma forma autorizar altas, licencias, reemplazo y colaborar con
las Dependencias del Órgano Ejecutivos en situación de emergencia.
Ministerio de Trabajo:
le compete formular y ejecutar la política laboral y de
prevención social de coordinación con la política general del Estado organizar las
relaciones entre patrones y trabajadores promover la conciliación y el arbitraje como
medidas de solución, ejercer todas las atribuciones que el Código de Trabajo, otras
leyes y reglamentos le confieren al Ministerio.
La organización administrativa se presenta bajo diversas modalidades, pero éstas
pueden reducirse son fundamentalmente en:
Centralización
Existe el régimen de Centralización Administrativa cuando los órganos se agrupan
colocándose unos respecto a otros en una situación de dependencia tal que entre
todos ellos existe un vínculo que, partiendo del órgano situado en el más alto grado
de ese orden, los vaya ligando hasta el órgano de ínfima categoría, a través de
diversos grados en los que existen ciertas facultades.
Descentralización
29
Gabino Fraga, define la descentralización en los términos siguientes: "Al lado del
régimen de centralización existe otra forma de organización administrativa: la
descentralización, la cual consiste en confiar la realización de algunas actividades
administrativas a órganos que guardan con la administración central una relación que
no es la de jerarquía" y concluye: "El único carácter que se puede señalar como
fundamental del régimen de descentralización es el de que los funcionarios y
empleados que lo integran gozan de una autonomía orgánica y no están sujetos a los
poderes jerárquicos”.
Así aparece, una diferencia fundamental entre la descentralización y la centralización
administrativas, ya que en ésta última todos los órganos que la integran están ligados
por la relación jerárquica que implica una serie de poderes superiores respecto de los
actos y de los titulares de los órganos inferiores.
Para el Diccionario de la Lengua Española, la palabra descentralización significa
acción y efecto de descentralizar y ésta última: "Transferir a diversas corporaciones u
oficios parte de la autoridad que antes ejercía el Gobierno Supremo del Estado".10
Descentralización para el Derecho Administrativo, es una forma Jurídica en que se
organiza la Administración Pública, mediante la creación de entes públicos por el
legislador, dotados de personalidad Jurídica y patrimonios propios, y responsables
de una actividad específica de interés público. A través de esta forma de
organización y acción administrativas, que es la descentralización administrativa, se
atienden fundamentalmente servicios públicos específicos.
Desconcentración
La centralización y la desconcentración responden a la misma noción de
organización administrativa centralizada. La desconcentración está dentro del cuadro
10
Diccionario de la Lengua Española, Real Academia Española,19ª ed., Madrid, 1970
30
de la centralización, que sólo se distingue por la forma periférica en que desarrolla
sus funciones.
Los órganos desconcentrados son parte de la centralización administrativa cuyas
atribuciones o competencia la ejercen en forma regional, fuera del centro geográfico
en que tiene su sede el poder central supremo. Luego pueden desconcentrarse las
administraciones federal, estatal y municipal. La administración del Distrito Federal
tiene como principales órganos desconcentrados las delegaciones políticas.
Es entonces, la desconcentración, la forma Jurídico-Administrativa en que la
administración centralizada con organismos o dependencias propias, presta servicios
o desarrolla acciones en distintas regiones del territorio del país. Su objeto es doble:
acercar la prestación de servicios en el lugar o domicilio del usuario, con economía
para éste, y descongestionar al poder central.
Para el Jurista Español, De la Vallina Velarde, la desconcentración es "aquel principio jurídico de
organización administrativa en virtud del cual se confiere con carácter exclusivo una determinada
competencia a uno de los órganos encuadrados dentro de la jerarquía administrativa, pero sin ocupar
la cúspide de la misma".
31
CAPÍTULO V
5.1 SECRETARÍA TÉCNICA DE LA PRESIDENCIA DE LA
REPÚBLICA UNIDAD DE MODERNIZACIÒN DEL SECTOR PÚBLICO.
La Secretaría Técnica de la Presidencia, son los asesores en materia de políticas
públicas que posee el Gobierno de la República, con el fin de satisfacer las
necesidades de las que se encarga el Servicio Público. Desde 1991, se ha iniciado
en El Salvador, un proceso continuo de modernización del sector público, pendiente
a establecer las mejores relaciones entre Estado y la Sociedad, en el marco de una
economía de mercado y de un sistema democrático. Sin embargo, y a pesar del
desempeño y perseverancia de algunos Ministerios e Instituciones descentralizadas
del Órgano Ejecutivo, por encontrar y establecer formas y mecanismos encaminados
a modernizar las instituciones, aun no se ha logrado implantar un proceso
sistemático y generalizado de todas las instituciones.Los esfuerzos realizados, carecen de una guía común que orienta el proceso de
modernización de manera consistente y efectiva. Para generalizar los esfuerzos en
todas las Instituciones del Órgano Ejecutivo y optimizar los recursos destinados a la
modernización, la unidad de modernización del sector público de la Secretaría
Técnica de la Presidencia de la República ha preparado y pone disposición de dichas
instituciones la siguiente normativa general de modernización.
5.2
ACTUALIZACIÓN DE ROLES Y ESTRUCTURAS ORGANIZATIVAS
Los Ministerios e Instituciones descentralizadas que no han actualizado sus roles y
estructuras organizativas al rol que como entidades del Estado deben jugar en una
economía de mercado y en el marco de un proceso de democratización, deben de
realizar un proceso de planeamiento estratégico conducido por las más altas
autoridades de cada una de las carteras o entidades, mediante el cual sus
competencias y los servicios que prestan sean realizados y actualizados de manera
que respondan al rol normativo facilitador y subsidiario que se requiere del Estado.
32
Se entenderá que el rol del Estado hacia el cual deben de dirigirse los esfuerzos de
modernización es el siguiente:
a) Administrador de Justicia.
b) Garante de Seguridad Pública.
c) Facilitador de la actividad productiva y promotor de la sana competencia y el
respeto de los Derechos de los Consumidores.
d) Normador de las diversas actividades que existan, claras reglas del juego y
que se proteja a toda la Sociedad de abusos y se conserve el medio ambiente.
e) Conductor y proveedor subsidiario de servicios sociales básicos para asegurar
la salud la cultura y el bienestar en general de los habitantes.
f) Integrador de los esfuerzos y políticas para que exista el mayor grado de
armonía posible en el logro de los objetos nacionales.
g) Generador de un ambiente estable que estimule el desarrollo integral del
país, para que el sector privado y las personas puedan progresar y explorar
nuevas fronteras productivas y comerciales.
5.3 LINEAMIENTO DE ESTRUCTURA DE LA SECRETARÍA TECNICA
Para el rediseño de las estructuras organizativas serán básicos los siguientes
criterios:
a) Las funciones que derivadas del planeamiento estratégico se identifiquen
como innecesarias, se eliminan.
b) Las funciones de carácter comercial que aun son realizadas por entidades del
gobierno deben de trasladarse a sector privado.
c) Las competencias y servicios que de acuerdo al ordenamiento jurídico
correspondiente pertenecen a las municipalidades se transfieren a estas
cuando estén dispuestas a recibirlas garantizando que se cumplirán o
prestaran en iguales o mejores condiciones que las actuales.
33
d) Los ministerios deben concentrarse en funciones estratégicas de formulación
y evaluación de políticas públicas de alcance nacional proposición de
normativas legales y supervisión de las funciones operativas delegadas en
otras entidades.
e) Las funciones operativas de prestación de servicios o de aplicación de normas
de responsabilidad directa del Estado, deben realizarse preferentemente a
través de entidades descentralizadas o entidades privadas sin fines de lucro;
f) Los servicios de mantenimiento, limpieza transporte, seguridad, mensajería,
procesamiento de datos y otros similares preferentemente deben de ser
suministrados por el sector privado.
g) Tendrán prioridad de contratación para la prestación de éstos servicios
h) Las Empresas o Asociaciones Cooperativa formadas por ex empleados
públicos.
i) Las estructuras deberán ser simples y permitir el trabajo en equipo.
j) Las funciones sustantivas a fines que estén siendo desarrolladas en diferentes
direcciones deben de integrarse en una sola dirección o gerencia.
k) Las funciones de apoyo administrativo que se realizan en diferentes unidades
deben agruparse bajo una sola unidad de administración.
l) Las Sub. Direcciones y / o Sub. Jefaturas de Departamento o Sección, deben
ser eliminadas cuando solamente sirvan para asumir funciones que
corresponden a los Directores o Jefes.
m) Cuando sea necesario para facilitar el desarrollo operativo de las funciones y
acercar los servicios a los usuarios, las estructuras deberán desconcentrarse
en dependencias regionales, Departamentales o locales según se requiera.
n) Con el fin de asegurar el mayor grado posible de coherencia en la gestión
pública, deben de establecer mecanismos adecuados de coordinación y
evaluación.
5.4 DESCENTRALIZACIÓN ADMINISTRATIVAS
Cada Institución, durante el diseño de su programa de modernización redefinirá
las formas de prestación y de entrega de los servicios en cualquiera de las
siguientes modalidades:
34
a) Desconcentración: Referida a la redistribución, de la capacidad decisoria, en
el manejo de recursos y prestación de servicios entre diferentes niveles de
organización al interior de cada entidad.
b) Delegación: Transferencia parcial o total de funciones, recursos y capacidad
de decisión del Gobierno Central a otros entes no controlados totalmente pero
responsables ante éste por sus propias leyes o convenios o contratos de
gestión. Esta modalidad incluye acuerdos del Gobierno Central, con las
municipalidades para que estas últimas, presten servicios o realicen
inversiones corresponderían al Gobierno Central.
c) Devolución: Transferencia definitiva de poderes del Gobierno Central;
los
Gobiernos Municipales para prestar servicios, obtener recursos y decidir
independientemente.
5.5 FORMA DE TRANSFERENCIA DE LOS SERVICIOS PÙBLICOS
El análisis para la definición
de los servicios a transferir bajo cualquiera de las
modalidades enunciadas que realiza la Secretaría Técnica, está deberá tomar en
cuenta los siguientes criterios básicos:
a) Que se logre el mayor grado de eficiencia en la prestación de los servicios.
b) Que los servicios se acerquen lo más posible a los usuarios.
c) Que se asegure el mejoramiento en la cobertura y calidad de los servicios.
d) Que los servicios trasferidos sean pertinentes a las necesidades de los
usuarios.
e) Que haya participación ciudadana en la identificación de necesidades, en la
formulación de programas y proyectos de su interés y en el control social de
su ejecución.
Cualquier opción de descentralización adoptada, deberá contar con los instrumentos
de control que permitan mantener y mejorar el nivel de calidad de los servicios
transferidos.
35
5.6 DESCENTRALIZACION DE LA SECRETARÍA TÉCNICA
La descentralización también deberá ser un principio básico de modernización, por lo
tanto, los sistemas de administración financiera de recursos humanos compras y
contrataciones y control gubernamental deberán adecuarse a las centralización
normativa y descentralización operativa, de tal forma que puedan apoyar la toma de
decisiones en los niveles más cercanos a los usuarios de los servicios o trámites
públicos.
5.7 DESREGULACIÓN/ REGULACIÓN
Los Ministerios e Instituciones descentralizadas deberán analizar las normas que
regulan sus funciones, identificar aquellas que sean susceptibles de eliminarse o
implicarse y promover los cambios indispensables al marco Jurídico aplicable para
facilitar su propia gestión y la de los privados. La regulación tiene como propósito
central proveer un marco que establezca reglas del juego claras, a fin de:
a)
Crear condiciones que incentiven la inversión y el constante progreso
tecnológico;
b) Limitar el poder monopólico mediante el establecimiento de condiciones de
mercado que
estimule la competencia y la competitividad
c) Proteger a los usuarios o consumidores, garantizando niveles mínimos de
calidad y confiabilidad
d) Reducir los costos de transacción de los sectores privados. En esta línea los
nuevos marcos regulatorios deberán garantizar:
•
La libertad responsable de entrada y salida de los agentes y empresas a los
mercados de bienes y servicios.
•
La competencia, de igualdad de condiciones entre los distintos agentes que
producen bienes y servicios en cada mercado.
•
Alentar inversiones privadas para asegurar su provisión a largo plazo.
36
•
La supervisión sobre empresas y agentes que presten servicios o que
produzcan bienes en condiciones monopolísticas para evitar el abuso de su
posición dominante en el mercado.
•
La protección de los intereses de los consumidores y el público en general; y
el mantenimiento de niveles de calidad fiabilidad de servicio con precios del
producto.
•
Permitir la segmentación de mercado cuando sea conveniente para impulsar
la mayor eficiencia de los sistemas (venta de agua potable en bosque,
tratamiento de afluentes y vertidos)
•
Promover y proteger derechos de uso en la explotación de usos públicos,
quedando claramente definidos en las leyes y limitando la posibilidad de
revocar discrecionalmente las concesiones otorgadas.
•
Independía del órgano regulador tanto en las empresas reguladas como las de
gobierno para garantizar su calidad técnica.
•
Idoneidad de las autoridades del órgano regulador y resolución ágil de los
asuntos de sus competencias
•
Regular las actividades de prestación, asegurando que las tarifas que se
apliquen sean justas y razonables.
•
Idoneidad respecto a la selección de los operadores, para poder recibir del
sector privado el aporte técnico y la experiencia que mejora la calidad en la
eficiencia de los servicios.
•
Capacidad legal del ente regulador para obtener y requerir información
confiable y oportuna por parte de los operadores.
•
Claridad de relaciones entre
el órgano regulador y prestadores y
concedentes.
En los casos en donde el Estado continuara prestando servicios públicos deberá
separarse institucionalmente las funciones reguladoras de las empresariales.
37
5.8 PARTICIPACIÓN PRIVADA EN LA PRESTACIÓN DE SERVICIOS PÚBLICOS
La participación privada en la prestación de servicios públicos, tiene el propósito de
ampliar la cobertura y mejorar la calidad de dichos servicios, introduciendo la
competencia, por lo que, tal como se ha realizado en los sectores de energía y
telecomunicaciones, en el futuro, en los casos en que se promueva la participación
privada en la prestación de servicios públicos deberá tenerse en cuenta:
•
Establecimiento previo de los marcos regulatorios (legales e institucionales).
•
El diseño y ejecución de programas que conduzcan al fortalecimiento de la
capacidad normativa de los entes reguladores, mediante la capacitación y
dotación de tecnologías y recursos, a fin de contar con la suficiente capacidad
de supervisión de la aplicación de la regulación
•
La privatización en competencia
La participación privada en la prestación de servicios públicos, podrá llevarse a cabo
bajo modalidades de concesión, contratación de servicios y ventas de acciones y
servicios.
5.9 SIMPLIFICACIÓN ADMINISTRATIVA
Los funcionarios deben actuar en atención a lo que la ley les permite. De ahí que
toda actividad que realicen debe estar fundada y encauzada en los procedimientos
que los ordenamientos legales y reglamentarios establecen.
Todos los Ministerios e Instituciones descentralizadas deben adoptar medidas que
agilicen los trámites y procedimientos para dar respuesta pronta y efectiva a quienes
promueven asuntos ante la Administración Pública. Esta práctica debe generalizarse
en todo tipo de trámites, incluyendo los que se realizan al interior del propio gobierno.
5.10 PARTICIPACIÓN CIUDADANA EN ACCIONES PREVENTIVAS Y DE
RETROALIMENTACIÓN DE LA GESTIÓN PÚBLICA
Todos los Ministerios e Instituciones centralizadas deberán
establecer consultas
sistemáticas a la población- objetivo que atienden, de forma directa cuando esto sea
38
posible o, en su defecto, a través de organizaciones sociales, cámaras o
agrupaciones representativa, con el fin de conocer sus necesidades y propuestas
concretas de mejoramiento de la calidad y cobertura de los servicios.
Debe institucionalizarse el registro y análisis sistemático de las quejas y denuncias y
la captación recurrente de opiniones, comentarios y propuestas de los ciudadanos
con sus respectivas respuestas.
En los programas que impliquen la transferencia directa de recursos públicos ya sea
con
fondos
específicos
o
en
especie,
deberán
establecerse
mecanismos
transparentes de participación ciudadana.
5.11 ATENCIÓN AL CIUDADANO.
En todas las dependencias que prestan servicios directos al público se deberá
promover la filosofía de atención al cliente, mediante la aplicación de las siguientes
medidas:
a) Propiciar que los días, lugares y horarios de los servicios se definan en
función de las necesidades de la población.
b) Informar a la población usuaria, de manera clara y en lenguaje sencillo, sobre
los servicios que prestan las tarifas, la forma en que estos pueden ser
tramitados, los requisitos que es necesario cumplir y los conductos a los que
deben dirigirse. Aprovechar el INTERNET para estos fines.
c) Definir estándares realistas y transparentes de calida y oportunidad de los
servicios
que
brindan.
Dichos
estándares
deberán
ser
revisados
periódicamente y ser informados a la población.
d) Promover el establecimiento de una cultura sobre la calidad y mejoramiento
continuo de los servicios y trámites que les ofrece.
e) Integrar personal suficiente para asegurar una fluida gestión de los trámites y
consultas al público usuario.
f) Disponer
de
medios
de
comunicación
en
números
del
personal
exclusivamente dedicado para atender fluidamente los requerimientos de
39
información de los usuarios a fin de evitar desplazamiento por fines
únicamente informativos. El personal encargado de la atención del servicio de
información, deberá estar en capacidad de proveer toda la información relativa
a los trámites.
g) Establecer la identificación de los empleados durante toda la jornada de
trabajo con su nombre, apellido y cargo, a fin de que los usuarios puedan en
toda circunstancia identificarlos.
Las instituciones que atienden tramites públicos deberán coordinar esfuerzos entre sí
a fin de promover soluciones integrales mediante los usuarios puedan realizar
diversidad de tramites públicos en un mismo lugar.
5.11
MEDICIÓN Y EVALUACIÓN DE LA GESTIÓN PÚBLICA Y REVISIÓN DE
CUENTAS
De conformidad con la ley de administración financiera integrada, el control
presupuestario debe incluir la evaluación integral que mida los resultados de la
gestión pública. Para ello, los Ministerios e Instituciones descentralizadas deberán
establecer indicadores de desempeño que permitan evaluar los resultados de su
gestión en términos de calidad, costos unitarios y pertinencia de los servicios; medir
el efecto que sus acciones están teniendo en la sociedad o en los beneficiarios a los
que se orientan sus programas; y asegurar que se de cumpliendo a los objetivos
institucionales propuestos.
5.12
RECURSOS HUMANOS
Los titulares de los Ministerios e Instituciones descentralizadas deben fomentar la
participación de los funcionarios responsables de las unidades de recursos Humanos
Institucionales, en la preparación de los estudio necesarios para configurar e integrar
el sistema de Administración de los Recursos Humanos del Gobierno, a través del
cual se pretende corregir la dispersión de esfuerzos incoherencias de mecanismos y
40
prácticas e impedir la persistencia de irregularidades, aplicando normas y
disposiciones generales.
Las Unidades de Recursos Humanos de cada Institución, deberá planificar
oportunamente la cantidad y calidad de los recursos Humanos necesarios para la
operatividad de las Instituciones, aprovechando y mejorando las capacidades
actuales con el fin de evitar el crecimiento innecesario de plazas.
Para asegurar mayor eficiencia en el funcionamiento de las instituciones deberán
aplicarse procedimientos más rigurosos en el ingreso de los servidores públicos
incorporando la evaluación de actitudes y aptitudes indispensables para pertenecer
al servicio público.
Todas las instituciones deberán disponer de mecanismos administrativos para que
los servidores públicos o particulares que los deseen, puedan participar en los
procesos de reclutamiento, selección e ingreso a la planta de personal de cada
institución.
Los reconocimientos o estímulos económicos que se asignen a los servidores
públicos de todos los niveles, salvo los casos contemplados por legislación especial,
deberán de estar ligados directamente a la productividad y al desempeño individual.
Con el fin de promover
al servicio público
el servidor público ha logrado la
modernización de Instituciones siendo necesarios promover una cultura de servicio
impulsando acciones que incidan en el mejoramiento y bienestar de los servidores
públicos, sin perjuicio de proceder con la intención de sancionar las conductas
indebidas que en defensa de la sociedad y de la propia imagen del servicio público
haya necesidad de aplicar.
Para la actuación de conocimientos y de habilidades deberán de emprenderse
acciones
específicas de capacitación de acuerdo con los requerimientos de los
diferentes puestos de trabajo.
41
Las habilidades y conocimientos para el desarrollo de estas actividades en puestos
específicos, deberán ser objeto de una evaluación periódica como una forma de
garantizar el adecuado nivel de desempeño del servidor público. Esta información
deberá ser objeto de actualización y seguimiento en el Sistema de Recursos
Humanos Institucional.
Además, todas las instituciones deberán ejecutar, de acuerdo a sus posibilidades
financieras, programas continuos de Desarrollo Gerencial que fomenten la adopción
de nuevas y mejores modalidades de trabajo, tanto técnico como administrativo, por
los directores y mandos medios. Para optimizar la gestión y control de Recursos
Humanos, se continuara la implementación y el desarrollo de nuevas aplicaciones
del Sistema de Información de Recursos Humanos, SIRH, cuyo módulo central opera
en el Ministerio de Hacienda, con módulos institucionales implementados en gran
parte de las instituciones públicas en algunos con el denominado Módulo de
Recolección de Datos Institucionales, MRI, o en otros como. Sistema de información
de Recursos Humanos Institucional, SIRH-I. Para efecto de mantener actualizada la
información básica del SIRH, los Ministerios e Instituciones descentralizadas deberán
proporcionar con la periodicidad establecida por el Ministerio de Hacienda la
información que se les solicite.
42
CONCLUCIÓN
Podemos decir que la Administración Pública, posee políticas de servicio
encaminadas a la satisfacción y realización de las necesidades públicas.
Mediante la Administración Pública, se puede denotar cuales son las necesidades
con las que cuentan todos los ciudadanos de determinado país, por lo que los
Empleados Públicos mediante la función que desempeñen pueden brindar el servicio
público con el único fin la satisfacción de necesidades.
Como ejemplo de servidor público tenemos la Secretaría Técnica de la Presidencia
de la República, la cual se encarga de ejecutar todo proyecto luego de su
aprobación, dándonos cuenta de está forma que contamos con los tres órganos del
Estado. Los cuales son El Ejecutivo, El Legislativo y El Judicial. Siendo El Ejecutivo,
el que ejercita la función de la Administración Pública, el cual está constituido por los
Ministerios quienes proponen las necesidades y luego se lo hacen llegar al
Presidente de la República, quien lo aprueba o lo rechaza.
Por lo que las funciones son derivadas de un planteamiento con lo que se identifican
necesidades de la población y para poder ejecutarlas se tiene que hacer la
verificación, la cual tiene que contar con un presupuesto necesario; con el fin de
promover la Administración Pública las necesidades primordiales de la población.
43
BIBLIOGRAFIA
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AMATO PEDRO MUÑOZ, Fondo de Cultura Económica, 1ºEd. México MX.
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REVISTA DERECHO, Universidad de El Salvador, San Salvador El Salvador.
45
ANEJOS
46
Se llega a concluir en el presente anejo que en base a lo que regula el articulo 159
de nuestra Constitución de la República refiriéndose a la gestión de negocios
públicos conformados por diferentes ministerios o secretarias, se han pronunciado
dos sentencias hasta la fecha en la honorable Corte Suprema De Justicia, estas
sentencias las cuales están emitidas, la primera en el año de mil novecientos
noventa y tres y la segunda en el año dos mil tres las cuales se refieren a las
portadas del Órgano Ejecutivo en su función de la Administración Pública y la
ejecución de la ley que corresponde al Órgano Ejecutivo a través del Viceministerio
de Transporte siendo el ente rector, coordinador y normativo de las políticas de
transporte.
RELACIÒN DE UNA SENTENCIA PROVEIDA POR LA HONORABLE SALA DE
LO CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA Art. 159 Cn.
Este proceso fue promovido por los señores Rubén Ignacio Zamora, y Silvia
Guadalupe Barrientos para que se declare inconstitucionalidad del acuerdo Ejecutivo,
Nº 136 emitido por el Ministerio del Interior el veinte de Febrero de mil novecientos
noventa y uno, publicado en el diario oficial Nº35, tomo 310, de la misma fecha, por
considerar que se han violentado los “ Art. 86 inc. 3º, 121, 131 Nº y 168 Nº 14 de la
Cn.”. Por cuanto el Ministerio del Interior emitió el acuerdo Ejecutivo antes citado, en
sustitución de los acuerdos Ejecutivo Nº634, del mismo ramo, de fecha veintiséis de
Septiembre de mil novecientos noventa, publicado en el diario oficial Nº228, tomo
308, de la misma fecha por cuanto a que alegan que el “Art. 168 Nº14 Cn”. Señala
que es atribución del Presidente de la República: “Decretar los reglamentos que
fueran necesarios para facilitar y asegurar la aplicación de las leyes cuya ejecución le
corresponde”. Es decir que las facultades del Ministerio del Interior son regladas, es
decir no pueden ir más haya de las que expresamente le da la ley y que como
funcionario público, se le aplica inversamente el principio del libertad de que gozan
los particulares y que solo puede hacer lo que la ley lo autoriza que haga es
entonces que dicho ministerio no tiene facultad para emitir reglamentos es facultad
únicamente del Presidente de la República y es entonces que les resulta increíble
47
que el presidente de la República aya tolerado semejante atentado contra su
autoridad, de parte de uno de subordinados en contra posición el señor ministro del
interior manifestó
“ nuestra actuación a sido fundamentada en
los principios
doctrinarios del conocido tratadista del Derecho Administrativo don Gabino Fraga,
en el cual expide que
EL PODER EJECUTIVO ( en nuestro país llamado
actualmente Órgano Ejecutivo) ya que de Acuerdo a la realidad social que vive el
país, era de urgencia y necesidad crear un registro de organismos no
gubernamentales Extranjeros, y se hizo de la forma idónea por medio del Ministerio
del Interior, ya que el reglamento interno del órgano ejecutivo faculta a ese Ministerio
para ejercer tal función es entonces como la honorable sala en el análisis jurídico
declara la
inconstitucionalidad de acuerdo al principio antes relacionado, pues
manifiesta que tal declaración no representa un pronunciamiento o declaración de
inconstitucionalidad aclarando que no representa un pronunciamiento o declaración
de de inconstitucionalidad por ser, de los controles que sean pretendido establecer
del por vía reglamentaria, si no que limita a declararla por haberse atribuido, por vía
reglamentaria el órgano Ejecutivo facultades que le correspondería ejercer por vía
legislativa únicamente al orégano legislativo y final mente declara inconstitucional de
modo general y obligatorio. El Acuerdo Nº 634 del veintiséis de septiembre de mil
novecientos noventa, del órgano ejecutivo en el ramo del interior, publicado en el
diario oficial numero 228, tomo 308 del veintiséis de septiembre del año antes
indicado, mediante el cual se crea el registro de organismos no gubernamentales
extranjeros (ONG. )
Este proceso fue promovido por los ciudadanos Miguel Ernesto Guerrero Cabrera,
Pedro Flores, Héctor Orlando Bonilla, Luís Vicente Aguirre Pineda, Arles Orlando
Saravia Campos, Manuel de Jesús Medrano, Héctor Argueta, Luís Alonso Velasco,
Mario Rodríguez Cabrera, Santiago Ricardo Molina, Arturo Nelson Abárrete Castillo y
Adonis Enrique Hernández, a fin de que la honorable Sala de lo Constitucional
declare la inconstitucionalidad ad para el decreto Nº 72/1993, en el cual se crea al
Vice-Ministerio de Trasporte la parte autora impugna dicho decreto por considerar
que la creación de las secretarios de Estado y de los viceministerios es materia de
48
reglamento interno del Órgano Ejecutivo y por tanto es competencia del Consejo de
Ministros y no del presidente de la República, en yuxtaposición el presidente de la
República manifestó en su informe que, de acuerdo con el Art.168 ordinal 15 CN. Le
corresponde a el velar por la eficaz gestión de los negocios públicos habrá la
secretaria de estado que fueren necesarias, de lo cual entonces se deduce que la
creación de dichas secretarias y de los viceministerios corresponde a el presidente
de la República `por lo que el decreto ejecutivo no es inconstitucional es entonces
que combase a los Art. 159 y 167 ordinal 1º de la Constitución., la honorable Sala
sobresee en el presente proceso en relación con la supuestas violaciones del decreto
ejecutivo nº 72/1993 y declara que deben tenerse por validos y eficaces, de acuerdo
con los principios generales del derecho y la normativa jurídica nacional.
SALA DE LO CONST ITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA: San
Salvador, a las once horas del día dieciséis de Julio de mil novecientos noventa y
dos.
El presente proceso sobre inconstitucionalidad ha sido promovido por los señores
Rubén Ignacio Zamora y Silvia Guadalupe Barrientos, ambos mayores de edad,
Abogados, ambos salvadoreños, de Este domicilio, para que en sentencia definitiva,
de acuerdo a la Ley de Procedimientos Constitucionales, se declara la
inconstitucionalidad del acuerdo numero ciento treinta y seis, emitido por el Ministerio
del interior del veinte de febrero de mil novecientos noventa y uno, `publicado en el
diario oficial No. 35, tomo 310, de la misma fecha.
Han intervenido en el proceso, además de los demandantes antes expresado, el
señor ministro del interior coronel Juan Antonio Martínez Varela, y el Fiscal General
de la República, Doctor Roberto Antonio Mendoza Jerez.
LEIDO LOS AUTOS; Y
CONSIDERANDO.
49
Qué los demandantes en su escrito de demanda en los principales: dijeron “ venimos
a demandar que se declare inconstitucionalidad en su forma de acuerdo ejecutivo
numero CIENTO TREINTA Y SEIS, emitido por el Ministerio del Interior el día veinte
de febrero de mil novecientos noventa y uno, publicado en el Diario Oficial numero
treinta y cinco, tomo trescientos diez, de la misma fecha, por ser violatorio de los
artículos con número 86, inciso tercero, 121, 131 No.5 y 168 No.14 de la Cn.,
basamos nuestra demanda en las consideraciones que a continuación de expresan
Romano uno, el Ministerio del Interior emitió el acuerdo ejecutivo numero ciento
treinta y seis, antes citado, en sustitución del acuerdo ejecutivo, numero ciento treinta
y seis, antes citado, en sustitución del acuerdo ejecutivo numero seiscientos treinta y
cuatro del mismo ramo de la fecha veintiséis de septiembre de mil novecientos
noventa, publicado en el Diario Oficial número doscientos veintiocho, tomo
trescientos ocho de la misma fecha, al que dejo sin efecto por medio de ellos, se
estableció un registro de organismo no gubernamentales extranjeros. Podríamos
estimar que la intención del Ministerio del Interior al emitir los Acuerdos citados, tanto
el que dejo sin efecto, como el actualmente vigente, era imponer un correctivo a una
situación irregular, pues no existe una regulación
aplicable a las personas
extranjeras sin fines lucrativos que funcionen en el país, circunstancia que tampoco
es culpa de esta última; la creación de un Registro en la que sean inscritas y conste
la calidad de sus representantes legales en el país, así como que les garantice el
reconocimiento de personalidad jurídica y de la legitimidad de su actuación en
territorio salvadoreño, seria tan beneficioso para dichas entidades como para los
nacionales que interactúen con ellos y para el Estado. No obstante, la creación de tal
Registro, el establecimiento de la obligatoriedad de inscripción en el mismo y la
determinación de los derechos y efectos jurídicos resultantes de dicha inscripción,
son privativos de la Asamblea Legislativa.- En el sistema ideal de división de
poderes, tal como lo enuncio Montesquieu, las facultades legislativas, es decir, la
atribución de dictar normas de carácter general ( Leyes en sentido material),
corresponden exclusivamente al Órgano Legislativo; las facultades ejecutivas, es
decir, la atribución de aplicar las normas de carácter general a casos concretos y
particulares, son exclusivas del Órgano Ejecutivo. En la práctica, bien lo sabemos, tal
50
esquema ideal nunca se ha dado, sino que todos los órganos del Estado tienen, de
algunas u otra forma, facultades ejecutivas y legislativas, e incluso jurisdiccionales.
Sin embargo, cada uno de estos tipos de facultades son, en principio, exclusivas de
un órgano del Estado, y solo por excepción las ejercen los demás. Así, las facultades
legislativas, en nuestro país, son una prerrogativas fundamental del Órgano
Legislativo ( Art. 121 Cn.), y solo por excepción , y en casos pre-determinados por la
misma Constitución pueden legislar los demás órganos del Estado. La doctrina ha
denominado “ facultad reglamentaria” a la facultad legislativa constitucionalmente
conferida al Órgano Ejecutivo, y nuestra constitución la limita a tres tipos de
reglamentos: (1) Reglamentos autónomos; que constituyen la expresión de la
facultades auto-reguladoras internas de la Administración Pública, y cuya emisión es
atribución exclusiva del Consejo de Ministros ( Art.167 No.1 Cn.); (2) Reglamentos de
urgencia y necesidad; también atribución del Consejo de Ministros, y limitada a la
suspensión y restablecimiento de las garantías constitucionales si la Asamblea
Legislativa no estuviere reunida ( Articulo 167 No. 6 Cn.); Y (3) Reglamentos de
aplicación, emitidos para la ejecución de las Leyes cuya aplicación corresponde al
Órgano Ejecutivo, y que solo puede ser decretados por el Presidente de la República
( Articulo 168 No. 14 Cn.). El Acuerdo Ejecutivo Número Ciento Treinta y Seis, que
se impugna en esta demanda es, formalmente hablando un reglamento, puesto que
contiene normas de carácter general, y ha sido emitido por el Órgano Ejecutivo, sin
embargo no se le puede hacer caber dentro de ninguna de las tres categorías
indicadas en el párrafo interior. No es un reglamento autónomo, puesto que por su
contenido no está reconocida la facultad constitucional de emitirlo, aunque crea una
dependencia del Órgano Ejecutivo, no establece normas internas para su
funcionamiento ; en cambio, proyecta su campo de aplicación a la esfera de los
particulares, estableciéndoles obligaciones y limitaciones a sus derechos y
actividades.
51
II
FICHA DE ENTREVISTA
NOMBRE DEL ENTREVISTADO (A): Licda. Maura Ramírez de Montalvo.
CARGO QUE DESEMPEÑA: Coordinadora de Reestructuramiento Institucional y
Descentralización-.
Para usted que es la Administración Pública?
Es un conjunto de Instituciones, grupos de personas, que trabajan en beneficio de la
población.
Que es para usted el Servicio Público?
Son aquellos servicios que los funcionarios prestan para lograr sus objetivos
gubernamentales como por ejemplo combatir la pobreza, apoyo para la generación
de empleo de esta forma se prestan más y mejores servicios.
De donde surgen las Políticas del Servicio Público?
Son las orientaciones generales que marcan las pautas para la prestación de
servicios a través de los servicios públicos.
Son gubernamentales surgen del Órgano Ejecutivo y sus Ministros.
Cual es la importancia de las Políticas del Servicio Público?
52
Se basa en que debe de existir claridad para las instituciones que prestan los
servicios públicos y en cuanto a los recursos que utilizan.
Como se favorece el Pueblo Salvadoreño con las Políticas de Servicio Público?
Por medio de las políticas recibe más y mejores servicios, ya que estas precisan
necesidades que atender.
Cual es el proceso de creación de una política pública?
No existe un proceso estrictamente definido, solo parámetros a seguir ya que cada
caso es muy particular. Entre los básicos están realizar un diagnostico de la
necesidad en proceso de satisfacción, buscar los mecanismos de cómo resolver las
políticas, organizar un equipo de personas idóneas para el caso, se levanta la
información en estadistas o censos, se verifica el recurso económico a través de que
forma se financiará si por medio de recursos del Estado o por medio de prestamos
internacionales o cooperación de otros países, ya entrada en marcha la política se le
brinda monitoreo y si no está dando los resultados deseados se ajusta.
53
III
SALA DE LO CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA: San
Salvador, a las once horas del día dieciséis de julio de mil novecientos noventa y
dos.
El presente proceso sobre constitucionalidad ha sido promovido por los señores
RUBEN IGNACIO ZAMORA Y SILVIA GUADALUPE BARRIENTOS, ambos mayores
de edad, abogados, salvadoreños, de este domicilio, para que en sentencia
definitiva, de acuerdo a la Ley de Procedimientos Constitucionales, se declare la
inconstitucionalidad del Acuerdo Ejecutivo Número Ciento Treinta y Seis, emitido por
el Ministro del Interior el veinte de febrero de mil novecientos noventa y uno,
publicado en el Diario Oficial Número Treinta y Cinco, Tomo Trescientos Diez, de la
misma fecha.
Han intervenido en el proceso, además de los demandantes antes expresados, el
señor Ministro del Interior, Coronel Juan Antonio Martínez Varela, y el Fiscal General
de la República, doctor Roberto Antonio Mendoza Jerez.
LEIDOS LOS AUTOS; Y
CONSIDERANDO:
I.-Que los demandantes en su escrito de demanda en lo principal dijeron: “venimos a
demandar que se declare la inconstitucionalidad en su forma del Acuerdo Ejecutivo
Número CIENTO TREINTA Y SEIS, emitido por el Ministerio del Interior el día veinte
de febrero de mil novecientos noventa y uno, publicado en el Diario Oficial Número
54
Treinta y Cinco, Tomo Trescientos Diez, de la misma fecha, por ser violatorio de los
Artículos 86, inciso tercero, 12 1, 13 1 No. 5 y 168 No. 14 de la Constitución.
Basamos nuestra demanda en las consideraciones que a continuación se expresan.
1. El Ministerio del Interior emitió el Acuerdo Ejecutivo Número Ciento Treinta y Seis,
antes citado, en sustitución del Acuerdo Ejecutivo Número Seiscientos Treinta y
Cuatro del mismo Ramo, de fecha veintiséis de septiembre de mil novecientos
noventa, publicado en el Diario Oficial Número Doscientos Veintiocho, Tomo
Trescientos Ocho, de la misma fecha, al que dejó sin efecto por medio de ellos, se
estableció un Registro de Organismos No Gubernamentales Extranjeros. Podríamos
estimar que la intención del Ministerio del Interior al emitir los Acuerdos citados, tanto
el que dejó sin efecto, como el actualmente vigente, era imponer un correctivo a una
situación irregular, pues no existe una regulación aplicable a las personas extranjeras
sin fines lucrativos que funcionen en el país, circunstancia que tampoco es culpa de
estas última; la creación de un Registro en la que sean inscritas y conste la calidad
de sus representantes legales en el país, así como que les garantice el
reconocimiento de personalidad jurídica y de la legitimidad de su actuación en
territorio salvadoreño, sería tan beneficioso para dichas entidades como para los
nacionales que interactúen con ellos y para el Estado. No obstante, la creación de tal
Registro, el establecimiento de la obligatoriedad de inscripción en el mismo y la
determinación de los derechos y efectos jurídicos resultantes de dicha inscripción,
son privativos de la Asamblea Legislativa.- En el sistema ideal de división de
poderes, tal como lo enunció Montesquieu, las facultades legislativas, es decir, la
atribución de dictar normas de carácter general (leyes en sentido material),
corresponden exclusivamente al Órgano Legislativo; las facultades ejecutivas, es
decir, la atribución de aplicar las normas de carácter general a casos concretos y
particulares, son exclusivas del Órgano Ejecutivo. En la práctica, bien lo sabemos, tal
esquema ideal nunca se ha dado, sino que todos los órganos del Estado tienen, de
algunas u otra forma, facultades ejecutivas y legislativas, e incluso jurisdiccionales.
Sin embargo, cada uno de estos tipos de facultades son, en principio, exclusivas de
un órgano del Estado, y sólo por excepción las ejercen los demás. Así, las facultades
legislativas, en nuestro país, son unas prerrogativas fundamentales del Órgano
55
Legislativo (Art. 121 Cn.), y sólo por excepción, y en casos pre-determinados por la
misma Constitución, pueden legislar los demás órganos del Estado. La doctrina ha
denominado “facultad reglamentaria” a la facultad legislativa constitucionalmente
conferida al Órgano Ejecutivo, y nuestra Constitución la limita a tres tipos de
reglamentos: (1) Reglamentos autónomos; que constituyen la expresión de las
facultades auto-reguladoras internas de la Administración Pública, y cuya emisión es
atribución exclusiva del Consejo de Ministros (Art.167 No. 1 Cn.) (2) Reglamentos de
urgencia y necesita también atribución del Consejo de Ministros, y limitada a la
suspensión y restablecimiento de las garantías constitucionales si la Asamblea
Legislativa no estuviere reunida (Attculo 1 67 No. 6 Cn.); y (3) Reglamentos de
aplicación; emitidos para la ejecución de las leyes cuya aplicación corresponde al
Órgano Ejecutivo, y que sólo puede ser decretados pr el Presidente de la República
(Artículo 168 No. 14 Cn.). El Acuerdo Ejecutivo Número Ciento Treinta y Seis, que se
impugna en esta demanda, es, formalmente hablando, un reglamento, puesto que
contiene normas de carácter general, y ha sido emitido por el Órgano Ejecutivo, sin
embargo no se le puede hacer saber dentro de ninguna de las tres categorías
indicadas en el párrafo anterior. No es un reglamento autónomo, puesto que por su
contenido no está reconocida la facultad constitucional de emitirlo, aunque crea una
Dependencia del Órgano Ejecutivo, no establece normas internas para su
funcionamiento; en cambio, proyecta su campo de aplicación a la esfera de los
particulares, estableciéndoles obligaciones y limitaciones a sus derechos y
actividades. No es un reglamento de urgencia y necesidad, como es obvio.
Finalmente, tampoco es un reglamento de aplicación, porque no desarrolla los
principios contenidos en ninguna ley cuya ejecución corresponda al Ministerio del
Interior ni a ninguna otra oficina pública al respecto, nótese que en los considerandos
del Acuerdo, el Ministerio no hace referencia a ninguna disposición legal que este
desarrollando para su correcta aplicación. Tampoco lo hacía en el acuerdo que dejó
sin efecto. Los reglamentos de aplicación, al igual que todas las actuaciones del
Órgano Ejecutivo, constituyen una actividad sub-legal, es decir, enmarcada dentro de
la ley emitida por la Asamblea Legislativa. Dichos reglamentos deben desarrollar los
principios contenidos en ella, con objeto de facilitar su aplicación, pero no pueden
56
exceder sus disposiciones ni imponer a los particulares obligaciones que no estén
comprendidas en aquella. El Acuerdo Número Ciento Treinta y Seis es expresión de
la viciada práctica del Órgano Ejecutivo de usurpar las facultades legislativas
emitiendo reglamentos con los cuales se pretende llenar vacíos de ley, imponer una
práctica distinta de la prevista en la norma legal e inclusive contradecirla. II. Es
necesario hacer una consideración sobre la forma de emisión del acto impugnado,
puesto que el Artículo 183 Cn. establece: “La Corte Suprema de Justicia por medio
de la Sala de lo Constitucional será el único tribunal competente para declarar la
inconstitucionalidad de las leyes, decretos y reglamentos, en su forma y contenido,
de un modo general y obligatorio, y podrá hacerlo a petición de cualquier ciudadano”.
Esta disposición es repetida casi literalmente en el Artículo 2 de la Ley de
Procedimientos Constitucionales, y en ambas se habla de “leyes, decretos y
reglamentos”, sin hacerse referencia a “acuerdos”. En toda nuestra doctrina jurídica,
la única consideración hecha acerca de la forma de emisión de los actos de
naturaleza legislativa, por cualquiera de los órganos del Estado, aparece en la tesis
de Roberto Vidales, “Proyecto de Recopilación de la Legislación Salvadoreña
Vigentes”. (p22 y siguientes).- Según este autor: “La doctrina y la práctica legislativa
española y sudamericana se han unificado al considerar “ley” a todo acto, emanado
del órgano legislativo y “decreto” a todo acto emanado del órgano ejecutivo que
contiene normas de carácter general, es decir, leyes en sentido material. Para
algunos autores, decretos y reglamentos son sinónimos; otros usan el término
decreto para “resoluciones del poder ejecutivo que contienen normas de carácter
general sobre asuntos que la constitución declara de su competencia” y reservan el
término “reglamento” para el conjunto de normas emanadas del órgano ejecutivo,
ordenadas en un cuerpo sistemático; esta última terminología es la aceptada por
nuestra Constitución, como lo notamos cuando habla de “leyes, decretos y
reglamentos” (artículo 183 Cn.)”. Sin embargo, el mismo autor señala que la
terminología constitucional no es seguida en la práctica. Dejando a un lado sus
consideraciones de que normas de carácter general puedan emitirse a través de
sentencias o cuerpos normativos que reciben los nombres de resolución o cuerpos
normativos que reciben los nombres de resolución u ordenanza, se establece
57
claramente que en El Salvador se entiende por “decreto” el acto de los Órganos
Legislativo o Ejecutiva por medio del cual se emiten normas de carácter general, y
por “acuerdo” el acto por el cual se aplica la ley a un caso concreto y particular. Se
señalan también las incongruencias en la práctica consagrada de los órganos
estatales, que rel4tivizan tal afirmación, pues el Órgano Legislativo emite decretos
para la concretización de situaciones jurídicas de carácter particular que caen dentro
de su competencia, como son los nombramientos de funcionarios públicos que le
corresponden; y el Órgano Ejecutivo emite normas de carácter general por medio de
acuerdos. - Al respecto de esto último, es significativo el párrafo siguiente, tomado
del mismo autor:”Al contrario de lo que sucede con el Órgano Legislativo, la emisión
de normas de carácter general a través de acuerdos ejecutivos es una práctica
cotidiana, reveladora de desorden en la práctica administrativa. Reglamentos
enteros, generalmente disfrazados con el título de “normas” son emitidos por todos
los ministerios; véanse, por ejemplo, las “normas generales que regulan el
aprendizaje en artes, oficios y ocupaciones” (A.E. No.207, 22 de octubre de 1964;
D.O. No. 214, Tomo 205, 23 de noviembre de 1964)”. El acuerdo Ejecutivo No.
Ciento Treinta y Seis no se denomina “normas” ni de ninguna otra manera, pero
podría ejemplificar perfectamente la situación aludida por el autor, tan bien como el
ejemplo que cita. Se trata de un reglamento, de normas de carácter general emitidas
por una autoridad administrativa ordenadas en un cuerpo sistemático, de
conformidad a la terminología que recoge el Artículo 1 83 de la Constitución, aunque
haya sido disfrazada bajo la fórmula utilizada para la emisión de actos particulares y
concretos,
y
consecuentemente,
es
impugnable
en
un
recurso
de
inconstitucionalidad. 111.-Habiendo indicado que las facultades legislativas del
Órgano Ejecutivo están constitucionales limitadas a ciertos y determinados cuerpos
legales, con características bien definidas, que son los reglamentos, es necesario
volver a la facultad general de legislar, tal como está establecida en la Ley Primaria
El Artículo 121 CNN. establece: “La Asamblea Legislativa es un cuerpo colegiado
compuesto por Diputados, elegidos en la forma prescrita por esta Constitución, y a
ella compete fundamentalmente la atribución de legislar”. El Artículo 131 No. 5 Cn.
reafirma que corresponde a la Asamblea Legislativa: “Decretar, interpretar
58
auténticamente, reformar y derogar las leyes secundarias”. De manera que. toda
regulación que afecte la esfera de libertad de los particulares debe provenir de la
Asamblea Legislativa, y ningún otro órgano del Estado está en capacidad de dictar
un cuerpo legal novedoso que incida sobre ese campo de actuación, y mucho menos
si afecta derechos fundamentales reconocidos por la constitución, como el de libre
asociación o la igualdad jurídica de los salvadoreños y los extranjeros.- Cada
numeral (ya que no se les denomina artículos) del acuerdo Ejecutivo Número Ciento
Treinta y Seis interfiere en el campo de atribuciones reservado con exclusividad a la
Asamblea Legislativa, así: (a) El No. 1 crea un registro estatal de una manera que no
es en simple ordenación de los asuntos internos ministeriales, sino que con él se
pretende afectar la esfera de actuación de particulares al imponérseles obligaciones
extralegales con respecto al mismo; (b) Establece obligaciones sustantivas a
particulares, como son la obligación de registro (No. 4), de inscripción No.4), de
declaración de datos (No.5), de refrenda de la inscripción (No.7), etcétera; (c)
Establece prohibición de ejercicio actividades lícitas, pues la actividades de las
personas jurídicas extranjeras no están prohibidas ni limitadas por la ley, sin haber
una norma secundaria que lo avale; (No.4 inciso segundo); (d) Establece un
procedimiento a que las partes deben someterse para gozar de un limitado derecho,
sobre la cual la ley no establece ninguna traba o impedimento (No.86). (e) Establece
obligaciones fiscales a los particulares, invadiendo otro campo exclusivo de la
Asamblea Legislativa de conformidad al Artículo 131 No.6 Cn., al obligarlos al uso de
papel sellado en un procedimiento que no tiene base legal (No.5 letra a) y al
obligarlos a una publicación en el Diario Oficial que no está contemplada en la Ley
(No.6); (f) Establece un término de un año para gozar de la facultad de poder actuar
válidamente en el país, siendo que la Ley no prevé ningunas limitante (No. 7); (g)
Establece sanciones a los participantes, arrogándose el Ministerio de esta forma la
determinación de la punibilidad, comprendiendo las mismas la cancelación del
reconocimiento de una persona jurídica extranjera (No.8 y 10) y la pérdida de la
calidad de residente en el país (No. 11 inciso segundo), siendo que las causales de
esa pérdida deben estar predeterminadas por la ley (ArtS)6 Cn.); y (h) Auto-atribuye
competencia al Ministerio para supervisar las actividades de organismos no
59
gubernamentales extranjeros, competencia que de conformidad a la ley no tiene ni
siquiera con respecto a las personas jurídicas salvadoreñas, en violación el Artículo
86 inciso tercero de la Constitución. Es por todo ello
Que el Ministerio ha invalido la esfera de acción privativa de la Asamblea Legislativa,
roto el principio de división de poderes y emitido normas de carácter general en
violación a la Constitución. Las facultades que fundamentalmente son del Órgano
Legislativo, de conformidad al Articulo 121 Cn., han sido usurpadas; y la atribución
exclusiva de la Asamblea Legislativa, de conformidad al Artículo 13 1 No.5 Cn., se ve
violentada por el contenido de Acuerdo impugnado.- IV. El Artícu’o 6 inciso tercero
Cn. estab’ece: “Los funcionarios del Gobierno son delegados del pueblo y no tienen
más facultades que las que expresamente les da la Ley”. El Artículo 168 No. 14 Cn.
señala que es atribución del Presidente de la República: “Decretar los reglamentos
que fueren necesarios para facilitar y asegurar la aplicación de las leyes cuya
ejecución le corresponde”. De la primera disposición citada resulta claro que las
facultades del Ministerio del interior son regladas. es decir, que no van más allá de
las que expresamente le da la ley y que, como funcionario público, se le aplica
inversamente el principio de libertad de que gozan los particulares y que sólo pueden
hacer aquello que la ley lo autoriza. De la segunda disposición resulta que el Ministro
del Interior no tiene facultades para emitir reglamentos, y que esto es facultad
exclusiva del Presidente de la República. Bastaría esto para demostrar la
inconstitucionalidad del Acuerdo Ejecutivo Número Ciento Treinta y Seis, pues
resulta evidente que el Ministerio del Interior ha emitido normas de carácter general
excediendo sus atribuciones. Resulta increíble que el Presidente de la República
haya tolerado semejante atentado contra su autoridad, de parte de uno de sus
subordinados. Pero aún así, vale la pena examinar si el Órgano Ejecutivo tendría la
facultad de dictar un reglamento sobre la materia de que se trata el Acuerdo
impugnado, aún en términos diferentes a los de éste, y nos tenemos que pronunciar
por la opinión negativa, porque no hay ley a desarrollar.- Nuestra ley regula de
manera detallada y compleja a determinadas personas jurídicas: sociedades
mercantiles, cooperativas, sindicatos, universidades privadas, patronatos de centros
asistenciales y hasta Asociaciones deportivas. Pero en cuanto a las personas
60
jurídicas sujetas al derecho común, rige nuestro centenario Código Civil. que en sus
Artículos 540 a 559 contiene una normativa obsoleta y con graves vacíos sobre la
regulación de las personas jurídicas. Sirva de ejemplo que a las asociaciones de
interés particular solo las menciona el No.2 del Artículo 540 y no dispone nada sobre
ellas, siendo que son la mayoría de las personas jurídicas que existen. Para su
aprobación, el Ministerio del Interior aplica analógicamente el procedimiento
señalado para la aprobación de las corporaciones, pero añade todas las
arbitrariedades que se considera con derecho a imponerles, tales como formato en la
redacción de sus estatutos, membresía mínima que cambia con el criterio de cada
titular del Ministerio, obligación de establecer calidades entre los socios, etcétera.
Todo esto ha sido establecido mediante un inconstitucional instructivo de cuyo
contenido el particular no se entera hasta que su petición de otorgamiento de
personalidad jurídica a una asociación es rechazada. Se ha creado así la inveterada
costumbre de que el Ministerio ha dictado las normas aplicables a las personas
jurídicas en un permanente atentado a las facultades legislativas y los derechos de
los participantes. La única facultad que el Código Civil establece “Al Gobierno’ con
respecto a las personas juridicas sujetas al derecho común es el reconocimiento de
su personalidad jurídica y aprobación de sus estatutos (Artículos 541y 543 C.C.). El
Artículo 34 No.4 del Reglamento Interno del Órgano Ejecutivo, que encarga esa
atribución al Ministerio del Interior, no va más allá de las disposiciones citadas del
Código. La Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema de Justicia ha reconocido
esta limitación de las facultades ministeriales en sentencia de amparo promovido por
la Asociación Nacional de Indígenas Salvadoreños, en la cual dictaminó que el
Ministerio no tiene competencia para decidir sobre la legalidad y el reconocimiento de
la Junta Directiva de una asociación. Todas las disposiciones citadas se refieren a
personas jurídicas constituidas de conformidad a las leyes salvadoreñas, y que, de
conformidad al Artículo 95 Cn., tienen nacionalidad salvadoreña. Con respecto a las
personas jurídicas extranjeras nada dicen las leyes de nuestro país, con excepción
de las sociedades mercantiles.- Es cierto que el artículo 13 de la Ley de Extranjería
establece: “El concepto de personas naturales o jurídicas extranjeras, así como su
principio, existencia, reconocimiento, clasificación y fin, se regirán por las leyes del
61
país”. Los términos “principios” y “existencia” sólo pueden referirse en este artículo a
las personas naturales, para no caer en un absurdo; en cuanto a la “clasificación’ y
“fin’ de las personas jurídicas pueden aplicarse analógicamente las leyes
salvadoreñas; pero en cuanto a su reconocimiento, nada se dispone en nuestro
ordenamiento jurídico. Tan es así que para regularizar su situación en el país y tener
un reconocimiento legal. muchos organismos no gubernamentales extranjeros han
tenido que suscribir un convenio con el Gobierno que ha ‘debido ser aprobado por la
Asamblea Legislativa: Así lo han hecho el Comité Internacional de la Cruz Roja, de
Comité Internacional de Rescate e Plan de Padrinos Internacionales, la Fundación
Hans Seidel, Catholic Relief Services, y otras. Tales convenios serían innecesarios si
hubiere un marco legal general que aplicarles.- Desgraciadamente no lo hay aún,
pero el Órgano Ejecutivo, o cualquiera de sus oficinas no puede arrogarse i facultad
de dictar normas supletorias para llenar este vacío, ni de dictar reglamentos de
aplicación sobre la materia porque no hay leyes que aplicar. El Ministerio del Interior
si lo ha hecho y esto es violatorio, como se dijo, de los Artículos 86 inciso tercero y 1
68 No. 14 Cn.- Al Acuerdo Ejecutivo Número Ciento Treinta y Seis debe aplicársele
la norma constitucional contenida en el Artículo 164 Cn. que establece: “Todos los
decretos, acuerdos, órdenes y resoluciones que los funcionarios del Órgano
Ejecutivo emitan, excediendo las facultades que esta Constitución establece, serán
nulos y no deberán ser obedecidos, aunque se den reserva de someterlos a la
aprobación de la Asamblea Legislativa’, y la Honorable Sala de lo Constitucional de
la Corte Suprema de Justicia debe declararlo así. - V. Las normas del Acuerdo
Ejecutivo Número Ciento Treinta y Seis adolecen de un requisito formal esencial para
su validez: su emisión por autoridad competente. Por lo tanto, es inconstitucional en
su forma. Se ha señalado en párrafos anteriores que sus disposiciones son
violatorias de los Artículos 96 y No. 6 Cn. También lo son de los artículos 3 inciso
primero (igualdad para el goce de derechos civiles entre salvadoreños y extranjeros),
7 (derecho de libre asociación) y 8 (principio de libertad general). Son
inconstitucionales en su fondo. No se ha querido, sin embargo, ahondar en estas
violaciones a la Constitución porque la irregularidad formal del acto lo nulifica
totalmente y basta para que con ello se declare su inconstitucionalidad y porque se
62
considera que en este proceso están en juego principios de democracia básica,
constitucionalmente reconocidos, como son la división de poderes, la exclusividad de
las facultades legislativas y la limitación de las facultades ejecutivas, a fin de evitar la
dictadura de un solo órgano del Estado.- Por tanto, en base a todo lo anterior, OS
PEDIMOS: (a) Se nos tenga por parte; (b) Se nos admita la presente demanda; (c)
Se pida informe detallado al Ministro del interior de conformidad al Artículo 7 de la
Ley de Procedimientos Constitucionales; (d) Se sigan los demás trámites de ley, y
verificados que sean, decretéis la inconstitucionalidad del Acuerdo Ejecutivo Número
Ciento Treinta y Seis, emitido por el Ramo del Interior el día veinte de febrero de mil
novecientos noventa y uno, publicado en el Diario Oficial Número Treinta y Cinco,
Tomo Trescientos Diez, de la misma fecha.”
II.- Se admitió la demanda y en relación a la misma se pidió el informe
correspondiente al señor Ministro del interior, quien al suministrarlo manifestó:
“Nuestra actuación ha sido fundamentada en lo siguiente: 1) PRINCIPIOS
DOCTRINARIOS.- Según la doctrina que expone el conocido tratadista del derecho
administrativo, don GABINO FRAGA. En su obra Derecho Administrativo, refiere el
autor que una fuente importantísima del derecho administrativo lo constituyen los
reglamentos, y al respecto manifiesta que los reglamentos son normas o conjunto de
normas jurídicas de carácter abstracto e impersonal que expide EL PODER
EJECUTIVO (en nuestro país llamado actualmente Órgano Ejecutivo), en una
facultad propia que tiene por objeto facilitar la exacta observancia de las leyes
expedidas por el Poder Legislativo. Ello es debido a que se tiene la necesidad de
aligerar la tarea del Poder Legislativo relevando la necesidad de desarrollar y
completar en detalles las leyes para su mejor ejecución. Además, permite que la
legislación se pueda ir adaptando oportunamente a las circunstancias que por ser
cambiantes, se tiene que aplicar.- Dice además este reconocido autor que el acto
reglamentario, constituye un acto administrativo no sólo porque emana de la
autoridad administrativa, sino que principalmente es un acto de ejecución de la ley,
es decir, un acto de función administrativa.- Otra teoría, dice el referido autor,
menciona que el Reglamento no es una expresión del legislador, es decir del pueblo,
63
sino más bien una expresión de la voluntad del administrador. Esta teoría es
sostenida por los autores BERTHELEMY FIAUR1AU. Por fin Don Gabino Fraga,
reconocida autoridad del derecho administrativo y no un acto legislativo, siempre que
la CONSTITUCION del país, le conceda esa potestad al Órgano Ejecutivo. Al
respecto nuestra Constitución, reconoce tal potestad en el artículo 168 numeral 14.
Sobra dejar, que la potestad reglamentaria no necesariamente deberá ejercerse por
medio de Reglamento, sino que de cualquier forma permitida por la ley. - II)
NATURALEZA DEL ACTO IMPUGNADO. - Los ciudadanos que han ocurrido a la
Honorable sala en este caso, señalan que las disposiciones del acuerdo Ministerial
invaden el campo del Órgano Legislativo, pues dicho acuerdo es en realidad una
ley.- Nuestro punto de vista, por el contrario considera que las disposiciones del
acuerdo son disposiciones de carácter reglamentario, puesto que regula situaciones
de personas jurídicas, y de extranjeros, que están desarrolladas en varias leyes
vigentes del país, y otras disposiciones legales como lo son el Código Civil, la Ley de
Extranjería, la Ley de Migración, el Reglamento Interno del Órgano Ejecutivo,
instrumentos que son los que se reglamentan por medio del acuerdo impugnado. III) BASE LEGAL Y JURIDICA DEL ACUERDO.- Citamos a continuación las
disposiciones legales en las que nos hemos basado y apoyado para dictar el acuerdo
de la referencia.- a) De la Constitución Política citarnos el artículo 1 00 que indica
que los extranjeros estarán sujetos a una Ley Especial. Citamos además el artículo
96 que establece que los extranjeros están obligados a respetar a las autoridades y a
obedecer las leyes. El artículo 168 numeral 14, que dice, que son atribuciones del
Presidente de la República decretar los Reglamentos necesarios para facilitar y
asegurar la aplicación de las leyes. También citamos el artículo 59, que establece
que para la gestión de los negocios públicos habrá las Secretarías de Estado que
fueren necesarias, las cuales estarán a cargo de un Ministro y uno o varios
Viceministros. También citamos el artículo 162, que establece que corresponde al
Presidente de la República, nombrar a los Ministros de las Secretarías de Estado. b)
De la legislación secundaria. La Ley de Extranjería que en su artículo 4, establece
que los extranjeros están obligados a respetar la Constitución, las Leyes Secundarias
y las Autoridades del País. El artículo 8, que estipula que corresponde al Ministerio
64
del Interior mediante resolución administrativa dictaminar quienes son los extranjeros
que pierden el derecho a residir en el país. El artículo 13 que expresamente dispone
que el concepto de personas jurídicas extranjeras así como su reconocimiento,
clasificación y fines se regularán por las leyes del país. El artículo 21, que establece
que las personas jurídicas extranjeras podrán ejercer la prestación de servicios con
sujeción a las demás leyes del país. El artículo 26, que preceptúa que ninguna
autoridad permitirá el ingreso al país de personas extranjeras para prestar servicios,
sin la autorización del Ministerio del Interior. El artículo 27 que establece que los
extranjeros, personas naturales o jurídicas pagarán los impuestos de conformidad a
la ley. - Pero especialmente hemos basado nuestro acuerdo ejecutivo en el artículo
35 de la ley de extranjería, literal f) que expresamente dispone que el Ministro del
Interior es la autoridad competente para conocer de las demás diligencias
relacionadas con los extranjeros que no estén comprendidas en la presente ley. c)
De la Ley de Migración, el artículo 2, que establece que el control migratorio
corresponde al Ministerio del Interior.- d) Del Reglamento Interno del Órgano
Ejecutivo, el artículo 1, que establece la competencia del Órgano Ejecutivo.
Asimismo el artículo 34 numeral 4, que establece que corresponde al Ministerio del
Interior, conferir reconocimiento de personería jurídica (no indicándose que se refiere
con exclusividad a las personas salvadoreñas, por lo que debe entenderse que se
comprenden las extranjeras).- e) Del Código Civil, los artículos 541 y 543 del Código
Civil en lo referente a las personas jurídicas y el capítulo cuarto del mismo Código,
que se refiere a la interpretación de la ley, especialmente el artículo 19, que expresa
que bien se puede para interpretar una ley recurrir a su intención o espíritu, lo mismo
que el 22, que expresa que para ilustrar el sentido de la ley se puede ver el contexto
de cada una de sus partes de manera que haya debida correspondencia y armonía.
Y finalmente el artículo 24 del mismo Código que autoriza al aplicador para
interpretar la ley del modo que más conforme parezca al espíritu general de la
legislación y a la equidad natural.”
III.-Se ordenó el traslado por el término de noventa días al Fiscal General de la
República, quien en lo pertinente dijo: “CONTENIDO DE LA DEMANDA. Los
impetrantes manifiestan en su escrito de folio uno, al referirse al Acuerdo Ejecutivo
65
número CIENTO TREINTA Y SEIS, que la intención del Ministro del interior al emitir
el acuerdo citado y el que se dejó sin efecto, es la de imponer un correctivo a una
situación irregular, pues no existe una regulación aplicable a los organismos no
gubernamentales extranjeros sin fines lucrativos que realizan actividades lícitas en el
país. Que la creación del Registro, el establecimiento de la obligatoriedad de
inscripción y determinación de los derechos y efectos jurídicos restantes de tal
inscripción son actos propios de la Asamblea Legislativa. Que dichos acuerdos es la
expresión de la viciada práctica del órgano Ejecutivo de usurpar las facultades
legislativas, emitiendo reglamentos con los cual se pretende llenar vacíos de ley. De
igual forma expresan: que toda regulación que afecta esfera de libertad de los
particulares debe provenir de la Asamblea Legislativa, y que ningún otro Órgano de
Estado está en capacidad de dictar un cuerpo que incida en ese campo de acción, y
menos si afecta derechos fundamentales como el de la Libre Asociación p Igualdad
Jurídica de Salvadoreños y Extranjeros, y en este caso cada numeral del Acuerdo
ciento treinta y seis, interfiere en el campo de atribuciones reservado a la Asamblea
Legislativa y que el Ministerio del Interior ha invadido la esfera de acción privativa de
la Asamblea Legis1ativa roto el principio de división de poderes al emitir normas de
carácter general, argumentando que se han violado los Artículos 86, Inciso 3, 121, 13
1 Numeral 5 y 168 Numeral 14 de la Constitución de la República. Por lo que las
normas el citado acuerdo, adolecen de un requisito formal esencial para su validez,
su emisión por autoridad competente, por lo que es inconstitucional en su forma, y
debe aplicársele el Artículo 1 64 Cn. También consideran que se han violado los
Artículos 96, 13 1 Numeral 6, 3 Inciso lo. Y 7 y 8 Cn. ANAL1SIS JURJDICO. Los
impetrantes del Recursos mencionan varios artículos de la Constitución que
consideran han sido violados por el Acuerdo Ejecutivo número 1 36, argumentando
que lo preceptuado por el Decreto son actos propios de la Asamblea Legislativa y
que el acuerdo es “expresión de la viciada práctica del Órgano Ejecutivo de usurpar
las facultades legislativas emitiendo reglamentos con los cuales se pretende llenar
vacíos de ley, imponer una práctica distinta de la prevista en la norma legal e
inclusive contradecirla’. También expresan doctrina sobre la terminología en cuanto a
los decretos, reglamentos y acuerdos; que “la única facultad que el Código Civil
66
establece al Gobierno con respecto a las personas jurídicas sujetas al derecho
común, es el reconocimiento de su personalidad jurídica y aprobación de sus
estatutos (Artículo 541 y 543 C.C.); luego mencionan la ley de Extranjería en su
Artículo 13, para concluir pidiendo la inconstitucionalidad del acuerdo en referencia.
Como es natural en toda demanda, la petición de inconstitucionalidad de una ley, de
algún artículo, reglamento o acuerdo, se argumenta o se alega desde el punto de
vista del impetrante del recurso, ó sea que las interpretaciones que se hacen de los
artículos de una Ley o de la Constitución, son criterios o modos de entender el
Artículo o Ley que analiza y por lo tanto no podría decirse que es lo correcto, pues
solo se trata de un análisis subjetivo particular. En el recurso que se ha interpuesto
los impetrantes para analizar los Artículos de la Constitución que consideran que han
sido violados por el Acuerdo Ejecutivo número 136, han usado el Método Exegético,
que es interpretar artículo por artículo. Este método de acuerdo al Tratadista de
Derecho Administrativo, Manuel María Diez “Es un método que es desarrolla en
Francia a principios del siglo pasado y hasta el año 1880”. Este método fue
duramente criticado y las razones que aducen son: “1° El método exegético
inmoviliza el derecho y cierra el camino a toda idea nueva; 2° Abre la puerta al más
desordenado subjetivismo’. Si analizarnos lo que dice el mencionado tratadista, sin
esforzarnos mucho, llegamos a la conclusión que el método exegético es arcaico y
en la actualidad ya no se usa pues según las nuevas corrientes y doctrinas de
Derecho Constitucional, el método que se emplea para interpretar la Constitución y
demás leyes es el Método Sistemático, según el cual ninguna disposición debe
interpretarse en forma aislada; sino que debe existir unidad y coherencia, tomando
en cuenta la realidad social, económica y política del país, y que el intérprete no debe
ni puede ignorar. Tomando en cuenta la doctrina expuesta, podemos decir que de
acuerdo a la realidad social y política que vive el país, era de urgencia y necesidad
crear un Registro de Organismo no Gubernamentales Extranjeros, y a quien le
correspondía crearlo es al Órgano Ejecutivo por medio del Ministerio del Interior; ya
que el Reglamento Interno del Órgano Ejecutivo, publicado en el Diario Oficial
número trescientos tres, de fecha dieciocho de abril de mil novecientos ochenta y
nueve, faculta a ese Ministerio para ejercer las siguientes funciones: “Artículos 34
67
Compete al Ministerio del Interior: 1.- Tutelar y velar lo referente a la organización
política y administrativa de la República; 4.- Otorgar la aprobación de estatutos y
conferir el reconocimiento de personalidad jurídica, de conformidad con los Artículos
541 y 543 el Código Civil, cuando por este reglamento o leyes especiales no se
establecimiento de la obligatoriedad de inscripción y determinación de los derechos y
efectos jurídicos restantes de tal inscripción son actos propios de la Asamblea
Legislativa. Que dichos acuerdos es la expresión de la viciada práctica del Órgano
Ejecutivo de usurpar las facultades legislativas, emitiendo reglamentos con los cuales
se pretende llenar vacíos de ley. De igual forma expresan: que toda regulación que
afecta esfera de libertad de los particulares debe provenir de la Asamblea Legislativa,
y que ningún otro Órgano del Estado está en capacidad de dictar un cuerpo que
incida en ese campo de acción, y menos si afecta derechos fundamentales como el
de la Libre Asociación de Igualdad Jurídica de Salvadoreños y Extranjeros, y en este
caso cada numeral del Acuerdo ciento treinta y seis, interfiere en el campo de
atribuciones reservado a la Asam1ea Legislativa y que el Ministerio del Interior ha
invadido la esfera de acción privativa de la Asamblea Legis1ativa roto el principio de
división de poderes al emitir normas de carácter general, argumentando que se han
violado los Artículos 86, Inciso 3, 121, 131 Numeral 5 y 168 Numeral 14 de la
Constitución de la República. Por lo que las normas el citado acuerdo, adolecen de
un requisito formal esencial para su validez, su emisión por autoridad competente,
por lo que es inconstitucional en su forma, y debe aplicársele el Artículo 1 64 Cn.
También consideran que se han violado los Artículos 96, 13 1 Numeral 6, 3 Inciso lo.
Y 7 y 8 Cn. ANAL1SIS JURIDICO. Los impetrantes del Recursos mencionan varios
artículos de la Constitución que consideran han sido violados por el Acuerdo
Ejecutivo número 136, argumentando que lo preceptuado por el Decreto son actos
propios de la Asamblea Legislativa y que el acuerdo es “expresión de la viciada
práctica del Órgano Ejecutivo de usurpar las facultades legislativas emitiendo
reglamentos con los cuales se pretende llenar vacíos de ley, imponer una práctica
distinta de la prevista en la norma legal e inclusive contradecirla”. También expresan
doctrina sobre la terminología en cuanto a los decretos, reglamentos y acuerdos; que
“la única facultad que el Código Civil establece al Gobierno con respecto a las
68
personas jurídicas sujetas al derecho común, es el reconocimiento de su
personalidad jurídica y aprobación de sus estatutos (Artículo 541 y 543 C.C.); luego
mencionan la ley de Extranjería en su Artículo 13, para concluir pidiendo la
inconstitucionalidad del acuerdo en referencia. Como es natural en toda demanda, la
petición de inconstitucionalidad de una ley, de algún artículo, reglamento o acuerdo,
se argumenta o se alega desde el punto de vista del impetrante del recurso, ó sea
que las interpretaciones que se hacen de los artículos de una Ley o de la
Constitución, son criterios o modos de entender el Artículo o Ley que analiza y por lo
tanto no podría decirse que es lo correcto, pues solo se trata de un análisis subjetivo
particular. En el recurso que se ha interpuesto los impetrantes para analizar los
Artículos de la Constitución que consideran que han sido violados por el Acuerdo
Ejecutivo número 136, han usado el Método Exegético, que es interpretar artículo por
artículo. Este método de acuerdo al Tratadista de Derecho Administrativo, Manuel
María Diez “Es un método que es desarrolla en Francia a principios del siglo pasado
y hasta el año 1850”. Este método fue duramente criticado y las razones que aducen
son: l0 El método exegético inmoviliza el derecho y cierra el camino a toda idea
nueva; 20 Abre la puerta al más desordenado subjetivismo’. Si analizamos lo que
dice el mencionado tratadista, sin esforzarnos mucho, llegamos a la conclusión que
el método exegético es arcaico y en la actualidad ya no se usa, pues según las
nuevas corrientes y doctrinas de Derecho Constitucional, el método que se emplea
para interpretar la Constitución y demás leyes es el Método Sistemático, según el
cual ninguna disposición debe interpretarse en forma aislada; sino que debe existir
unidad y coherencia, tomando en cuenta la realidad social, económica y política del
país, y que el intérprete no debe ni puede ignorar. Tomando en cuenta la doctrina
expuesta, podemos decir que de acuerdo a la realidad social y política que vive el
país, era de urgencia y necesidad crear un Registro de Organismo no
Gubernamentales Extranjeros, y a quien le correspondía crearlo es al Órgano
Ejecutivo por medio del Ministerio del Interior; ya que el Reglamento Interno del
Órgano Ejecutivo, publicado en el Diario Oficial número trescientos tres, de fecha
dieciocho de abril de mil novecientos ochenta y nueve, faculta a ese Ministerio para
ejercer las siguientes funciones: “Artículos 34 Compete al Ministerio del Interior: 1.69
Tutelar y velar lo referente a la organización política y administrativa de la República;
4.- Otorgar la aprobación de estatutos y conferir el reconocimiento de personalidad
jurídica, de conformidad con los Artículos 541 y 543 el Código Civil, cuando por este
reglamento o leyes especiales no se confiera esta atribución a otra entidad; 5.Ejercer el control migratorio en el país y expedir los pasaportes ordinarios y
especiales de conformidad a la ley; 6.- Conocer de las solicitudes de naturalización
de extranjeros; de la renuncia de la nacionalidad salvadoreña y rec4peración de esta
calidad, así como de la tramitación de lo prescrito en el numeral 3 del Artículo 90 de
la Constitución. 7.- Conferir licencias a salvadoreños para aceptar empleos o cargos
públicos, que no corresponda conceder a la Asamblea Legislativa, de conformidad
con el numeral 28 del Artículo 13 1 de la Constitución;...12.- Ejercer las demás
atribuciones que se establezcan por la ley o reglamento. Por otra parte si estudiamos
a quienes faculta la Constitución de la República para desarrolla los reglamentos,
que son fuentes formales de nuestro ordenamiento jurídico, se puede decir, que la
disposición más importante es la que reconoce la potestad reglamentaria del Órgano
Ejecutivo consagrada en el Artículo 168 Cn. que dice: “Son atribuciones y
obligaciones del Presidente de la República. . Ordinal 14o. Decretar los reglamentos
que fueren necesarios para facilitar y asegurar la aplicación de las leyes cuya
ejecución le corresponde; según dicha disposición el Presidente de la República,
está facultado para decretar los Reglamentos de Ejecución, que son los que se
dictan para facilitar y asegurar la aplicación de leyes cuya ejecución le corresponde a
ese órgano; pues en las leyes que él no ejecuta, la Constitución señala a quienes
corresponde dictarlos, tal es el caso de la Corte de Cuentas de la República, a la cual
se le reconoce potestad reglamentaria en la atribución 62 del Artículo 195 Cn.; a los
Municipios en el Ordinal 4o. del Artículo 204 Cn. La Asamblea Legislativa también la
faculta la Constitución en el Artículo 13 1 Ordinal lo. Para decretar su reglamento
interior, pero este reglamento es de otra naturaleza jurídica, ya que es un
Reglamento Autónomo y merece una consideración y estudio más amplio, que no es
oportuno efectuarlo en este recurso. Es necesario y también importante manifestar
en el caso que nos ocupa que por vía de interpretación del Artículo 1 33 Cn. Ordinal
3o., se ha considerado que la Corte Suprema de Justicia tiene potestad
70
reglamentaria en materia que le compete al Órgano Judicial, aunque la Constitución
no le reconoce expresamente esa potestad, pues sería inconstitucional por violación
al Artículo 86 Cn. que el Órgano Ejecutivo decretara los reglamentos para desarrollar
las leyes que le corresponde al Órgano Judicial; ya que en este caso si estaríamos
en presencia de una usurpación de funciones o de facultades que le competen a otro
órgano del Estado. Según lo expuesto el Órgano Ejecutivo tiene potestad
reglamentaria y los acuerdos son actos de naturaleza reglamentaria, asimismo el
Ministerio de Interior es el encargado de aprobar los Estatutos y otorgar el
reconocimiento de las personas jurídicas comprendidas en el Código Civil, es el que
ejerce el control migratorio en el país y conoce también de la naturalización de los
extranjeros. Los organismos no Gubernamentales Extranjeros, están formados por
personas naturales y extranjeras y en consecuencia es el Ministerio del Interior el
encargado de registrar la documentación necesaria para que puedan ingresar al país
por medio de la Dirección General de Migración; también le compete a ese Ministerio
el cumplimiento de la Ley de Extranjería, en la cual está regulada la existencia y
reconocimiento de las personas jurídicas extranjeras, en los Artículos 13 y 35 literal
f); Asimismo es de mencionar que el Acuerdo 136 que se alega de
inconstitucionalidad, viene a sustituir o derogar al Acuerdo No.634 de fecha 26 de
septiembre de 1990, publicado en el Diario Oficial No.228, Tomo 308 de la misma
fecha, el cual creó el Registro de Organismo no Gubernamentales Extranjeros y de
éste nada dicen los recurrentes, el cual quedaría vigente en caso que se llegar a
declarar la inconstitucionalidad del Acuerdo 136; o sea que los señores peticionarios
no han comprendido el fundamento legal del Acuerdo impugnado y hasta se han
equivocado al mencionar Artículos de la Constitución, que no tienen relación con el
mismo como es el caso del Artículo 131 No.6, que consideran que ha sido violado
por el referido Acuerdo; dicho Artículo lo mencionan en los últimos párrafos de su
demanda, y trata sobre la imposición de impuestos, que es una facultad de la
Asamblea Legislativa. Por todo lo expuesto considero que no existe la
inconstitucionalidad demandada por los impetrantes del recurso, por lo que OS
PIDO: Tengáis por evacuado el traslado que me habéis conferido y en sentencia
definitiva declaréis que no existe la inconstitucionalidad alegada respecto al Acuerdo
71
Ejecutivo número ciento treinta y seis que crea el Registro de Organismos no
Gubernamentales Extranjeros, emitidos por el Ministerio del Interior, publicado en el
Diario Oficial número treinta y cinco, tomo trescientos diez de fecha veinte de febrero
del corriente año.
lV.- Con lo expresado por el funcionario mencionado en el considerando anterior,
quedó el proceso en estado de dictar sentencia; y en vista de no estimarse necesaria
otra diligencia, y en relación a lo manifestado por los demandantes, en lo esencial
basan su pretensión en dos argumentos: primero, referente una cuestión puramente
formal; y segundo, respecto a una cuestión de fondo o contenido.
En relación a lo primero, los demandantes afirman “venimos a demandar que se
declare la inconstitucionalidad en su forma del Acuerdo Ejecutivo Número. . . . “, y
más adelante, después de referirse a la división de los poderes del Estado y a una
clasificación de los reglamentos, en forma contradiría afirman “El Acuerdo Ejecutivo. .
. que se impugna en esta demanda, es, formalmente hablando, un reglamento,
puesto que contiene normas de carácter general, y ha sido emitido por el Órgano
Ejecutivo, sin embargo no se le puede hacer caber dentro de ninguna de las tres
categorías indicadas en el párrafo anterior”. En el referido párrafo los demandante
afirman: “La doctrina ha denominado “Facultad Reglamentaria” a la facultad
legislativa constitucionalmente conferida al Órgano Ejecutivo, y nuestra Constitución
la limita a tres tipos de reglamentos: (1) Reglamentos Autónomos:... (2) Reglamentos
de urgencia y necesidad;. . . . Y (3) Reglamento de aplicación”. Y, respectivamente,
para cada uno de los reglamentos mencionados citan los Artículos 167 No.1; 167
No.6o. Y 168 No.14o., todos de la Constitución. Se advierte que la simple exclusión
que los demandantes plantean entre el acto impugnado la inconstitucionalidad y la
clasificación de los reglamentos por ellos expuesta, no es demostrativa de que por
ese motivo el referido Acuerdo adolece de inconstitucionalidad en cuanto a su forma.
En efecto, aplicando el criterio formal, tal como lo confiesan los demandantes, el acto
impugnado de inconstitucionalidad es formalmente un reglamento, precisamente por
emanar del Órgano Ejecutivo, aparecer que fue rubricado por el Presidente de la
República y por el Ministro del Ramo correspondiente y, para su eficacia, por
contener normas generales, fue publicado en el Diario Oficial indicado. En ese
72
sentido, incuestionablemente se han llenado las formas elementales del acto como
son: (a) que lo firmara el Presidente de la República, como titular de la facultad
reglamentaria dentro del referido Órgano Ejecutivo; (b) que lo autorizara el Ministro
del Ramo respectivo; y (c) que se publicara en el Diario Oficial. Sin entrar a la
discusión sobre si la denominación “Acuerdo”, empleada respecto al acto impugnado,
es o no es aplicable a los reglamentos, tal denominación puede reputarse
equivalente para los efectos de lo dispuesto en el Articulo 183 Cn., al establecer que
“La Corte Suprema de Justicia por medio de la Sala de lo Constitucional será el único
tribunal competente para declarar la inconstitucionalidad de las leyes, decretos y
reglamentos, en su forma y contenido, de un modo general y obligatorio...”; pues en
realidad, lo que está estableciendo dicha norma es la atribución y potestad del
tribunal mencionado, para declarar la inconstitucionalidad de toda disposición
normativa de carácter general o con fuerza de ley, independientemente de como se
les llame en cada caso, sin que las denominaciones empleadas -leyes, decretos y
reglamentosimplique en modo alguno, la exclusión de otras, tales como ordenanzas,
acuerdos, etc., siempre que tuvieren el contenido normativo antes indicado. Por todo
lo anterior, este Tribunal no considera atendibles las alegaciones formuladas por los
demandantes en el punto referido a las formas del acto.
En relación a lo segundo, es decir, en cuanto al fondo o contenido del reglamento
impugnado, los demandantes alegan que con tal acto, el Órgano Ejecutivo ha
invadido o usurpado las facultades legislativas, y que tal hecho traduce una practica
viciada del referido Órgano al pretender llenar vacíos de las leyes; que toda
regulación que afecte la esfera de libertad de los particulares debe provenir a la
Asamblea Legislativa, y que ningún otro Órgano del Estado está en capacidad de
dictar cuerpos legales novedosos, mucho menos si afecta derechos fundamentales
reconocidos en la Constitución. Y después de analizar cada una de las disposiciones
del Acuerdo, concluye que es ha invadido la esfera de acción privativa o reservada
de la Asamblea Legislativa, además de los comentarios relacionados con la
legislación secundaria vigente.
73
Consecuentemente, corresponde analizar si en cuanto a su contenido normativo, el
referido Acuerdo reglamentario, adolece de inconstitucionalidad, tal como ha sido
planteado por los demandantes; y, a ese respecto, conviene identificar el campo
jurídico que la Constitución asigna a la facultad reglamentaria en nuestro sistema de
fuentes de la normativa jurídica.
De acuerdo a la Constitución de i93, fienen facultades reglamentarias: 1° la
Asamblea Legislativa respecto a su Reglamento Interior, Artículo 13 1 No. 1, Cn.; 2°
el Consejo de Ministros, Artículo 167 No. 1 Cn.; 3o. el Presidente de la República,
Artículo 168 No. 14o.Cn.; 4o. la Corte De Cuentas de la República, Artículo 195, 6°
Cn.; 5o. los Municipios o Concejo Municipales, Artículo 204, 5o., en relación con el
Artículo 202 Cn.
De tal normativa se extrae la naturaleza de los reglamentos autorizados por la
Constitución: (a) el reglamento llamado autónomo, en cuanto no depende o no
guarda relación con la ley, como en el caso del Reglamento Interior del Órgano
Legislativo y del Órgano Ejecutivo, reconocidos en la doctrina como reglamentos de
organización, que atañen al ordenamiento interno del respectivo Órgano; (b) el
reglamento de aplicación o ejecución, cuya normativa se limita a facilitar o asegurar
la aplicación de la correspondiente ley, y por consiguiente, su existencia se hace
depender de la misma ley que reglamenta para su ejecución, sin poder alterar con su
normativa los alcances de la primera en forma alguna; tal como se establece
respecto de los reglamentos atribuidos al Presidente de la República al determinar
expresamente esa atribución “para facilitar y asegurar la aplicación de las leyes”, con
la limitante adicional de tratarse de aquellas leyes “cuya ejecución le corresponde”.
pues de lo contrario, carece de dicha atribución.
Congruente con lo anterior, es del caso señalar que la Constitución acepta el
principio de acuerdo al cual, la potestad reglamentaria sobre la materia que se
administra está implícita en el Órgano al que compete la ejecución o aplicación de la
ley, precisamente para conservar su independencia y evitar la injerencia de otros
74
órganos en la esfera de su respectiva competencia; todo lo cual como se sabe, es
también garantía fundamental de los derechos humanos.
En el caso subíndice, el Acuerdo impugnado aparece rubricado por el Presidente de
la República y por el Ministro del Interior; dicho acuerdo es de carácter reglamentario,
y en sus considerándoos no se hace referencia alguna de la ley cuya aplicación
propenda a facilitar o asegurar; tampoco en sus disposiciones aparece dicha
relación, para inferir de su texto la dependencia con la ley de que tratare en su caso;
por otro lado; al examinar cada una de sus disposiciones, claramente se advierte su
carácter normativo, propio de una ley en sentido material, así: crea un Registro de
Organismos no Gubernamentales Extranjeros establece la necesidad de inscribir
dichos organismos como condición para que el personal extranjero de los mismos
puedan gozar e residencia en el país; establece la facultad de la autoridad para
cancelar la inscripción de los organismos una vez inscritos, y la necesidad de éstos
de renovarla anualmente; todo lo cual implica por loable que sea el propósito- una
limitación a la esfera de libertad, cuya regulación ha sido reservada a las leyes, es
decir, a la declaración de voluntad del legislador, y en consecuencia, en este caso,
ha habido un exceso de parte de los funcionarios de quienes ha emanado el Acuerdo
impugnado, sobre todo en relación al principio de legalidad, establecido
primeramente como derecho individual de que “Nadie está obligado a hacer lo que la
ley no manda ni ha privarse de lo que ella no prohíbe”, Artículo 8 Cn., y segundo,
ratificado directamente respecto de los funcionarios del Estado al establecer que
éstos delegados del pueblo y que “no tienen más facultades que las que
expresamente les da la ley”, Artículo 86 inc. 3o.
Por los motivos antes indicados es procedente declarar la inconstitucionalidad del
Acuerdo al principio relacionado, aclarando que tal declaración no representa un
pronunciamiento o declaración de inconstitucionalidad per se de los controles que se
han pretendido establecer por vía reglamentaria, sino que se limita a declararla por
haberse atribuido, por vía reglamentaria el Órgano Ejecutivo, facultades que le
corresponderían ejercer por vía legislativa únicamente al Órgano Legislativo.
75
citadas y artículos 1, 2, 5, 6, 7, 8, 9, 10 y 11, de la Ley de Procedimientos
Constitucionales, en nombre de la República, esta Sala FALLA: Declàrase
inconstitucional en su contenido, de modo general y obligatorio, el acuerdo número
seiscientos treinta y cuatro del veintiséis de septiembre de mil novecientos noventa,
del órgano Ejecutivo en el Ramo del Interior publicado en el Diario Oficial número
doscientos veintiocho, tomo trescientos Ocho del veintiséis de septiembre del año
antes indicado, mediante el cual se crea el registro de organismos no
gubernamentales extranjeros (ONG). Publíquese esta sentencia en la forma
ordenada por la ley. Notifíquese.
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APENDICE
UNIVERSIDAD FRANCISCO GAVIDIA
SAN SALVADOR
77
FACULTAD DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS SOCIALES
PLAN DE TRABAJO
TEMA:
LA ADMINISTRACIÒN PÚBLICA
INTEGRANTES:
HELEN ZULEYMA SOSA RAMIREZ
ERLINDA GAUDY CORNEJO HERNANDEZ
TERESA DE JESUS PEÑA RAMIREZ
ASESOR:
LIC. FRANCISCO JAVIER ARGUETA GOMEZ
SAN SALVADOR, 13 DE FEBRERO DE 2006
78
INDICE
PORTADA…………………………………………………………
1
INDICE……………………………………………………………
2
INTRODUCCIÒN………………………………………………..
3
DIAGNOSTICO…………………………………………………..
4, 5, 6
OBJETIVOS………………………………………………………
7
ESTRATEGIAS…………………………………………………..
8
METAS …………………………………………………………….
9
RECURSOS……………………………………………………….
10,11
POLITICAS……………………………………………………….
12
CONTROL Y EVALUACIÒN…………………………………..
13
CUADRO DE CONTROL Y EVALUACIÒN…………………
14
CRONOGRAMA DE ACTIVIDADES…………………………
15
REFERENCIAS ………………………………………………….
16
79
INTRODUCCION
El presente plan de trabajo tiene como objetivo organizar de forma pràctica y
metodológica la realización de la monografía, documento que es requisito para poder
continuar con el proceso de graduación.
Presentamos de una forma reducida los objetivos y metas que nos hemos trazado
como grupo para delimitar y explicar el tema a investigar. Y con ello poder valorar las
pretensiones que llenen de satisfacción al lector.
Mostrando el diagnostico donde abordaremos parte de los temas que estudiaremos
en la monografía, apuntando directamente a los objetivos generales como a los
específicos, las estrategias que utilizaremos y las metas a cumplir, las políticas que
implementaremos, el cuadro del cronograma donde se reflejan las actividades a
realizar a futuro.
Tal como escribimos en el documento la investigación de La Administración Pùblica,
pretendemos realizar un estudio amplio de conocimientos de dicho tema.
Comprendido en el lapso señalado siendo esta fecha de entrega el 22 de Abril de
2006.
80
II DIAGNOSTICO
Nuestro diagnóstico está enfocado a identificar la Administración Pública desde sus
inicios hasta la actualidad, de está manera todos estos avances históricos de máxima
importancia, todas aquellas limitantes y todos los logros obtenidos hasta la actualidad
de forma clara precisa y continua.
El elemento humano del Estado, que se puede definir de mil modos distintos, basta
una comunidad de hombres que tiene conciencia de lazos étnicos, históricos,
culturales y económicos, en la determinación de la base de está conciencia es donde
surgen los problemas y el Estado debe actuar con sus políticas administrativas a
través del Servicio Público.
De lo anterior, la Administración es una organización compleja de la que se sirve el
estado para cumplir sus fines, que no son otros que las política que desarrolla o , si
se prefieren los bienes y servicios que presta
y los intereses que atiende: LA
EDUCACION, LA SALUD PUBLICA, LAS FUERZAS ARMADAS Y DE SEGURIDAD,
LAS COMUNICFASIONES, LA ECONOMIA, ETC. En definitiva, la actuación
administrativa individualiza la universidad del Estado en las particularidades de la
sociedad. Pero también, y esto es esencial a “intereses individualizados” auque a
veces algún funcionario piense lo contrario o sencillamente, lo ignore. La
Administración , pues, sirve y por ello
le conviene tanto la denominación de
“organización servicial” , no representa, a los ciudadanos; sus actos no valen como
propios de la comunidad si no como propios de una organización dependiente y
necesitaba de justificarse en cada caso en el servicio de la comunidad a la que esta
ordenado .Lo que dicho más toscamente no significa más que el dueño, el propietario
de la Administración, es el ciudadano que por ello,
no está siempre aquella en
posesión de la verdad, no es la dueña exclusiva y la intérprete única del interés
publico; que no puede actuar “frente” o “contra” o “a pesar” de los ciudadanos.
81
El Estado debe de estar siempre con sometimiento pleno a la ley y al derecho” Lo
que se traduce en que:
Ha de acomodarse a todo el sistema de fuentes: a la constitución, desde luego, y a
las leyes formales pero también a las normas emanadas del gobierno con fuerza de
ley, los Tratados internacionales, las costumbres y principios generales del derecho
y, desde luego también, a los reglamentos dictados por la propia Administración.-
La Administración es una organización compleja de la que se sirve El Estado para
cumplir sus fines, que no son otros que las políticas que desarrolla o si se prefieren
los bienes y servicios que presta y los intereses que atiende: LA EDUCACION, LA
SALUD
PÙBLICA,
LAS
FUERZAS
ARMADAS
Y
DE
SEGURIDAD,
LAS
COMUNICACIONES, LA ECONOMIA, ETC.
En razón de lo expuesto, la ley se desarrolla en parte general que comprende la
organización administrativa de la contratación pública, es por lo cual debemos tener
muy en claro la forma de elaboración de las Políticas Administrativas ya que de estás
dependen el desarrollo social y económico de una nación, siendo importante no sólo
para fines educativos si no que también para cultura general de una nación como
información importante.
82
III OBJETIVOS
OBJETIVO GENERAL
Determinar las líneas y estructuras operativas de donde surgen
las políticas de
servicio público de la Administración Pùblica.
OBJETIVOS ESPECIFICOS
Detallar la mayor parte de conceptos y definiciones de la Administración Pública
.para poder obtener en el lector una mayor comprensión de lo investigado.
Investigar de donde surgen las políticas de la Administración Pública, de que forma
estas influye de forma operacional
para un mejor funcionamiento del plan de
gobierno.
83
IV ESTRATEGIAS
Entre nuestras estrategias a seguir para la realización de la Monografía se
encuentran las siguientes:
-
Aprovechar al máximo los conocimientos brindados del asesor Lic. Javier
Argueta.
-
Obtener entrevista con personalidades que se encuentran en el ámbito
administrativo.
-
Visitar la biblioteca de la Universidad Francisco Gavidia.
-
Visitar la biblioteca de la Universidad Dr. José Simeón Cañas.
-
Visitar la biblioteca de Corte Suprema de Justicia.
-
Visitar las páginas en Internet que estén relacionadas con el tema.
84
V
METAS
Todas nuestras metas están encaminadas a cumplir los objetivos de nuestra
Monografía las cuales son:
-
Conocer con toda claridad las Políticas Administrativas de nuestro Gobierno.
-
Brindar todos los conceptos necesarios para el lector.
-
Presentar en tiempo y espacio requerido por nuestro calendario de actividades
del proceso de graduación nuestro Plan de Trabajo y la Monografía.
-
Lograr cumplir nuestros objetivos propuestos tanto el general como los
específicos.
-
Elaborar un excelente trabajo en la Monografía, para representar dignamente
nuestra Universidad Francisco Gavidia, tanto de forma textual como de forma
digital.
85
VI RECURSOS
Dentro de este apartado hemos tomado los siguientes recursos.
1) RECURSOS HUMANOS.
Para el Plan de trabajo y la Monografía, tenemos la colaboración en primer lugar de
nuestro asesor Lic. Javier Argueta, los asesores de la unidad de Graduación,
integrantes del grupo, personas que entrevistaremos en el ámbito administrativo,
abogados conocedores en la materia.
2) RECURSOS FINANCIEROS
Para la elaboración del plan de trabajo del tema de la Administración Pública
tenemos destinados los siguientes recursos financieros:
- Papel bond base 20 ……………………………….. $ 3.00
- Impresiones de trabajo digitado…………………... $ 5.00
- Fotocopias…………………………………………. $ 2.75
- Disquete…………………………………………… $ 0.60
- Gasolina…………………………………………... .$ 30.00
- Varios……………………………………………..
$ 25.00
=======
Total……………………………………. $ 66.35
Para la elaboración de la Monografía del tema de la Administración Pùblica
tenemos destinados los siguientes recursos financieros:
86
- Papel bond base 20 ……………………………….. $
30.00
- Impresiones de trabajo digitado…………………. .. $ 150 .00
- Fotocopias……………………………………………. $
90.00
- Disquete………………………………………….…… $
8.00
- Gasolina……………………………………………... .$
200.00
- Varios…………………………………………….….. . $ 125.00
- Empastados ………………………………………….. $
35.00
- Navegación de Internet…………………………..…. $
40.00
=======
Total………………………………………. $ 678.00
3) RECURSOS MATERIALES
Los recursos materiales que consideramos que utilizaremos son:
-
1 Computadora.
-
1 Fotocopiadora.
-
1 Telefax
-
3 Celulares
-
1 Cámara digital.
-
1 Cañón para las diapositivas
-
1 Automóvil
4) RECURSO TIEMPO
87
Consideramos ser este uno de los recursos muy importantes ya que de este depende
el éxito de nuestros trabajos tenemos asignadas 20 horas de asesorìa con el Lic.
Javier Argueta, tendremos reuniones los dias lunes, miércoles, viernes, sábados.
88
VII POLITICAS
Nuestras políticas serán:
-
Que nuestra investigación en la Monografía será encaminada a satisfacer
necesidades de una consulta completa para el lector.
-
Tendremos como principios fundamentales la Misión y Visión de la
Universidad Francisco Gavidia.
-
Tener mucha sinceridad y honestidad en la elaboración de la Monografía.
-
Trabajar en equipo con equidad de responsabilidad.
-
Lograr tener una política cualitativa enfocada en lo social, en lo económico y
en lo político sobre el tema de investigación.
89
VIII CONTROL Y EVALUACIÒN
El control y evaluación ayudará para llevar un control de que el plan de trabajo está
funcionando para llegar a realizar el trabajo de Monografía designada así se podrá
determinar en donde está la falta en caso de incumplimiento en algunos de los
puntos de dicho plan de trabajo.
-
Para tener un mejor control como grupo en la elaboración de la monografía
obteniendo de esta forma un avance en nuestro proceso de graduación.
-
Examinar semanal mente que se lleve a cabo el plan de trabajo.
90
CUADRO DE CONTROL Y EVALUACIÒN
ACTIVIDAD
FECHA
HORA
RESPONSABLE
INSTRUMENTOS
DE CONTROL
Erlinda Gaudy,
Cornejo
Análisis y
1
4:30 a
síntesis de la
6/02/2006-
6:00
Helen Zuleyma,
información
31/03/2006
p.m.
Sosa Ramírez.
Hernández.
Resumen
Teresa de Jesús,
Peña Ramírez.
Erlinda Gaudy,
0
Reunión Con El
8/02/2006-
Asesor
0308/04/2006
Cornejo
6:30 a
Hernández.
8:00
Helen Zuleyma,
p.m.
Sosa Ramírez.
Informe
Teresa de Jesús,
Peña Ramírez.
Erlinda Gaudy,
Consulta De
1
Información En
6/02/2006-
Las Bibliotecas
22/03/2006
De
2:30a
7:30
p.m.
Cornejo
Hernández.
Helen Zuleyma,
Acta/Ficha
Sosa Ramírez.
Teresa de Jesús,
Peña Ramírez.
Erlinda Gaudy,
Entrevista A
De
Profesionales Y
Conocedores De
La Temática A
Investigar
27/02/2006
14:30
a15:00
p.m.
Cornejo
Hernández.
Helen Zuleyma,
Entrevista
Sosa Ramírez.
Teresa de Jesús,
Peña Ramírez.
91
IX REFERENCIAS
-
Barahona, Villar, Silvia; y otros. “Derecho Jurisdiccional I”, parte general, 9ª.
Edición.
-
Calanmandrei, Piero, “Derecho Procesal Civil”, Buenos Aires, Ediciones
Juridicas Europa- America, 1973,3V.
-
Couture, Eduardo J. “Fundamentos del Derecho Procesal Civil” Tercera
Edición Buenos Aires, Ediciones Depalma.
-
Constitución de la Repùblica, 2003, Editorial Lis, Editor Luis Vásquez López.
-
Camacho, González, Oscar Eduardo, “La justicia Administrativa” Tomo I ,1ª
-
Echandia,Hernando Davis, “Teoría General del Proceso”, Tomo I, Buenos
Aires. Editorial Universidad S.R.L.
-
Podetti, Ramiro J. “Tratado de los Actos Procesales” Editorial, Buenos Aires,
1955.
-
Edición San José, C.R. IJSA, Octubre 2001.
-
Revista Derecho, Universidad de El Salvador, San Salvador El Salvador.
-
Revista Quehacer Judicial.
-
Podium del Órgano Judicial.
92