Tabla A1.1 - World Bank
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Paraguay – Implicancias de la Liberalización Comercial dentro del Mercosur Non-Lending Technical Assistance (P119925) Public Disclosure Authorized Public Disclosure Authorized Public Disclosure Authorized Public Disclosure Authorized 69287 Documento final Febrero 2010 Unidad de Gestión de Argentina, Chile, Paraguay y Uruguay Unidad de Reducción de la Pobreza y Gestión Económica Región de América Latina y el Caribe Documento del Banco Mundial Acrónimos AEC ALADI AN BIT BK BNLS CAC CACM CAN CE CEE CJE DCC DCN FOCEM GATT IDB LP Mercosur NAFTA NAMA OMC PC PCC PCN PIB PIEC PIEN PN RC REN RM RO SACU TLC TR UA UE VAR ZLC Arancel Externo Común Asociación Latinoamericana de Integración Arancel Nacional Bienes de Informática y Telecomunicaciones Bienes de Capital Botswana, Namibia, Lesotho y Swaziland Código Aduanero Común Comunidad Aduanera Centroamericana Código Aduanero Nacional Comunidad Europea Comunidad Económica Europea Corte de Justicia Europea Defensa Comercial Común Defensa Comercial Nacional Fondo para la Convergencia Estructural del Mercosur General Agreement on Tariffs and Trade (Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio) Inter American Development Bank (Banco Interamericano de Desarrollo) Libre Práctica Mercado Común del Sur North American Free Trade Agreement (Tratado de Libre Comercio de América del Norte) Non-Agricultural Market Access Organización Mundial del Comercio Preferencias Comunes Política Comercial Común Política Comercial Nacional Producto Interno Bruto Política de Incentivos a la Exportaciones Común Política de Incentivos a las Exportaciones Nacional Preferencias Nacionales Régimen Comercial Regímenes Especiales Nacionales Resto del Mundo Regla de Origen Unión Aduanera de África del Sur Tratado de Libre Comercio Tratado de Roma Uniones Aduaneras Unión Europea Valor Agregado Regional Zona de Libre Comercio Contenido Resumen Ejecutivo ................................................................................................................... 4 A. Uniones Aduaneras Imperfectas, Libre Práctica y Reglas de Redistribución del Ingreso Arancelario .................................................................................................................. 6 INTRODUCCIÓN ................................................................................................................. 6 UNIONES ADUANERAS Y LIBRE PRÁCTICA ............................................................... 7 COMO SE RESOLVIÓ EL PROBLEMA DE LA LIBRE PRÁCTICA EN LA CE? .......... 9 Redistribución del Ingreso Arancelario en la CEE .......................................................... 11 REGLAS DE REDISTRIBUCIÓN DE LA RENTA ADUANERA Y LA EXPERIENCIA DE SACU ............................................................................................................................. 12 La Compensación Fiscal .................................................................................................. 12 Las Reglas y el Ejemplo de SACU .................................................................................. 13 La Ausencia de Reglas (o el Statu Quo del Mercosur) .................................................... 15 ECONOMÍA POLÍTICA DE LAS REGLAS DE REDISTRIBUCIÓN Y PROTECCIÓN EXTERNA ........................................................................................................................... 16 CONCLUSIONES ............................................................................................................... 17 B. Profundización de la Unión Aduanera y sus Implicancias para Paraguay .................. 19 STATUS QUO ..................................................................................................................... 19 Doble Cobro No, Libre Práctica Sí .................................................................................. 19 Política Comercial Nacional y Política Comercial Común .............................................. 20 CIRCULACIÓN Y DISTRIBUCIÓN ................................................................................. 23 Circulación ....................................................................................................................... 23 Distribución ...................................................................................................................... 24 IDEAS A TENER EN CUENTA PARA PARAGUAY ...................................................... 29 Hechos Estilizados ........................................................................................................... 29 Patrón De Comercio Y Sus Problemas ............................................................................ 29 Líneas Para Orientar Una Nueva Acción Unilateral ........................................................ 30 Lista de Tablas Tabla 1.1: Reglas de circulación .............................................................................................. 20 Tabla 1.2: Componentes de la Política Comercial Nacional y Común .................................... 20 Tabla 1.3: Grado de Convergencia Políticas Comerciales Nacionales y Políticas Comunes .. 21 Tabla 1.4: Tareas Pendientes para la UA Previas a la LP y La Distribución de Renta Arancelaria ............................................................................................................................... 22 Tabla 1.5: Importaciones Extrazona Incorporadas en Comercio Intrazona En 2004 Hipótesis Mínima y Máxima (millones de US$) ...................................................................................... 26 Tabla1.6: Recaudación AEC Incorporada en Comercio Intrazona en 2004 Hipótesis Mínima y Máxima (millones de US$) ...................................................................................................... 27 Tabla 1.7: Transferencias Netas al Fondo de Compensación en el Año 2004 ......................... 27 Tabla 1.8: Asignación de la Recaudación Arancelaria de las Importaciones de Extrazona Empleando Distintas Reglas de Distribución, Año 2004 ......................................................... 28 Tabla A1.1: Tratamiento en la Frontera del País Importador B en un Cierto bien y Transformado en el País Exportador A .................................................................................... 33 Tabla A1.2: Tratamiento en la Frontera del País Importador B en un Cierto Bien y del País Exportador A sin Transformar ................................................................................................. 35 Table 2.1: Importancia de la Redistribución en SACU ........................................................... 15 Este documento contiene un resumen de las ponencias presentadas durante el seminario del 15 de diciembre de 2009 en Asunción, el mismo que fue organizado a solicitud del Gobierno Paraguayo. Las ponencias y el resumen fueron elaborados por Marcelo Olarreaga (Universidad de Ginebra, Suiza) y Marcel Vaillant (Universidad de la República, Uruguay) e incorporan comentarios recibidos durante el seminario por parte de Francisco Ruiz Díaz (Director de Integración, Ministerio de Hacienda), Fernando Massi (Asesor, Ministerio de Industria y Comercio) y otros participantes. Las opiniones y puntos de vista en este documento no reflejan necesariamente la opinión del Banco Mundial. El trabajo fue supervisado por Jasmín Chakeri (Economista, LCSPE), bajo la dirección de Rodrigo Chaves (Gerente de Sector, LCSPE) y José Roberto López Cálix (Economista Jefe y Líder Sectorial, LCSPR). Actuaron como evaluadores internos Julio Revilla (Economista Senior, AFTP1) y Sebastián Sáez (Economista Senior, PRMTR). El equipo agradece a Rossana Polastri (Representante Residente, LCCPY), Debora Aquino, Karem Edwards, Ruth González Llamas y Santiago Flórez Gómez por su colaboración. El equipo también agradece la colaboración y el apoyo del Sr. Dionisio Borda (Ministro de Hacienda), del Sr. Francisco Ruiz Díaz (Director de Integración) y de su equipo. Los fondos para este proyecto fueron proveídos por el programa Markets and Governance for Poverty Reduction financiado por el Departamento de Desarrollo Internacional (DfID) del Reino Unido. 3 Resumen Ejecutivo Este documento describe y analiza los pasos que se deben avanzar para que Mercosur logre una Unión Aduanera (UA) perfecta, y como esta situación afectaría a Paraguay. El estudio profundiza en dos conceptos claves para entender las consecuencias de una UA perfecta: (i) la libre práctica (LP); y (ii) las reglas de redistribución del ingreso arancelario. Antes de entrar a mirar estos conceptos es necesario hacer dos observaciones generales. En primer lugar se resalta que a pesar de un mundo cada vez más integrado solo la Unión Europea (UE) y la Unión Aduanera de África del Sur (SACU) constituyen UA perfectas. En segundo lugar, brilla la ausencia de estudios académicos sobre cómo resolver las imperfecciones en UA y las implicaciones que tiene este proceso. En este sentido, este documento busca contribuir a la literatura existente y tomar los ejemplos de la UE y SACU, para ver qué medidas tomaron y cómo estas medidas se pueden adaptar al caso de Mercosur. Las UA perfectas van de la mano de la libre práctica. Es decir una vez un bien, importado desde un tercero, puede transitar todos los países miembro de la UA, solo pagando una vez el arancel externo. En otras palabras, habría libre circulación de los bienes en la unión, de la misma forma que habría libre circulación de los bienes dentro de un país. Las implicaciones de esta LP se dan en quién se queda con el ingreso del arancel. Un bien importando del resto del mundo, puede pagar el arancel en un país distinto al país donde el bien fue consumido. Por ende, el concepto de la redistribución del ingreso arancelario resulta clave para alcanzar una UA perfecta. Ante la ausencia de reglas de distribución del ingreso arancelario en Mercosur, con base en la experiencia de la UE y de SACU más el contexto actual de Mercosur, este estudio propone cuatro posibles escenarios para el establecimiento de dichas reglas: a) El caso de UE: En la Comunidad Europea el ingreso arancelario es considerado un ingreso común, que financia políticas comunes. b) La compensación fiscal: En bienes sin transformar es igual al diferencial de arancel externo entre los miembros. En bienes transformados con insumos importados, se usa una compensación aproximada con base a una matriz de insumo y producto, con base a una ecuación desarrollada por Vaillant y Lalanne (2009). c) El caso de SACU: Usa una ecuación que tiene en cuenta tres componentes. 1. Redistribuye la renta con relación a la parte de cada país miembro en el comercio intra-regional total. 2. Distribuye 85% de los impuestos indirectos (Excise taxes) con relación a la parte del PIB del país miembro en el PIB total de SACU. 3. El 15% restante en función del desvío de cada país miembro con respecto al ingreso per capita promedio de la región. d) La ausencia de regla y el statu quo: No habría ninguna regla y cada país recibiría su arancel externo dependiendo del puerto por el que entre el producto. Como esto no sería justo con Paraguay todos los miembros podrían transferir 5% de sus ingresos arancelarios. Lo que pondría a Paraguay con un recaudo arancelario superior al de la actualidad (alrededor de US$350 millones). 4 Las cuatro opciones tienen ventajas y desventajas. Para el caso de Mercosur la más apropiada sería la tercera opción, pero dado el requerimiento de una inversión institucional que Mercosur no tiene, la cuarta opción se convierte en un second best realista y atractivo. Efectivamente, para llegar a tener unas reglas definidas en la redistribución del ingreso se hace necesario avanzar hacia una UA perfecta. Para esto, la segunda parte de este documente analiza la posición actual de Mercosur. Luego establece las tareas pendientes y los pasos específicos que se habrían que tomar para llegar a esta condición. Entre los pasos se tienen que superar problemas con relación a políticas comunes comerciales nuevas, armonizaciones y la eliminación de instrumentos comerciales. Para que estos pasos se den y otras condiciones se cumplan podrían pasar al menos 10 años más. Mientras tanto, es necesario tener en cuenta la situación en política comercial de los demás miembros comerciales. De cualquier manera, para que Paraguay pueda sacar la máxima ventaja de Mercosur y de su inserción en la economía exterior, se hace necesario que cumpla con el trinomio del éxito: acceso al mercado, reglas domésticas consistentes y capacidad de atracción a la inversión extranjera. 5 A. Uniones Aduaneras Imperfectas, Libre Práctica y Reglas de Redistribución del Ingreso Arancelario El número de acuerdos preferenciales vigentes ha conocido un crecimiento exponencial los últimos 20 años. Según las notificaciones de países miembros del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT) a su secretaria, existían solamente 30 acuerdos en 1990, alrededor de 90 en el año 2000, y al comenzar la década del 2010 llegan a 263 los acuerdos preferenciales en funcionamiento. La mayoría de acuerdos firmados son notificados al GATT/Organización Mundial del Comercio (OMC) como Zonas de Libre Comercio (ZLC), y una minoría como Uniones Aduaneras (UA). De las 263 vigentes solo 18 fueron notificadas como Uniones Aduaneras y de esas 18 notificaciones la mitad tiene que ver con accesiones a la Unión Europea. De las 9 notificaciones que quedan solo una puede ser considerada como una Unión Aduanera perfecta, y es la Unión Aduanera de Sud África (SACU), la más antigua Unión Aduanera vigente creada en 1910. 1 El resto, incluyendo el Mercosur, se encuentra a grados más o menos avanzados de imperfección.2 Varias de estas UA imperfectas han intentado convergir hacia la perfecciones en décadas anteriores pero sin lograrlo. La rareza de las Uniones Aduaneras como instrumento de integración económica se refleja también en la literatura académica. Si bien existe una cantidad importante de estudios sobre la integración económica, y mismo sobre el impacto de diferentes estructuras de aranceles externos comunes sobre la eficiencia económica de los países miembros, hay una ausencia casi total de estudios sobre cómo resolver las imperfecciones en Uniones Aduaneras y las implicaciones que diferentes soluciones pueden tener sobre el nivel de protección externos de la UA y su eficiencia económica. Algunas excepciones notorias son Syropoulos (2003), Vaillant (2008) y Vaillant y Lalanne (2009) que presentaremos más adelante. Esta nota intenta contribuir a la literatura existente sobre la transición desde una UA imperfecta hacia una UA perfecta. Empezamos caracterizando las UA introduciendo el concepto fundamental de libre práctica en la sección 2. Luego nos concentramos en la experiencia de la Comunidad Europea (CE) y en particular sobre como logro superar las imperfecciones que tenía hasta mediados de los años 90 con la introducción del principio de libre práctica. En la sección 4 se presenta la experiencia de SACU en materia de redistribución de la renta aduanera y se ofrecen también otras alternativas para resolver el problema de la repartición de la renta arancelaria dentro de UA. En la sección 5 presentamos un análisis exploratorio de cómo las diferentes reglas de redistribución de la renta aduanera pueden afectar el nivel de protección externo de la UA y su eficiencia económica. La sección 6 ofrece algunas conclusiones. Agradecemos a Fernando Masi y a participantes en un seminario en el Ministerio de Hacienda de Paraguay organizado por el Banco Mundial por sus comentarios constructivos. 1 SACU comprende a Sud África que representa el 93% del PIB de la Unión Aduanera y a 4 otros países más pequeños: Botswana, Namibia, Lesotho y Swaziland (BNLS). 2 Se habla de imperfecciones de una Unión Aduanera cuando esta no tiene una política comercial común, es decir un arancel externo común, una política de defensa comercial, común, preferencias comerciales comunes y un código aduanero común. 6 Una Unión Aduanera se diferencia de otras formas de integración por la adopción de políticas comerciales comunes entre sus miembros. Toda deviación por un miembro de la política comercial común es considerada como una imperfección, que acerca la UA de una ZLC done sus miembros adoptan políticas comerciales independientemente. La necesidad de adoptar políticas comerciales comunes implica una delegación de la soberanía nacional sobre este tipo de política hacia la UA. Este compromiso debe ser acompañando por transparencia y una intensa cooperación entre sus miembros. Las instituciones que se crean para lograr el objetivo de política comercial común, su grado de supranacionalidad, los recursos y competencias que se le otorgan determinaran a mediano plazo el grado de imperfección que tendrá la UA. Esta necesidad de cooperar a nivel regional explica la rareza de esta forma de integración económica. Y el costo político y administrativo asociado con esta necesidad de cooperación crece con el grado de asimetrías que pueden existir dentro de la UA. Cuanto más heterogéneos son los países miembros en términos de tamaño, grado de desarrollo o ventaja comparativa más complicada va a ser la cooperación. Países diferentes tendrán objetivos diferentes. Un miembro que no produce computadoras va a querer tener una política comercial común lo más abierta posible para que sus consumidores finales e intermedios de computadoras puedan acceder a los mejores productos a los precios más bajos. Pero un miembro productor y exportador neto de computadoras a la región va a querer proteger el mercado doméstico con aranceles elevados. Cuanto más grandes son las asimetrías entre los países miembros, más complicada será en principio la negociación de políticas comerciales comunes. Pero no serán imposible, como lo muestran los ejemplos de SACU donde las asimetrías en términos de tamaño y nivel de desarrollo entre los países miembros son tan o más grandes que las asimetrías existentes dentro del Mercosur. Viner en su trabajo seminal nos explica como las asimetrías dentro de UA pueden dar lugar a un quid-pro-quo interesante entre aspectos políticos y económicos: “Of the more serious movements which involved a great power and a small country or a number of small countries, it appears to have been the case without exception for the great power that political objectives were the important ones….while for the small countries only the economic consequences as a rule were regarded as attractive, while the political aspects were thought of as involving risks which might have to be accepted for the sake of the economic benefits with which they were unfortunately associated…” Viner (1950, p. 91-92) Como lo veremos más adelante este quid-pro-quo identificado por Viner hace 60 años fue muy bien entendido por los miembros de SACU (del cual probablemente Viner se inspiró). Este tipo de intercambio en UA asimétricas va a ser fundamental para la transición hacia una UA perfecta. Si bien la creación de una UA tiene costos más altos que otros acuerdos de integración económica, también puede tener beneficios más altos. Resaltamos dos en esta nota. El primero tiene que ver con la delegación de la política comercial a la UA. Esto puede permitir 7 a ciertos miembros de aislarse de grupos de presión doméstica, ya que las decisiones de política ya no son decisiones soberanas de cada país miembro pero tienen que ser acordados por todos los otros miembros de la UA. Esto puede permitir de eliminar la inconsistencia temporal de la política comercial de miembros con problemas de credibilidad en materia de formación de políticas gubernamentales. Como Ulises atado al mástil de su barco para no escuchar los cantos tentadores de las sirenas, los gobiernos se atan las manos dentro de la UA para no escuchar el canto de los grupos de presión domésticos.3 El segundo beneficio relativo de las UA con respecto a las ZLC es más relevante para la discusión en esta nota. Una UA perfecta puede dispensar de reglas de origen. Por definición todo producto paga el mismo arancel al entrar en la unión, y entonces no es más necesario probar el origen para comercial el bien dentro de la unión. Un bien importado del resto del mundo se vuelve originario una vez que pagó el arancel externo común y satisfizo otros requisitos de la política comercial común sin excepción. En otros términos, se habla de libre práctica o libre circulación de bienes al interior de la unión, de la misma manera que hay libre circulación de bienes dentro de un país. Una implicación importante de la libre práctica es que el arancel sobre un bien importado del resto del mundo y consumido en un país miembro puede haber sido pagado en cualquier otro país miembro. Esto implica que ciertos países miembros debido a su geografía, o imperfecciones en términos de facilitación de comercio pueden terminar perdiendo una parte importante de su ingreso arancelario en presencia de libre práctica. Un ejemplo ofrecido por Pomfret (1988) es el de El Salvador dentro de la unión aduanera centro-americana (CACM). A fines de los 50 el ingreso aduanero representa 40% del ingreso total del gobierno de El Salvador. En 1960 se firma el CACM, y 10 años más tarde el ingreso arancelario representaba solamente 19% del ingreso total del gobierno de El Salvador. Pomfret (1988) atribuye una parte importante de esta caída a la creación de la UA y su libre práctica.4 Es evidente que el tema de la redistribución del ingreso arancelario dentro de una UA va a ser un tema importante una vez introducida la libre práctica. Pero no va a ser un tema fácil de negociar en uniones con asimetrías importante como lo observamos en el Mercosur de hoy, pero también como lo predecía Jacob Viner hace 60 anos: “the greater the disparity in economic levels between the members…the greater is likely to be the difficulty in finding a formula for allocation of customs receipts which will be mutually acceptable.” (Viner, 1950, p. 78) Pero de vuelta no es imposible. La experiencia de SACU muestra que asimetrías importantes pueden ser superadas con suficiente ambición política y una comprensión clara de quid-pro-quo necesario entre miembros heterogéneos de una UA. Vale la pena? Si se implementa un AEC, no tiene sentido no tener libre práctica. Se pagan los costos de la armonización, sin beneficiar plenamente de ella. Estimaciones de 3 Para una formalización económica de este argumento ver Maggi y Rodriguez-Clare (1998). Hay que tener en cuenta que si la política comercial comunitaria es decidida por instituciones arbitrarias el efecto neto sobre la credibilidad de las políticas comerciales de los miembros será ambiguo. 4 Una parte importante también debe ser atribuida al desvío de comercio natural dentro de una UA, y no solamente a la introducción de la libre práctica. 8 costos directos asociados con la presencia de reglas de origen los sitúan entre 3 y 6% del valor de las importaciones, o entre 1 y 3% del PIB. Reducciones de costos al comercio deberían agregar 1 o 2 puntos de porcentaje gracias a ganancias de eficiencia económica. La eliminación de reglas de origen podría traer entonces ganancias que representan entre 2 y 6 puntos del PIB. Por otro lado algunos miembros perderán ingreso arancelario, y estos representan generalmente entre 2 y 3% del PIB. En esta economía tipo nos queda entonces una distribución de ganancias netas asociadas con la eliminación de reglas de origen que representan entre 0 y 3% del PIB. Es importante de subrayar que las pérdidas de ingreso arancelario representan simplemente una redistribución de ingreso entre los miembros de la UA, y entonces no deben considerarse cuando un aproxima la ganancia neta de la UA en su conjunto para la cual tendríamos entonces unas ganancias de entre 2 y 6% del PIB. Si las ganancias de la libre práctica son tan grandes, porque entonces no eliminar las reglas de origen mismo en uniones aduaneras imperfectas? La respuesta es simple. Las reglas de origen existen para evitar la deflexión de comercio, que ocurre cuando la política exterior de miembros de la UA no es común, y entonces las importaciones entran por el país miembro de la UA imperfecta con la política comercial menos restrictiva. La libre práctica no es posible en este tipo de situación porque resultaría en la irrelevancia total de la política comercial del miembro de la UA con la política comercial más restrictiva y la pérdida total de su ingreso arancelario ya que todas las importaciones del resto del mundo entrarían por el otro miembro de la UA con la política comercial menos restrictiva. La imposibilidad de libre práctica cuando la política comercial no es común resulta en el fenómeno de lo que se llama en la región el “doble cobro”? No. Si el bien importado del resto del mundo es un bien final (o bien sin transformar), entonces un régimen de transito eficaz permite de evitar el cobro del arancel en el puerto de entrada y será cobrado en el país de consumo final de ese producto. Sorprendentemente el fenómeno de deflexión de comercio también puede ocurrir cuando existe una política comercial común sobre el bien final. En efecto si los bienes intermedios importados con el cual se fabrica el bien final enfrentan políticas comerciales diferentes en los diferentes socios de la UA entonces también podemos tener deflexión de comercio en el bien final ya que confrontará incentivos diferentes a la producción en los diferentes países miembros de la UA. En términos más técnicos, mismo si la protección nominal es idéntica, la protección efectiva puede no serlo y se tendrá que limitar la libre práctica en estos bienes que usan bienes intermedios en los cuales la política comercial no es común. La libre práctica va a tener que ser restringida también en estos casos. La CE no fue una UA perfecta hasta por lo menos mediados de los años 90. Existieron varias deviaciones de la política comercial común en el área de automóviles, textiles, vestimentas y calzados. En el caso de vestimenta y textiles las cuotas nacionales implicaban que 80% de la política comercial no era común (Vaillant, 2008). Sin embargo la libre práctica estaba incluida en los principios fundadores de la CE. Los Artículos 9 y 10 del Tratado de Roma de 1957 definen los bienes en libre práctica como 9 aquellos que vienen de terceros mercados para los cuales las formalidades de importación se han completado y que los impuestos aduaneros y cargas similares han sido realizadas en un estado miembros, y que no se han beneficiado de una exoneración parcial o total de los mismos (Pelkmans, 1997) En lo que refiere a la libre circulación de las mercancías dentro de la Comunidad, los productos que se acogen a la libre práctica quedan total y definitivamente asimilados a los productos originarios de los Estados miembros. Esta interpretación de los Artículos 9 y 10 del Tratado de Roma es confirmada en la Decisión Donckerwolcke de la Corte de Justicia Europea de Diciembre de 1976: “Products in free circulation are to be understood as meaning those products which, coming from third countries, were duly imported into any one of the member states in accordance with the requirements laid down by article 10. “It appears from article 9 that, as regards free circulation of goods within the [European] community, products entitled to ‘free circulation’ are definitively and wholly assimilated to products originating in member states. “The result of this assimilation is that the provisions of article 30 concerning the elimination of quantitative restrictions and all measures having equivalent effect are applicable without distinction to products originating in the Community and to those that were put into free circulation in any one of the member states, irrespective of the actual origin of these products.” Decisión del 15 de Diciembre, 1976 de la CJE, Caso 41/76, Rec. 1976, p. 1921 (§§16–18) Los desvíos de la política comercial común y sus implicaciones para la libre práctica y la deflexión de comercio eran tratados gracias al artículo 115 del Tratado de Roma que daba la posibilidad de excluir productos no originarios de la libre práctica cuando la política comercial de los miembros de la CE no era común. La formulación del Artículo 115 del Tratado de Roma es la siguiente: “in order to ensure that the execution of measures of trade policy taken in accordance with this treaty by any member state is not obstructed by deflection of trade, or where differences between such measures lead to economic difficulties in one or more of the member states, the Commission shall recommend the methods for the requisite cooperation between member states. Failing this, the Commission shall authorize member states to take the necessary protective measures, the conditions and details of which it shall determine. “In cases of urgency, member states shall request authorization to take the necessary measures from the Commission, which shall take a decision as soon as possible; the member states concerned shall then notify the measure to the other member states. The Commission may at any time decide that the member states concerned shall amend or abolish the measures in question. “In the selection of such measures, priority shall be given to those which cause the least disturbance to the functioning of the common market.” La experiencia de UA imperfecta de la UE es muy diferente de la experiencia en el Mercosur donde la libre práctica se aplica solo a productos originarios que satisfacen la regla 10 de origen. Desde el 2004, la Decisión 54/04 permite también a los productos que tienen un AEC o un arancel preferencial común de 0% de entrar en libre práctica. La Decisión 54/04 también pide de identificar productos que podían beneficiar de libre práctica mismo cuando el AEC o la preferencia común es superior a cero.5 La diferencia en la aplicación de la libre práctica entre la UA y el Mercosur se puede verse como la diferencia entre “listas positivas” y “listas negativas” en las negociaciones de comercio de servicios. En la UA utilizaron el sistema de listas negativas donde la libre práctica es universal salvo para sectores que se vuelven excepciones. En el Mercosur con el sistema de listas positivas lo normal es la ausencia de libre práctica y las excepciones son los casos de libre práctica. Mismo si una foto de estos dos sistemas puede indicar una misma situación, la dinámica de estos procesos es muy diferente Una explicación para la diferencia en el tratamiento de la libre práctica en estos dos procesos de integración hacia una UA es la importancia relativa más grande del ingreso arancelario para los países del Mercosur y la ausencia de reglas para su redistribución. Acá abajo describimos primero el sistema de redistribución del ingreso arancelario en la CEE y luego en la próxima sección damos varias alternativas incluyendo la regla de redistribución utilizada en SACU. Es difícil imaginar una regla más sencilla de distribución del ingreso arancelario que la decidida por la CEE a sus inicios. El ingreso del AEC es considerado como un ingreso común que financia políticas comunes, como la política agrícola común, el desarrollo regional y de infraestructura en zonas desfavorecidas, etc. A medida que la UE firma nuevos acuerdos preferenciales y se abre multilateralmente, el ingreso arancelario es remplazado por otros tipos de contribuciones financieras de los miembros para contribuir a esas políticas comunes. Hoy en día el ingreso arancelario representa solamente 10% del fondo de cohesión europeo que se sitúa alrededor de USD 75 mil millones, lo que representa 0.5% del PIB Europeo. La emulación del ejemplo europeo por el Mercosur daría más visibilidad al FOCEM. El FOCEM representa hoy en día USD 100 millones o menos del 0.01 del PIB de Mercosur. Incorporando dentro del FOCEM el ingreso arancelario del Mercosur que se sitúa alrededor de USD 7 mil millones, esto reforzaría el FOCEM de manera significativa, llegando a los mismos niveles que el Fondo de Cohesión Europeo, es decir representaría 0.5% del PIB del Mercosur. Esto permitirá el financiamiento de importantes proyectos de infraestructura y desarrollo regional que son necesitados no solamente por los miembros más pequeños del Mercosur pero también las regiones más aisladas de los socios grandes. La economía política del Fondo Común es también interesante al separar (potencialmente) la decisión del nivel del arancel, de quien recibe la mayor parte de ese arancel. Esto puede cambiar los equilibrios proteccionistas dentro del Mercosur. Los socios 5 No existen trabajos empíricos sobre el impacto de la Decisión 54/04 sobre el comercio intra-regional, pero sería interesante realizarlos para evaluar cual sería el impacto de una libre práctica total dentro del Mercosur. La 54/04 no afecta el ingreso arancelario recaudado por los miembros directamente, pero sí afecta lo que es considerado como un producto regional y esto debería haber estimulado el comercio interno. 11 más pequeños se volverían más proteccionistas ya que el ingreso del fondo común tendría a beneficiarlos desproporcionadamente y los socios más grandes (o por lo menso Brasil) se volverían menos proteccionista ya que el ingreso arancelario no sería capturado por él. El resultado neto sobre el nivel de proteccionismo del Mercosur no es claro analíticamente, aunque los expertos regionales suelen decir que el arancel externo común del Mercosur se determina en Brasilia y no en las otras capitales. Esto implicaría un proteccionismo del Mercosur después de adoptar un fondo común para su ingreso arancelario. Más interesante aún esto disminuiría las asimetrías en términos de preferencias sobre el AEC, y las fricciones que pueden existir dentro del Mercosur, ya que son los socios más pequeños que son hoy en día menos proteccionista que los socios más grande. Las ganancias asociadas con la disminución de las fricciones entre los miembros del Mercosur son difíciles de cuantificar, pero como lo sugiere la última cumbre de presidentes en Montevideo en Diciembre del 2009 estas fricciones son relativamente importantes y paralizan el proceso de integración. El ejemplo de la UE es tal vez utópico para la realidad del Mercosur. Pero existen otras posibilidades en materia de redistribución de la renta aduanera. En esta nota, consideramos tres otras alternativas: a) La compensación fiscal, b) las reglas y estudiaremos el ejemplo de SACU, y finalmente c) la ausencia de reglas. La compensación fiscal en el caso de bienes sin transformar es trivial. En estos casos la compensación fiscal es igual al diferencial de arancel externo entre los miembros. Este tipo de compensación podría ser aplicada sin mayores costos técnicos o políticos. El problema es más complejo en el caso de la compensación fiscal de bienes transformados que utilizan insumos importados. Los bienes finales que son comerciados dentro de la región incorporan el arancel externo común que fue cobrado en otro país miembro. El importador dentro de la región tiene que ser compensado por el exportador dentro de la región por el arancel que este ultimo cobró sobre los insumos del bien exportado dentro de la región. Existen dos tipos de compensación: la compensación fiscal exacta y la compensación fiscal aproximada. La compensación fiscal exacta necesitaría información sobre la utilización de insumos importados de cada empresa y de los aranceles pagados sobre estos insumos, no solamente por los proveedores de insumos importados pero también por los proveedores de insumos domésticos del bien final que usaron insumos importados. Si bien esto no es técnicamente difícil de calcular (lo discutimos más abajo cuando hablamos de compensación aproximada) el problema con la compensación exacta es la cantidad de información necesaria para implementarla. En un mundo donde el tema de la “trazabilidad” de los productos se hace cada vez más importante, esto no se ve como imposible en el medio plazo, pero tal vez sea difícil de implementar en el corto plazo. La solución a este problema de información en la compensación aproximada nos lo da la compensación aproximada. Esto se basa en una metodología desarrollada por Vaillant y Lalanne (2009) que remplaza la necesidad de información a nivel de la empresa por matrices existentes de insumo-producto en cada país miembro. Este método es fácil de implementar y se necesita simplemente una matriz de insumo-producto que uno tiene que invertir para tener 12 en cuenta todas las interacciones entre los diferentes sectores, información sobre la parte de las importaciones que son importadas del resto del mundo y pagan aranceles externos, el flujo de importaciones intra-regionales y el nivel del arancel externo. Con esta información que es fácil de obtener Vaillant y Lalanne (2009) proponen una formula simple de implementar para calcular la compensación fiscal aproximada.6 Las reglas de distribución del ingreso arancelario definen la manera como el ingreso arancelario común va a distribuirse entre sus miembros. Existieron en la historia de las UA reglas simples de distribución basadas por ejemplo en la parte de la población total de cada miembro de la UA (German Zollverein). En el Commonwealth Australiano utilizan la parte del consumo total de cada miembro para determinar el ingreso arancelario que recibirá cada uno (el consumo es aproximado por el PIB). La parte en las importaciones totales han sido utilizadas también para determinar la renta. Pueden ser las importaciones totales (como la propuesta Argentina para el Mercosur o la vieja regla de redistribución de SACU), las importaciones extra-zona como la UA Franco-Italiana de mediados del siglo XX, y las importaciones intra-zona como en la nueva fórmula de SACU. La población, el PIB o consumo, o las importaciones totales dan poco lugar a una redistribución hacia los países más pequeños o más pobres de la región. La parte en las importaciones extra-zona dan relativamente más importancia a los países grandes que generalmente importan una parte más grande de sus importaciones del resto del mundo. Las importaciones intra-zona sin embargo dan más importancia a las economías pequeñas que tienden generalmente a tener un comercio desproporcionadamente más grande con la región. 7 Para poder tener en cuenta el diferencial de nivel de desarrollo es necesaria una regla que tiene en cuenta de las diferencias en PIB per cápita. Un ejemplo de reglas de distribución del ingreso arancelario que tiene en cuenta las asimetrías de tamaño y nivel de desarrollo de sus miembros es la regla de SACU:8 6 Es importante resaltar que la formula de Vaillant y Lalanne (2009) puede también ser utilizada en el caso de UA imperfectas o ZLC para calcular la compensación fiscal necesaria debida a diferenciales de aranceles externos. Esta compensación seria una alternativa a las reglas de origen que son arbitrarias por definición. En este caso, la formulación aproximada es más interesante que la formulación exacta que sufriría de deflexión de comercio ya que el exportador del bien final dentro de la región trataría de proveerse dentro de la región y dejar el bien importado para el consumo final domestico de manera a no pagar el arancel interno dentro de la ZLC o la UA imperfecta. 7 Otra razón para pasar de las importaciones totales y a las importaciones intra-regionales en SACU es que este ultimo criterio crea incitaciones para aumentar el comercio intra-regional por todos los medios posibles ya que aumenta la parte del ingreso arancelario que el país recibirá. Dado que uno de los objetivos de la integración regional es de reforzar los lazos comerciales entre los países una formula basada en el comercio intra-regional es consistente con este objetivo. 8 Hasta el 2002 SACU tenía la regla siguiente : (( k 1 ) ( R i RA ( e (1 ) P e y e )) y R ) P R k Donde el ingreso arancelario recibido por cada país miembro ( R i ) es proporcional ingreso total aduanero ( RA ). El factor de proporcionalidad en paréntesis tiene dos componentes: un componente tamaño ( e ) que entra con peso y que era aproximado por las importaciones totales y un segundo componente de desarrollo económico que redistribuye mas ingreso a los países más pobres de la UA y que entra con peso (1- ). El parámetro k controla la intensidad de la distribución asociado con el grado de desviación del ingreso per cápita (ye) con 13 (( k 1 ) ( R i RA (M iR /M IR ) E Yi y D YR y in )) R nk La regla tiene 3 componentes. El primero redistribuye la renta aduanera con relación a la parte de cada país miembro en el comercio intra-regional total. El segundo componente distribuye 85% de otros impuestos indirectos (excise taxes en SACU) con relación a la parte del PIB del país miembro en el PIB total de SACU. El tercer componente es el componente de desarrollo que distribuye el 15% de los impuestos indirectos recaudados en función del desvío de cada país miembro con respecto al ingreso per cápita promedio de la región (n es el número de países miembros lo que permite utilizar la formula si nuevos países entran a SACU y que esta continúe a sumar a 1, y k es el parámetro que captura la importancia del componente de desarrollo, que fue inicialmente fijado a 10). La nueva fórmula del 2002 tiene la propiedad importante que sus diferentes componentes suman a 1 a través de los países miembros, lo que la hace sostenible a largo plazo.9 El resultado de la aplicación de esta fórmula en SACU es dado en la Tabla 2.1. África del Sur representa 92.6% del PIB de SACU pero recibe solamente 54.7% del ingreso en aduana de SACU, y este representa 3.9% del ingreso total del gobierno Sud Africano. Del otro lado del espectro se encuentra Lesotho que representa solamente 0.6% del PIB de SACU, pero recibe 7.9% de su ingreso en aduana y este representa 41% del ingreso total del gobierno de SACU. La experiencia de SACU muestra como las asimetrías pueden ser resueltas cuando el país grande y rico asume sur rol como sugerido por Viner en 1950. Existen sin embargo fricciones dentro de SACU. La firma de un acuerdo comercial con la UE al principios del 2000 disminuía la importancia del ingreso arancelario de SACU debido a las preferencias con un socio comercial importante y esto causaba problemas para los socios más pequeños. Más recientemente dentro de los Acuerdos de Partenariat Económico que remplazan las preferencias de Lomé, algunos de los países pequeños (Botswana, Lesotho y Swaziland) hicieron concesiones que van más allá de las que había hecho África del Sur para SACU en sus negociaciones con la UE, lo que perfora el AEC y pone en peligro la viabilidad de SACU. La UA existente más antigua del mundo vive incertidumbres importantes al comenzar la segunda década del siglo XXI. respecto al promedio regional (yR) y Pe es la población en el país e, y PR en la región. Si es pequeño, cuanto más pobre es el país más alto el ingreso arancelario que le será transferido. Permite de disminuir asimetrías, ya que AS es de lejos el país más rico de SACU y transfiere de esta manera a BNLS una gran parte del ingreso arancelario. El término en paréntesis no se encuentra necesariamente entre 0 y 1, lo que hace que previsiones daban que África del Sur terminaría en 2015 por transferir ingreso hacia los países más pobres de la UA por encima del ingreso arancelario total de la UA. Esto se debe a que el factor de proporcionalidad no sumaba necesariamente a 1. 9 Un problema importante con la formula de SACU son los incentivos que crea para que los países pequeños distorsionen las estadísticas de comercio intra-regional con el objetivo de recibir más ingreso. Esto se podría resolver con un organismo regional de estadísticas o auditing, pero estas soluciones no han sido muy eficaces en SACU. 14 Tabla 2.1: Importancia de la Redistribución en SACU Pago de SACU (% del Total) % del ingreso total del gobierno % del PIB de SACU Botswana 14.5 Lesotho 7.9 Namibia 14.6 Swaziland 8.3 Sud Africa 54.7 12.8 51.0 30.4 54.1 3.9 4.4 0.6 2.5 0.9 92.6 Consistiría en mantener el statu-quo en Mercosur una vez que se introduce la libre práctica. Es decir el ingreso arancelario sería pagado en el puerto de entrada del producto al Mercosur y luego podría circular libremente dentro de la región. Esto crearía interesantes incitaciones para los miembros a volverse más eficiente en temas de facilitación del comercio y atraer el ingreso de las mercaderías por sus puertos. El ingreso arancelario que este generaría les permitiría financiar inversiones para mejorar la facilitación del comercio a la región. Si el tema de la facilitación del comercio no puede ser visto como un bien público y ser financiado por un fondo común, entonces la competencia entre los miembros podría ser un second best. Esto podría resultar en grandes ganancias de productividad para todos los países miembros de la UA, que compensarían algunos de ellos por la pérdida ingreso arancelario. Sin embargo, en el caso de Paraguay dentro del Mercosur esta competencia entre diferentes puertos no sería muy justa dada la geografía del Mercosur. Para compensar a Paraguay se podría imaginar un mecanismo simple. Todos los miembros transferirían a Asunción 5% de sus ingresos arancelarios, o la diferencia entre lo que recaudo Paraguay y 5% de la renta total. Esto aseguraría el equivalente de unos USD 350 millones para Paraguay, lo que está muy por encima de lo que recaudan actualmente, y compensaría entonces también a Paraguay por ser uno de los miembros más pobres de la región. La belleza de esta regla (o más bien de la ausencia de regla) no es solamente los incentivos que crea, pero su simplicidad. Su principal defecto con respecto al fondo común tipo UE, es que no genera un bien público regional como en el caso del fondo común. Tal vez dado el nivel institucional del Mercosur de hoy esta sea la solución más realista. 15 Diferentes reglas de distribución de la renta aduanera tendrán impactos diferentes sobre los incentivos a proteger la UA de las importaciones del resto del mundo. Syropoulos (2003) desarrolla un modelo de tipo Heckscher-Ohlin con dos bienes, dos factores, y donde la UA es abundante en trabajo. Existen asimetrías entre los países dentro de la UA, reflejas en diferentes niveles de dotaciones relativas de capital y trabajo entre los países miembros: (Ki/Li)=ki. Diferenciando la condición de equilibrio (E=Y) para cada país miembro i se obtiene la condición siguiente: M 2 M * ( 1 ( 1 ))( ˆ ) ( 1 )( i i E i U i dU i i M 2 2 i 1 ) p̂ ˆ El termino en paréntesis muestra que existen tres canales a través de los cuales el bienestar se influido por el nivel de la CET. – Términos del intercambio de la Unión con el RM que dependen del cambio de precios internacionales ( ˆ ) y la elasticidad de oferta de exportación del resto del mundo que la UA enfrenta ( ) * – Términos del intercambio intra-unión ( p̂ ) – Participación del país i en el reparto del ingreso tarifario ( ̂ ) i La regla de participación al ingreso arancelario va afectar la preferencia de cada país por el nivel de arancel. En efecto, resolviendo el término en paréntesis para el AEC preferido de cada país miembro (el que maximiza el bienestar colectivo) encontramos: M 1 ( 1 )( i opt i 2 M 1) 2 i ( * (1 ) d ˆ i 1) Preferencia sobre el AEC distinta de cada país depende de ki que afecta la parte del país i en las importaciones del resto del mundo. Cuan más abundante en capital es el país i, más alta será su preferencia por un arancel externo proteccionista si la regla de distribución es proporcional al PIB o la población. El país más intenso en capital dentro de la UA puede preferir un arancel prohibitivo ya que este maximiza sus términos del intercambio intra-unión. Pero si la regla de distribución es de acuerdo a las importaciones totales, si los otros socios son relativamente grandes el país intensivo en capital puede preferir un arancel más bien bajo para maximizar el ingreso arancelario que le será desproporcionadamente redistribuido. 16 Syroupoulos (2003) no examina otras reglas de redistribución, pero sería interesante desarrollarlas para el caso de las redistribución basado sobre las importaciones intraregionales o tal vez más interesante para el caso de la redistribución basada en el desvió de comercio (ver el estudio que acompaña e este por Vaillant, 2009). En el primer caso, la intuición sugiere que encontraríamos algo similar a lo encontrado para la distribución basado sobre la población o el PIB (aunque con una preferencia para los países pequeños en un arancel que maximiza el ingreso arancelario ya que recibirían una parte del ingreso arancelario desproporcionada). El caso en el cual la redistribución es basada sobre el desvió de comercio, un análisis inicial sugiere que en el equilibrio de largo plazo esta regla llevaría a un nivel de apertura mucho más grande que el de cualquier otra regla. El libre comercio podría ser posible. La razón es que si se necesita compensar por el desvío de comercio a sus miembros, un arancel externo no es más atractivo para ningún miembro de la AEC (el desvío es costoso para la UA en su conjunto). Con un fondo común, uno también esperaría un arancel externo más bajo o tal vez más cerca del arancel que maximiza el ingreso arancelario. Una UA sin libre práctica, no tiene sentido. Se pagan los costos de la UA, sin obtener sus beneficios. Si se va a continuar en esta situación intermedia, el Mercosur tendría que considerar dar un paso hacia atrás y reconocer su situación actual de ZLC. Es importante para los inversores domésticos pero también internacionales de decidir hacia donde se va. Si es una ZLC hay que permitir rápidamente a los miembros del Mercosur de adoptar políticas comerciales externas diferentes que se adaptan a su tamaño, nivel de desarrollo y ventajas comparativas. Si es hacia una UA entonces hay que establecer rápidamente la libre práctica imperfecta (introduciendo el equivalente del Artículo 115 del TR). Existen diferentes soluciones para la repartición del ingreso arancelario: 1. Compensación (exacta o inexacta) 2. Reglas de distribución 3. Fondo Común 4. Statu quo + % de distribución arbitrariamente definido. Todas tienen sus ventajas y desventajas. Nuestra preferencia va hacia las dos últimas, reconociendo tal vez que la tercera es mejor, pero requiere una inversión institucional que el Mercosur no tiene y no parece querer hacer por el momento. La cuarta es un second best realista y atractivo. Es importante señalar que reglas de distribución diferentes van a tener implicaciones diferentes sobre la política externa del Mercosur, y que estas diferencias van a depender de la heterogeneidad y asimetría entre los países. Si se decide ir hacia delante con reglas de distribución va a ser importante analizar cuidadosamente estas implicaciones. 17 BIBLIOGRAFÍA Maggi, Giovanni and Andrés Rodriguez-Clare, 1988. The value of trade agreements in the presence of political pressures. Journal of Political Economy 106(3): 574-601. Pelkmans, Jacques. 1997. European Integration Methods and Economic Analysis. London: Longman. Pomfret, Richard, 1998. The Economics of Regional Integration. Clarendon Press, Oxford. Syropoulos, Constantinos, 2003. Rules of Disposition of Tariff Revenues and the Determination of Common External Tariffs in Customs Unions. Journal of International Economics 60: 387–416. Vaillant, Marcel, 2008. Asymmetries and disparities in the economic integration of a South-South customs unión. In Juan Blyde, Eduardo Fernandez-Arias y Paolo Giordano, editors: Deepening Intgration in Mercosur: dealing with disparities. Inter American Development Bank, Washington, DC. Vaillant, Marcel y Alvaro Lalanne, 2009. Tariff revenue sharing rules in a customs union: a new methodology applied to the Mercosur case. Documento de Trabajo 07/07, Departamento de Economía, Universidad de la República, Montevideo. Viner, Jacob, 1950. The Customs Union Issue. Carnegie Endowment for International Peace, New York. 18 B. Profundización de la Unión Aduanera y sus implicancias para Paraguay10 Considerando el desarrollo actual en el Mercosur el debate entorno al funcionamiento de la Unión Aduanera estuvo centrado en un problema inexistente: el análisis de la redundancia en el cobro (en particular el doble cobro) del AEC en la circulación del comercio intra-regional. Los distintos trabajos que tuvieron por objetivo medir la redundancia concluyeron que el fenómeno no tiene una magnitud relativa significativa. Es decir el problema no mide. Esta conclusión es válida tanto en bienes sin transformar como en aquellos que tienen una cierta transformación productiva aunque no alcance un grado suficiente como para conferir el carácter de bien originario. Este es resultado lógico: la redundancia en el cobro no tiene sentido económico (pagar impuestos de fronteras en reiteradas ocasiones). Existen instrumentos tanto en los bienes sin transformar – el tránsito aduanero- como para los que tienen una cierta transformación –importaciones de admisión temporaria- que permiten que estas circulaciones se puedan dar sin que el fenómeno de la redundancia se manifieste. El nuevo enfoque que se instala con la Decisión 54/04 y su reglamentación en la Decisión es la libre práctica. Es decir lograr que los bienes puedan circular sin ser distinguidos por el origen (regional o del RM). Este cambio es central para la integración profunda. El objetivo es lograr que en la zona integrada los bienes circulen como lo hacen dentro de un país. En definitiva la creación de una Unión Aduanera es fenómeno análogo a crear una nueva nación en la dimensión comercial. En la tabla 1.1 se resumen las reglas de circulación entre el país A y el país B en tres situaciones: sin integración; integración con ZLC; y por último el caso de la UA. Además se establece el grado de cobertura de acuerdo a la proporción de valor agregado regional (%VAR). 10 Se agradece a Fernando Masi y a participantes en un seminario en el Ministerio de Hacienda de Paraguay organizado por el Banco Mundial por sus comentarios constructivos. 19 Tabla 1.1: Reglas de circulación SIN INTEGRACION COBERTURA O D A B B A ZLC ORIGINARIOS DE LA REGIÓN %VAR 0 t t BA AB t BNM F t ANM F %VAR K t t BA AB 0 0 RESTO %VAR K t t BA AB t BNM F t ANM F UA LIBRE PRÁCTICA %VAR 0 t t BA 0 AB 0 O- origen; D- destino; t-arancel Fuente: Elaboración propia En la tabla 1.2 se describen el conjunto de elementos que caracterizan la política comercial nacional (PCN) y la política comercial común: el arancel nacional (AN) y el arancel externo común (AEC); las preferencias comerciales nacionales con terceros mercados (PN) y las preferencias comunes (PC); el régimen comercial (RC) formado por los regímenes especiales comerciales nacional (REN), la defensa comercial nacional y común (DCN y DCC), los mecanismos de incentivos a las exportaciones nacionales y comunes (PIEN y PIEC) y el Código Aduanero (CAN) y el Código Aduanero Común (CAC). En las transiciones de las políticas comerciales nacionales hacia la política comercial común se verifican desvíos entre las políticas comerciales nacionales y las comunes. El desvío de tipo 1 es aquel que se establece entre los aranceles. El desvío de tipo 2 se manifiesta entre el arancel efectivamente cobrado y el arancel formal. Tabla 1.2: Componentes de la Política Comercial Nacional y Común INSTRUMENTOS NACIONAL COMÚN TRANSICIÓN Aranceles AN AEC DESVÍO 1 Preferencias con terceros Regímenes Especiales de Comercio Defensa Comercial Régimen comercial Incentivos Exportaciones (R) PN PC REN REC DFC DFC PIEN PIEC CAN CAC Código Aduanero DESVÍO 2 DESVÍO 3 Fuente: Elaboración propia. En la tabla 1.3 se cruzan las políticas comerciales de dos países A y B de acuerdo al grado de políticas comercial comunes que tienen. En la tabla se identifica el caso de las ZLC en donde los países tienen aranceles preferencias y regímenes comerciales nacionales. Los bienes circulan naturalmente empleando el origen y en términos comparados puede ejemplificarse con el caso del NAFTA. En el otro vértice de la tabla se da cuando todo lo que caracteriza a la política comercial es común, y rige el principio de la libre práctica puede ejemplificarse con el caso de la UE. El Mercosur se sitúa en la fila en donde uno de los países 20 (Brasil) cumple con el AEC pero tiene un grado importante de política nacional tanto en las preferencias con terceros como en el régimen comercial. El resto de los países cumple parcialmente con el AEC y desvía aún más en los otros componentes que conforman la PCC. De acuerdo a los trabajos ya realizados con datos para el año 2004 el desvío de tipo 1 (ver tabla 1.2) permite afirmar que en tres cuartas partes de las líneas arancelarias los cuatro países del Mercosur aplican el AEC y que eso cubre la mitad de las importaciones desde extra-zona. Si se considera el desvío de tipo 2, es decir donde el arancel efectivamente cobrado es el mismo en los cuatro países, el nivel de cumplimiento es sensiblemente menor en este caso solo se cubre el 35% del comercio. De este comercio un 25% tiene un AEC igual a cero, es decir que se cumple con la PCC en productos en donde el AEC es mayor a cero en el 10% de las importaciones de extra-zona. Tabla 1.3: Grado de Convergencia Políticas Comerciales Nacionales y Políticas Comunes A PAÍSES AEC ARANCELES PREFERENCIAS & REGIMENES PC+RC PC+RC UA con Libre Práctica UE AEC SINDROME MERCOSUR PN+RN B PN+RN AN PC+RC PN+RN SINDROME MERCOSUR PC+RC AN ZLC con Origen NAFTA PN+RN Fuente: Elaboración propia. El desvío de tipo 1 se explica por las listas sectoriales (BIT, BK y automotriz), las listas nacionales, y las nuevas listas de productos sensibles. El 25% de incumplimiento es en realidad un piso. Brasil es el país que cumple más con el AEC pero es necesario considerar que el AEC se acerca más a la política preferida por este país. Respecto al desvío de tipo 2 se destacan los siguientes aspectos: las preferencias comerciales no armonizadas con terceros mercados; el caso de las importaciones de extra-zona de las zonas francas de Manaos y Tierra del Fuego; el uso de la admisión temporaria a las importaciones de extra-zona cuando se incorporan en bienes que se exportan a nivel doméstico. Además hay muchos regímenes especiales de comercio no armonizados. En conclusión la magnitud de los desvíos identificados permite afirmar que la PCC está muy restringida en su grado de aplicación. 21 Tabla 1.4: Tareas Pendientes para la UA Previas a la LP y La Distribución de Renta Arancelaria TIPO DE PROCESO POLÍTICAS COMUNES NUEVAS INSTRUMENTO ESTADO AEC Convergencia a la Divergencia Preferencias con terceros Dos acuerdos comunes Bolivia y ChileRestricción bilateralismo Discrepancias respecto orientación Defensa Comercial Común En perfeccionamiento Sin aplicación Código Aduanero Común No hay Territorio aduanero Impuestos exportaciones Origen 0% y 100% Propuestas Circulación Distribución ARMONIZACIONES ELIMINACIÓN INSTRUMENTOS Regímenes especiales de comercio Identificación de regímenes Defensa Comercial en el Comercio Intraindustrial No hay acuerdo de que sea necesario Incentivos a las exportaciones en el comercio intraindustrial No hay acuerdo de que sea necesario PROBLEMAS Sensibles Doha y NAMA Venezuela Congelado Congelado No existe voluntad de avanzarflexibilidades que cada uno no quiere resignar Antidumping en el comercio intraindustrial AT; Regímenes especiales; Impuestos a las exportaciones escalonados Fuente: Elaboración propia. Las reglas de origen, cuando son restrictivas, pueden perjudicar a las economías pequeñas menos integradas verticalmente en su producción. El instrumento de la admisión temporaria permite abastecerse de una proporción K (ver tabla 1.1) de insumos importados a precios internacionales. La libre práctica permite especializaciones productivas con cualquier nivel de transformación y beneficiarse de la preferencia. En estos casos como contrapartida se pierde la flexibilidad de los regímenes especiales tipo AT más cuando AEC tiene la estructura preferida por la economía grande. La transición desde las políticas comerciales nacionales a las políticas comerciales comunes involucra varios procesos de dinámicas diferentes. En la tabla 1.4 se clasifican las tareas en tres tipos de procesos: la creación de nuevas políticas; los procesos de armonización; y la eliminación de la aplicación de ciertos instrumentos que son incompatibles con la posibilidad de aplicar la libre práctica. En primer término se encuentran los asuntos asociados a la integración positiva (es decir creación de nuevas políticas). El proceso de convergencia al AEC se encuentra amenazado por tres tipos de asuntos que se suman a los problemas no resueltos (listas de excepciones sectoriales y nacionales): (a) las listas de productos sensibles en donde se producen incrementos del AEC y no todos los países están dispuestos a aceptarlos; (b) la liberalización en Doha y la posibilidad de tener que administrar nuevas listas de excepciones 22 en la trayectoria de liberalización por perforaciones de los aranceles consolidados en la OMC y el AEC; y (c) el eventual ingreso de Venezuela que tiene una estructura arancelaria con terceros mercados totalmente diferente. Las preferencias con terceros salvo en los casos de Chile y Bolivia no se encuentran armonizadas. La defensa comercial común es una decisión sin aplicación que debe ser perfeccionada. No existe un Código Aduanero del Mercosur aprobado. Existen obstáculos mayores que deben ser removidos: por ejemplo, el problema de la definición de territorio aduanero del Mercosur, como hay zonas incluidas en los territorios aduaneros nacionales que no están en el territorio de la zona (ejemplo: Manaos). Además la existencia de impuestos a las exportaciones en el comercio intra-regional es incompatible con el tener un CAC. Por último, luego de las Decisiones 54/04 y 37/05 los temas de la circulación y la distribución quedaron congelados, más allá de la existencia de algunas propuestas de los países con fundamentación ad hoc sobre las reglas de distribución. En segundo término se requiere una armonización profunda de los regímenes especiales de comercio, sin embargo no existe voluntad de los países de resignar la flexibilidad en el manejo de la política comercial que le da la existencia de estos mecanismos. En tercer lugar se encuentran dos tipos de instrumentos que deberían ser eliminados en el comercio intra-regional: la defensa comercial (anti-dumping) y la aplicación de cualquier tipo de incentivo a las exportaciones. En la práctica, los hechos revelan que la UA no se implementa. En este sentido, el incipiente desarrollo alcanzado por las instituciones comunes para aplicar las políticas comunes es un hecho elocuente. La inicialmente concebida como etapa de transición –que se prologa desde el año 1995- se ha convertido en el status quo que caracteriza un tipo de acuerdo que es inconveniente para las economías pequeñas. La forma más justa de definirlo es una Zona de Libre Comercio con restricciones a la negociación con terceros de sus miembros. Se trata de un acuerdo sui generis con el cual se cumple la obligación principal de la UA (soberanía de las relaciones comerciales con terceros) pero el derecho principal (libre práctica) no está disponible ni es posible conjeturar que lo estará en un plazo razonable. Un posible paso adelante podría basarse en la siguiente fórmula: adoptar la política comercial de Brasil a cambio de una UA con este gran mercado. Sin embargo Brasil sólo ha ofrecido una ZLC imperfecta con su gran mercado a cambio de la adopción de su política comercial. Es cierto que ha otorgado ciertos grados de flexibilidad que han servido para reducir los costos de una situación tan perjudicial. Téngase en cuenta que hoy otros países tienen acceso similar al otorgado al Mercosur (con reglas de origen algo más estrictas) sin renunciar a su soberanía de la relación comercial con terceros vinculada a las preferencia del país grande (caso Chile). Por más de 10 años, desde Ouro Preto en 2004, el tema de la circulación de los bienes estuvo en la agenda del Mercosur. Así lo ilustra las sucesivas prorrogas al requisito de la circulación con requisitos de origen. De algún modo el derecho primario del Mercosur basado en la integración de mercados presuponía que estos requisitos fueran eliminados. Sin embargo, eso nunca ocurrió. 23 A partir del año 2004, la negociación UE-Mercosur aceleró una definición y finalmente la hubo. Europa reclamaba con razón que si los bienes originarios del Mercosur obtenían la libre circulación en el Mercosur, lo propio debería ocurrir con los bienes europeos en el Cono Sur. Hasta el año 2005 solo los bienes originarios se beneficiaron de la preferencia en el comercio intra-zona. Con la decisión 54/2004 y su reglamentación la Decisión 37/2005 se adoptó el principio de la libre práctica y se propuso un cronograma de integración gradual de los productos a este esquema de circulación. En el anexo A (ver tabla A1.1) se describe el proceso en tres etapas: la previa a las decisiones referidas; el status quo actual que debería haber aplicado hasta el año 2008 pero que aún se mantiene; y la etapa final con la aplicación de la libre práctica de forma universal. Estos cuadros se analizan en dos tipos de bienes: los que sufren una transformación en la región y los que no, es decir que mantienen el origen geográfico de extra-zona. Cuando se crea una nueva nación comercial como es el caso de una UA el problema central está ubicado en cómo se hace para recorrer el proceso de la transición. En la actualidad en el Mercosur los bienes circulan beneficiados de la preferencia arancelaria cuando logran satisfacer la regla de origen. Además a partir de las últimas normas hay una libre práctica parcial para aquellos casos sin impacto fiscal (AEC=0% y 100% de preferencia común con terceros). El efecto fundamental de esta norma es que permite negociar con terceros acuerdos preferenciales que - si tienen un formato común y de liberalización total entonces la libre práctica aplica. Sin embargo, su grado de utilización es muy bajo dado la inexistencia de acuerdos comerciales preferenciales en donde la condición aplique. El estado actual del proceso es de congelamiento. Téngase en cuenta que las tres condiciones mencionadas en la Decisión 54/04 para universalizar la aplicación de la libre práctica a partir del año 2008, ninguna de ellas se cumplió. En primer lugar la interconexión entre las aduanas se ha afirmado en reiteradas ocasiones de que está disponible sin embargo en los hechos no está operativa. No existe un CAC del Mercosur ni hay un mecanismo acorado respecto de la distribución de la renta arancelaria común. Recientemente se comenzó a debatir entorno a la posibilidad de iniciar el proceso de LP solo para bienes sin transformación en el mercado regional. Sin embargo en este caso la LP no tiene ningún sentido económico ni es esperable que tenga algún efecto. Se puede hacer exactamente lo mismo y de hecho es lo que aplica con el instrumento del tránsito. En definitiva es una pura señal política a la cual el Mercosur es tan afecto. Los elementos disponibles permiten conjeturar que hay una postergación general de este asunto (prorrogas para la zona franca de Manaos y Tierra del Fuego; prorroga para la admisión temporaria de importaciones hasta el año 2017; requisitos de origen sin fecha final de aplicación; impuestos a las exportaciones en el comercio intra-regional). Es decir que si hay UA no será en la próxima década. El problema vinculado a la circulación con LP es la distribución de la recaudación arancelaria común que la misma genera. Con el actual sistema de circulación no existe doble cobro ni redundancia en el cobro del AEC; no es económicamente razonable que esto ocurra. Lo que es posible es conocer cuáles son las modalidades de circulación en donde potencialmente circularía el ingreso arancelario del AEC contenido en el comercio intra24 regional. Es decir en donde podría existir redundancia en el cobro del AEC o de forma simple se denomina doble cobro del AEC. Primero se encuentra el caso simple de la circulación de los bienes sin transformación. Los bienes importados por un cierto país B proceden de un país A (ambos de la región) pero tienen un origen geográfico en el resto del mundo. Usualmente esta circulación se realiza bajo la modalidad de tránsito por lo que en el país no se cobran ni los impuestos de comercio exterior ni los domésticos, el bien cruza la frontera y se internaliza en la región al llegar al país B. Según información de la Secretaría de la ALADI (SAT-SM-CE, 2006) esta circulación alcanzaron los 1300 millones de dólares de importaciones en el año 2004 y estaría asociada a unos 56 millones de dólares de recaudación. En los bienes transformados se puede tratar de aproximar la magnitud de circulación de los insumos importados de extra-zona incorporados en el comercio intra-regional. Esta caracterización sirve para aproximar cual es el contenido de importaciones de extra-zona y por lo tanto de la recaudación del AEC. De esta forma sirve como un método para asignar las transferencias de ingreso arancelario que deberían realizarse de acuerdo al criterio de destino final del consumo. Nuevamente se trata de una estimación potencial en los hechos en este caso la redundancia en el cobro no mide dado que los bienes que circulan de esta forma se benefician del instrumento de la Admisión Temporaria. El método aproximado para calcular el contenido de recaudación del AEC del comercio intra-regional se basa en las matrices origen destino del comercio intra-regional y en las matrices insumo producto de cada país. A las exportaciones intra-regionales se les calcula cual es la producción necesaria a nivel doméstico que es necesario realizar para atender esa demanda. En una segunda etapa se miden las importaciones totales que esa producción doméstica implica y dentro de estas cuales vienen de la región. Pero es necesario considerar cual es el contenido de las importaciones extra-zona que están incorporadas indirectamente también en el comercio intra-regional. El método resuelve esta cadena de relaciones indirectas. Además podría filtrarse las importaciones por aquellas que se importan en condiciones de libre práctica (el AEC es igual en los cuatro países). La combinación de estas hipótesis permite construir un piso y un techo de la magnitud potencial del fenómeno que se analiza. 25 Tabla 1.5: Importaciones Extrazona Incorporadas en Comercio Intra-zona En 2004 Hipótesis Mínima y Máxima (millones de US$) Origen\destino Argentina Brasil Paraguay Uruguay Mercosur a) Solo importaciones en LP directas incorporadas en el comercio intra-zona Argentina 103 16 13 Brasil 261 38 26 Paraguay 5 4 0 Uruguay 7 34 2 131 325 9 43 Mercosur 508 273 141 55 39 b) Todas importaciones extra-zona directas e indirectas incorporadas comercio extra-zona Argentina 492 36 51 578 Brasil 1.028 102 74 1.204 Paraguay 27 23 2 52 Uruguay 42 93 10 145 Mercosur 1.098 608 147 126 1.979 Fuente: Vaillant y Lalanne (2009). En la hipótesis de mínima la circulación directa de importaciones en libre práctica provenientes de extra-zona en el comercio intra-regional es de 508 millones de dólares (ver tabla 1.5). En la hipótesis de máxima en donde contabilizan todas las importaciones directas e indirectas entonces se alcanzaría a casi 2000 millones de dólares para todo el Mercosur (ver tabla 1.5). Asociadas a esa circulación de importaciones podría potencialmente estimarse cual es la recaudación del AEC contenida en ese comercio si se les aplicara la política comercial común. Los resultados se presentan en la tabla 1.6. La tabla informa también sobre el sentido de las transferencias. En las filas se suma el contenido en recaudación en las exportaciones por lo tanto lo que cada país cobra de AEC y en las columnas el contenido de las importaciones por lo tanto lo que cada país paga. Las transferencias al fondo se calculan como las diferencias entre lo que paga y lo que se cobra. 26 Tabla1.6: Recaudación AEC Incorporada en Comercio Intrazona en 2004 Hipótesis Mínima y Máxima (millones de US$) Crédito\Debito Argentina Brasil Paraguay Uruguay Mercosur a) Solo importaciones en LP directas incorporadas en el comercio intra-zona Argentina 0,0 3,5 0,2 0,5 4,2 Brasil 8,5 0,0 1,1 0,8 10,4 Paraguay 0,4 0,3 0,0 0,0 0,8 Uruguay 0,4 0,8 0,1 0,0 1,4 Mercosur 9,4 4,7 1,5 1,3 16,8 b) Todas importaciones extra-zona directas e indirectas incorporadas comercio extra-zona Argentina 0,0 56,1 2,5 4,9 63,4 Brasil 116,2 0,0 8,6 6,9 131,7 Paraguay 2,8 2,4 0,0 0,2 5,4 Uruguay 4,5 6,7 0,9 0,0 12,1 Mercosur 123,5 65,2 11,9 11,9 212,6 Fuente: Vaillant y Lalanne (2009). En la tabla 1.7 se presentan las transferencias realizadas o recibidas del fondo en la hipótesis de mínima y de máxima calculada en los anteriores cuadros. Se observa que Brasil es el principal país que debe aportar al fondo seguido por Uruguay, en tanto los que deberían recibir ingresos son Argentina y Paraguay. Tabla 1.7: Transferencias Netas al Fondo de Compensación en el Año 2004 Importaciones directas en LP Importaciones directas e indirectas de extra-zona Argentina 5,2 60,1 Brasil Paraguay Uruguay -5,8 0,7 -0,1 -66,5 6,6 -0,2 Fuente: Vaillant y Lalanne (2009). Mucho más importante que la redundancia en el cobro del AEC potencial es la renuncia fiscal que efectivamente los miembros de la ZLC realizan. Es decir el arancel con terceros que dejan de cobrar por las importaciones a los países de la región. En particular se trata de una magnitud relativa importante de los países pequeños que se vincula con el costo desvío de comercio, es decir el ingreso arancelario que dejan de cobrar y que transfieren bajo la forma de mayores precios a los proveedores regionales protegidos. En este caso se consideran no las importaciones del resto del mundo efectivamente realizadas sino aquellas que eventualmente fueron sustituidas por producción regional. En el trabajo de Olarreaga (2009) se describen los diferentes mecanismos de distribución empleadas en la literatura. Es relevante conocer cómo funcionan estas reglas en el caso del Mercosur. 27 Tabla 1.8: Asignación de la Recaudación Arancelaria de las Importaciones de Extrazona Empleando Distintas Reglas de Distribución, Año 2004 a) Millones de U$S Ingreso Actual Argentina Brasil Paraguay Uruguay 24,1 71,4 3,1 1,5 b) Participación en % Ingreso Actual Argentina Brasil Paraguay Uruguay 24,1 71,4 3,1 1,5 Método aproximado PIB 25,5 69,8 3,2 1,5 19,5 78,0 0,9 1,5 Método aproximado PIB 25,5 69,8 3,2 1,5 19,5 78,0 0,9 1,5 Importaciones IntraExtra- Total zona zona 45,6 18,3 23,4 37,7 77,5 70,0 8,9 1,9 3,3 7,7 2,3 3,3 Compensación renuncia fiscal Importaciones IntraExtra- Total zona zona 45,6 18,3 23,4 37,7 77,5 70,0 8,9 1,9 3,3 7,7 2,3 3,3 Compensación renuncia fiscal c) Transferencias en relación al ingreso actual Ingreso Método PIB Importaciones Actual aproximado Intra-zona Extrazona Argentina -60,1 869,5 -232,6 183,0 Brasil --66,5 267,9 -1358,8 246,4 Paraguay -6,6 -87,6 236,7 -45,7 Uruguay --0,2 2,7 252,6 31,8 Fuente: Vaillant, 2008. 36,2 56,8 3,9 3,1 36,2 56,8 3,9 3,1 Total Compensación renuncia fiscal -24,7 491,1 -56,4 7,6 73,5 -587,7 31,7 64,9 Los resultados para cada país miembro son distintos en cada una de las reglas mencionadas (Tabla 1.8). Para Paraguay las que emplean la participación en las importaciones en el comercio intra-zona y las que consideran la renuncia fiscal son las están asociadas a una transferencia mayor. Respecto de la distribución de la recaudación del AEC hay que adoptar un criterio pragmático. No tiene sentido aplicar fórmulas de reparto para una transición a la Unión Aduanera tan errática y larga. Es preferible emplear fondos de compensación directos desacoplados de la discusión sobre la circulación: por ejemplo, profundizar el FOCEM. Las propuestas en discusión de todos los países miembros respecto de este asunto son arbitrarias y en consecuencia vulnerables a la negociación política y la discrecionalidad. No se trata del mejor de los escenarios para los países pequeños con menor poder de negociación. 28 Al ritmo actual, no habrá Unión aduanera en el Mercosur al menos por diez años más. Dado el pequeño tamaño de Paraguay es necesario tener particularmente en cuenta cual es la situación de cada uno de los otros miembros en relación a la política comercial. Argentina en las últimas décadas estuvo caracterizada por una fuerte volatilidad de su política económica en general y por la vuelta a un cierto nacionalismo económico en su política comercial en particular.. La estructura de los ingresos fiscales y su alta dependencia de un instrumento como son los impuestos a las exportaciones señalan con elocuencia este giro. En lo que refiere a la negociación con terceros este país sistemáticamente se ha opuesto a cualquier tipo de apertura de carácter más ambicioso. Brasil, en el pasado, registró una orientación similar a la Argentina. Sin embargo hoy se encuentra en una situación distinta. Claramente este país benefició de los acuerdos comerciales preferenciales en la región como plataforma para poder modificar su estructura de exportaciones. Un punto de inflexión es como se posicionó en la actual Ronda de Negociaciones Multilaterales para favorecer su liberalización comercial en productos no agrícolas (NAMA). Uruguay está disconforme con el estado de cosas actual. En los últimos años, la reacción se orientó en la dirección de emprender caminos de relacionamiento bilateral dentro de los estrechos márgenes que el Mercosur le permite. Desarrolló un acuerdo de libre comercio tipo TLC con México y se encuentra en un camino similar con Chile. Posiblemente en el futuro próximo intente algo similar con Perú. Adicionalmente está tratando de emprender todos los cambios unilaterales que sean necesarios para profundizar un proceso de inserción dinámico en la economía internacional. Por último, de forma complementaria y como una actitud defensiva dentro del bloque ha priorizado el bilateralismo con Brasil. Paraguay tiene una posición negociadora en el Mercosur que puede caracterizarse como de corte maximalista. Con razón argumenta que no es posible someter soberanía en relaciones con terceros, del punto de vista fiscal, sin tener contrapartida de políticas comunes que den garantías de cumplimiento. El problema de esta posición es que no facilita construir una estrategia de inserción internacional. Se desarrollará este punto en la última sección de este capítulo. Tanto por las preferencias comerciales a los socios grandes del bloque como por la geografía mediterránea y la dependencia que genera del aprovisionamiento regional Paraguay sufre un costo de desvío de comercio en las importaciones de intra-zona (Moncarz-Vaillant, 2009). Si bien la región puede ser un proveedor eficiente en muchos productos claramente no lo es en todos, en consecuencia los países pequeños desvían su ingreso arancelario hacia los países grandes a través de comprar a mayores precios. Del punto de vista del análisis del patrón de las exportaciones el resultado tampoco es auspicioso. Los acuerdos comerciales con vecinos regionales con un similar nivel de desarrollo relativo tienen como uno de sus objetivos cambiar el patrón de exportaciones. Es decir utilizar el mercado regional como un mecanismo para poder transformar el perfil de 29 inserción internacional a través de nuevas exportaciones que tengan un impacto mayor sobre la producción y el empleo. Paraguay está concentrado en exportar a la región bienes en los que tiene ventaja comparativa revelada y que además se caracterizan por un bajo nivel de sofisticación productiva. Este patrón de exportaciones tiene un bajo impacto en la producción doméstica y el empleo (Moncarz, Olarreaga, Vaillant, 2009). Además se trata de una especialización productiva que está aislado en el espacio de productos (Haussman et al 2007) y la que como consecuencia tiene una dinámica de evolución poco atractiva del punto de vista del crecimiento económico. Un tema de trascendente importancia en el caso de Paraguay es la conectividad regional. Los costos de comercio tienen básicamente dos componentes los asociados a las políticas públicas, que son lo que hasta ahora han sido considerados y aquellos que se vinculan con la infraestructura física y la distancia económica. Las características geográficas del país obligan a considerar con igual a más énfasis este aspecto en comparación con el estrictamente comercial asociado a la integración en el Mercosur. Es necesario conocer más cuales serían los efectos sobre la localización de la actividad económica en Paraguay un acercamiento del país a los grandes centros de la región a través de una mejor conectividad. Si bien están disponibles los modelos teóricos para la solución de este tipo de problemas se han aplicado muy poco a la realidad de los países pequeños en el Mercosur. Paraguay requiere una nueva orientación estratégica para la inserción económica internacional que anide el caso de la región como uno de los aspectos necesarios a considerar. Pero la estrategia debe trascender el problema de la integración regional. Se debe definir cuál es la mejor política comercial para esta pequeña economía mediterránea encerrada. Esta definición debe considerar aspectos que se resuelven a nivel unilateral – solo el propio país define la orientación; a nivel del acuerdo sub-regional; y a nivel multilateral. Pero debe además recuperarse el margen propio del país para negociar bilateralmente con aquellos países que considere necesario y verosímil hacerlo. Una conclusión relevante es que para las economías pequeñas si bien el acuerdo regional las condiciona, sin embargo no les ofrece un programa consistente y creíble de reformas. De lo que se trata es desarrollar una inserción internacional dinámica en el mercado mundial, empleando los vínculos regionales como un mecanismo de desarrollo de las capacidades requeridas en el mercado global. Es posible que en algún caso el Mercosur ofrezca un nicho de oportunidades para implementar cambios deseados Por ejemplo, la liberalización en servicios se encuentra detenida a nivel de la internacionalización pero la negociación ha ido avanzando Sin embargo globalmente las economías pequeñas lo deben ver como un conjunto de restricciones para el diseño de su mejor política comercial unilateral. Esto no quiere decir irse del Mercosur esto no está en la agenda. Alejarse de Brasil no es racional para ningún país del planeta menos para un país pequeño que se encuentra a su lado. En conclusión, se requiere una definición sobre la política comercial unilateral deseada para el país. Esta política debe estar inserta dentro de un programa global de desarrollo de la competitividad. El trinomio del éxito en la inserción para las economías pequeñas es: acceso al mercado, reglas domésticas consistentes y capacidad de atracción de la inversión extranjera directa. 30 Hay tres aspectos fundamentales que serían necesarios plantearse en un futuro programa de inserción internacional. Primero, cuales son los objetivos buscados verosímil de ser alcanzados en el Mercosur teniendo en cuenta las restricciones mencionadas para su funcionamiento pleno. En segundo lugar, se trata de emplear las excepciones disponibles (tanto para el AEC como para los regímenes de comercio) para poder establecer un nivel de protección que se acerque más al deseado por Paraguay de forma unilateral. En tercer término, luego sería necesario desarrollar una política comercial preferencial con el mayor grado de autonomía que permitan las reglas del Mercosur actual. Un área geográfica de prioridad para Paraguay es el vínculo con los países de la Comunidad Andina y Chile. Algunos trabajos han permitido establecer que tanto Uruguay como Paraguay registran problemas similares en los acuerdos con los países del pacífico de América del Sur. Las listas de excepciones donde las mejoras en el acceso al mercado están restringidas o son inexistentes se encuentran estrechamente asociadas a su estructura de exportaciones. En este sentido, los acuerdos no generan mejora de acceso al mercado que sea relevante. Las negociaciones bilaterales deberían corregir este resultado perverso que revela el peso relativo que tienen las demandas de los países pequeños en las negociaciones “comunes” del Mercosur. Existen algunas amenazas que deberían tenerse en cuenta. La primera se vincula con las políticas fiscales y la frontera. Es necesario desarrollar una política comercial para promover una inserción internacional dinámica y no como fuente principal de ingresos fiscales. La segunda está referida a estar prevenidos de adoptar condicionantes arbitrarias de una transición inconsistente hacia una UA: esto es perder más soberanía nacional para la inserción internacional sin contrapartida. Por ejemplo, iniciar un proceso de adopción parcial de la libre práctica como el que se ha planteado en la mesa de negociación, de aplicarla solo a bienes finales sin transformar, no tiene ningún sentido económico, solamente tiene una intencionalidad política de mantener vigente el programa hacia la unión aduanera, lo que debilita la posibilidad de los países pequeños de recuperar los grados de libertad perdidos en su política comercial. Téngase en cuenta que el cronograma hacia la libre práctica universal tal como estaba previsto en la Decisión 54/04 no se cumplió, dado que en el 2008 debería existir un código aduanero común, una regla de distribución de los ingresos arancelarios comunes, y una interconexión de las aduanas de los cuatro países miembros. Con estas condiciones se debería haber comenzado la aplicación de la libre práctica universal. Al presente ninguna de la tres condiciones se satisface. 31 BIBLIOGRAFÍA Hidalgo, A., Klinger, B., Barabási, A.-L., Hausmann. R., 2007: The Product Space Conditions the Development of Nations, Science 317, 482. C. Moncarz, Pedro and Vaillant, Marcel, 2009: “Who wins in South-South Trade Agreements? New evidence for MERCOSUR”, Journal of Applied Economics, forthcoming. Moncarz, Pedro, Olarreaga, Marcelo and Vaillant, Marcel, 2009: “Regionalism as industrial policy in Developing countries, the case of MERCOSUR”, unpublished paper. SAT-SM-CE, 2004: “Problemas de la libre circulación en el MERCSOUR ¿cómo transitar un camino hacia la unión aduanera?”, Estudio 001/04, Montevideo. SAT-SM-CE, 2004:“Redundancia en el cobro del AEC y distribución de la renta aduanera: propuestas de escenarios y opciones alternativas para el MERCOSUR”, Estudio 002/04. SAT-SM-CE, 2004: “Recaudación de los aranceles a las importaciones de los países del MERCOSUR: estimación de la redundancia en el cobro”, Documento de Trabajo No 17/04. SAT-SM-CE, 2004: “Distribución de la renta”, Documento de Trabajo No 19/04. SAT-SM-CE, 2004: “Cumplimiento de la Política Comercial Común”. Documento de Trabajo No 22/04. SAT-SM-CE, 2004: “Cumplimiento de la Política Comercial Común”. Documento de Trabajo No 13/05 SAT-SM-CE, 2005: “Asimetrías y disparidades de la integración económica en una Unión Aduanera Sur-Sur”, Estudio 002/05. SAT-SM-CE, 2006: “MERCOSUR: Recaudación arancelaria en el comercio intrazona y extrazona”. Estudio Nº 002/06. SAT-SM, 2006: “Nuevas reglas de circulación y distribución”, Quinto Informe Semestral (Parte I)-SAT, 2006. Vaillant, Marcel and Lalanne, Alvaro, 2009: “Tariff revenue sharing rules in a customs union: a new methodology applied to the MERCOSUR case”, Documento de Trabajo, Departamento de Economía. Vaillant, 2008: “Asymmetries and Disparities in the Economic Integration of a South-South Customs Union”, in Deepening Integration in MERCOSUR, dealing with disparities, edited by Blyde, Fernandez Arias y Giordano, IDB. 32 Tabla A1.1: Tratamiento en la Frontera del País Importador B en un Cierto bien y Transformado en el País Exportador A a) Status quo previo decisiones 54/04 y 37/05, hasta 2005 BIEN i EN EL PAÍS B IMPORTADOR ORIGEN BIENES EXPORTADOS i DE A A B INSUMOS j EN EL PAÍS A EXPORTADOR PCC PCN Libre Comercio Libre Comercio Circulación AEC en B Circulación AEC en B Circulación AN en B Circulación AN en B PCC Cumplen RO PCN PCC No cumplen RO PCN b) Periodo transición (2006-2008) o Status Quo Permanente? BIEN i EN EL PAÍS B IMPORTADOR ORIGEN BIENES EXPORTADOS i DE A A B INSUMOS j EN EL PAÍS A EXPORTADOR PCC AEC=0%& 100% PC PCC PCN PCC Cumplen RO Libre Comercio Libre Comercio PCN PCC PCN Cumplen RO con LP parcial Cumplen RO con LP parcial PCC Libre Comercio Libre Comercio Circulación AEC en B Circulación AEC en B Circulación AEC en B Circulación AEC en B Circulación AEC en B Circulación AEC en B Circulación AN en B Circulación AN en B No cumplen RO PCN 33 c) Libre práctica universal desde … BIEN i EN EL PAÍS B IMPORTADOR ORIGEN BIENES EXPORTADOS i DE A A B INSUMOS j EN EL PAÍS A EXPORTADOR PCC PCC Cumplen RO Libre Comercio PCN PCC PCN Cumplen RO con LP Cumplen RO con LP 34 Libre Comercio Libre Comercio PCN Libre Comercio o AEC en B (AT perfora AEC) Circulación AEC en B Circulación AN en B Tabla A1.2: Tratamiento en la Frontera del País Importador B en un Cierto Bien y del País Exportador A sin Transformar a) Status quo previo decisiones 54/04 y 37/05, hasta 2005 PAÍS A EXPORTADOR PAÍS B IMPORTADOR PCC PCN PCC Circulación AEC en B Circulación AEC en B PCN Circulación AEC en B Circulación AEC en B b) Periodo transición (2006-2008) o Status Quo Permanente? PAÍS A EXPORTADOR PAÍS B IMPORTADOR PCC PCN PCC AEC=0%& 100% PC PCC Resto PCN Libre comercio Circulación AEC en B Circulación AEC en B Circulación AEC en B 35 Circulación AEC en B c) Libre práctica universal desde …. PAÍS A EXPORTADOR PAÍS B IMPORTADOR PCC PCN PCC Libre comercio Circulación AEC en B PCN Libre comercio Circulación AEC en B 36
