Veinte años no es nada: un balance de los debates teóricos acerca

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Veinte años no es nada: un balance de los debates teóricos acerca de la
política exterior argentina
Francisco Corigliano (∗)
Introducción
El objeto de este artículo es el de ofrecer al lector un panorama de los debates teóricos
acerca de la política exterior argentina en los últimos veinte años. Al respecto, pueden
reconocerse cuatro etapas:
1) la iniciada entre fines de la década de 1960 y principios de la de 1970, en la que los
trabajos dedicados a este ámbito de las políticas públicas comenzaron a marcar
diferencias respecto del acento descriptivo de las historias diplomáticas y a otorgar
una visión de las relaciones entre la Argentina y las grandes potencias más sofisticada
que la ofrecida por los autores ligados a la escuela de la dependencia, al realismo
geopolítico predominante en los círculos militares o a la corriente revisionista de la
historia;
2) la que tuvo lugar durante la década de 1980, que consolidó la tendencia iniciada en la
etapa anterior;
3) la de los años 90’, en la que se dio la emergencia de dos enfoques teóricos
concebidos para orientar la política exterior argentina: el “realismo periférico” y el
“neoidealismo periférico”; y
4) la de los años 2001 a 2005, en los que se acuñaron tres conceptos teóricos que
pretendieron –y pretenden- responder a los actuales desafíos y oportunidades de la
política exterior argentina: los de “autonomía relacional”; pérdida de vigencia del
“realismo periférico” en un contexto de ingobernabilidad global; y colapso de la política
exterior vinculado al carácter parasitario del Estado argentino.
∗
Doctor en Historia (UTDT) y Master en Relaciones Internacionales (FLACSO). Docente en la FLACSO y
en las Universidades de Buenos Aires, San Andrés y Torcuato Di Tella.
2
1. La primera etapa de los debates teóricos: Puig y el CEINAR
Entre fines de los años ’60 y la primera mitad de los ’70, surgieron espacios de
investigación específicamente dedicados al ámbito de la política exterior y de las
relaciones internacionales como el Centro de Estudios Internacionales de la República
Argentina (CEINAR), cuya cabeza rectora fue el académico y ex canciller del gobierno de
Héctor José Cámpora Juan Carlos Puig. En un artículo suyo de 1975 referido a las
“tendencias profundas” de la política exterior argentina, Puig ofreció –y ofrece- a sus
lectores una perspectiva más sofisticada de los vínculos entre la Argentina y Gran Bretaña
durante el siglo XIX que la mostrada por los autores de las escuelas dependentista y
revisionista. De acuerdo a esta óptica, los miembros de la elite dirigente argentina
buscaron conscientemente la “afiliación a la esfera de influencia británica”, pero este
vínculo de dependencia económica y financiera no implicó que fuesen meros títeres de
Londres, ni excluyó la posibilidad de perseguir intereses nacionales propios, no
necesariamente coincidentes con los del Reino Unido u otras potencias europeas. Entre
los muchos ejemplos históricos que el autor cita para demostrar este comportamiento de
la elite, uno fue el lanzamiento de la “Doctrina Drago” de 1902, por el que la Cancillería
argentina condenaba la intervención de Londres, Berlín y Roma en Venezuela para exigir
el cobro de deudas (1).
Durante su desempeño como canciller, entre los meses de mayo y julio de 1973, Puig
había elaborado con sus colaboradores un esquema de política exterior que procuraba
maximizar el margen de maniobra internacional de la Argentina a través de la
diversificación de los vínculos políticos y económicos externos. Esta opción, que años
después llamaría de “autonomía heterodoxa”, era una equidistante de los extremos de la
“autonomía secesionista” y de la “dependencia nacional” (2). Para el académico devenido
1
Puig, “La política exterior argentina y sus tendencias profundas”, en Revista Argentina de
Relaciones Internacionales, Nº 1, Buenos Aires, CEINAR, enero-abril 1975, pp. 7-21.
2
Según Puig, el perfil de “autonomía heterodoxa” es aquél que permite a un Estado (Argentina)
aceptar la conducción estratégica de la potencia dominante de un bloque (Estados Unidos, líder del
bloque capitalista occidental) y, a la vez, tener discrepancias con ella respecto de tres cuestiones
importantes: a) en el modelo de desarrollo interno, que puede no coincidir con las expectativas de
la metrópoli; b) en las vinculaciones internacionales que no sean globalmente estratégicas; y c) en
el deslinde entre el interés nacional de la potencia dominante y el interés estratégico del bloque. De
acuerdo con el autor, las políticas exteriores del primer y segundo gobiernos de Perón (1946-1952
3
en ministro, ninguno de los dos extremos era recomendable en un contexto internacional y
regional como el de principios de los años ’70. Cuba fue un caso del primero: a partir de la
Revolución de 1959, Fidel Castro rompió el cordón umbilical con Washington al que la isla
se había atado desde el fin de la guerra hispanonorteamericana de 1898. Sin embargo, el
líder cubano no pudo mantener una línea de política interna y exterior “independiente” de
las dos superpotencias de los años de la Guerra Fría -Estados Unidos y la Unión
Soviética-, y pasó de formar parte de la órbita de influencia norteamericana a incorporarse
a la soviética. Por su parte, la Argentina anterior a la llegada del peronismo al poder en
1946 era para Puig un ejemplo del otro extremo, el de la “dependencia nacional”, el cual
tampoco era recomendable porque, según el canciller y su equipo de colaboradores –que
también provenían del ámbito académico- el contexto internacional de fines de los años
’60 y principios de los ’70 brindaba un mayor margen de maniobra para la Argentina,
debido a la crisis de hegemonía mundial de los Estados Unidos y la emergencia de polos
económicos alternativos al norteamericano, como los países integrantes de la entonces
Comunidad Económica Europea, Japón, las ricas petromonarquías del Golfo Pérsico y las
“potencias medias o intermedias” como México, Venezuela o Brasil, por tan sólo citar
algunas. El derrocamiento del régimen izquierdista chileno de Salvador Allende en
septiembre de 1973 confirmaría que la flexibilización de la Guerra Fría en el mundo no
incluyó a América Latina, y que el margen real de maniobra externo de la Argentina era
mucho más reducido que lo que Puig y sus colaboradores pensaron en ese momento.
Estos primeros pasos teóricos, vinculados a la cuestión de la autonomía en la política
exterior, no se vieron interrumpidos a pesar del golpe de Estado y el éxodo de muchos
especialistas al exterior desde el advenimiento del régimen militar en marzo de 1976.
Fuera de la Argentina, el Instituto de Altos Estudios de la Universidad Simón Bolívar de
y 1952-1955) y de las gestiones de Héctor Cámpora, Raúl Lastiri y de Perón (1973-1974) siguieron
este perfil. Puig, Juan Carlos, “Introducción”, en Puig, Juan Carlos, (compilador), América Latina:
políticas exteriores comparadas, Tomo 1, Buenos Aires, Grupo Editor Latinoamericano (en
adelante GEL), 1984, p. 78. Entre los numerosos trabajos de Puig referentes a la cuestión de la
autonomía en política exterior y a los elementos de continuidad en la política exterior argentina,
cabe citar “La política exterior argentina y sus tendencias profundas”, op.cit.; Doctrinas
internacionales y autonomía latinoamericana, Caracas, Universidad Simón Bolívar, Instituto de
Altos Estudios de América Latina, 1980; “Introducción” y “La política exterior argentina:
incongruencia epidérmica y coherencia estructural”, en Puig (compilador), op.cit., pp. 24- 90 y 91169; “Integración y autonomía de América Latina en las postrimerías del siglo XX”, en Integración
Latinoamericana, Vol. II, N° 109, Buenos Aires, BID, INTAL, enero-febrero 1986; y “Política
internacional argentina”, en Perina, Rubén M., y Russell, Roberto, (editores), Argentina en el
mundo 1973-1987, Buenos Aires, Grupo Editor Latinoamericano, 1988, pp. 19-45.
4
Caracas recibió con los brazos abiertos a Puig, quien desde allí produjo en 1980 su
trabajo Doctrinas internacionales y autonomía latinoamericana, en el que aparece
esbozada la tipología acerca de las variantes de dependencia y autonomía ya
mencionadas en los párrafos anteriores. Asimismo, el Centro de Estudios Internacionales
de la Universidad de Bogotá albergó a otro especialista argentino, Juan Gabriel Tokatlian,
quien inspirado en las reflexiones acerca de la autonomía efectuadas por su compatriota
Puig y por el brasileño Helio Jaguaribe (3), continuaría ese sendero produciendo una serie
de trabajos referidos a la cuestión durante las décadas de 1980 y 1990 (4). Por su parte, y
dentro de la Argentina, las Universidades de Rosario, El Salvador y Belgrano fueron
espacios académicos que cobijaron a aquéllos que se quedaron en el país, y el proceso
iniciado en el CEINAR no se interrumpió, haciendo eclosión en las dos décadas
siguientes.
2. La segunda etapa: el debate Rapoport-Escudé y los primeros pasos hacia la
emergencia del “realismo periférico” en los años ‘80
Como sostienen Roberto Russell y Myriam Colacrai (5), varios factores contribuyeron a la
consolidación de los estudios sobre política exterior argentina a principios de los años ‘80:
3
Entre los trabajos de Jaguaribe en esa etapa de su trayectoria académica cabe destacar sus
artículos “Dependencia e autonomia na America Latina”, CLACSO, s.l., s.e., 1968; y “Autonomía
periférica y hegemonía céntrica”, revista Estudios Internacionales, N° 46, Revista del Instituto de
Estudios Internacionales de la Universidad de Chile, Santiago de Chile, abril-junio de 1979, pp. 91130.
4
Drekonja-Kornat, Gerard y Tokatlian, Juan Gabriel (editores), Teoría y práctica de la política
exterior latinoamericana, Bogotá, CEREC/Centro de Estudios Internacionales, Universidad de los
Andes, 1983; Pardo, Rodrigo y Tokatlian, Juan Gabriel, Política exterior colombiana ¿De la
subordinación a la autonomía?, Bogotá, Tercer Mundo Editores/Ediciones Uniandes, 1988;
Tokatlian, Juan Gabriel, “Autonomía y política exterior colombiana: Entre la necesidad y la
oportunidad”, en Tokatlian, Juan Gabriel (editor), “Integración, autonomía y negociación: ¿Opción o
utopía?”, Documentos Ocasionales CEI, N° 28, Bogotá, abril-junio 1992; Gómez G., María
Mercedes; Drekonja-Kornat, Gerhard; Tokatlian, Juan Gabriel, y Carvajal, Leonardo, “Redefiniendo
la autonomía en política internacional”, en Documentos ocasionales CEI, N° 31, Bogotá,
Universidad de los Andes, julio-setiembre 1993; Tokatlian, Juan Gabriel y Carvajal, Leonardo,
“Autonomía y política exterior en América Latina: Un debate abierto, un futuro incierto”, Revista
CIDOB d’Afers Internacionals, N° 28, 1995; Tokatlian, Juan Gabriel, “¿Hacia una redefinición de la
autonomía? Postguerra fría, política exterior e inserción internacional”, en Nasi, Carlo (compilador),
Posmodernismo y relaciones internacionales, Santa Fé de Bogotá, Pontificia Universidad
Javieriana/Universidad de los Andes/Universidad Nacional, 1998.
5
Russell, Roberto, “Introducción”; y Colacrai de Trevisán, Myriam, “Perspectivas teóricas en la
bibliografía de política exterior argentina”, ambos en Russell, Roberto (editor), Enfoques teóricos y
5
a) el auge de las ciencias sociales en América Latina, que llevó a la aplicación creciente
de una perspectiva politológica a los estudios de política exterior y a una crítica a los
enfoques exclusivamente jurídicos o geopolíticos dominantes en las décadas
anteriores;
b) la creación de escuelas de relaciones internacionales y el inicio de investigaciones
formales en instituciones académicas –las emergencias del Area y de la Maestría de
Relaciones Internacionales en la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales
(FLACSO) y de los debates en política exterior argentina nacidos en el Instituto
Torcuato Di Tella bajo la conducción de Guido Di Tella fueron dos de los ejemplos de
esta tendencia-;
c) los avances teóricos en el campo de las relaciones internacionales en Estados Unidos;
la formación de una nueva generación de académicos argentinos en universidades e
institutos de investigación norteamericanos y europeos; y
d) el advenimiento de la democracia en la Argentina a partir de 1983, que abrió un mayor
espacio para el debate, enriquecido con el aporte de los especialistas que regresaron
del exterior.
Estos estudios se preocuparon por hacer “teoría empírica”, es decir, rechazaron el
supuesto positivista que la evidencia histórica habla por sí misma; y diseñaron modelos de
interpretación complejos, que abandonaron las explicaciones unicausales y combinaron
múltiples variables internas y externas provenientes de distintos enfoques teóricos
desarrollados en Estados Unidos y en Europa, tanto a nivel “macro” -el marxista
gramsciano de Robert Cox, la matriz de interdependencia compleja de Robert Keohane y
Joseph Nye, el realismo clásico de Hans Morgenthau y el realismo estructural de Kenneth
Waltz, entre otros- como “micro” –los enfoques de política burocrática de Graham Allison y
los referidos a procesos de toma de decisiones, como, entre otros, los de Alexander
George, Charles y Margaret Hermann, Joe Hagan o Jerel Rosati, por tan sólo mencionar
algunos autores ubicados en esta veta de exploración teórica-. Asimismo, los autores de
este período procuraron estudiar la vinculación existente entre las esferas interna e
metodológicos para el estudio de la política exterior, Buenos Aires, Grupo Editor Latinoamericano
(en adelante GEL), 1992, pp. 12 y 38, respectivamente.
6
internacional, que el realismo clásico había analizado como dos ámbitos separados entre
sí (6).
Entre los muchos trabajos de principios de la década del ’80, merecen destacarse por su
impacto posterior las respectivas tesis doctorales de dos académicos argentinos que
buscaron explicar las relaciones de nuestro país con las grandes potencias en momentos
claves de su historia reciente, especialmente a partir de la Segunda Guerra Mundial y la
inmediata posguerra. Ellas fueron las de Mario Rapoport, Gran Bretaña, Estados Unidos y
las clases dirigentes argentinas 1940-1945, y Carlos Escudé, Gran Bretaña, Estados
Unidos y la declinación argentina 1942-1949. En ambos casos, se percibe la
preocupación por buscar explicaciones sobre las relaciones entre la Argentina y los
centros de poder mundial más sofisticadas que las adoptadas por los autores ligados al
enfoque de la dependencia. Así, retomando un camino ya iniciado por Puig a través de su
distinción conceptual entre “dependencia colonial” y “dependencia nacional” (7), Rapoport
critica la percepción de las elites dirigentes argentinas como simples víctimas de los
intereses británicos, expuesta por Raúl Scalabrini Ortiz en su Política británica en el Río
de la Plata, que recopilaba artículos de este último escritos durante las décadas de 1930 y
1940. Advierte al respecto que las relaciones de estas clases privilegiadas con el Reino
Unido estaban plagadas de contradicciones y no habían sido establecidas de una vez
para siempre, sino que evolucionaron de acuerdo a la coyuntura nacional e internacional
(8). Asimismo, en un artículo posterior, el autor destaca la necesidad de reconocer el
espacio propio del factor político en el estudio de las relaciones internacionales, a menudo
subestimado por los teóricos de la dependencia (9).
6
Idem nota anterior.
7
Puig caracteriza al proyecto de la elite de la generación del ’80 como un caso de “dependencia
nacional”. En este caso de dependencia, los miembros de la clase dirigente “racionalizan” la
situación dependiente. A diferencia del caso de “dependencia colonial”, logran imponer algunos
límites a la acción de los repartidores supremos de la potencia dominante. Puig, “Introducción”,
op.cit., pp. 74-77.
8
Rapoport, Mario, Gran Bretaña, Estados Unidos y las clases dirigentes argentinas 1940-1945,
Editorial de Belgrano, 1980, especialmente Capítulo III.
9
Rapoport, Mario, “El factor político en las relaciones internacionales. ¿Política internacional vs.
teoría de la dependencia?: un comentario”; en Desarrollo Económico, Volumen 23, N° 92, eneromarzo 1984, pp. 617-629.
7
Por su parte, Escudé destaca que las enunciaciones generales de la –de acuerdo con
Gabriel Palma- mal llamada “teoría de la dependencia” (10) no explican en forma adecuada
el problema de la declinación argentina posterior a la Segunda Guerra Mundial. Esta fue
producto de una compleja interacción de factores externos e internos que, actuando a la
vez como variables dependientes e interdependientes, se retroalimentaron mutuamente:
las tensiones preexistentes en el triángulo de relaciones comerciales Argentina-Gran
Bretaña-Estados Unidos y su agravación con los cambios producidos durante la
posguerra; los negativos efectos del boicot económico y de la desestabilización política
impulsados por Estados Unidos a partir de 1942 en las posibilidades de desarrollo
económico y político de un país periférico como la Argentina, como castigo por la
neutralidad adoptada por esta última; la presencia de un “síndrome de irrelevancia de la
racionalidad” en los procesos de toma de decisión en la política norteamericana hacia
países no relevantes estratégicamente como la Argentina; y, finalmente, la adopción de
políticas equivocadas por el gobierno de Juan Perón -ligadas en el plano económico a la
adopción de una versión extrema del modelo de sustitución de importaciones y en el
político a un creciente autoritarismo- (11).
Junto a esta crítica al enfoque dependentista, Rapoport y Escudé han hecho otros
importantes aportes teóricos al estudio de la política exterior argentina. En el caso del
primero, se destaca la refutación del supuesto realista clásico del “actor racional”, al
destacar la coexistencia, en el seno de la dirigencia argentina, de intereses distintos y
actitudes contrapuestas respecto de los vínculos con los otros dos actores del triángulo –
Gran Bretaña y Estados Unidos- y respecto de la posición argentina en la Segunda
Guerra Mundial (12). Cabe destacar, asimismo, la preocupación del autor por analizar la
complejidad de las relaciones triangulares en el período 1940-1945 a través del empleo
de múltiples variables externas e internas: el papel de Estados Unidos y de Gran Bretaña
10
Como explica Palma, la de la dependencia es más una “escuela” que una “teoría”, ya que sus
representantes no lograron construir un corpus teórico. Palma, Gabriel, “Dependency: A Formal
Theory of Underdevelopment or a Methodology for the Analysis of Concrete Situations of
Underdevelopment?”, en World Development, Vol. VI, 1978.
11
Escudé, Carlos, Gran Bretaña, Estados Unidos y la declinación argentina 1942-1949, Buenos
Aires, Editorial de Belgrano, 1983, especialmente Capítulo VII y Conclusiones.
12
Rapoport, Gran Bretaña… op.cit., p. 42.
8
en la economía mundial y en la economía argentina; la desagregación de los diferentes
“intereses nacionales” al interior del Estado, como lo haría el enfoque de “política
burocrática” de Allison; la vinculación entre la clase dirigente argentina, los diferentes
sectores sociales y económicos (oligarquía tradicional y sectores industriales), los partidos
políticos, y las Fuerzas Armadas, variable ponderada por el enfoque marxista en su
versión de materialismo histórico; la percepción del carácter contradictorio y complejo
entre las clases dirigentes argentinas y las británicas, poco proclive a ser definido en
términos simplistas de subordinación o de dependencia como estarían tentados a hacerlo
los autores ligados a la escuela de la dependencia; y, finalmente, la identificación del
carácter catalizador de la política exterior en los conflictos políticos internos de la
Argentina y del intenso debate que la Segunda Guerra Mundial provocó en el seno de la
clase dirigente y los sectores económicos locales.
En el caso de Escudé, cabe destacar la identificación del “síndrome de irrelevancia de la
racionalidad” como un rasgo especial del proceso de toma de decisiones de la política
exterior norteamericana aplicable a países que, como la Argentina, son estratégicamente
irrelevantes para las autoridades de la Casa Blanca, el Departamento de Estado y el
Pentágono. De acuerdo con el autor, dicho síndrome reúne las siguientes características:
a) conduce a la casi total pérdida de significación del modelo de actor racional en la
teoría de toma de decisiones en política exterior;
b) aumenta el nivel de conflicto burocrático respecto de la adopción de políticas hacia el
país considerado como no relevante (en este caso la Argentina), las cuales fluctúan
fácilmente entre dos extremos: las medidas de boicot diplomático y económico para
obligar a la Argentina a seguir a Washington y las medidas pragmáticas orientadas
hacia la “luna de miel” o la “buena vecindad” entre ambos países. El secretario de
Estado Cordell Hull y el embajador norteamericano en Buenos Aires, Spruille Braden,
se identificaron con la primera opción, mientras que sus respectivos sucesores,
Edward Stettinius Jr. y George Messermith, y el subsecretario para Asuntos
Latinoamericanos Nelson Rockefeller, abandonaron los “palos” o “garrotes” y optaron
por atraer a la Argentina con “zanahorias económicas”;
c) otorga una mayor libertad de acción para decisiones caprichosas de burócratas de
rango inferior hacia el o los países de baja o nula importancia estratégica; y
9
d) permite la convivencia entre inercia burocrática y cambios rápidos y frívolos (13).
Otro aporte es la referencia a la incidencia de los factores individuales en el proceso de
toma de decisiones en política exterior, como, por ejemplo, las tácticas administrativas del
presidente Franklin Delano Roosevelt, que incrementaban el conflicto burocrático al
promover la competencia entre los distintos funcionarios; la existencia de “zonas grises”
entre las distintas agencias, o el peso personal del presidente Juan Perón, variable que el
propio Escudé define como “crucial” en su explicación acerca de la declinación argentina
(14).
A partir de la publicación de sus respectivas tesis doctorales, Rapoport y Escudé han
desarrollado una estimulante polémica. La misma, iniciada en la revista Desarrollo
Económico (15), destaca, por el lado del primero, la excesiva concentración del segundo
en el mundo de las ideas y de las ambiciones personales; la reducción del sistema
económico y político norteamericano a una disputa esquemática entre conservadores y
liberales o entre “halcones” y “palomas”; la mención, sin incluir en el cuadro de las
variables explicativas principales, de los grupos y sectores económicos y sociales
influyentes en el gobierno norteamericano (el agrario, al que se hallaban vinculados
funcionarios como el mencionado Hull y el secretario de Agricultura Henry Wallace; o el
industrial y financiero, representado en el mencionado Rockefeller; o las organizaciones
laborales y los grupos “newdealers” de izquierda, que daban a la lucha antifascista un
carácter prioritario); la ausencia de desarrollo del rol de las alianzas trasnacionales en las
relaciones internacionales para superar las obsoletas teorías de la dependencia; la crítica
al “síndrome de irrelevancia de la racionalidad” como caso extremo del modelo de “política
burocrática” de Allison, en el cual la burocracia llega a independizarse completamente del
poder que la sustenta, síndrome que púdicamente encubre el concepto más directo de
irracionalidad y que llevaría a la ciencia política a ceder su lugar en el estudio de las
relaciones internacionales a la interpretación psicológica o psicoanalítica de los individuos
o de las instituciones. Para Rapoport el cierto grado de incoherencia de la política exterior
13
Escudé, op.cit., pp. 238-240.
14
Ibid., p. 26 y pp. 339-343.
15
Rapoport, Mario, “El factor político en las relaciones internacionales…”; y Escudé, Carlos,
“Réplica al comentario sobre “La declinación argentina”, Desarrollo Económico, volumen 23, N° 92,
enero-marzo 1984, pp. 617-629 y 630-636, respectivamente.
10
norteamericana hacia la Argentina no se explica por la presencia del “síndrome de
irrelevancia de la racionalidad”, sino por la existencia de intereses estratégicos,
económicos y políticos divergentes dentro del gobierno y los sectores socioeconómicos
norteamericanos (16). En su réplica a Rapoport, Escudé sostiene que este último
tergiversa su pensamiento, ya que su modelo explicativo del proceso de declinación
argentina incorpora todas las variables, tanto externas como internas (17).
Esta polémica inicial entre Rapoport y Escudé tuvo la virtud de tener un “efecto derrame”,
atrayendo a otros especialistas. Tal el caso de Roberto Russell, quien en 1989 ofreció una
interpretación diferente a la de su colega Escudé respecto del impacto que tuvo en el
conjunto de los
vínculos entre la Argentina y los Estados Unidos la abstención del
gobierno de Raúl Alfonsín respecto de la moción de condena a la situación de los
derechos humanos en Cuba impulsada por la delegación norteamericana en marzo de
1987 y marzo de 1988 (18).
Dicha divergencias tenían una interesante implicación teórica en el análisis del proceso de
toma de decisiones en política exterior argentina. Para Escudé, no cabía ninguna duda
que la posición de abstención argentina respecto de la iniciativa norteamericana de
condena a la situación de los derechos humanos de Cuba colocaba al país en una
posición confrontativa a los ojos de Washington, y, junto a otras decisiones, como, entre
otras, el rechazo a firmar el Tratado de No Proliferación Nuclear (TNP), a ratificar
Tlatelolco, y a declarar el cese de hostilidades exigido por Londres como condición para
iniciar las negociaciones diplomáticas rotas tras la guerra de 1982, constituía una de las
tantas acciones de confrontación política que no otorgaba ningún beneficio material
concreto a los intereses vitales de la nación argentina y generaba obstáculos políticos que
trababan la consolidación de un vínculo fluido entre Washington y Buenos Aires (19).
16
Rapoport, “El factor político en las relaciones internacionales…”, op.cit.
17
Escudé, “Réplica al comentario sobre “La declinación argentina”, op.cit.
18
Russell, Roberto, "Las relaciones argentino-norteamericanas: reflexiones sobre la experiencia
reciente" y Escudé, Carlos, "De la irrelevancia de Reagan y Alfonsín: hacia el desarrollo de un
‘realismo periférico’ ”, ambos en Bouzas, Roberto y Russell, Roberto (comps.), Estados Unidos y la
transición argentina, Buenos Aires, Legasa, 1989.
19
Escudé, "De la irrelevancia de Reagan y Alfonsín…", p. 258.
11
A diferencia de Escudé, quien coloca a este gesto de política exterior de Alfonsín como
uno contrario al “realismo periférico”, según el cual la Argentina debe limitar las
confrontaciones con los Estados Unidos solamente a aquéllas que afecten el bienestar
material del ciudadano argentino –y éste no era el caso del voto argentino respecto de la
situación de los derechos humanos en Cuba-, Russell minimiza el impacto de esta
decisión en el conjunto de los vínculos bilaterales, destacando las divergencias de
intereses al interior de la administración Reagan, en una aplicación de los enfoques de
toma de decisiones y política burocrática. Al respecto, destaca que, salvo el caso del
secretario de Estado adjunto para Asuntos Interamericanos, Elliot Abrams, quien
comunicó al embajador argentino en Washington el "enfado" de la Casa Blanca por el voto
de la Argentina, tuvo un impacto mínimo en los actores relevantes del país del Norte: los
negociadores de la deuda informaron a Alfonsín que el efecto de dicho voto había sido
"imperceptible" en la relación con los bancos acreedores; el subsecretario para Asuntos
Latinoamericanos, Robert Gelbard, subrayó al embajador argentino en Washington que
era un "idiota" quien sostuviera que las relaciones bilaterales pudieron haberse
deteriorado después del voto argentino en Ginebra; y destacó, como prueba del excelente
nivel alcanzado por las relaciones bilaterales, el apoyo de Washington al gobierno de
Alfonsín durante los sucesos de Semana Santa (20).
3. La tercera etapa de los debates teóricos sobre política exterior argentina: los
años ’90: la expansión del debate y la emergencia de dos propuestas teóricoprácticas para la política exterior argentina en tiempos de posguerra fría: el
“realismo periférico” de Escudé y el “neoidealismo periférico” de Russell
Con el cambio de década, la tendencia señalada en el apartado anterior se profundizó. En
sendos artículos aparecidos en la América Latina/Internacional de la FLACSO en 1991,
Escudé y Russell presentaron en sociedad sus respectivas propuestas teóricas para la
política exterior argentina: el “realismo periférico” y el “neoidealismo periférico” (21). Por el
20
21
Russell, "Las relaciones argentino-norteamericanas: reflexiones….”, pp. 350-351.
Escudé, Carlos, “La política exterior de Menem y su sustento teórico implícito”, en América Latina
/ Internacional, Volumen 8, N° 27, Buenos Aires, enero-marzo 1991 pp. 394-406; y Russell,
Roberto, “El neoidealismo periférico: Un esquema para orientar la política exterior de los países del
Cono Sur en la posguerra fría”, América Latina / Internacional, Volumen 8, Número 29, JulioSetiembre 1991, pp. 442-445.
12
lado del primero, sus rasgos, ya presentados en los citados trabajos de 1989 y 1991 y
condensados en su Realismo periférico de 1992 (22), son los siguientes:
a) un país dependiente, vulnerable, empobrecido y poco estratégico para los intereses
vitales
de los
Estados
Unidos,
como
la
Argentina, debe
eliminar
sus
confrontaciones políticas con las grandes potencias, reduciendo el ámbito de sus
confrontaciones externas a aquellos asuntos materiales vinculados en forma directa
a su bienestar y base de poder;
b) la política exterior debe calibrarse no sólo en términos de un riguroso cálculo de
costos y beneficios materiales, sino también en función de los riesgos de costos
eventuales. Los desafíos políticos a las grandes potencias pueden no acarrear
costos inmediatos, pero casi siempre llevan implícito el riesgo de costos
eventuales; y
c) la autonomía debe definirse no en términos de la libertad de acción (que es
potencialmente enorme y llega al límite de la autodestrucción) sino en términos de
los costos relativos de hacer uso de esa libertad de acción frente a una
problemática determinada.
Frente a esta propuesta de Escudé, la del “neoidealiso periférico” de Russell tenía los
siguientes rasgos:
a) la definición de la política exterior exclusivamente en términos del bienestar
material de los ciudadanos, abandonando el apego a principios del Derecho
Internacional, es esquiva políticamente y defectuosa desde el punto de vista ético,
dado que, al dejar el campo libre para la adopción de políticas ambiguas o de
doble standard, socava la credibilidad externa del país periférico y lleva implícito el
riesgo de costos eventuales, particularmente en tiempos de emergencia
internacional, que son los costos que Escudé pretende precisamente evitar;
b) el cálculo de costos y beneficios adquiere nuevas dimensiones y se hace más
complicado en el orden de la posguerra fría que lo que Escudé supone;
22
Escudé, Carlos, Realismo periférico: fundamentos para la nueva política exterior argentina,
Buenos Aires, Planeta, 1992.
13
c) el ámbito de la confrontación de un país periférico no puede quedar reducido a
cuestiones que sólo afecten las base de poder material: también se debe
confrontar cuando las acciones de las grandes potencias vulneran principios que
hacen a la definición del interés nacional y que puede no afectar el interés material
de los argentinos” pero sí directa o indirectamente, sus intereses de seguridad; y
d) la propuesta de Escudé de adaptarse a los objetivos políticos de la superpotencia
en la región presenta varios problemas: a) deja al otro la iniciativa (la política
exterior se acomoda, se adapta, se adecua, es básicamente pasiva, extremando el
argumento hasta no sería necesaria, podría prescindirse de ella, salvo cuando
sean afectados los “intereses materiales”; b) implica seguir los cambiantes
objetivos políticos de Estados Unidos en la región con excepción de las
situaciones en las que están en juego los “intereses materiales”. Así, la Argentina
tendría que haber acompañado a la CIA y a Castillo Armas en Guatemala en 1954,
a Henry Kissinger en Chile luego del triunfo de Salvador Allende en 1970, y a
Ronald Reagan y los contras en la década de 1980, dado que ninguna de estas
políticas norteamericanas afectaban el interés material de los argentinos –aunque
sí principios muy caros al interés nacional-; c) no toma en cuenta que las políticas
latinoamericanas de la superpotencia en la región no resultaron de amplios
consensos internos, sino que, por el contrario, fueron resistidas y cuestionadas por
importantes sectores sociales y políticos de Estados Unidos. De acuerdo con
Russell, si la política exterior argentina siguiera el criterio de Escudé, se vería
obligada a seguir la versión oficial de turno e incluso cambiar con cada golpe de
timón realizado por una misma administración norteamericana. (23)
Junto a los mencionados Rapoport y Russell, otro académico argentino que se ha
destacado en sus críticas al enfoque teórico de Escudé es José Paradiso, quien en
Debates y trayectoria de la política exterior argentina (1993), demuestra el nexo existente
entre modelo de desarrollo interno y política exterior e identifica los contenidos de los
distintos debates acerca de modelos de inserción internacional y política exterior argentina
a lo largo de su historia. En dicha obra, Paradiso señala que el enfoque “revisionista” de
23
Russell, Roberto, “El neoidealismo periférico...”, op.cit, pp. 444-445.
14
Escudé no otorga una explicación completa de las circunstancias que condicionaron las
decisiones supuestamente “erróneas” adoptadas durante la posguerra y de sus
consecuencias. Según el autor, este enfoque incurre en un error al referirse a la
posguerra como un escenario homogéneo y pierde de vista la existencia de dos
momentos política, económica e ideológicamente diferenciados: la etapa que se extiende
entre los tramos finales de la guerra y los años 1947-1948, que tiene las características
propias de los períodos de transición, en los que predomina la incertidumbre respecto del
futuro; y la que se abre a partir de 1947-1948, de rasgos mucho más definidos. Asimismo,
Paradiso sostiene que Escudé interpreta equivocadamente a la clase dirigente argentina
del período como carente de información respecto de lo que ocurría en el mundo o como
rehén de una supuesta “cultura del aislamiento”. Finalmente, argumenta que su
contrincante intelectual parece percibir a las “erróneas” políticas económicas de Perón
como una exclusividad argentina, ya que las considera una variable “clave” en su
explicación de la “declinación”. Lejos de ello, las medidas de planificación económica y la
posibilidad de una futura conflagración mundial formaron por entonces parte del menú de
opciones y de las hipótesis de conflicto de los dirigentes de todas las potencias (24).
Pero las críticas de Paradiso no sólo se limitan a la interpretación que Escudé hace de las
políticas exteriores adoptadas por la Argentina durante la Segunda Guerra Mundial y la
temprana posguerra. También adopta una visión escéptica respecto de las ventajas de
adopción del “realismo periférico” como criterio orientador de la política exterior argentina
durante la década de 1990.
Estimulado por estas críticas, Escudé escribió los libros El realismo de los Estados débiles
(1995) y Foreign Policy Theory in Menem’s Argentina, su versión en inglés de 1997. En
ambos trabajos contrapuso el realismo periférico a las variantes clásica y estructural del
realismo procedentes de la literatura académica angloamericana, destacando las
siguientes debilidades de estas últimas:
a) su carácter Estado-céntrico (en realidad toda la teoría realista es para Escudé una
gran falacia antropomorfa, en tanto sirve al Estado y no al individuo, hace abstracción
del hecho de que el Estado administra vidas humanas, y, sin quererlo, alienta al
24
Paradiso, José, Debates y trayectoria de la política exterior argentina, Buenos Aires, GEL, 1993,
pp. 114-115.
15
Estado a usar sus “partes” (individuos) con la misma “libertad” con la que el individuo
usa sus brazos);
b) su ceguera respecto de la jerarquía de ámbitos que existe entre riqueza y poder,
inconveniente que no sólo conduce al descuido de los vínculos entre el poder
económico y otros tipos de poder, sino también al descuido de los efectos de esta
jerarquía de ámbitos sobre la estructura del sistema internacional, menos anárquica y
más jerárquica de lo que reconocen las teorías realistas. A diferencia del supuesto de
similitud funcional de Waltz, Escudé señala que hay grandes potencias y estados
débiles, funcionalmente diferenciados en 3 tipos de estados: a) los que mandan; b) los
que obedecen y c) los rebeldes). A diferencia de la premisa compartida por todos los
realistas acerca de la diferencia entre la jerarquía del sistema político interno y la
anarquía del sistema internacional, dada por la presencia en el primero de una
autoridad central ausente en el segundo, este especialista nos advierte que en los
temas de la agenda ligados a la seguridad internacional puede observarse una
tendencia jerárquica, por la cual los Estados que mandan imponen a los demás sus
reglas de juego –tendencia que puede observarse en ejemplos como la intolerancia de
los EE.UU. hacia el misil argentino Cóndor II o respecto de la nunca fehacientemente
comprobada existencia de armas de destrucción masiva en Irak-, mientras que en las
cuestiones ligadas al comercio internacional imperaría un mayor grado de dificultad
para que los poderosos ejerzan control sobre los movimientos de los demás Estados –
es decir un mayor grado de anarquía, comprobable en la mayor capacidad de la
Argentina, Brasil y los países del Tercer Mundo para jaquear en la OMC los intentos
de las potencias desarrolladas por imponer sus puntos de vista- y;
c) la insensibilidad de las variantes anglosajonas del enfoque realista frente a dos
hechos empíricamente comprobables: a) que los Estados pueden subordinar la
búsqueda de poder y/o “seguridad” a la búsqueda (entre otras posibilidades) del
bienestar ciudadano; y b) que en realidad no son los Estados mismos los que buscan
poder político-militar (cuando los buscan), sino las elites dirigentes que en medida
variable los dominan o manipulan (25).
25
Escudé, Carlos, El realismo de los estados débiles, La política exterior del primer Gobierno
Menem frente a la teoría de las relaciones internacionales, Buenos Aires, GEL, 1995; y, del mismo
16
En ambos libros, Escudé avanzó en la delimitación de cuatro tipos de políticas exteriores,
vinculadas con el comportamiento de los agentes estatales no sólo en el escenario
internacional sino también respecto de las sociedades civiles:
a) políticas exteriores estado-céntricas malignas, cuyo objetivo principal es el de
aumentar el poder militar del Estado, frecuentemente a costa de la integridad física
de los ciudadanos. Tales los casos de las políticas exteriores argentinas durante la
Segunda Guerra Mundial y el primer peronismo porque, en aras de la ilusión de
autonomía, desencadenaron entre los años 1942 y 1949 un boicot económico
norteamericano contra el país que perjudicó enormemente a sus ciudadanos;
b) políticas exteriores estado-céntricas benignas, cuyo objetivo es el de crear desde
el aparato estatal un país económicamente poderoso, cuyos ejemplos serían Brasil
o México;
c) políticas exteriores elite-céntricas, que procuran el bienestar económico y político
de un grupo reducido (como, por ejemplo, las políticas exteriores de los dirigentes
argentinos durante los períodos 1880-1943); y
d) políticas exteriores ciudadano-céntricas, cuyo objetivo es el de despejar el camino
al crecimiento de obstáculos políticos externos, sacrificando cierta medida de
poder estatal en aras del bienestar ciudadano. Desde la perspectiva de Escudé,
las políticas exteriores argentinas durante la década de 1990 ingresan en esta
última categoría, porque se acercaron al tipo ideal de “Estado comercial” de
Rosecrance al sacrificar el poder del Estado, desactivando proyectos militares, a
fin de que el país deje de ser percibido por Estados Unidos como peligroso y así
facilitar el crecimiento económico.
autor, Foreign Policy Theory in Menem’s Argentina, Gainesville, University Press of Florida, 1997,
Capítulos 3 y 4.
17
4. La cuarta etapa de los debates teóricos acerca de la política exterior: las
reflexiones acerca del impacto del fin de las “relaciones carnales” con los Estados
Unidos y el colapso estatal argentino post-2001 en la formulación y ejecución de la
política exterior de los gobiernos de Eduardo Duhalde y Néstor Kirchner
El estallido de la crisis política, económica y social de diciembre de 2001 en la Argentina
no sólo derrumbó al gobierno de la Alianza presidido por el radical Fernando de la Rúa.
También llevó a un cambio en la reflexión de los autores que trabajaron el período
posterior al anuncio del default y su impacto en el terreno específico de la política exterior.
Dicho cambio se orientó en dos direcciones: a) la necesidad de buscar una estrategia de
política exterior como respuesta a los desafíos y oportunidades resultantes de los cambios
en el contexto internacional y regional tras los atentados del 11-S y en el contexto interno
tras la crisis de diciembre de ese mismo año; y b) el análisis de la vinculación existente
entre el tipo de Estado emergente de esa crisis y su conducta externa.
Respecto de la primera cuestión, tanto Roberto Russell como Juan Tokatlian han
analizado en sus trabajos el reemplazo, especialmente tras el segundo año de gestión de
Duhalde, de una política exterior basada en el acoplamiento o bandwagoning hacia los
Estados Unidos iniciado en la década de 1990, por otra cuyos ejes rectores son la
construcción de una “relación de amistad” con Brasil y la de un vínculo con los Estados
Unidos alejado de los extremos de la confrontación o el alineamiento –las tres opciones
complementarias y no mutuamente excluyentes entre sí que proponen son el
multilateralismo vinculante, la obstrucción limitada y el compromiso selectivo con
Washington- (26).
Respecto de la segunda cuestión, quien escribe estas líneas construyó, en los meses
anteriores y posteriores a la crisis de diciembre del 2001, un trabajo de tesis que si bien
tenía puesto el acento en un tema histórico –la política exterior del gobierno de María
Estela Martínez de Perón-, dicho foco estaba notoriamente estimulado por los rasgos
comunes que unían a la débil gestión isabelina con el gobierno caído por las mencionadas
26
Ver al respecto los siguientes trabajos de Roberto Russell y Juan Tokatlian, El lugar de Brasil en
la política exterior argentina, Buenos Aires, Fondo de Cultura Económica, 2003; “Argentina, Brasil y
EE.UU: el desafío de una esfera de cooperación”, en revista Agenda Internacional, Año 1, Nº 2,
septiembre/octubre/noviembre 2004, pp. 16-30; y “Argentina-Estados Unidos: opciones
estratégicas”, diario La Nación, Buenos Aires, 14 de septiembre de 2005, sección Opinión, p. 19.
18
turbulencias de diciembre, el de De la Rúa; y con las gestiones que debieron lidiar con los
efectos de dicha crisis, las de Adolfo Rodríguez Saá, Eduardo Duhalde y la actual de
Néstor Kirchner. Mientras Isabel Perón y de la Rúa representaron dos gobiernos “en
tránsito hacia una situación de colapso” (27), los de Duhalde y Kirchner ejemplifican un
Estado ya “colapsado” o “fallido”.
Como destaca Escudé en su libro El Estado parasitario (28), el principal condicionante de
la política exterior argentina post 2001 es el carácter fallido y parasitario del Estado.
Según este autor, el Estado parasitario constituye un tipo aún no estudiado por los
especialistas, que se caracteriza por los siguientes rasgos: 1) es un país improductivo que
se empobrece mientras gasta más de lo que tiene; 2) vive a costas del resto del mundo a
la vez que su burguesía posee activos en el exterior superiores a la deuda del Estado; 3)
condena a sus mayorías a la miseria, a pesar de la sobreabundancia de recursos de la
economía argentina; y 4) padece de crisis de gobernabilidad que emparientan a este
Estado parasitario con la variedad de los Estados fallidos o colapsados (29).
Agrega Escudé que el Estado fallido y parasitario argentino no es el producto de la
perversión de un gobierno de turno sino el de un proceso de degradaciones sucesivas del
orden constitucional, cuya fecha de inicio fue la del golpe de 1930. Dicho proceso tuvo
tres elementos distintivos: a) el dominio de una clase política delictiva, asociada a ciclos
de vaciamiento financiero o de redistribución regresiva de la riqueza en los años 1975,
1982, 1985, 1989 y 2001-2002; b) la emergencia de poderes de veto a las acciones de los
gobiernos (como, por ejemplo, las Fuerzas Armadas y la cúpula sindical); y c) a
emergencia de “instituciones subterráneas” que tuvieron mayor poder que las legalmente
establecidas en la Constitución (como, por ejemplo, el aparato del Partido Justicialista o el
consenso entre gobernadores provinciales, un mecanismo de resolución de la crisis de
gobernabilidad posterior a diciembre de 2001 no establecido por la Carta Magna).
27
Corigliano, Francisco, “La política exterior del gobierno de María Estela Martínez de Perón (1° de
julio de 1974 al 24 de marzo de 1976): los lineamientos de cambio y de continuidad respecto de la
política exterior del gobierno de Juan Perón”, Tesis de Doctorado, Universidad Torcuato Di Tella,
Buenos Aires, diciembre 2002,
28
Escudé, Carlos, El Estado parasitario: Argentina: ciclos de vaciamiento, clase política delictiva y
colapso de la política exterior, Buenos Aires, Ediciones Lumiere, 2005.
29
Ibid., pp. 34 y 47.
19
Todos estos elementos constituyen síntomas de la progresiva pérdida de gobernabilidad,
cuyo correlato es lo que Escudé dramáticamente llama la “muerte de la política exterior”,
fenómeno que, como él mismo aclara, constituye más una agonía que una muerte súbita.
Ante la creciente ingobernabilidad global y crisis de las grandes organizaciones
intergubernamentales (FMI, OTAN afectada por las divisiones que entre sus miembros
causó la segunda guerra del Golfo; y la ONU salpicada por el escándalo del programa
petróleo por alimentos en Irak y fuertemente dividida por la delicada cuestión de la
reforma del Consejo de Seguridad); y frente a un escenario interno de progresivo
achicamiento de la clase media, creciente poder de extorsión al Estado por parte de los
piqueteros y tenedores de planes asistenciales -actores que ocupan el vacío dejado por
los sindicatos en un contexto social mayoritariamente signado por la desocupación-, los
gobiernos argentinos posteriores a la crisis de diciembre de 2001 no pueden retomar el
camino del “realismo periférico” transitado en la década de 1990. En reemplazo de ese
sendero, adoptan el omnibalancing: viran de táctica permanentemente en función de
equilibrios de poder interno, que si no se atienden pueden conducir a la caída del
gobierno de turno, como le pasó a Rodríguez Saá. Renuncian a los lineamientos de
política de mediano y largo plazo para cuidar la gobernabilidad en el corto plazo. En
síntesis, exacerban el vínculo entre política interna y política exterior, subordinando la
última a los caprichos de la primera (30).
30
Ibid., Capítulo III, pp. 117-118 y 121.