urbanismo autonómico - Junta de Castilla y León

DERECHO ADMINISTRATIVO
RETOS Y EXPECTATIVAS URBANÍSTICAS
EN EL SUELO NO URBANIZABLE.
EL «URBANISMO AUTONÓMICO»
(GOLF Y URBANISMO)
Santiago González-Varas Ibáñez
Catedrático de Derecho administrativo
Universidad de Alicante
El nuevo «urbanismo autonómico» se está desarrollando con apoyo en la legislación y planes de ordenación del territorio y sectoriales, en la interpretación extensiva del régimen de la declaración de interés público y en las
actuaciones de interés regional o supramunicipal. En buena medida, todo
ello se desarrolla sobre el suelo no urbanizable. Este suelo permite a las Comunidades Autónomas una expansión de sus competencias. A los propietarios
de este suelo se les abren expectativas económicas y con ello un trato de justicia frente al criterio clásico en cuya virtud el suelo no urbanizable está al
margen de los desarrollos económicos rentables vinculados al suelo. En el
texto se han puesto de manifiesto tendencias que permiten a la Administración obtener suelo no urbanizable consiguiendo así evitar la presión del propietario interesado en edificar.
SUMARIO
I.
IMPLANTACIÓN DE PROYECTOS EN SUELO NO URBANIZABLE EN
LA LEGISLACIÓN DEL SUELO.
REVISTA JURÍDICA DE CASTILLA Y LEÓN. N.º 8. FEBRERO 2006
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II. PARÉNTESIS: LOS CRITERIOS DE CLASIFICACIÓN DEL SUELO NO
URBANIZABLE.
III. RÉGIMEN JURÍDICO DE LOS PROYECTOS DE INTERÉS SUPRAMUNICIPAL: «EL URBANISMO AUTONÓMICO».
IV. EN FIN, EL DIRIGISMO AUTONÓMICO DE LOS PROCESOS URBANÍSTICOS INCLUSO RESIDENCIALES. EL EJEMPLO DE LOS CAMPOS DE GOLF.
V. LAS LIMITACIONES JURÍDICAS, EN ESPECIAL LAS DE CONTENIDO
AMBIENTAL: EVALUACIÓN ESTRATÉGICA DE PLANES Y EVALUACIÓN DE IMPACTO AMBIENTAL DE PROYECTOS.
1.
2.
3.
4.
5.
6.
Sistema de fuentes.
Explicación del sistema normativo comunitario.
La aparente claridad y la real confusión.
El caso práctico de la evaluación ambiental de los campos de golf.
Las garantías frente a la evaluación de impacto ambiental.
Los contenidos ambientales de los planes urbanísticos y territoriales
y los contenidos territoriales y urbanísticos de los planes ambientales.
VI. CONCLUSIÓN.
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«Que toda hierba verde les será para comer: y fue así»
(Génesis, 11)
I. IMPLANTACIÓN DE PROYECTOS EN SUELO NO
URBANIZABLE EN LA LEGISLACIÓN DEL SUELO (1)
No es o debería ser una novedad plantear el tema, en cuanto tal, de la explotación económica del suelo no urbanizable, ya que a este suelo no le ha
sido ajena la idea de explotación, sino todo lo contrario. El quid es más bien
plantear una reconsideración de los posibles usos de explotación e incluso la
posibilidad de hablar de gestión urbanística en este tipo de suelo ante ciertos
condicionantes existentes.
1. Sobre el tema de este trabajo pueden reseñarse estas publicaciones: J. AGUDO GONZÁLEZ, Incidencia
de la protección del medio ambiente en los usos del suelo, Barcelona, 2004; J. BERMÚDEZ SÁNCHEZ, Obra
pública y medio ambiente. El Estado y la Administración ante el territorio, Madrid-Barcelona, 2002; D. BLANQUER CRIADO, El golf. Mitos y razones sobre el uso de los recursos naturales, Valencia, 2002; del mismo autor, Ordenación y gestión del territorio turístico, Valencia, 2002; A. EMBID IRUJO, «Usos del agua e impacto
ambiental: evaluación de impacto ambiental y caudal ecológico», RAP, 134, 1994; A. GARCÍA URETA, «Marco jurídico del procedimiento de evaluación de impacto ambiental: el contexto comunitario y estatal», IVAP,
1994; del mismo autor, «Evaluación de impacto ambiental y control integrado de la contaminación: algunos aspectos sobre su transposición en el ordenamiento estatal», en A. GARCÍA URETA (coordinador), Transposición y control de la normativa ambiental comunitaria, Oñati, 1998; S. GONZÁLEZ-VARAS IBÁÑEZ, Urbanismo
y ordenación del territorio, Editorial Aranzadi, Pamplona, 2004; V. GUTIÉRREZ COLOMINA, Régimen jurídico-urbanístico del espacio rural: la utilización edificatoria del suelo no urbanizable, Madrid, 1990; del mismo
autor, «El régimen del suelo no urbanizable en la legislación estatal y autonómica», en VV.AA., Manual de urbanismo, INAP, Madrid, 2001; F.J. JIMÉNEZ DE CISNEROS CID/J. BERMÚDEZ SÁNCHEZ, «La ejecución de
obras públicas en zonas de especial protección de aves: el supuesto del embalse de Itoiz», RDU, 142, 1995;
A. JIMÉNEZ JAÉN, El régimen jurídico de los espacios naturales protegidos, Madrid 2000; I, LAZCANO BROTONS, «La transposición de la directiva de espacios naturales protegidos», en A. GARCÍA URETA (coordinador), Transposición y control de la normativa ambiental comunitaria, Oñati, 1998; J.L. LORENTE TALLADA, El
patrimonio municipal del suelo. Especial referencia a la Comunidad Valenciana, Valencia, 2001; B. LOZANO
CUTANDA, Derecho ambiental administrativo, Madrid, 2004; M.J. MONTORO CHINER, «Objetivos, naturaleza y límites de la declaración de impacto ambiental de las infraestructuras públicas», REDA, 110, 2001; T. PAREJO NAVAJAS, La estrategia territorial europea, Madrid, 2004; T.A. QUINTANA LÓPEZ, «Patrimonio público
del suelo. Constitución y gestión. El derecho de superficie», en VV.AA., Manual de urbanismo, INAP, Madrid,
2001; del mismo autor, Comentario a la legislación de evaluación de impacto ambiental, Madrid, 2002; G.
SANZ-MAGALLÓN REZUSTA/J. SERRANO GARCÍA, Agua-ocio-deporte: una valoración socioeconómica y
medioambiental, Alicante, 2004.
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El suelo no urbanizable ha terminado identificándose con «ciertas» actividades económicas (agrícolas o ganaderas) que dejan de ser atractivas muchas
veces para la población o que, cuando menos, son menos valoradas que otros
posibles proyectos o actividades, más lucrativos y posiblemente más formativos, que se abren paso como opción de futuro, en el suelo no urbanizable,
ofreciendo posibilidades de desarrollo a los entornos rurales.
El suelo no urbanizable puede permitir seguramente unas mayores opciones
en un plano social y urbanístico respecto de aquéllas que viene teniendo; este es el debate.
En general, se abre paso una idea de «gestión urbanística» del suelo no urbanizable. De facto se producen de forma nada infrecuente urbanizaciones
en este tipo de suelo, de forma no controlada. Ante esto parece mejor anticiparse y presentar márgenes adecuados de gestión urbanística de forma controlada por el poder público.
Antes de avanzar en estas últimas afirmaciones es conveniente profundizar
en el tema, esbozado inicialmente, de los nuevos planteamientos en materia
de usos urbanísticos de carácter empresarial del suelo no urbanizable.
Sigue estando muy presente la creencia de que el uso del suelo no urbanizable ha de vincularse necesariamente, a usos primarios, es decir, agrícolas, ganaderos o forestales, además de a la preservación de los valores o recursos
naturales. Es el suelo rústico. Y son aquéllos los usos normales. Este planteamiento llega de forma incontestable a la legislación estatal y autonómica.
Estamos, en efecto, ante una «creencia» arraigada profundamente, fruto de
una educación secular que nos lega una determinada imagen y una determinada visión del suelo rústico directamente relacionada con las nociones del
debido sacrificio de la labor de la tierra y del noble y loable cultivo de ésta a
través del cual el hombre logra su subsistencia misma. Así ha sido a través de
los siglos. Efectivamente está presente el reflejo atávico de concepciones antiquísimas, incluso bíblicas (2). Cuesta incluso concebir un uso plenamente le-
2. Es significativo observar cómo en la Biblia la tierra se asocia siempre a estos valores tradicionales, agrícolas y de esfuerzo personal (muy lejanos de la diversión y el ocio). Me ha parecido interesante seleccionar
una serie de frases tomadas del texto bíblico en este sentido:
«-Y á toda bestia de la tierra, y á todas las aves de los cielos, y a todo lo que se mueve sobre la tierra, en que
hay vida, toda hierba verde les será para comer: y fué así. -Y produjo la tierra hierba verde, hierba que da
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gítimo de la tierra al margen de estas concepciones, a pesar de que las actividades agrícolas o ganaderas pueden llegar a ser altamente contaminantes
del suelo (3). En fin, de una costumbre hemos construido un mito. Y, sin embargo, ¿por qué el uso normal del suelo no urbanizable es la actividad agrícola y no la deportiva, por ejemplo?
Pues bien, la sociedad evoluciona y surgen nuevas necesidades y tendencias
que no expresan necesariamente la concepción que acaba de exponerse. El
creciente interés por los usos turísticos y las actividades de ocio es un buen
ejemplo.
Junto a esta perspectiva hay que considerar, dentro del tema de las opciones
económicas del suelo no urbanizable, otra igualmente interesante, propiamente urbanística. Se trata de nuevas expectativas de pura gestión o negociación urbanísticas que se abren a los propietarios de suelo no urbanizable.
Éste generalmente se ha contemplado como un suelo carente de rentabilidad
y de proyectos, frente al suelo urbanizable. La línea divisoria entre ambos tipos de suelo viene marcando la línea divisoria entre agraciados y desgraciados por el urbanismo.
Sin perjuicio de que este planteamiento sigue y seguirá estando presente, lo
cierto es que esta barrera divisoria puede llegar a atenuar sensiblemente sus
efectos considerando las crecientes expectativas urbanísticas que se abren en
el suelo no urbanizable, en parte compensando ciertas injusticias que genera el
simiente según su naturaleza, y árbol que da fruto, cuya simiente está en él, según su género: y vio Dios que
era bueno. -Y dijo Dios: Produzca la tierra seres vivientes según su género, bestias y serpientes y animales
de la tierra según su especie: y fue así. -E hizo Dios animales de la tierra según su género, y ganado según
su género, y todo animal que anda arrastrando sobre la tierra según su especie: y vió Dios que era bueno. -Y
dijo Dios: He aquí que os he dado toda hierba que da simiente, que está sobre la haz de toda la tierra; y todo árbol en que hay fruto de árbol que da simiente, seros ha para comer. -Y toda planta del campo antes que fuese
en la tierra, y toda hierba del campo antes que naciese: porque aún no había Jehová Dios hecho llover sobre la
tierra, ni había hombre para que labrase la tierra. -Y había Jehová Dios hecho nacer de la tierra todo árbol delicioso a la vista, y bueno para comer: también el árbol de vida en medio del huerto, y el árbol de ciencia del bien
y del mal. -En el sudor de tu rostro comerás el pan hasta que vuelvas á la tierra; porque de ella fuiste tomado:
pues polvo eres, y al polvo serás tornado. -Y sacólo Jehová del huerto de Edén, para que labrase la tierra de que
fué tomado. -Y después parió á su hermano Abel. Y fué Abel pastor de ovejas, y Caín fué labrador de la tierra. Y aconteció andando el tiempo, que Caín trajo del fruto de la tierra una ofrenda á Jehová. -Cuando labrares la
tierra, no te volverá a dar su fuerza: errante y extranjero serás en la tierra. -Habita en la tierra que yo te diré. -Y
sembró Isaac en aquella tierra, y halló aquel año ciento por uno: y bendíjole Jehová» (edic. BAC, 1979).
3. Tal como por ejemplo pone de manifiesto el reciente estudio de T. CANTÓ, Ordenación ambiental de la
agricultura, Valencia, 2005.
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sistema tradicional urbanístico que acaba de ser referido. No sólo porque en dicho suelo rústico es posible potenciar actividades de recreo y turismo y deporte.
También es preciso considerar los proyectos urbanísticos vinculados al hecho
de la reclasificación del suelo no urbanizable. Es, precisamente, dicho hecho
lo que va a permitir económicamente la realización del proyecto (reclasificaciones para construir viviendas de protección oficial, para que así puedan llevarse a cabo considerando el precio asequible del suelo cuando éste es no
urbanizable; reclasificaciones facultando la ejecución de un campo de golf
junto a viviendas, etc.).
Además, en el marco de una idea de gestión territorial, cierta legislación urbanística autonómica (así, la Ley 4/2004 de la Comunidad Valenciana de Ordenación del Territorio y Protección del Paisaje) permite la reclasificación de
suelo cuando los propietarios de este suelo reclasificado en urbanizable garantizan a la Administración una cesión en su favor de un terreno en suelo no
urbanizable de iguales dimensiones que la parte reclasificada (4).
Es interesante poner de manifiesto cómo surgen así, igualmente, expectativas urbanísticas de los propietarios de este tipo de suelo no urbanizable, más
allá de las que les son permitidas por el «urbanismo tradicional», ya que dicho suelo entra en el mercado urbanístico e inmobiliario indirectamente. Los
propietarios pasan a tener una expectativa de venta. Otros propietarios podrán beneficiarse de la urbanización en el suelo reclasificado como urbanizable si compran terreno a aquellos otros propietarios de suelo no
urbanizable. El propietario de suelo no urbanizable hace posible la reclasificación en otro lugar, hace posible la actividad empresarial en estas zonas reclasificadas como urbanizables. Se beneficia, por tanto, de esa reclasificación
que él mismo está haciendo posible.
Desde el prisma de los intereses públicos se consigue positivamente vincular la operación de reclasificación a un fin público: la adquisición por la Administración, para su conservación o protección efectiva, de los terrenos no
urbanizables que otros compran para conseguir urbanizar en la zona reclasificada, Y, entonces, pasando el suelo no urbanizable a tener una condición
pública, es ésta la mejor manera de que dicho suelo no urbanizable quede
4.
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Véase S. GONZÁLEZ-VARAS IBÁÑEZ, «La gestión territorial», RAP, 166 (2005).
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Retos y expectativas urbanísticas en el suelo no urbanizable. El «urbanismo autonómico»
debidamente protegido. Se trata de evitar la especulación en el suelo no urbanizable y la urbanización desorganizada que de facto terminan llevando a
cabo los propietarios del suelo no urbanizable muchas veces, ante la presión
empresarial y turística que no de forma infrecuente recae sobre este tipo de
suelos especialmente atractivos por sus valores ambientales.
Se está generando así una gestión urbanística en sentido amplio que relativiza las fronteras conceptuales entre los tres tipos de suelo a efectos del mejor logro de los fines sociales.
Por otra parte, la legislación urbanística autonómica es cada vez más prolija a
la hora de regular el suelo no urbanizable y cada vez más precisa presentando matizadas «calificaciones» posibles dentro del suelo rústico o no urbanizable con un régimen jurídico adecuado (actividades permitidas, autorizables o
prohibidas, en función de la calificación concreta dentro del suelo clasificado
como no urbanizable).
Desde un punto de vista jurídico es necesario conocer, asimismo, la regulación de los usos que prevé la legislación en dicho suelo. Sobre esto último, para su determinación es decisivo el artículo 20.1 de la Ley 6/1998, de 13 de
abril, de Régimen del Suelo y Valoraciones. Su párrafo primero se hace eco
de los usos tradicionales o normales; su párrafo segundo recoge la otra posibilidad, es decir, el régimen de autorización administrativa para «actuaciones
específicas de interés público» siempre que no sea suelo no urbanizable con
algún régimen especial de protección incompatible con su transformación.
Podría discutirse si las actividades turísticas, deportivas o de ocio podrían ser
consideradas «usos normales». De momento, conforme a la explicación que
dábamos anteriormente, la vía para la discusión en torno a estos usos es la
que presenta el régimen de autorización autonómica partiendo de su consideración de uso excepcional.
II.
PARÉNTESIS: LOS CRITERIOS DE CLASIFICACIÓN
DEL SUELO NO URBANIZABLE
Antes de seguir avanzando en la problemática de las nuevas tendencias que
provocan expectativas empresariales en el suelo no urbanizable, y un cam-
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bio de paradigma de sus usos tradicionales, conviene estudiar el régimen jurídico de la clasificación del suelo no urbanizable y observar los condicionantes ambientales para llevar a cabo dicha clasificación, por ser ésta una
cuestión básica del régimen jurídico de este tipo de suelo y por ser, igualmente, una cuestión compleja que conviene aclarar en los momentos actuales.
Asistimos a una tendencia de progresivo arraigo del derecho a urbanizar y
otra tendencia de progresivo arraigo del medio ambiente dentro del urbanismo. Ambas fuerzas antagónicas se acentúan, por un lado, y se sirven de contrapeso, por otro lado.
Respecto de lo primero, lege lata, es preciso partir de la Ley estatal de Régimen de Suelo y Valoraciones 6/1998, conociendo su concepción liberalizadora, que se impone a raíz de la Ley de Medidas Liberalizadoras en materia
de suelo y de colegios profesionales, de 14 de abril de 1997, en cuya virtud
el suelo clasificado como no urbanizable pasa a tener una consideración positiva y reglada, de tal modo y manera que el resto del suelo tiene la clasificación de urbanizable (artículos 9 y 10 de la citada Ley estatal) (5).
Según el artículo 10 de la citada LRSV «el suelo que, a los efectos de esta
Ley, no tenga la condición de urbano o de no urbanizable, tendrá la consideración de suelo urbanizable, y podrá ser objeto de transformación en los términos establecidos en la legislación urbanística y el planeamiento aplicable».
Es evidente que la propia base y presupuesto normativos de este sistema jurídico estatal y autonómico está en la necesidad de crear más suelo urbanizable y en la obviedad de que el proceso ordinario de reclasificación de suelo
ha de ser de «suelo no urbanizable» hacia «urbanizable» y no al contrario.
Conviene citar el propio Preámbulo de la Ley 6/1998, para interpretar el propio articulado y criterios contenidos en la propia Ley:
«La presente Ley pretende facilitar el aumento de la oferta de suelo, haciendo posible que todo el suelo que todavía no ha sido incorporado al
proceso urbano, en el que no concurran razones para su preservación,
5.
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J.E. SORIANO, Hacia la tercera desamortización (por la reforma de la Ley del Suelo), Madrid, 1995.
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Retos y expectativas urbanísticas en el suelo no urbanizable. El «urbanismo autonómico»
pueda considerarse como susceptible de ser urbanizado. Y ello de acuerdo con el planeamiento y la legislación territorial o sectorial en razón de
sus valores ambientales, paisajísticos, históricos, arqueológicos, científicos o culturales, de su riqueza agrícola, forestal, ganadera o de otra índole, o de su justificada inadecuación para el desarrollo urbano. Hay que
tener presente, asimismo, que la reforma del mercado del suelo en el
sentido de una mayor liberalización que incremente su oferta forma parte de la necesaria reforma estructural de la economía española, para la
que el legislador estatal tiene las competencias que le atribuye el».
Es esto lo que la Ley denomina, acto seguido, «amplio suelo urbanizable».
La posibilidad contraria a esta clasificación o conversión lógica del no urbanizable en urbanizable es denominada en Derecho urbanístico «desclasificación» y tiene lugar especialmente en Comunidades Autónomas como en
Canarias o las Islas Baleares porque en estos lugares existe una política urbanística refrendada por una legislación territorial que expresamente prevé la
desclasificación de suelo y la creación de más suelo no urbanizable. Y aun
así la definición del «no urbanizable» se hará de forma positiva y no residual,
conforme a los parámetros normativos de la citada Ley de Régimen de Suelo y Valoraciones 6/1998 que han de respetarse en todo el Estado.
En este sentido, otro elemento de debate es la propia posibilidad de definir el
suelo como «no urbanizable», ya que esta definición no puede depender del
capricho de los poderes públicos, por deber depender de los criterios reglados previstos en la propia legislación y, en particular, en los preceptos que
definen el suelo como «no urbanizable». Sólo pueden clasificarse como no
urbanizables los terrenos en los que se presente alguna de las características mencionadas en el artículo 9 de la citada Ley estatal (LRSV).
En efecto, la decisión administrativa de clasificación del suelo no urbanizable
es reglada de modo que, cuando un suelo no tiene alguno de los rasgos necesarios para ser configurado como no urbanizable en aplicación de los criterios legales, dicho suelo ha de ser considerado urbanizable por la sencilla
razón de que la intención del legislador con este sistema normativo está en
crear suelo urbanizable siempre que, primero, dicho suelo no deba preservarse en atención de sus características naturales propias y, segundo, exista
una iniciativa privada de urbanizar. Lo que ocurre es que la aplicación de dichos conceptos obliga a considerar muy especialmente los condicionantes
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ambientales a la hora de proteger debidamente el suelo y clasificarlo como
no urbanizable.
La definición del suelo no urbanizable es reglada y, en concreto, estamos ante conceptos jurídicos indeterminados («unbestimmte Rechtsbegriffe», en la
especialmente desarrollada sobre el particular terminología jurídica alemana)
que admiten una reducción a cero («auf Null») del margen de apreciación y
también una revisión o decisión judicial (en su caso) que determine la procedencia o no de la clasificación urbanística en el caso concreto (6).
De ahí que no sea del todo infrecuente la jurisprudencia que estima el recurso contencioso-administrativo contra decisiones de la Administración que no
atinan a la hora de clasificar adecuadamente los suelos del municipio (por todas, la ilustrativa sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía
de 24 de marzo de 2003, JUR 2003/130290, donde se descarta la discrecionalidad administrativa y se impone el criterio legal aplicable en la materia).
Interesa confirmar, con esta sentencia, las afirmaciones que realizaba supra,
en torno al carácter no discrecional de la clasificación del suelo, en el contexto
de la LRSV 6/1998. Según el Tribunal, en este sentido, la clasificación «consiste en la división del suelo en todas o algunas de las categorías taxativamente fijadas por la ley en función de los distintos destinos urbanísticos
posibles. Las diferentes categorías en las que puede clasificarse el suelo dependen de la regulación estatal y autonómica aplicable. Así lo dispone la cuando afirma en su artículo 7 que el suelo se clasifica en suelo urbano, urbanizable
y no urbanizable o en las clases equivalentes reguladas por la legislación urbanística. La clasificación es, por tanto, una operación que aparece sujeta a
una técnica de «numerus clausus», por lo que el planificador no dispone de discrecionalidad para crear diferentes categorías de suelo. Las categorías en las
que es posible clasificar el suelo vienen ya dadas por la propia ley y la Administración ha de atenerse ellas. La tipología clasificadora de la que puede hacer uso la Administración es, por tanto, un elemento reglado» (7).
6. Puede verse S. GONZÁLEZ-VARAS IBÁÑEZ, Comentarios a la Ley de la Jurisdicción contencioso-administrativa de 13 de julio de 1998, Editorial Tecnos, Madrid, 1999; J. PONCE, Discrecionalidad administrativa y
autonomía municipal, Editorial Civitas, Madrid, 1996.
7. Acto seguido, la Sala añade: «la clasificación de terrenos como suelo urbanizable responde a la necesidad de habilitar nuevos desarrollos urbanos y de localizar esos desarrollos donde resulta más pertinente en
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Retos y expectativas urbanísticas en el suelo no urbanizable. El «urbanismo autonómico»
Es conveniente, por otra parte, matizar la tendencia hacia una menor discrecionalidad que ha tenido lugar en el Derecho urbanístico durante los últimos
tiempos a la hora de clasificar el suelo como no urbanizable.
Primero, la versión originaria de la LRSV 6/1998, del artículo 9.2 in fine de
la LRSV contenía la siguiente regulación para incluir un terreno en la categoría de no urbanizable:
«1. Que deban incluirse en esta clase por estar sometidos a algún régimen
especial de protección incompatible con su transformación de acuerdo con
los planes de ordenación territorial o la legislación sectorial, en razón de
sus valores paisajísticos, históricos, arqueológicos, científicos, ambientales o culturales, de riesgos naturales acreditados en el planeamiento sectorial, o en función de su sujeción a limitaciones o servidumbres para la
protección del dominio público.
2. Que el planeamiento general considere necesario preservar por los valores a que se ha hecho referencia en el párrafo anterior, por su valor agrí-
atención a las necesidades colectivas. En consecuencia, la clasificación de suelo urbanizable ha de ser resultado de la valoración de una serie de factores relevantes como la situación existente, las características del
desarrollo urbano previsible, la necesidad de producir un desarrollo urbano coherente en función de la estrategia a largo plazo del Plan, la adecuada proporción entre los nuevos asentamientos y el equipo urbano y las
previsiones sobre inversiones públicas y privadas (art. 23 RPU). El suelo urbanizable debe, por tanto, delimitarse en función de las necesidades de desarrollo urbanístico de la población y debe servir como suficiente
soporte físico para los nuevos asentamientos de población que se prevean. Por ello, a pesar de que la clasificación de suelo urbanizable tiene en principio carácter discrecional (en la legislación tradicional anterior a la
LRSV 1998) «su ejercicio ha de ser en todo caso congruente con las previsiones de crecimiento poblacional
y urbano y de las necesidades de vivienda y otros usos del suelo, establecidas por el propio plan», de tal forma que podrá controlarse la proporcionalidad de la delimitación realizada por el plan con esas previsiones. Para la clasificación del suelo urbanizable, la Administración deberá basarse en una actividad de prospectiva, es
decir, en juicios anticipatorios acerca del incremento demográfico de la población, de los flujos migratorios y
de las futuras necesidades de vivienda de la población. Esos juicios anticipatorios consisten en una interpretación subjetiva de determinados datos o indicios relevantes. La conclusión, en la medida en que es subjetiva, podrá compartirse o no, pero no podrá rebatirse a través de una prueba pericial, porque el pronóstico es,
por su propia naturaleza, insusceptible de contrastación o revisión crítica. Requiere una apreciación puramente subjetiva, que le corresponde realizar a la Administración y a ningún otro órgano. Sin embargo, lo que
sí puede controlarse es si la conclusión a la que ha llegado la Administración es coherente y congruente con
los datos que le han servido de base y si la interpretación se ha realizado atendiendo a criterios plausibles.
Así lo ha reconocido el propio Tribunal Supremo, que ha mantenido que puede lograrse que los tribunales anulen la clasificación realizada por la Administración si se prueba que tal clasificación es contraria al interés público, STS 21 enero 1997 (RJ 1997, 1865)». De esta forma, esta sentencia concluye que la clasificación del
suelo, que corresponde a la parcela objeto de litigio, es la de urbanizable, corrigiendo la discrecionalidad administrativa.
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cola, forestal, ganadero o por sus riquezas naturales, así como aquellos
otros que considere inadecuados para el desarrollo urbano».
Evidentemente, la mención aislada a cuyo tenor suelo no urbanizable es
aquél que «el planeamiento considere inadecuado para un desarrollo urbano» representa una concesión en favor de la discrecionalidad administrativa,
admitiendo que la Administración lleve la línea del suelo no urbanizable hasta donde considere dicha inadecuación. De esta forma, la LRSV no se alejaría
excesivamente de la jurisprudencia que «viene manteniendo que la clasificación del suelo urbanizable o no urbanizable» es fruto de una «potestad discrecional», a diferencia del suelo urbano (STS de 27 de abril de 1999, RJ
3093; STS de 20 de marzo de 1999, RJ 2802, con el típico planteamiento jurisprudencial de discrecionalidad-ausencia de arbitrariedad) a pesar de que
el criterio o concepto de inadecuación para un desarrollo urbano (del artículo 9.2 in fine de la LRSV) es susceptible de medidas y controles judiciales tal
como oportunamente destaca la doctrina (8).
Segundo, es preciso tener primero en cuenta la reforma hecha por RD-L
4/2000, de Medidas Urgentes de Liberalización en el Sector Inmobiliario y
Transportes, en la citada LRSV de 1998, derogando dicha mención legal según la cual el suelo no urbanizable es aquel que «el planeamiento considere
inadecuado para un desarrollo urbano», de modo que la definición administrativa del suelo no urbanizable pasa a basarse en función de los concretos
conceptos o perfilados y determinados criterios del artículo 9 (valores agrícolas,
forestales, etc.). En otros términos, ya no sirve, a raíz de esta reforma, para delimitar administrativamente el suelo no urbanizable, con alegar «inadecuación
para el desarrollo urbano». Y es claro que de esta forma se consigue suprimir o
derogar un baluarte del sistema de discrecionalidad administrativa para la definición del suelo no urbanizable e indirectamente del suelo urbanizable, en la
línea de conseguir realizar el derecho de transformación de este suelo mencionado en último lugar, por parte de los particulares.
Tercero, ha de citarse en este iter la sentencia 164/2001 del Tribunal Constitucional, instancia que, en conclusión, admitió (por referencia a la LRSV en
8. T. QUINTANA LÓPEZ, REALA, 280-281, p. 275; y M. DEL ORO-PULIDO Y LÓPEZ, «El control de la actividad urbanística por los Tribunales», en Urbanismo y patrimonio histórico, Ávila, 1999, p. 99 y ss.
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Retos y expectativas urbanísticas en el suelo no urbanizable. El «urbanismo autonómico»
su redacción de 1998) el régimen legal previsto en esta Ley, pero añadiendo
la necesidad de considerar la legislación autonómica para que sea ésta la
que desarrolle este tema de la inadecuación para el desarrollo urbano (FJ
14): «a este respecto debemos adelantar que la suma de los dos criterios de
clasificación contenidos en el art. 9 LRSV (incompatibilidad e inadecuación
para el desarrollo urbano) permite identificar un amplio margen de regulación
para cada Comunidad Autónoma, y de ahí la conformidad constitucional del
art. 9 LRSV».
Cuarto, es preciso recordar la Ley 10/2003, de 20 de mayo, de medidas urgentes de liberalización en el sector inmobiliario y de transportes. La intención de la reforma es clara y de necesaria consideración, conforme a su
propio Preámbulo: «la evolución positiva de la economía española, en la que
han tenido especial incidencia las medidas liberalizadoras acordadas por el
Gobierno, hace necesario seguir avanzando en el proceso de liberalización
para mantener el ritmo de crecimiento económico».
Además, «en esta dirección se orientan la mayor objetivización de la clasificación del suelo no urbanizable y la pretensión de incrementar la oferta de
suelo urbanizable. Con la misma finalidad se potencia también el desarrollo
de los suelos urbanizables (...). Asimismo, para evitar posibles bloqueos de
las iniciativas urbanizadoras como consecuencia de la inactividad de la Administración, se establece la aplicación del silencio positivo».
Llegamos así a la redacción vigente del artículo 9 de la citada Ley estatal 6/1998, a cuyo tenor «tendrán la condición de suelo no urbanizable, a los
efectos de esta Ley, los terrenos en que concurran alguna de las circunstancias siguientes:
1. Que deban incluirse en esta clase por estar sometidos a algún régimen
especial de protección incompatible con su transformación de acuerdo con
los planes de ordenación territorial o la legislación sectorial, en razón de
sus valores paisajísticos, históricos, arqueológicos, científicos, ambientales o culturales, de riesgos naturales acreditados en el planeamiento sectorial, o en función de su sujeción a limitaciones o servidumbres para la
protección del dominio público.
2. Que el planeamiento general considere necesario preservar por los valores a que se ha hecho referencia en el párrafo anterior, por su valor agrí-
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cola, forestal, ganadero o por sus riquezas naturales, así como aquellos
otros que considere inadecuados para el desarrollo urbano, bien por imperativo del principio de utilización racional de los recursos naturales,
bien de acuerdo con criterios objetivos de carácter territorial o urbanístico establecidos por la normativa urbanística».
De esta forma, podemos aventurar que en la actualidad debe partirse de la
legislación autonómica, pero respetando la LRSV. En realidad, el legislador
estatal ha terminado amoldándose al marco regulador autonómico, y no lo
contrario. Teóricamente, dicha legislación autonómica podrá introducir el criterio de la inadecuación para el desarrollo urbano siempre que no quiebre el
sistema normativo general (es decir, el hecho de que dicha inadecuación sólo resultará bien por imperativo del principio de utilización racional de los recursos naturales, bien de acuerdo con criterios objetivos de carácter territorial
o urbanístico establecidos por la normativa urbanística; también habrá de
respetarse la propia caracterización reglada y residual del suelo no urbanizable prevista en la LRSV). En todo caso, la nueva versión del artículo 9.2 ha
conseguido matizar, nuevamente, la discrecionalidad administrativa afirmando limitaciones frente a su legítimo ejercicio.
Tampoco puede ignorarse que la nueva legislación urbanística (que parte de
la citada Ley de Régimen de Suelo y Valoraciones y que continúa con la legislación autonómica) parte de un derecho subjetivo a la urbanización y la
edificación a favor de los propietarios o incluso no propietarios del suelo. Ya
no existe un condicionamiento siquiera, de tipo programador, por parte de la
Administración Pública. Con ello ha querido romperse, en aras de fomentar
la legítima iniciativa privada o pública de tipo urbanizador (artículos 33.1 y 2
y 38 de la CE y artículo 4 de la LRSV 6/1998).
La Exposición de Motivos de la propia LRSV permite argumentar que «la Ley
ha previsto un derecho a promover la transformación del suelo urbanizable instando de la Administración la aprobación del planeamiento de desarrollo» (9).
La ratio de un sistema liberalizador del suelo no está sino en la iniciativa privada y en el derecho de los propietarios a transformar el suelo, sin previa pro-
9. J.L. MARTÍNEZ LÓPEZ-MUÑIZ, «Derecho de propiedad y Proyecto de Ley del Suelo y Ordenación Urbana», en Derecho urbanístico local, dirigido por J.M. BOQUERA OLIVER, Madrid, 1992.
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Retos y expectativas urbanísticas en el suelo no urbanizable. El «urbanismo autonómico»
gramación de la Administración. Se reducirá la discrecionalidad del planeamiento, desde el momento en que la Administración quedará vinculada a las
iniciativas de los particulares, debiendo aprobarlas a no ser que existan, identificándolos razonadamente, obstáculos que eventualmente puedan oponerse a la viabilidad de las iniciativas que se sometan a dicha Administración.
El quid deja de estar en la existencia de un Programa donde se predefinen
(discrecionalmente) los usos, así como las actuaciones, y deja de estar en
la afirmación de una posición delegada de los propietarios respecto de la
Administración pública.
En esta línea, el nuevo artículo 16.3 de la LRSV (introducido en esta Ley de
1998 por el Real Decreto-Ley 4/2000, de 23 de junio, de Medidas Urgentes
de Liberalización en el Sector Inmobiliario y Transportes) consigue afirmar
que un plan de desarrollo elaborado por una Administración a quien no competa su aprobación, o por los particulares, será definitivamente aprobado por
el transcurso de seis meses... siempre que se hubiera efectuado el trámite de
información pública. Este propio trámite podrá efectuarse por iniciativa de
quien promueva el planeamiento. Es claro que se pretende, en la medida de
lo posible, evitar las trabas, a la iniciativa privada, en la realización de sus
proyectos urbanísticos facilitando su derecho a la transformación del suelo.
De ahí que dicho RD-L no pretenda sino «avanzar en el proceso de liberalización para mantener el ritmo de crecimiento económico». Por otra parte, el
nuevo artículo 15.2 (introducido por el citado RD-L) viene a decir que, aunque
la transformación del suelo puede instarse por los particulares (este es el quid
de la liberalización que se pretende), nada impide para que, lógicamente, la
Administración misma promueva la transformación del suelo urbanizable (10).
10. Nuevamente, es altamente ilustrativa la lectura del propio Preámbulo de la citada LRSV: «el régimen urbanístico del suelo prescinde así de imponer a los propietarios un sistema de actuaciones programadas por
la Administración, sin datos ni garantías efectivas que aseguren su ejecución, que ésta sólo está en condiciones de ofrecer en relación a sus propias actuaciones. Ello no implica, en ningún caso, una renuncia a la función directiva y orientadora que es consustancial a la idea de plan. Muy al contrario, la Ley parte del efectivo
ejercicio de esa función por el planeamiento general, que puede y debe fijar en todo caso la estructura general del territorio, esto es, la imagen de la ciudad que la comunidad que lo aprueba considera deseable, ya que
ésa es una referencia de la que, en ningún caso, puede prescindirse. Ésta es la idea general de la que la Ley
parte con el propósito de no introducir, desde la definición del estatuto jurídico básico de la propiedad del suelo, rigideces innecesarias que puedan impedir el despliegue por los legisladores autonómicos y por las Administraciones públicas competentes, de políticas urbanísticas más flexibles y con mayor capacidad de adaptación
a las cambiantes circunstancias...».
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Por otra parte, si la reclasificación proviene de una decisión autonómica es
necesario tener en cuenta el principio constitucional de autonomía local; las
Comunidades Autónomas tienen límites a la hora de entrometerse en cuestiones de clasificación de suelo, que sólo corresponden a los Ayuntamientos
cuando ello no incida en cuestiones supralocales o de control de elementos
reglados (ya desde la importante Sentencia del Tribunal Constitucional de 2
de febrero de 1981, STC 4/1981, y la Sentencia del Tribunal Supremo de 18 de
mayo de 1992).
III.
RÉGIMEN JURÍDICO DE LOS PROYECTOS DE INTERÉS
SUPRAMUNICIPAL: «EL URBANISMO AUTONÓMICO»
Así pues, recapitulando, por un lado, en el suelo no urbanizable se abren expectativas lucrativas vinculadas a actividades empresariales de interés público. Y, por otro lado, este nuevo urbanismo se vincula a nuevas facultades
dirigistas que acumula la Administración autonómica, desplazando en parte
a la Administración local.
Asistimos a una tendencia de progresiva acumulación de facultades urbanísticas por parte de las Comunidades Autónomas. Facilita esta tendencia, primera y fundamentalmente, la «ordenación del territorio». Se está manifestando un
interesante aunque discutible fenómeno de expansión de la ordenación del territorio a costa del urbanismo. Cada vez de forma más frecuente, la clave de
muchos regímenes urbanísticos se encuentra en las disposiciones de la legislación territorial. La Comunidad Autónoma, directamente, en el marco de los
planes de ordenación del territorio vincula al planeamiento urbanístico local y
desplaza sus contenidos (11).
En segundo lugar, junto a esta superposición de lo territorial-autonómico sobre lo urbanístico-local las legislaciones autonómicas (o incluso la estatal)
prevén la aprobación de planes ambientales que vinculan igualmente a los
planes urbanísticos. La propia legislación territorial puede llegar a prever estos instrumentos de planificación ambiental. Un ejemplo lo representan los
11.
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Véase S. GONZÁLEZ-VARAS IBÁÑEZ, Urbanismo y ordenación del territorio, Editorial Aranzadi, 2004.
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Retos y expectativas urbanísticas en el suelo no urbanizable. El «urbanismo autonómico»
Planes Especiales de Protección del Medio Ambiente Natural previstos en la
Ley 10/1998, de 2 de julio, de Ordenación del Territorio y Urbanismo de La
Rioja (12). Sobre esta segunda perspectiva (repercusión de las competencias
autonómicas ambientales sobre el planeamiento urbanístico local) incidiré
posteriormente.
En este contexto, del nuevo urbanismo autonómico que desplaza lo local,
pueden citarse los Proyectos de interés supramunicipal. Según el artículo
42 de la misma Ley territorial 10/1998 de La Rioja, «los Proyectos de Interés
Supramunicipal tienen por objeto regular la implantación territorial de las infraestructuras, dotaciones e instalaciones de interés social o utilidad pública
que se asienten sobre más de un término municipal o que, asentándose en
un término municipal, su incidencia trascienda al mismo por su magnitud, importancia o especiales características».
La vinculación sobre el planeamiento urbanístico es patente (artículo 43 de
la citada Ley 10/1998) (13). Los Proyectos de Interés Supramunicipal pueden
desarrollarse en suelo no urbanizable o urbanizable no delimitado (artículo
44; y puede verse el artículo 45 para las determinaciones y el 46 para el procedimiento de elaboración y aprobación).
Sin salir de este posible ejemplo, también deben mencionarse las «Actuaciones de interés regional». El punto de partida es identificar las «Zonas de
interés regional». Dichas zonas tienen por objeto delimitar ámbitos en los que
se pretendan desarrollar actuaciones industriales, residenciales, terciarias,
dotacionales o de implantación de infraestructuras que se consideren de interés o alcance regional (artículo 47) (14).
12. Según su artículo 38, «el Plan Especial de Protección del Medio Ambiente Natural tiene como objeto establecer las medidas necesarias, en el orden urbanístico y territorial, para asegurar la protección, conservación, catalogación y mejora de los espacios naturales, del paisaje y del medio físico rural, teniendo en cuenta
la Red de Espacios Protegidos de La Rioja».
13. «Los Proyectos de Interés Supramunicipal podrán promoverse y desarrollarse por la iniciativa pública y
privada. Corresponde al Consejero competente en materia de ordenación del territorio y urbanismo calificar a
los efectos de lo previsto en esta Ley, un Proyecto de Interés Supramunicipal».
14. La iniciativa en estos casos es sólo pública (artículo 48; para el procedimiento: artículo 49). En el artículo 50 se determina el alcance y efectos de la delimitación y declaración de zona de interés regional: las zonas de interés regional se delimitarán en terrenos clasificados como suelo no urbanizable o urbanizable.
Excepcionalmente, y para conseguir una adecuada integración con los sistemas y redes existentes o previs-
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Según el artículo 51 («Instrumentos urbanísticos de ordenación de las zonas
de interés regional»), «la ordenación urbanística de las zonas de interés regional se llevará a efecto mediante planes especiales o parciales que habrán
de contener las determinaciones y elementos propios de los objetivos perseguidos por la misma y, como mínimo, las previstas para los planes parciales,
salvo que alguno de ellos fuera innecesario por no guardar relación con la actuación».
Siguiendo el ejemplo ahora de la Ley 15/2001, de 14 de diciembre, del suelo
y ordenación territorial de Extremadura, «la definición de un nivel de planificación supramunicipal está constituido, de un lado, por las Directrices de Ordenación Territorial y los Planes Territoriales, con la función de velar por una
ordenación y organización racionales del territorio, y, de otro lado, por los Proyectos de Interés Regional, instrumentos operativos viabilizadores de la ejecución de actuaciones dotadas de una evidente proyección física o funcional
supramunicipal». En Extremadura, por ejemplo, está arraigada una tendencia
de vinculación de este tipo de proyectos a operaciones residenciales de viviendas de protección pública. La calificación como proyecto de interés regional permite la actuación sobre suelo no urbanizable, con la consecuencia de
que, de esta forma, estos proyectos serán realizables, considerando el precio
asequible del suelo no urbanizable sobre el que se repercute, para su reclasificación y posible realización del proyecto residencial referido (sobre este
sistema es muy ilustrativa la sentencia del TSJ de Extremadura de 20 de diciembre de 2002, JUR 2003\1011895).
Un ejemplo práctico de proyecto de interés supramunicipal que da lugar a
una decidida actuación autonómica puede ser el previsto en el Decreto
170/1998, de 1 de octubre, sobre gestión de las infraestructuras de saneamiento de aguas residuales de la Comunidad de Madrid. Este Decreto desarrolla la Ley 17/1984, de 20 de diciembre, reguladora del abastecimiento y
saneamiento de agua en la Comunidad de Madrid, en adelante Ley 17/1984.
tos en el resto del suelo, podrán comprender también terrenos destinados a sistemas generales. En ambos
casos, la delimitación implicará la modificación automática del planeamiento municipal.
Según el artículo 50.2 «su delimitación y declaración tendrá los siguientes efectos: implicará la declaración de
la utilidad pública y necesidad de la ocupación por el procedimiento de urgencia, a efectos de la expropiación
forzosa de los terrenos incluidos en la misma (...). En todo caso, implicará la modificación inmediata del planeamiento municipal en aquello que contradiga las determinaciones establecidas».
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Retos y expectativas urbanísticas en el suelo no urbanizable. El «urbanismo autonómico»
Según la Exposición de motivos de la Ley «la necesaria depuración de las
aguas residuales tiene un interés supramunicipal por cuanto exige la superación de los límites del término municipal o produce evidentes repercusiones
fuera de ellos y declara los servicios de depuración de interés para la Comunidad de Madrid».
Curioso es que este tipo de normativa se vea siempre en la necesidad de argumentar un dato sorprendente: la consideración de un proyecto como supramunicipal consigue potenciar las facultades de la Administración local (15).
Son de interés para la Comunidad de Madrid aquellas conducciones o colectores que, aunque solo dan servicio a un municipio y no rebasan su ámbito territorial, son de titularidad de dicha Comunidad o de sus organismos o
entidades públicas, en función de la incidencia que pueden tener en la planificación general del servicio de depuración.
Adicionalmente, la Ley preveía la actuación de la Comunidad de Madrid, en
sustitución o a instancia de las Entidades Locales, dentro del ámbito de competencia municipal.
Los resultados obtenidos terminan justificando este nuevo urbanismo autonómico: «el desarrollo de las competencias propias de la Comunidad de Madrid,
y de las asumidas a instancia municipal, a través del Plan Integral de Aguas en
Madrid (PIAM), desde la entrada en vigor de la Ley 17/1984, ha permitido que
un 84,5% de las cargas contaminantes generadas en su territorio cuenten ya
con un tratamiento adecuado mediante un sistema de Estaciones Depuradoras
de Aguas Residuales y los correspondientes sistemas de colectores y emisarios que transportan los efluentes municipales hasta aquéllas».
Otro ejemplo puede ser el previsto en la Ley de Cantabria 2/2004, de 27 de septiembre, del Plan de Ordenación del Litoral: «por todo lo anterior, el Gobierno de Cantabria en cumplimiento del mandato previsto en la Ley de Cantabria
2/2001, de 25 de junio, ha decidido acometer la elaboración del Plan de Ordenación del Litoral con la finalidad primordial de garantizar una protección efecti-
15. Según el Decreto, «la Ley reconoce y potencia el interés municipal en los servicios de alcantarillado o
recogida de aguas residuales hasta la correspondiente depuradora. Sin perjuicio de esta competencia municipal, precisa el citado Decreto, aquellas conducciones o emisarios que sirven a más de un municipio o que
rebasan los límites de aquél del que proceden son de interés para la Comunidad de Madrid en virtud del carácter supramunicipal que las circunstancias citadas le confieren».
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va e integral de la costa, pero junto a la citada protección y, dado el carácter coordinador de la materia de ordenación territorial, la presente Ley contempla una
serie de disposiciones en ámbitos sectoriales de marcada incidencia supramunicipal esencialmente en las materias de política industrial y de política de vivienda sometida a algún régimen de protección pública».
El hecho de que una acción contenga un «proyecto de carácter supramunicipal» puede ser además motivo de subvención (Orden de Andalucía de 6 de
marzo de 1998, por la que se desarrollan y convocan las ayudas públicas para Experiencias Mixtas de formación y empleo, incentivos para la creación y
mantenimiento de puestos de trabajo en Centros Especiales de Empleo, apoyo al empleo en proyectos de interés social y programas de Unidades y Agentes de Promoción de Empleo, reguladas en el Decreto que se cita).
IV. EN FIN, EL DIRIGISMO AUTONÓMICO
DE LOS PROCESOS URBANÍSTICOS INCLUSO
RESIDENCIALES. EL EJEMPLO DE LOS CAMPOS DE GOLF
El presente tema de los campos de golf permite plantear reflexiones de interés en el contexto del debate del nuevo «urbanismo autonómico» y en el de la
discusión sobre las crecientes expectativas urbanísticas del suelo no urbanizable. Estamos ante una actividad que, de realizarse en suelo no urbanizable,
será dirigida por las Comunidades Autónomas, surgiendo así un ámbito especialmente propicio de influencia urbanística a favor de estas Administraciones.
La técnica interventora será, en estos casos, la autorización por motivos de interés público o comunitario. Además, es interesante la consecuencia última de
este sistema: podrán llegar a justificarse zonas residenciales u hoteleras en
suelo no urbanizable o, desde luego, en suelo urbanizable, por el hecho de
vincularse a campos de golf. Y no del todo distante es el ejemplo que presentan los puertos deportivos, los establecimientos comerciales...
De esta forma, la propia definición y ampliación de los centros residenciales
pasa sutilmente a dirigirse por las Comunidades Autónomas, ya que los nuevos procesos constructivos no necesariamente se vincularán a planes parciales de protagonismo local. Surge un urbanismo paralelo a éste, de corte
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Retos y expectativas urbanísticas en el suelo no urbanizable. El «urbanismo autonómico»
regional o autonómico, es decir el urbanismo del suelo no urbanizable residencial vinculado a proyectos de interés público como pueden serlo los campos de golf. En el fondo es éste un fenómeno vinculado a aquel otro de la
«ordenación del territorio en sentido urbanístico», protagonizado igualmente
por las Comunidades Autónomas.
No obstante, un límite a las nuevas facultades que en su favor se están atribuyendo las CC.AA. puede venir, en estos casos, de la mano de la legislación estatal si, como parece anunciarse, las condiciones acuíferas de las que
dependerán todos estos procesos urbanizadores han de autorizarse por el
Estado o sus Confederaciones Hidrográficas (16).
Los campos de golf junto a zonas residenciales son un exponente urbanístico desarrollista de nuestro tiempo, al igual que en otro tiempo esta tendencia
tuvo otros matices y condicionantes y contenidos. Cada vez más se abre paso una clara tendencia según la cual los procesos residenciales han de permitirse cuando se proyecten en entornos con parámetros ambientales que
aumenten el nivel de calidad de vida de los ciudadanos, en especial de los
residentes. No sería suficiente con proponer una urbanización residencial sin
más. Se hace necesario aportar un plus de calidad. El «suelo» es un valor
escaso y ha de utilizarse con sensibilidad urbanística; por su parte, la «residencia» se convierte en un elemento de primera magnitud donde la persona
ha de sentirse cómoda y poder disfrutar de un entorno ambiental adecuado
y paisajístico. Igual que en los centros de las ciudades el residente disfruta
del patrimonio arquitectónico creado a lo largo de décadas (siempre que la ciudad esté en condiciones), en las afueras el residente disfruta de un entorno
ambiental de mayor calidad. ¿Arte contra medio ambiente, naturalistas contra
simbolistas, Balzac contra Huysmans?
Surge así un nuevo «urbanismo residencial autonómico» en suelo urbanizable o incluso no urbanizable. En Comunidades como Canarias (Ley 6/2001,
de 23 de julio, de medidas urgentes en materia de ordenación del territorio y
del turismo), de la excepción se hace la regla general: las urbanizaciones
16. En general, sobre «el agua y el urbanismo» se advierte una creciente problemática: «Aqualia advierte
que no hay agua para las 10.000 casas que prevé el Plan de Mínimos», Levante, El Mercantil Valenciano de
7 de septiembre de 2004; «Los Verdes advierten que construir en La Marina triplicaría el coste del agua», Levante, El Mercantil Valenciano de 7 de septiembre de 2004.
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quedan prohibidas en el mismísimo suelo urbanizable, a no ser que se vinculen a elementos de calidad: campos de golf, puertos deportivos, instalaciones hoteleras de lujo, etc.
De forma aún más interesante, desde el punto de vista urbanístico, en otras
como Baleares (Ley 12/1988, de 17 de noviembre, parcialmente modificada
por la Ley 6/1990) se justifican zonas residenciales u hoteleras en el suelo no
urbanizable si éstas se vinculan a campos de golf.
Todo ello, lógicamente, siempre que se cumplan además ciertos requisitos
establecidos en dicha legislación (examen de la posible colisión entre el campo de golf y otros valores de necesaria consideración).
En todo caso, los campos de golf representan una actividad (asociada a fines
deportivos, de ocio y turísticos) muy ilustrativa para ejemplificar las potencialidades y cambios de orientación presentes en el suelo no urbanizable.
Es preciso aclarar que dichos campos de golf pueden instalarse tanto en
suelo urbanizable como en suelo no urbanizable. Podrá ocurrir que el campo de golf se realice con fines exclusivamente de explotación del campo y,
por tanto, con finalidades deportivas, al margen de procesos residenciales;
no obstante, interesa urbanísticamente el caso en que residencia y golf se
asocian entre sí. Si el campo de golf se planifica aisladamente con estos fines deportivos, el suelo no urbanizable puede ser un lugar propicio para ello.
En estos casos hará falta autorización de la Comunidad Autónoma. Además,
es posible que dicho campo de golf se planifique en zonas no urbanizables
pero no lejanas de otros lugares urbanizables que adquieren así un valor
añadido.
Difícil es dilucidar si, junto al campo de golf, pueden construirse apartamentos o instalaciones hoteleras en suelo no urbanizable, ya que este tipo de
construcciones no representan un interés público (en este contexto STS de 5
de junio de 1995, RJ 4937).
El concepto de «interés público», como base del sistema normativo para poder justificar el propio campo de golf en suelo no urbanizable, origina problemas jurídicos para su determinación en el caso concreto. De la jurisprudencia
parece desprenderse una tendencia a reservarse los jueces el máximo de
control judicial posible, al mismo tiempo que una interpretación flexible de las
instalaciones deportivas —o incluso comerciales— en suelo no urbanizable
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Retos y expectativas urbanísticas en el suelo no urbanizable. El «urbanismo autonómico»
como interés público (STS de 25 de febrero de 1985, RJ 2642; STS de 12 de
febrero de 1998, RJ 492, etc.).
En este debate puede plantearse si se puede jurídicamente instalar un campo de golf u otra instalación deportiva de interés social en suelo no urbanizable protegido. Este supuesto exige un cuidadoso examen por parte de los
poderes públicos. Un campo de golf puede llegar a servir en este contexto,
precisamente, para proteger más adecuadamente los espacios no nucleares
o zonas periféricas de las zonas no urbanizables protegidas. Además pueden
situarse en sintonía ambiental con las propias zonas no urbanizables protegidas. Se evita así el riesgo de un posible deterioro de las zonas no nucleares del área protegida.
Se entiende así que será normal (conforme al planteamiento común de la legislación urbanística autonómica o la estatal tradicional) que el campo de golf
con residencias anexas tenga que realizarse en suelo urbanizable y, entonces, no se plantean especiales singularidades desde el punto de vista de los
procesos constructivos o edificatorios de carácter residencial; en estos casos
el empresario urbanizador podrá comprar suelo rústico con la expectativa de
su reclasificación. No se plantea entonces el tema, en principio, de las «nuevas perspectivas empresariales de los propietarios originarios» del suelo no
urbanizable, ya que dichos propietarios se habrán limitado a vender su suelo,
mientras que el empresario habrá asumido el riesgo de la reclasificación que
permita consumar la inversión del campo de golf con urbanización anexa.
En este contexto puede hablarse de nuevas expectativas empresariales del
suelo no urbanizable por referencia a un proceso de reclasificación urbanística en general, no realmente de expectativas lucrativas vinculadas a la realización de proyectos urbanísticos en suelo no urbanizable. No obstante, en
el contexto de la perspectiva de las expectativas de los propios propietarios,
destacamos el hecho de que en la compraventa y precio de los terrenos pueden llegar a condicionar las expectativas económicas de la reclasificación del
suelo y posterior realización del proyecto. Además, los propios propietarios
podrán asumir la iniciativa y las expectativas urbanísticas empresariales.
Es común y deseable que, de permitirse edificaciones vinculadas a campos
de golf, primero se exija la construcción y terminación del campo de golf, para que sólo después puedan empezarse las construcciones. Es ésta la forma
de garantizar que concluya con éxito la instalación deportiva.
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En este contexto podemos recordar el debate, más social y económico que
propiamente jurídico, en torno a la implantación de los campos de golf, y si
éstos representan una actividad dañosa o no para el medio ambiente, el agua
y el paisaje. O si, por el contrario, generan riqueza y puestos de trabajo (17).
No sino éstas son las «cuestiones medioambientales» que están subyacentes. Desde el punto de vista del agua el hecho de que los campos de golf utilicen aguas residuales facilita indudablemente la superación de las posibles
reservas. Es significativo que un campo de golf pueda tener más agua precisamente en verano por el hecho de que en este momento es cuando hay más
residentes y, por tanto, más aguas residuales. No obstante, no es descartable hacer uso de la desalinización del agua del mar o de otras fuentes.
Los criterios jurídicos admiten una valoración o interpretación en función del
contexto social existente. Puede observarse y admitirse una cierta proporción
entre lo agrícola y lo deportivo en el suelo no urbanizable que lleve a justificar campos de golf cuando es desproporcionadamente mayor el uso agrícola
en una zona, sobre todo si no es dicho uso especialmente rentable y valorado por sus habitantes.
La legislación de las CC.AA. en materia deportiva cada vez es más numerosa, y sus correspondientes preámbulos son además puntos de referencia interesantes para justificar el interés público o social de los campos de golf o
actividades similares.
En todo caso, el debate en torno a los campos de golf no es, a mi juicio, exclusivamente «deportivo». El mayor interés radica en los cambios que está
produciendo desde el punto de vista del urbanismo y de los nuevos parámetros de calidad a efectos de justificar urbanizaciones sólo cuando existan este tipo de condicionantes o similares de creación de calidad ambiental.
17. Puede verse G. SANZ-MAGALLÓN REZUSTA/J. SERRANO GARCÍA, Agua-ocio-deporte: una valoración socioeconómica y medioambiental, Alicante, 2004. Los títulos de las siguientes noticias son ilustrativos
de la polémica y de los argumentos a favor y en contra de los campos de golf: «El agua para el golf rinde 15
veces más que en la agricultura», 20 minutos Alicante, 25 de noviembre de 2004; «Crean una plataforma autonómica contra las macrourbanizaciones y los campos de golf», Información, 7 de diciembre de 2004; «Planean 33 nuevos campos de golf en la provincia de Alicante», Metro Alicante, 25 de noviembre de 2004; «Málaga
dispone del triple de campos de golf que Alicante», Metro Alicante, 9 de diciembre de 2004; «Del polígono industrial al campo de golf», El País (Comunidad Valenciana), 26 de septiembre de 2004; «Blasco prepara una
Ley de promoción del golf que le da plenos poderes para autorizar urbanizaciones», Levante-El mercantil valenciano, 30 de enero de 2005.
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Retos y expectativas urbanísticas en el suelo no urbanizable. El «urbanismo autonómico»
En suelo urbanizable el campo de golf será una carga de urbanización de elevado coste que se rentabilizará por la explotación del campo y por las plusvalías que aquél genera en la venta de las viviendas anexas. El litigio podrá
producirse en la concreción del porcentaje de edificabilidad que pueda corresponderles (STS de 22 de diciembre de 1997, RJ 9615), ya que en principio, insisto, la creación de un campo de golf puede ser una carga urbanística
elevada.
No obstante, es común que, en el plano de la explotación del campo de golf,
la cabida de los campos de golf esté saturada. Por tanto, puede ser ésta una
actividad rentable al margen de la venta de las viviendas. Más que un condicionamiento del éxito de una actividad (la residencial vinculada al beneficio
ambiental del campo de golf) respecto de otra (el campo de golf), estamos
generalmente ante dos actividades rentables por separado que se complementan desde esta perspectiva empresarial.
Desde el punto de vista técnico-urbanístico parece conveniente la existencia
de criterios normativos lo más atinados y perfilados posibles. Parece razonable que, cuando se pretenda promover un campo de golf para construir
además conjuntos residenciales o instalaciones hoteleras, puedan exigirse
condiciones mínimas de extensión del campo de golf (es decir, un determinado número de hectáreas, por ejemplo 55 o 60) y de hoyos (mínimo 18 por
ejemplo, par 70), unas condiciones mínimas de los hoteles (cuatro o cinco
estrellas y capacidades máximas, por ejemplo 300 o 400 plazas, períodos
de apertura: todo el año; 11 meses al año, etc.) o de las edificaciones (una
planta, dos plantas, etc.) y condiciones máximas de las instalaciones complementarias directamente vinculadas al campo de golf (por ejemplo 1.500
o 2.000 metros cuadrados). Estos condicionantes podrán variar en función de
si el campo quiere instalarse en suelo urbanizable o en suelo no urbanizable.
Parece razonable partir de este tipo de condicionamientos de carácter económico de cara a establecer una limitación (el número de los campos de golf no
puede ser infinito). Muchos proyectos no se llevarán a la práctica atendiendo
a este tipo de consideraciones (dimensiones mínimas, número de hoyos, etc.).
Sólo si la inversión supera estos primeros condicionantes económicos fijados
normativamente estaríamos en condiciones de iniciar el debate sobre la posibilidad de instalar un campo de golf en función de elementos ambientales, sociales, etc., los cuales verificará la Consejería competente (sin perjuicio de la
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intervención o informe de otras autoridades: agencias de turismo, Ayuntamientos, etc.) en el ejercicio de su potestad autorizatoria.
Si el proyecto se realiza en suelo urbanizable habrá que seguir la tramitación
prevista en la legislación urbanística correspondiente para los proyectos o
programas de urbanización (un Programa de Actuación Integrada en la Comunidad Valenciana), donde se hará constar la instalación deportiva prevista
(y cómo se resuelven los condicionantes hídricos, etc.), junto a los requisitos
propios del programa.
En el suelo no urbanizable junto a la autorización autonómica es precisa la
declaración de interés comunitario (conforme a la Ley 10/2004, de Suelo No
Urbanizable de la Comunidad Valenciana, en especial artículo 33).
Para los propietarios o promotores el visto bueno de la Consejería de ordenación del territorio y urbanismo es el elemento clave. El «urbanismo autonómico» permite indirectamente la macrourbanización de zonas residenciales
con tal de que se vinculen a un campo de golf. Este planteamiento lleva consigo irremediablemente el problema de su compatibilidad con la autonomía
local. Podrá establecerse, en este sentido, una facultad de suspensión de la
ejecución a favor del Ayuntamiento afectado, y podrá preverse un derecho del
Ayuntamiento a discrepar del proyecto empresarial refrendado por la Administración autonómica, así como podrá establecerse en la normativa un deber de motivación de la autorización del campo de gol por motivos de interés
social.
Por contrapartida, se argumentará que las facultades locales no pueden concebirse de forma absoluta. Una solución conciliadora de intereses, que se
plasma generalmente, en estos casos, es la de elevar el asunto al órgano de
Gobierno de la Comunidad Autónoma correspondiente. Este criterio es habitual en el ámbito de los conflictos entre Administración del Estado y Administraciones locales, y las Comunidades Autónomas no desaprovecharán la
ocasión para hacérselo extensivo en su favor. Igualmente, es, de hecho, el
criterio seguido para resolver las desavenencias entre distintas Consejerías
de una misma Comunidad Autónoma.
Conviene también aclarar o precisar que los campos de golf pueden ser de
titularidad privada, pero también de titularidad pública (incluso el Ministerio
de Defensa gestiona varios campos de golf (18)). En el primer caso, los cam-
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Retos y expectativas urbanísticas en el suelo no urbanizable. El «urbanismo autonómico»
pos de golf podrán ser de uso público o de uso privado. En el segundo son
siempre de uso público.
En aras de fomentar incluso la instalación de campos de golf puede plantearse igualmente la posibilidad de aplicar adecuadamente las técnicas de los derechos de superficie y los patrimonios públicos del suelo. En el caso del
derecho de superficie hay dos derechos de propiedad (art. 350 del Código Civil) y, de hecho, el titular del derecho de superficie puede hipotecar su derecho (art. 107.5 de la Ley Hipotecaria). También los montes comunales pueden
llegar a ser lugar apropiado para desarrollar campos de golf, superando la
costumbre de considerar vinculado el monte necesariamente a actividades
madereras.
V. LAS LIMITACIONES JURÍDICAS, EN ESPECIAL
LAS DE CONTENIDO AMBIENTAL: EVALUACIÓN
ESTRATÉGICA DE PLANES Y EVALUACIÓN
DE IMPACTO AMBIENTAL DE PROYECTOS
1.
SISTEMA DE FUENTES
Es evidente que la perspectiva urbanística y territorial tiene que adaptarse a
los condicionantes ambientales. Podemos abordar esta problemática incidiendo primero en la necesidad de evaluar ambientalmente los planes territoriales o urbanísticos y, segundo, en la necesidad de tener en cuenta las
regulaciones ambientales de los planes de este carácter protector del medio
ambiente considerando la vinculación que ejercen sobre el planeamiento territorial.
La tendencia general que se ha vivido en los distintos Estados miembros, de
aprobación de las correspondientes leyes de impacto ambiental, procede del
Derecho comunitario europeo. El origen en Europa de la evaluación de impacto ambiental puede situarse en la directiva 85/337/CEE, de 27 de junio de
18. D. BLANQUER CRIADO, El golf. Mitos y razones sobre el uso de los recursos naturales, Valencia, 2002,
p. 185.
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1985, sobre «evaluación de las incidencias de ciertos proyectos públicos y
privados sobre el medio ambiente». Posteriormente, esta directiva se modificó por la directiva 97/11/CE, del Consejo, de 3 de marzo de 1997, que amplió su ámbito de aplicación.
También debe tenerse presente la directiva 2003/35/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de mayo de 2003, por la que se establecen medidas para la participación del público en la elaboración de determinados
planes y programas relacionados con el medio ambiente y por la que se modifican, en lo que se refiere a la participación del público y el acceso a la justicia, las directivas 85/337/CEE y 96/61/CE del Consejo (DOCE L núm. 156).
En España la legislación de referencia partió del Real Decreto Legislativo
1302/1986, de 28 de junio, de Evaluación de Impacto Ambiental como legislación básica en la materia. Esta legislación se modificó como consecuencia
de la nueva directiva 97/11/CE por el Real Decreto-Ley 9/2000, de 6 de octubre, que dio lugar a la Ley 6/2001, de 8 de mayo, de modificación del citado
Real Decreto Legislativo 1302/1986. Por otra parte, dicha legislación se desarrolla por el RD 1131/1988, de 3 de septiembre y por las legislaciones de las
CC.AA.
En el plano de la evaluación estratégica es preciso estar a la directiva
2001/42/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 27 de junio de 2001,
relativa a la evaluación de los efectos de determinados planes y programas
en el medio ambiente, la cual no ha sido traspuesta en España a pesar de
hacer pasado el plazo para ello.
2.
EXPLICACIÓN DEL SISTEMA NORMATIVO COMUNITARIO
Si, desde el punto de vista urbanístico y territorial, ponemos en relación evaluación de impacto ambiental y evaluación estratégica es preciso reconocer
que aquélla fue un primer impacto sobre los proyectos de contenido directa
o indirectamente urbanísticos, mientras que la evaluación estratégica ha venido a completar (aunque decisivamente) la repercusión del medio ambiente
sobre el urbanismo y el territorio.
En esencia, la normativa de evaluación de impacto ambiental afecta a «proyectos» o «actividades», pensando en la realización de obras e infraestruc-
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turas. En cambio, la evaluación estratégica repercute sobre el planeamiento
y la programación.
La primera repercute sobre proyectos de naturaleza ejecutiva, la segunda sobre
actos de naturaleza normativa. Aunque ambas tienen, por definición, carácter
preventivo, este carácter está más acentuado en la evaluación estratégica.
En definitiva, la evaluación estratégica completa aquella otra evaluación. Se
razona que no es suficiente con evaluar la repercusión ambiental de los proyectos que van a incidir en el suelo. Además, es necesario evaluar el momento
mismo de la programación o planificación de dichos proyectos. Se trata de evitar situaciones consolidadas. Aunque la evaluación de impacto ambiental es
preventiva, este carácter se proyecta sobre obras o infraestructuras o instalaciones, debiéndose completar con una evaluación en la raíz misma del problema, es decir su planificación previa, para que ésta se haga con debido
respeto del medio ambiente. De ahí que, expresivamente, se hable de «evaluación estratégica». Esta evaluación ambiental estratégica representa, por
tanto, un nivel superior de evaluación de impacto ambiental (19).
Por eso dicha directiva 2001/42/CE afirma que su objeto es conseguir un elevado nivel de protección del medio ambiente y contribuir a la integración de
aspectos medioambientales en la preparación y adopción de planes y programas con el fin de promover un desarrollo sostenible, garantizando la realización de una evaluación medioambiental de determinados planes y programas
que puedan tener efectos significativos en el medio ambiente (artículo 1 de
la directiva).
La evaluación medioambiental realizada de conformidad con la presente directiva se entenderá sin perjuicio de los requisitos de la otra directiva 85/337/CEE
o de cualquier otra norma comunitaria (artículo 11: «relación con otros actos legislativos comunitarios»).
No obstante, y en esta misma línea de la coordinación entre ambas directivas, la 2001/42 prevé que, para aquellos planes y programas para los que
19. Tal como destacan R. GOODLAND/G. TILLMAN, A World Bank commitment, World Bank 1996, Environmental assessment (EA) in Africa, las evaluaciones ambientales rara vez influyen en la selección de proyectos antes de su preparación y comienzan cuando un proyecto ya ha sido seleccionado. Por tanto «la
evaluación estratégica es un proceso donde las implicaciones ambientales son integradas en la toma de decisiones por encima del nivel de proyecto».
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existe obligación de efectuar una evaluación de sus efectos en el medio ambiente a la vez en virtud de la presente directiva y de otras normas comunitarias, los Estados miembros podrán establecer procedimientos coordinados
o conjuntos que cumplan los requisitos de la legislación comunitaria correspondiente, con objeto, entre otras cosas, de evitar la duplicación de las evaluaciones.
En fin, en el artículo 3 («ámbito de aplicación») se citan los planes y programas respecto de los cuales, en concreto, se extiende esta evaluación medioambiental:
a) Que se elaboren con respecto a la agricultura, la silvicultura, la pesca, la
energía, la industria, el transporte, la gestión de residuos, la gestión de
recursos hídricos, las telecomunicaciones, el turismo, la ordenación del
territorio urbano y rural o la utilización del suelo y que establezcan el marco para la autorización en el futuro de proyectos enumerados en los anexos I y II de la directiva 85/337/CE, o
b) Que, atendiendo al efecto probable en algunas zonas, se haya establecido que requieren una evaluación conforme a lo dispuesto en los artículos
6 o 7 de la directiva 92/43/CEE (directiva de hábitats).
3.
LA APARENTE CLARIDAD Y LA REAL CONFUSIÓN (20)
El planteamiento esbozado anteriormente se complica considerando ciertos
hechos:
— Primeramente, la directiva 2001/42 no se ha traspuesto aún en España,
aunque ha trascurrido ya el plazo de trasposición. Pero esto no significa,
en puridad, que no esté prevista en nuestro ordenamiento una evaluación
ambiental respecto de los planes y programas urbanísticos y territoriales.
20. Para un desarrollo de estos temas puede verse VARIOS AUTORES, Comentarios a la legislación de evaluación de impacto ambiental, Editorial Civitas, Madrid, 2002 (trabajo dirigido por T. Quintana López). En este
libro puede verse también el trabajo de J. ROSA MORENO (p. 118), donde se ponen de manifiesto ciertas discordancias entre el Anexo II de la directiva y la Ley española de Evaluación de Impacto ambiental en cuanto
a los proyectos que deben someterse a EIA.
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— En efecto, las Comunidades Autónomas llevan tiempo legislando en la materia imponiendo lo que sería una evaluación estratégica a determinados
planes, generalmente a los planes generales o sus revisiones o modificaciones, aunque algunas legislaciones extienden estos requerimientos a
otro tipo de planes como por ejemplo los planes parciales (por ejemplo, la
Ley del Suelo de 1999 de Castilla y León).
— Sin embargo, lege lata, conforme a la directiva 85/337/CEE sólo habría
una obligación de evaluar las obras o instalaciones (no los planes). No así
tras la directiva 2001/42/CE, que impone dicha obligación.
— Pese a esto, la jurisprudencia no es siempre clara y, antes incluso de la
directiva 2001/42 (y, más precisamente, de su plazo de trasposición), los
Tribunales han afirmado e incluso generalizado la necesidad de realizar
una evaluación de impacto ambiental del planeamiento urbanístico o territorial (21).
— Por otro lado, contamos (en la disposición adicional segunda de la Ley
4/1989, de 27 de marzo) con una ampliación (respecto de la propia directiva 85/337) de actividades sometidas a evaluación de impacto ambiental contenida en el Anexo I del Real Decreto Legislativo 1302/1986 de
evaluación de impacto ambiental respecto de las «transformaciones de
uso del suelo que impliquen eliminación de la cubierta vegetal arbustiva
o arbórea y supongan un riesgo potencial para las infraestructuras de interés general de la Nación y, en todo caso, cuando dichas transformaciones afecten a superficies superiores a 100 hectáreas», disposición ésta
que tiene carácter básico conforme a la disposición adicional quinta de la
misma ley y la STC 102/1995.
— Tampoco puede ignorarse el propio problema de delimitación del alcance o
grado de vinculación de la evaluación de impacto ambiental de la directiva
85/337 respecto de los proyectos mencionados en el Anexo II de esta misma directiva. Este hecho pone de manifiesto que la propia transposición de
las directivas queda sujeta a posible revisión judicial por parte del Tribunal
de Justicia de las Comunidades Europeas, tal como por otra parte acredita la jurisprudencia de los últimos años de este Tribunal. En principio, la di-
21. Véase de forma crítica, frente a esta jurisprudencia (en especial la STS de 30 de octubre de 2003), J.
AGUDO GONZÁLEZ, Incidencia..., pp. 280 y ss.
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rectiva 85/337/CEE somete a evaluación de impacto ambiental la realización de las obras, instalaciones y actividades comprendidas en el Anexo I
del Real Decreto Legislativo, pero deja a la libertad de los Estados someter o no a evaluación de impacto ambiental determinados proyectos descritos en su Anexo II (lo que lleva, por ejemplo, al no sometimiento de las
líneas de transporte aéreo de energía eléctrica). Contra una libertad absoluta parecen situarse las sentencias del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas de 2 de mayo de 1996, Comisión/Bélgica (C-133/94), y
de 22 de octubre de 1998, Comisión/Alemania (C-301/95). Tanto una como
la otra de las citadas sentencias interpretan los artículos 2.1 y 4.2 de la citada directiva en el sentido de que no permiten «eximir por anticipado de la
obligación de evaluar sus repercusiones sobre el medio ambiente a clases
enteras de proyectos enumerados en el Anexo II». En este sentido, tras la
directiva 97/11/CE, de 3 de marzo de 1997 (su trasposición tuvo como fecha límite el 14 de marzo de 1999) los Estados determinan si procede o no
la EIA, respecto de los proyectos de la Lista II, mediante estudios caso por
caso y utilizando los umbrales o criterios preestablecidos. Además esta directiva amplía los supuestos de ambas listas (22).
22. Distinto de este cauce (de los recursos de incumplimiento, por parte la Comisión contra el Estado miembro) es aquel otro que permite el acceso a la justicia comunitaria vía incidental, es decir previo planteamiento de
una cuestión prejudicial por parte del órgano jurisdiccional nacional a efectos de dilucidar la posible incompatibilidad del Derecho nacional con el comunitario. Este problema se ha planteado en un agudo, aunque no por ello
forzosamente correcto, voto particular formulado a la STS de 1 de febrero de 1999 (RJ 2127) según el cual debía haberse planteado la cuestión (ante el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas) de la posible incompatibilidad del Derecho español a la citada directiva, en tanto en cuanto el Real Decreto Legislativo 1302/1986,
de 28 de junio, no sujeta a EIA las líneas de transporte aéreo de energía eléctrica. En virtud de dicho voto
particular «se pueden formular ciertas reservas sobre la corrección jurídica de dicha tesis que, en todo caso,
consideramos que hubiera debido dar lugar al planteamiento de una cuestión prejudicial al Tribunal de Justicia
de las Comunidades Europeas, ya que suscitaba una duda sobre la interpretación del ordenamiento jurídico comunitario (en concreto, sobre el alcance del margen de maniobra que la directiva reconocía a los Estados».
Sobre la polémica que acaba de ser planteada interesarían los criterios de la STJCE de 16 de septiembre de
1999 (C-435/97), dictada como consecuencia, precisamente, de una cuestión prejudicial. De forma muy similar a la que sugiere el Voto particular que acaba de comentarse, un órgano jurisdiccional planteaba al Tribunal de Luxemburgo si la directiva confiere al Estado miembro la facultad de excluir de antemano y globalmente
(del procedimiento de evaluación de las repercusiones sobre el medio ambiente establecido por la directiva)
determinados tipos de proyectos de los enumerados en el Anexo II de ésta, así como sus modificaciones, como el proyecto de reestructuración de un aeropuerto cuya pista de despegue y aterrizaje sea de una longitud
inferior a 2.100 metros, aunque tenga repercusiones importantes sobre el medio ambiente. Según esta STJCE
de 16 de septiembre de 1999 los artículos 4, apartado 2, y 2, apartado 1, de la directiva 85/337/CEE del Consejo, de 27 de junio, relativa a la evaluación de las repercusiones de determinados proyectos públicos y privados sobre el medio ambiente, deben ser interpretados en el sentido de que no confieren a un Estado miembro
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Retos y expectativas urbanísticas en el suelo no urbanizable. El «urbanismo autonómico»
— También se plantea el problema del alcance de la evaluación estratégica,
es decir si afecta por ejemplo a los Planes de Ordenación de los Recursos
Naturales (PORN) o a los Planes Rectores de Uso y Gestión (PRUG). A
pesar de que no parece coherente que un plan ambiental cuyo fin es proteger el medio ambiente tenga que sujetarse a EIA, el problema más
agudo puede plantearse cuando la EIA introduzca condicionantes más
rigurosos que aquellos otros derivados de los propios planes ambientales
referidos. Téngase en cuenta el posible conflicto competencial que puede
generar una posible EIA que afecte a uno de estos planes ambientales redactados conforme a la Ley estatal de Espacios Naturales (23).
ni la facultad de excluir de antemano y globalmente del procedimiento de evaluación de las repercusiones sobre
el medio ambiente establecido por dicha directiva determinados tipos de proyectos de los enumerados en el Anexo II de ésta, junto con las modificaciones de los mismos, ni la facultad de excluir de dicho procedimiento un proyecto específico, como el proyecto de reestructuración de un aeropuerto con una pista de despegue y aterrizaje
de longitud inferior a 2.100 metros, bien en virtud de un acto legislativo nacional, bien sobre la base de un examen individual de dicho proyecto, salvo si una apreciación global permitiera descartar que la totalidad de los tipos de proyectos excluidos o el proyecto específico puedan tener repercusiones importantes sobre el medio
ambiente. Corresponde al órgano jurisdiccional nacional verificar si las autoridades competentes han valorado
correctamente, de conformidad con la directiva, la importancia de las repercusiones sobre el medio ambiente del
proyecto específico controvertido, basándose en el examen individual efectuado por ellas, que las llevó a excluir
dicho proyecto del procedimiento de evaluación establecido por la directiva. Según el TJCE, en el caso de un
proyecto que requiera una evaluación con arreglo a la directiva 85/337, el artículo 2, apartados 1 y 2, ésta debe
ser interpretado en el sentido de que autoriza a un Estado miembro a utilizar un procedimiento de evaluación
distinto del establecido por la directiva, siempre que dicho procedimiento alternativo forme parte de un procedimiento nacional existente o pendiente de establecer, conforme al artículo 2, apartado 2, de la directiva. Sin embargo, dicho procedimiento alternativo debe respetar los requisitos de los artículos 3 y 5 a 10 de esta directiva,
entre los que se encuentra la participación del público del modo previsto en su artículo 6. Asimismo, el artículo
1, apartado 5, de la directiva 85/337 debe ser interpretado en el sentido de que dicha disposición no se aplica a
un proyecto que, como el que se discute en el procedimiento principal, pese a estar previsto en una norma legal programática, ha sido autorizado mediante un procedimiento administrativo separado. Los requisitos que deben cumplir dicha norma y el procedimiento seguido para adoptarla para que puedan considerarse alcanzados
los objetivos de la directiva, incluido el objetivo de la disponibilidad de informaciones, consisten en la adopción
de dicho proyecto mediante un acto legislativo específico que contenga todos los datos que puedan resultar pertinentes para la evaluación de las repercusiones del proyecto sobre el medio ambiente. Igualmente, según el TJCE el artículo 1, apartado 4, de la directiva 85/337 debe ser interpretado en el sentido de que un aeropuerto que
puede destinarse tanto a usos civiles como militares, pero cuya utilización principal es de carácter comercial, está comprendido en el ámbito de aplicación de esta directiva. Por otra parte, los artículos 4, apartado 2, y 2, apartado 1, de la directiva 85/337 deben ser interpretados en el sentido de que cuando las autoridades legislativas
o administrativas de un Estado miembro sobrepasen el margen de apreciación que les confieren dichas disposiciones, los particulares podrán invocarlas ante los órganos jurisdiccionales de dicho Estado en contra de las
autoridades nacionales y obtener así de éstas la inaplicación de las normas o medidas nacionales incompatibles con las mencionadas disposiciones. En tal caso, corresponderá a las autoridades del Estado miembro adoptar, en el marco de sus competencias, todas las medidas, generales o particulares, necesarias para que los
proyectos sean examinados con el fin de determinar si pueden tener repercusiones importantes sobre el medio
ambiente y, en caso afirmativo, para que se sometan a un estudio sobre impacto ambiental.
23. J. AGUDO GONZÁLEZ, Incidencia..., pp. 255 y ss.
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— Más allá, puede surgir un conflicto entre un plan urbanístico que sigue las
determinaciones de la legislación autonómica territorial o urbanística y un
plan ambiental que sigue las determinaciones de la legislación estatal y
que es menos riguroso que el planeamiento urbanístico, es decir que los
condicionantes ambientales que a dicho plan impone la EIA.
4.
EL CASO PRÁCTICO DE LA EVALUACIÓN AMBIENTAL
DE LOS CAMPOS DE GOLF
En la legislación estatal no se prevén expresamente los campos de golf como actividad sometida a evaluación de impacto ambiental, a diferencia de
otros proyectos turísticos. Esto obliga a considerar muy especialmente la
legislación nacional (Ley 6/2001, de 8 de mayo, de modificación del Real Decreto Legislativo 1302/1986, de 28 de junio, de evaluación de impacto ambiental) (24).
Para determinar un posible criterio de sujeción de los campos de golf a la evaluación de impacto ambiental un posible parámetro puede ser la extensión.
Parece razonable que, cuando menos, los campos que ocupen una vasta superficie (veinticinco hectáreas por ejemplo) deban someterse a Evaluación de
Impacto Ambiental, bastando la Estimación de Impacto Ambiental si la superficie se sitúa por debajo de dicha cifra (en este sentido, la reforma prevista en
el Anteproyecto de Ley del Golf de la Comunidad Valenciana y el apartado 24
del Anexo I de la Ley 11/1990, de 13 de julio, de Prevención de Impacto Ecológico).
En Cataluña el Decreto 114/1988, de 7 de abril, de Evaluación de Impacto
Ambiental somete los campos de golf a evaluación de impacto ambiental
cuando se instalen en terrenos incluidos en el Plan de Espacios de Interés
Natural.
En la jurisprudencia se han seguido criterios distintos para justificar la evaluación de impacto ambiental en estos casos, ora por ser «grandes equipamien-
24. D. BLANQUER CRIADO, El golf. Mitos y razones sobre el uso de los recursos naturales, Valencia, 2002,
p. 314.
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Retos y expectativas urbanísticas en el suelo no urbanizable. El «urbanismo autonómico»
tos deportivos» ora por ser «regadíos de extensión superior a 5 hectáreas» —
respectivamente, sentencias del TSJ de Baleares de 13 de septiembre de
1996 y 2 de marzo de 2001— (25).
La diferencia fundamental entre las CC.AA. está en la clase de evaluación
que se pide, más exhaustiva en unos casos (Murcia, Comunidad Valenciana,
País Vasco) y más simplificada en otros (Andalucía, Cantabria, Castilla y León, Castilla-La Mancha) (26).
5.
LAS GARANTÍAS FRENTE A LA EVALUACIÓN
DE IMPACTO AMBIENTAL
Es cierto que el medio ambiente supone una limitación jurídica frente al urbanismo. Aquél es una garantía frente a éste. Pero, a su vez, interesa observar
las garantías de los particulares frente a las propias decisiones de evaluación
ambiental.
En sentido procesal, la evaluación de impacto ambiental es un acto de trámite que por regla general no puede impugnarse aisladamente. La impugnación
recaerá sobre el acto final de aprobación o desaprobación del proyecto, y en
este momento se dilucidarán las cuestiones que plantea la evaluación. No
obstante, si la declaración de impacto ambiental es desfavorable al proyecto
el resultado es que el proyecto no se puede llevar adelante por esta causa, y
el acto será impugnable individualmente. Opuesto es el caso en que la declaración es positiva, ya que entonces dicha declaración no determina la autorización del campo de golf necesariamente (27).
La directiva del Consejo de las Comunidades Europeas 85/337/CEE, de 27
junio, relativa a la evaluación de las repercusiones de determinados proyectos públicos y privados sobre el medio ambiente, no impone a los Estados
25. D. BLANQUER CRIADO, El golf. Mitos y razones sobre el uso de los recursos naturales, Valencia, 2002,
p. 314.
26. D. BLANQUER CRIADO, El golf. Mitos y razones sobre el uso de los recursos naturales, Valencia, 2002,
pp. 313 y ss.
27. Véase T. QUINTANA LÓPEZ (director), Comentarios a la legislación de evaluación de impacto ambiental, Editorial Civitas, Madrid, 2002; del mismo, Derecho ambiental en Castilla y León, Valencia, 2002.
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miembros un tratamiento jurídico-procesal de tales evaluaciones que permita su control jurisdiccional autónomo o desligado del que quepa abrir contra
la resolución autorizatoria del proyecto; ni impone tampoco lo contrario. La
autonomía procesal de los Estados miembros en ese aspecto queda incólume, limitándose las obligaciones que el Derecho comunitario les impone, en
lo que ahora importa, al necesario sometimiento de determinados proyectos
a una previa evaluación de su repercusión sobre el medio ambiente, y a la
necesaria toma en consideración de ella en el marco del procedimiento de
autorización.
No obstante, siguiendo la interpretación de la STS de 17 de noviembre de
1998 (RJ 10522), en dicha directiva estaría más que latente una «relación»
directa entre la evaluación y la toma de decisión sobre la realización del proyecto, haciéndolo en términos suficientemente indicativos del carácter instrumental o medial de la primera respecto de la segunda (28).
Esta interpretación vendría a justificar, en el caso del Derecho español, la solución procesal que ha venido a imponerse, según la cual la declaración de
impacto ambiental se configura como un acto de trámite frente al cual las pretensiones que quieran alegarse encontrarán su cauce apropiado en el momento de la impugnación de la resolución final dictada por la autoridad con
competencia sustantiva sobre la base de la evaluación de impacto ambiental
realizada por la autoridad ambiental.
28. Así, su artículo 1.º, número 2, advierte que por «autorización» ha de entenderse «la decisión de la autoridad o de las autoridades competentes que confiere al maestro de obras el derecho a realizar el proyecto»;
y dispone en su artículo 2.º, número 1, párrafo primero, que «los Estados miembros adoptarán disposiciones
necesarias para que, antes de concederse la autorización, los proyectos que puedan tener repercusiones importantes sobre el medio ambiente, en particular debido a su naturaleza, sus dimensiones o su localización,
se sometan a una evaluación en lo que se refiere a sus repercusiones»; en el número 2 del mismo artículo se
añade que «la evaluación de las repercusiones sobre el medio ambiente podrá integrarse en los procedimientos existentes de autorización de los proyectos en los Estado miembros o, a falta de ellos, en otros procedimientos o en los procedimientos que deberán establecerse para satisfacer los objetivos de la presente
directiva»; y en el artículo 8.º que «las informaciones recogidas de conformidad con los artículos 5.º, 6.º y 7.º
deberán tomarse en consideración en el marco del procedimiento de autorización». Además de lo anterior, no
puede por menos de observarse que la directiva se refiere reiteradamente a la idea o concepto de evaluación,
en el que no integra un componente de decisión propiamente dicha; y que cuando se detiene a contemplar la
intervención de «las autoridades que puedan estar interesadas en el proyecto, debido a su responsabilidad
específica en materia de medio ambiente», lo que impone a los Estados miembros es el deber de que adopten medidas necesarias para que dichas autoridades «tengan la posibilidad de dar su dictamen sobre la solicitud de autorización» (artículo 6.1).
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6.
LOS CONTENIDOS AMBIENTALES DE LOS PLANES URBANÍSTICOS
Y TERRITORIALES Y LOS CONTENIDOS TERRITORIALES
Y URBANÍSTICOS DE LOS PLANES AMBIENTALES
El urbanismo autonómico se realiza a través de la ordenación del territorio
como cauce de repercusión sobre lo local. Pero también se realiza mediante
los planes ambientales de iniciativa autonómica, considerando los contenidos
urbanísticos que estos planes poseen.
La interrelación entre lo urbanístico y territorial por un lado y lo ambiental por
otro lado lleva ineludiblemente a comentar un tema fundamental y problemático, es decir, la existencia de regulaciones urbanísticas o territoriales en planes ambientales, por una parte, y la existencia de contenidos ambientales en
los planes de corte territorial (29).
Además debe tenerse en cuenta que unos y otros planes (en especial los territoriales) podrán quedar sujetos a evaluación ambiental.
Desde un punto de vista competencial la cuestión tampoco es pacífica. Los
planes ambientales podrán ser expresión de la legislación estatal ambiental.
Por su parte, los planes territoriales serán expresión de la legislación autonómica. En uno y otro caso, no obstante, los planes serán aprobados por la
CC.AA. De ahí que parece razonable sostener que los posibles problemas
que puedan plantearse (por ejemplo, una evaluación de impacto ambiental
que pretenda prevalecer sobre contenidos de los planes ambientales) se resolverán considerando que en ambas situaciones referidas la competencia
de planeamiento corresponderá a las CC.AA. Parece igualmente deseable
una labor de coordinación y de integración entre lo territorial y lo ambiental.
Nada impide incluso una fusión de ambos planeamientos, tal como ilustra la
ejemplar sobre este punto legislación de Canarias.
En la legislación territorial y urbanística de las CC.AA. se encuentran, y por
supuesto en los Planes urbanísticos, muy numerosas referencias de carácter
ambiental que los planes territoriales y urbanísticos tienen que contener. Son
29. Por todos, M. BASSOLS COMA, «La planificación urbanística: su contribución a la protección del medio
ambiente», en J. ESTEVE PARDO (coordinador), Derecho del medio ambiente y Administración Local, Madrid,
1996, pp. 227 y ss.
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generalmente repercusiones del medio ambiente sobre el urbanismo de las
que éste se hace eco protegiendo valores ambientales (por ejemplo, cuando
la legislación y el planeamiento prevén la prohibición de urbanizar o edificar
en zonas con riesgos naturales (30), o la consideración como suelo no urbanizable de determinados lugares por motivos ambientales; o la prohibición de
actividades extractivas o edificatorias en el suelo no urbanizable, etc.). El propio principio de desarrollo sostenible, tan característico del medio ambiente,
es una guía fundamental de la legislación urbanística y territorial.
Por su parte, los planes dictados en aplicación de la legislación ambiental o
de aguas o de montes tienen una clara proyección urbanística y sus contenidos pueden tener este carácter.
En principio parece claro que en el Derecho español existe un principio de
prevalencia del planeamiento ambiental sobre el planeamiento urbanístico o
territorial. Serían legítimas, e incluso deseables, las determinaciones de contenido ambiental dentro de los planes urbanísticos o territoriales. Ahora bien,
en tanto en cuanto exista una interferencia por parte de un plan ambiental,
terminará primando este último. Es expresivo de esta prevalencia el artículo
5 de la Ley 4/1989, de 27 de marzo, de Conservación de los Espacios Naturales y de la Flora y Fauna Silvestres cuando, por referencia a los Planes de
Ordenación de los Recursos Naturales (PORN), establece que éstos «serán obligatorios y ejecutivos en las materias reguladas por la presente Ley,
constituyendo sus disposiciones un límite para cualesquiera otros instrumentos de ordenación territorial o física, cuyas determinaciones no podrán
alterar o modificar dichas disposiciones. Los instrumentos de ordenación territorial o física existentes que resulten contradictorios con los Planes de ordenación de los recursos naturales deberán adaptarse a éstos. Entre tanto
dicha adaptación no tenga lugar, las determinaciones de los Planes de ordenación de los recursos naturales se aplicarán, en todo caso, prevaleciendo
sobre los instrumentos de ordenación territorial o física existentes. Asimismo,
los citados Planes tendrán carácter indicativo respecto de cualesquiera otras
actuaciones, Planes o programas sectoriales y sus determinaciones se apli-
30. Por ejemplo el artículo 5 de la Ley 10/2004, de 9 de diciembre, de Suelo no Urbanizable de la Comunidad Valenciana. Véase J. AGUDO GONZÁLEZ, Incidencia..., pp. 149 y ss.; A. FANLO LORAS, «La delimitación de las zonas inundables en los Planes hidrológicos», en Planificación y Política Hidráulica (El Libro Blanco
del Agua), Madrid, 1999, pp. 126 y ss.
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Retos y expectativas urbanísticas en el suelo no urbanizable. El «urbanismo autonómico»
carán subsidiariamente, sin perjuicio de lo establecido en el apartado anterior» (31).
Junto a estos Planes (PORN) existen indudablemente otros instrumentos de
planeamiento ambiental; así:
— Las Directrices para la Ordenación de los Recursos Naturales, cuyo objeto
es el establecimiento y definición de criterios y normas generales de carácter básico que regulan la gestión y uso de los recursos naturales, de acuerdo con lo establecido en el artículo 8.2 la Ley 4/1989, de 27 de marzo, de
Conservación de los Espacios Naturales y de la Flora y Fauna Silvestres.
— El Plan Director de la Red de Parques Nacionales (artículos 22 y siguientes de la Ley 4/1989).
— Los Planes Rectores de Uso y Gestión (PRUG). El PRUG es el Plan que
en cada Parque fija de forma pormenorizada y concreta todos los usos y
aprovechamientos permitidos y prohibidos, así como las normas de protección medioambiental de todos los recursos naturales del espacio protegido. Ha sido la legislación autonómica de Leyes de espacios Naturales
Protegidos la que ha precisado su concepto y funciones. Los PORN vienen a ser instrumentos generales de planeamiento ambiental y los PRUG
instrumentos de concreción. En la Ley estatal de Conservación de Espacios Naturales el artículo 19.2 se encarga de dejar clara la prevalencia de
los PRUG sobre el planeamiento urbanístico.
Además, en la legislación ambiental sectorial se contienen Planes de carácter ambiental con repercusión territorial manifiesta. Es preciso citar la planificación hidrológica de acuerdo con la Ley de Aguas, el Plan Nacional de
Saneamiento y Depuración de Aguas Residuales, el Plan Nacional de Recu-
31. Las repercusiones de los PORN sobre el territorio no acaban con esto, ya que, según el artículo 7 de la
citada Ley, «durante la tramitación de un Plan de ordenación de los recursos naturales no podrán realizarse
actos que supongan una transformación sensible de la realidad física y biológica que pueda llegar a hacer imposible o dificultar de forma importante la consecución de los objetivos de dicho Plan. Iniciado el procedimiento
de aprobación de un Plan de ordenación de los recursos naturales y hasta que ésta se produzca no podrá
otorgarse ninguna autorización, licencia o concesión que habilite para la realización de actos de transformación de la realidad física y biológica, sin informe favorable de la Administración actuante. Este informe sólo podrá ser negativo cuando en el acto pretendido concurra alguna de las circunstancias a que se refiere el número
anterior. El informe a que se refiere el apartado anterior deberá ser substanciado por la Administración actuante en un plazo máximo de noventa días».
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peración de Suelos Contaminados, el Plan Nacional de Residuos Urbanos, el
Plan Nacional de Lodos de Depuradoras de Aguas Residuales 2001-2006, el
Plan Forestal Español, y el Programa Nacional de reducción progresiva de
emisiones nacionales de dióxidos de azufre, óxidos de nitrógeno, compuestos orgánicos volátiles y amoniaco (32).
Por otra parte, es muy importante, para observar la repercusión del medio
ambiente sobre el urbanismo, en este contexto, referirse no tanto a los espacios naturales protegidos previstos en el artículo 12 de la Ley 4/1989, de 27
de marzo, de Conservación de los Espacios Naturales y de la Flora y Fauna
Silvestres (Parques, Reservas naturales, Monumentos naturales y Paisajes
protegidos, declarados y gestionados por las CC.AA.) como a una categoría
especial de espacio natural protegido prevista en los artículos 20 bis y siguientes de la citada Ley, es decir, las zonas de la Red Ecológica Europea
Natura 2000. Actualmente, la regulación de la citada Red ecológica se contempla en la Ley de Conservación de Espacios Naturales conforme a la reforma hecha por la Ley 43/2003, de 21 de noviembre, de Montes.
Desde el punto de vista de su imbricación con el planeamiento territorial, la repercusión de este tema ambiental es clara. A partir de entonces, es preciso
delimitar espacialmente las zonas referidas, siguiendo las determinaciones
ambientales presentes en la Ley de Conservación de los Espacios Naturales,
donde se fijan las especies que serán objeto de medidas de conservación especiales en cuanto a su hábitat (Anexo II de la Ley). De esta forma, allí donde
se encuentren estas especies o aves habrán de delimitarse áreas o zonas por
supuesto no urbanizables, mediatizando así la planificación urbanística decisivamente. En concreto forman parte de la Red Ecológica Europea Natura
2000 las zonas especiales de conservación (ZECONS) y las zonas de especial protección para las aves (ZEPAS).
Siguiendo el artículo 1.l de la directiva 92/43/CEE (directiva de Hábitats), el
artículo 20 ter de la Ley de Conservación de los Espacios Naturales define
las zonas especiales de conservación como los espacios delimitados para
garantizar el mantenimiento o, en su caso, el restablecimiento, en un estado
de conservación favorable, de los tipos de hábitats naturales de interés co-
32.
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B. LOZANO CUTANDA, Derecho ambiental..., pp. 479 y ss.
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Retos y expectativas urbanísticas en el suelo no urbanizable. El «urbanismo autonómico»
munitario y de los hábitats de las especies de interés comunitario, establecidos de acuerdo con la normativa comunitaria. Por su parte, las zonas de
especial protección para las aves son los espacios delimitados para el establecimiento de medidas de conservación especiales con el fin de asegurar
la supervivencia y la reproducción de las especies de aves, en particular, de
las incluidas en el y de las migratorias no incluidas en el citado anexo pero
cuya llegada sea regular (artículo 20 quáter de la citada Ley, siguiendo la directiva 79/409).
VI.
CONCLUSIÓN
Además de las cuestiones de régimen jurídico nos ha parecido interesante
poner de manifiesto las tendencias que generan expectativas urbanísticas de
interés en el suelo no urbanizable, las cuales pueden llevar a causar una
modificación relevante de los actuales planteamientos urbanísticos. Es posible que planteamientos jurídicos hoy incipientes terminen consolidándose,
otorgando un cambio de rumbo al urbanismo tradicional en el marco de una
nueva gestión urbanística del suelo no urbanizable. Aunque ésta presenta
riesgos, también tiene virtualidades, ya que es una forma realista de conseguir la protección misma de los valores ambientales del suelo no urbanizable
y un trato de justicia con los propietarios del suelo no urbanizable en el sentido que hemos podido apreciar en este trabajo. La integración del medio ambiente en lo territorial se convierte asimismo en un proyecto realista más allá
de las viejas proclamas de intenciones y deseos; los proyectos urbanísticos
se condicionan cada vez más a propuestas de creación o aumento de calidad ambiental en la zona. Es verificable asimismo un tránsito desde el urbanismo tradicional de corte local a un «urbanismo autonómico» basado en
los proyectos de interés supramunicipal y en el potente instrumento de la ordenación del territorio en un contexto marcado por una idea de gestión territorial. La interacción entre lo ambiental y lo territorial propicia problemas
jurídicos complejos aunque se manifiesta una tendencia a la integración de
ambos planteamientos aprovechando el protagonismo que en ambos planos
tienen, asimismo, las Comunidades Autónomas. Desde el punto de vista del
suelo no urbanizable es interesante poner de manifiesto cómo pueden llegar
a justificarse actividades edificatorias si se vinculan a proyectos de interés
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público basados en condicionantes deportivos o de ocio o turísticos que
suplantan los tradicionales usos agrícolas o ganaderos. En fin, todo indica
que habrá que seguir de cerca el desarrollo de este tema en los próximos
años.
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