Demanda de acción de inconstitucionalidad promovida por

Demanda
de
inconstitucionalidad
acción
de
promovida
por la Comisión Estatal de Derechos
Humanos del Estado de San Luis
Potosí
H. SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN.
JORGE VEGA ARROYO, en mi carácter de Presidente de la COMISIÓN ESTATAL
DE DERECHOS HUMANOS DEL ESTADO DE SAN LUIS POTOSÍ, personalidad que
acredito con copia certificada notarial del nombramiento que me expidió la
Sexagésima Legislatura del Congreso del Estado de San Luis Potosí, de veinticinco
de marzo del dos mil trece, como de la respectiva publicación en el Periódico
Oficial del Estado de treinta de marzo del dos mil trece, en que se hace del
conocimiento general la designación del suscrito como titular del Organismo
Protector de Derechos Humanos en la entidad federativa señalada (anexo 1);
señalando como domicilio para oír y recibir todo tipo de notificaciones el ubicado
en Mariano Otero No. 685, Col. Tequisquiapan, C.P. 78250, en la ciudad de San Luis
Potosí; designando como delegados en los términos del artículo 59 en relación con
el 11, segundo párrafo, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo
105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, indistintamente a
los abogados LL.M. Marco Antonio Barrera Vázquez, Miguel Ángel Carbajal
Martínez y/o Gerardo Grande Rivera, y autorizando en términos del artículo 4º de
la Ley Reglamentaria para oír notificaciones, imponerse de los autos y recibir
copias de traslado, indistintamente a Erika Noyola Sánchez y/o Gabriela Macías
Delgadillo; con el debido respeto, me permito exponer:
De conformidad con lo dispuesto en el inciso g) de la fracción II del artículo 105 de
la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y demás relativos de la
Ley Reglamentaria, estando dentro del plazo que fija el segundo párrafo de la
fracción II del precepto constitucional citado y 60 de la Ley Reglamentaria, vengo a
promover la presente DEMANDA DE ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD.
En cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 61 de la Ley Reglamentaria,
manifiesto:
I.
Los nombres y firmas de los promoventes:
JORGE VEGA ARROYO, en representación legal de la Comisión Estatal de
Derechos Humanos del Estado de San Luis Potosí. Firma al calce del
documento.
II.
Los órganos legislativo y ejecutivo que hubieran emitido y
promulgado las normas generales impugnadas:
A) Órgano Legislativo: H. Congreso del Estado de San Luis Potosí.
B) Órgano Ejecutivo: C. Gobernador del Estado de San Luis Potosí.
III.
La norma general cuya invalidez se reclame y el medio oficial en
que se hubiere publicado
Quinto párrafo del artículo 27 de la Ley para el Instituto de Desarrollo
Humano y Social de los Pueblos y Comunidades Indígenas del Estado de
San Luis Potosí, adicionado mediante Decreto 587 publicado en la
edición extraordinaria del veintinueve de mayo del dos mil catorce en el
Periódico Oficial del Estado de San Luis Potosí (anexo 3).
2
IV.
Los preceptos constitucionales que se estimen violados:
Artículos 1º, 2º, 16 y 133 de la Constitución Política de los Estados
Unidos Mexicanos; 1º, 2.1, 2.2. inciso b), 3.1, 6, 7.1 y 24 del Convenio
169 de la Organización Internacional del Trabajo, en adelante OIT; 1.1,
2, 23, 24, 33, 62.3 y 68.1 de la Convención Americana sobre Derechos
Humanos; 1º del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, y
1º del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y
Culturales.
V.
Consideraciones en relación con la legitimación activa de la
Comisión Nacional de los Derechos Humanos para promover la
acción de inconstitucionalidad.
El catorce de septiembre de dos mil seis fue publicada en el Diario
Oficial de la Federación la adición del inciso g) a la fracción II del
artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos,
mediante la cual fue otorgada legitimación activa a las Comisiones y
Organismos protectores de derechos humanos, para impugnar tratados
normas generales que vulneren los derechos humanos consagrados en
la Constitución. En el caso de los Organismos locales, la legitimación es
para impugnar leyes expedidas por las legislaturas locales.
A la luz del precepto constitucional citado, acudo a este Alto Tribunal en
representación legal de la Comisión Estatal de Derechos Humanos del
Estado de San Luis Potosí, en los términos del segundo párrafo del
artículo 11 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del artículo
105
constitucional,
aplicable
en
materia
de
acciones
de
3
inconstitucionalidad, conforme a lo dispuesto por el diverso 59 del
mismo ordenamiento legal. La representación con la que comparezco
está reconocida en el artículo 26, fracción VII, 1 en relación con el
numeral 33 fracción I,2 ambos de la Ley de la Comisión Estatal de
Derechos Humanos del Estado de San Luis Potosí, y en el artículo 22 3 y
demás relativos del Reglamento Interior de la Comisión Estatal de
Derechos Humanos del Estado de San Luis Potosí, publicado en la
edición extraordinaria del Periódico Oficial del Estado el once de
noviembre del dos mil trece; los cuales no requieren acuerdo
o
formalidad alguna especial para que pueda llevar a cabo tal
representación, como analógicamente lo estableció ese Alto Tribunal al
resolver la acción de inconstitucionalidad 146/2007 y su acumulada
147/2007.
Ahora bien, es importante traer a colación lo que a partir de la acción de
inconstitucionalidad 22/2009 promovida por la Comisión Nacional de
los Derechos Humanos, asentó nuestro Máximo Tribunal respecto a la
legitimación activo de los organismo de protección de los derechos
humanos, para promover este tipo de juicios.
En la sentencia que recayó a la acción de inconstitucionalidad se afirmó
que, para efectos del acreditamiento de la legitimación, basta con que en
los conceptos de validez se plantee algún tipo de violación a los
1
ARTICULO 26. La Comisión tiene las siguientes facultades y obligaciones:
VII. Emitir recomendaciones individuales y generales, así como presentar acción de
inconstitucionalidad conforme lo establecido por el artículo 105 fracción II inciso g) de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos;
2 ARTICULO 33. La Presidencia de la Comisión encabeza y dirige las tareas sustantivas del
organismo en materia de defensa y promoción de los Derechos Humanos, y preside su
administración. Su titular contará con las siguientes atribuciones:
I. Ejercer la representación legal de la Comisión;
3 Artículo 22. La Presidencia es el órgano ejecutivo de la Comisión, estará a cargo de una
persona titular, a quien corresponde realizar, en los términos establecidos por la Ley, las
funciones directivas del Organismo.
4
derechos humanos que la Constitución tutela, cualquiera de ellos, aún
los que deban ser desprendidos mediante interpretación, sin que sea
necesario que en el desarrollo de este presupuesto indispensable para
promover la acción de inconstitucionalidad, se defina si las normas
controvertidas vulneran o no derechos fundamentales o si realmente la
acción ejercida se refiere a un derecho fundamental.
Así pues, esa Suprema Corte de Justicia de la Nación ha reconocido que
para tener por acreditada la legitimación de quien promueve la acción
de inconstitucionalidad, basta con plasmas una violación a alguno o en
su caso algunos, de los derechos humanos que consagra nuestra
Constitución Federal, ya que el hecho de la acción, procesalmente
hablando, mientras que la existencia o no de las violaciones sugeridas,
constituye un análisis que se desarrollará en otra etapa.
HECHOS
1. El veintinueve de mayo del año en curso, fue publicada en el Periódico
Oficial del Estado de San Luis Potosí, la reforma por la cual se adiciona un
quinto párrafo al artículo 27 de la Ley para el Instituto de Desarrollo
Humano y Social de los Pueblos y Comunidades Indígenas del Estado de San
Luis Potosí.
2. Inconformes con tal medida legislativa, el Consejo Consultivo del Instituto
de Desarrollo Humano y Social de los Pueblos y Comunidades Indígenas del
Estado de San Luis Potosí, al través de veinticinco de sus veintiséis
miembros indígenas, formularon queja ante la Comisión Estatal de
Derechos Humanos el diecisiete de junio pasado, por considerar violatoria
de derechos humanos la medida legislativa, ratificándola en su oportunidad
debida, escrito de queja que se acompaña con el escrito de ratificación
correspondiente (anexo 4).
5
3. En alcance a dicha queja, diversas autoridades ejidales y representantes de
pueblos indígenas en el Estado, presentaron en el procedimiento de queja
indicado, diverso escrito recibido el veintiséis de junio de este año, por el
cual solicitan expresamente al Organismo que represento, promueva la
acción de inconstitucionalidad de marras (anexo 5).
CONCEPTOS DE INVALIDEZ
PRIMERO.- DERECHO A LA CONSULTA. El estudio exegético y sistemático de la
Constitución Federal en este asunto exige analizar los artículos 1º, 2º y 133 en su
conjunto. Sabido es que el nuevo paradigma del artículo 1º de la Norma
Fundamental, declara que todas las personas gozarán de los derechos humanos
reconocidos en la Constitución y en los tratados internacionales en que México sea
parte, así como de las garantías para su protección; obliga asimismo a todas las
autoridades del país -en el ámbito de sus competencias, a proteger y a garantizar
los derechos humanos de conformidad con los principios de universalidad,
interdependencia, indivisibilidad y progresividad; y, establece que las normas
relativas a los derechos humanos serán interpretadas utilizando el método
conforme con la Constitución y con los tratados internacionales en la materia, es
decir, dándole tal sentido a la norma interpretada que no riña con la Constitución o
con el tratado específico sino más bien que dote a éstos de fuerza normativa, e
imponiendo como máxima interpretativa al principio pro personae, al establecer
que en la interpretación de las normas relativas a derechos humanos deberá
favorecerse en todo tiempo a la persona la protección más amplia.4
4
Artículo 1o. En los Estados Unidos Mexicanos todas las personas gozarán de los derechos humanos
reconocidos en esta Constitución y en los tratados internacionales de los que el Estado Mexicano sea
parte, así como de las garantías para su protección, cuyo ejercicio no podrá restringirse ni
suspenderse, salvo en los casos y bajo las condiciones que esta Constitución establece.
6
Esta norma del artículo 1o, unida al artículo 133 constitucional, indica que si el
Senado Mexicano ha aprobado algún tratado internacional en materia de derechos
humanos celebrado por el Presidente de los Estados Unidos Mexicanos, entonces
dicho tratado será la Ley Suprema de toda Unión.
Por otra parte el Pleno de esa H. Suprema Corte de Justicia de la Nación, al resolver
la contradicción de tesis 293/2011, emitió jurisprudencia en el sentido de que no
existe un nivel de jerarquía entre los derechos humanos establecidos en la
Constitución en comparación a los establecidos en un tratado internacional en esa
materia, sino que más bien existe una regularidad constitucional, donde deberá
examinarse caso por caso cuál instrumento normativo confiere mayor protección a
la persona, y bajo el principio pro personae favorecer la norma que más protección
otorgue a la persona, salvo en el caso de restricciones constitucionales, en que
deberá prevalecer la Carta Constitucional Mexicana:
Tesis: P./J. 20/2014 (10a.)
DERECHOS HUMANOS CONTENIDOS EN LA CONSTITUCIÓN Y EN LOS TRATADOS
INTERNACIONALES. CONSTITUYEN EL PARÁMETRO DE CONTROL DE REGULARIDAD
CONSTITUCIONAL, PERO CUANDO EN LA CONSTITUCIÓN HAYA UNA RESTRICCIÓN EXPRESA
AL EJERCICIO DE AQUÉLLOS, SE DEBE ESTAR A LO QUE ESTABLECE EL TEXTO
CONSTITUCIONAL. El primer párrafo del artículo 1o. constitucional reconoce un conjunto de
derechos humanos cuyas fuentes son la Constitución y los tratados internacionales de los cuales
el Estado Mexicano sea parte. De la interpretación literal, sistemática y originalista del
contenido de las reformas constitucionales de seis y diez de junio de dos mil once, se desprende
Las normas relativas a los derechos humanos se interpretarán de conformidad con esta Constitución y
con los tratados internacionales de la materia favoreciendo en todo tiempo a las personas la
protección más amplia.
Todas las autoridades, en el ámbito de sus competencias, tienen la obligación de promover, respetar,
proteger y garantizar los derechos humanos de conformidad con los principios de universalidad,
interdependencia, indivisibilidad y progresividad. En consecuencia, el Estado deberá prevenir,
investigar, sancionar y reparar las violaciones a los derechos humanos, en los términos que establezca
la ley.
Está prohibida la esclavitud en los Estados Unidos Mexicanos. Los esclavos del extranjero que entren al
territorio nacional alcanzarán, por este solo hecho, su libertad y la protección de las leyes.
Queda prohibida toda discriminación motivada por origen étnico o nacional, el género, la edad, las
discapacidades, la condición social, las condiciones de salud, la religión, las opiniones, las preferencias
sexuales, el estado civil o cualquier otra que atente contra la dignidad humana y tenga por objeto
anular o menoscabar los derechos y libertades de las personas.
7
que las normas de derechos humanos, independientemente de su fuente, no se relacionan en
términos jerárquicos, entendiendo que, derivado de la parte final del primer párrafo del citado
artículo 1o., cuando en la Constitución haya una restricción expresa al ejercicio de los derechos
humanos, se deberá estar a lo que indica la norma constitucional, ya que el principio que le
brinda supremacía comporta el encumbramiento de la Constitución como norma fundamental
del orden jurídico mexicano, lo que a su vez implica que el resto de las normas jurídicas deben
ser acordes con la misma, tanto en un sentido formal como material, circunstancia que no ha
cambiado; lo que sí ha evolucionado a raíz de las reformas constitucionales en comento es la
configuración del conjunto de normas jurídicas respecto de las cuales puede predicarse dicha
supremacía en el orden jurídico mexicano. Esta transformación se explica por la ampliación del
catálogo de derechos humanos previsto dentro de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos, el cual evidentemente puede calificarse como parte del conjunto normativo que
goza de esta supremacía constitucional. En este sentido, los derechos humanos, en su conjunto,
constituyen el parámetro de control de regularidad constitucional, conforme al cual debe
analizarse la validez de las normas y actos que forman parte del orden jurídico mexicano.
Contradicción de tesis 293/2011. Entre las sustentadas por el Primer Tribunal Colegiado en
Materias Administrativa y de Trabajo del Décimo Primer Circuito y el Séptimo Tribunal
Colegiado en Materia Civil del Primer Circuito. 3 de septiembre de 2013. Mayoría de diez votos
de los Ministros: Alfredo Gutiérrez Ortiz Mena, quien se reservó su derecho a formular un voto
concurrente; Margarita Beatriz Luna Ramos, quien se manifestó a favor de las consideraciones
relacionadas con la prevalencia de la Constitución y se apartó del resto; José Fernando Franco
González Salas, quien indicó que formularía un voto concurrente; Arturo Zaldívar Lelo de
Larrea, quien manifestó que haría un voto aclaratorio y concurrente para explicar el consenso
al que se llegó y el sentido de su voto a pesar de que en los límites tuvo un criterio distinto; Jorge
Mario Pardo Rebolledo, quien se reservó el derecho de formular el voto concurrente; Luis María
Aguilar Morales, con reservas respecto de las consideraciones y, en su caso, realizaría un voto
concurrente; Sergio A. Valls Hernández, reservándose el derecho de hacer un voto concurrente;
Olga Sánchez Cordero de García Villegas, reservándose su derecho a voto concurrente en
relación con los límites; Alberto Pérez Dayán, quien se manifestó a favor del reconocimiento de
la prevalencia constitucional y Juan N. Silva Meza, quien se reservó su derecho de formular voto
concurrente para aclarar su posición de entendimiento constitucional del texto propuesto y, a
reserva de ver el engrose, aclararía u opinaría sobre las supresiones que se pretenden hacer, sin
variar su posición en el sentido; votó en contra: José Ramón Cossío Díaz. Ponente: Arturo
Zaldívar Lelo de Larrea. Secretario: Arturo Bárcena Zubieta.
8
El Tribunal Pleno, el dieciocho de marzo en curso, aprobó, con el número 20/2014 (10a.), la
tesis jurisprudencial que antecede. México, Distrito Federal, a dieciocho de marzo de dos mil
catorce.
La norma constitucional que confiere derechos a los pueblos indígenas, es la
norma contenida en el artículo 2º constitucional. Toca ver ahora qué derechos les
reconoce, y qué restricciones, en lo que se circunscriba a la litis del presente
asunto, para luego analizar los tratados internacionales en la materia, y determinar
finalmente cuáles confieren mayor protección, si las normas constitucionales o las
convencionales –para el caso que no existan restricciones constitucionales, y
determinar así el marco de regularidad constitucional sujeto a control
jurisdiccional:
Artículo 2o. La Nación Mexicana es única e indivisible.
La Nación tiene una composición pluricultural sustentada originalmente en sus pueblos
indígenas que son aquellos que descienden de poblaciones que habitaban en el territorio
actual del país al iniciarse la colonización y que conservan sus propias instituciones
sociales, económicas, culturales y políticas, o parte de ellas.
La conciencia de su identidad indígena deberá ser criterio fundamental para determinar
a quiénes se aplican las disposiciones sobre pueblos indígenas.
Son comunidades integrantes de un pueblo indígena, aquellas que formen una unidad
social, económica y cultural, asentadas en un territorio y que reconocen autoridades
propias de acuerdo con sus usos y costumbres.
El derecho de los pueblos indígenas a la libre determinación se ejercerá en un marco
constitucional de autonomía que asegure la unidad nacional. El reconocimiento de los
pueblos y comunidades indígenas se hará en las constituciones y leyes de las entidades
federativas, las que deberán tomar en cuenta, además de los principios generales
establecidos en los párrafos anteriores de este artículo, criterios etnolingüísticos y de
asentamiento físico.
A. Esta Constitución reconoce y garantiza el derecho de los pueblos y las comunidades
indígenas a la libre determinación y, en consecuencia, a la autonomía para:
I. Decidir sus formas internas de convivencia y organización social, económica, política y
cultural.
II. Aplicar sus propios sistemas normativos en la regulación y solución de sus conflictos
internos, sujetándose a los principios generales de esta Constitución, respetando las
garantías individuales, los derechos humanos y, de manera relevante, la dignidad e
integridad de las mujeres. La ley establecerá los casos y procedimientos de validación
por los jueces o tribunales correspondientes.
III. Elegir de acuerdo con sus normas, procedimientos y prácticas tradicionales, a las
autoridades o representantes para el ejercicio de sus formas propias de gobierno
interno, garantizando la participación de las mujeres en condiciones de equidad frente a
los varones, en un marco que respete el pacto federal y la soberanía de los estados.
IV. Preservar y enriquecer sus lenguas, conocimientos y todos los elementos que
constituyan su cultura e identidad.
V. Conservar y mejorar el hábitat y preservar la integridad de sus tierras en los términos
establecidos en esta Constitución.
VI. Acceder, con respeto a las formas y modalidades de propiedad y tenencia de la tierra
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establecidas en esta Constitución y a las leyes de la materia, así como a los derechos
adquiridos por terceros o por integrantes de la comunidad, al uso y disfrute preferente
de los recursos naturales de los lugares que habitan y ocupan las comunidades, salvo
aquellos que corresponden a las áreas estratégicas, en términos de esta Constitución.
Para estos efectos las comunidades podrán asociarse en términos de ley.
VII. Elegir, en los municipios con población indígena, representantes ante los
ayuntamientos.
Las constituciones y leyes de las entidades federativas reconocerán y regularán estos
derechos en los municipios, con el propósito de fortalecer la participación y
representación política de conformidad con sus tradiciones y normas internas.
VIII. Acceder plenamente a la jurisdicción del Estado. Para garantizar ese derecho, en
todos los juicios y procedimientos en que sean parte, individual o colectivamente, se
deberán tomar en cuenta sus costumbres y especificidades culturales respetando los
preceptos de esta Constitución. Los indígenas tienen en todo tiempo el derecho a ser
asistidos por intérpretes y defensores que tengan conocimiento de su lengua y cultura.
Las constituciones y leyes de las entidades federativas establecerán las características de
libre determinación y autonomía que mejor expresen las situaciones y aspiraciones de
los pueblos indígenas en cada entidad, así como las normas para el reconocimiento de
las comunidades indígenas como entidades de interés público.
B. La Federación, los Estados y los Municipios, para promover la igualdad de
oportunidades de los indígenas y eliminar cualquier práctica discriminatoria,
establecerán las instituciones y determinarán las políticas necesarias para garantizar la
vigencia de los derechos de los indígenas y el desarrollo integral de sus pueblos y
comunidades, las cuales deberán ser diseñadas y operadas conjuntamente con ellos.
Para abatir las carencias y rezagos que afectan a los pueblos y comunidades indígenas,
dichas autoridades, tienen la obligación de:
I. Impulsar el desarrollo regional de las zonas indígenas con el propósito de fortalecer
las economías locales y mejorar las condiciones de vida de sus pueblos, mediante
acciones coordinadas entre los tres órdenes de gobierno, con la participación de las
comunidades. Las autoridades municipales determinarán equitativamente las
asignaciones presupuestales que las comunidades administrarán directamente para
fines específicos.
II. Garantizar e incrementar los niveles de escolaridad, favoreciendo la educación
bilingüe e intercultural, la alfabetización, la conclusión de la educación básica, la
capacitación productiva y la educación media superior y superior. Establecer un sistema
de becas para los estudiantes indígenas en todos los niveles. Definir y desarrollar
programas educativos de contenido regional que reconozcan la herencia cultural de sus
pueblos, de acuerdo con las leyes de la materia y en consulta con las comunidades
indígenas. Impulsar el respeto y conocimiento de las diversas culturas existentes en la
nación.
III. Asegurar el acceso efectivo a los servicios de salud mediante la ampliación de la
cobertura del sistema nacional, aprovechando debidamente la medicina tradicional, así
como apoyar la nutrición de los indígenas mediante programas de alimentación, en
especial para la población infantil.
IV. Mejorar las condiciones de las comunidades indígenas y de sus espacios para la
convivencia y recreación, mediante acciones que faciliten el acceso al financiamiento
público y privado para la construcción y mejoramiento de vivienda, así como ampliar la
cobertura de los servicios sociales básicos.
V. Propiciar la incorporación de las mujeres indígenas al desarrollo, mediante el apoyo a
los proyectos productivos, la protección de su salud, el otorgamiento de estímulos para
favorecer su educación y su participación en la toma de decisiones relacionadas con la
vida comunitaria.
VI. Extender la red de comunicaciones que permita la integración de las comunidades,
mediante la construcción y ampliación de vías de comunicación y telecomunicación.
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Establecer condiciones para que los pueblos y las comunidades indígenas puedan
adquirir, operar y administrar medios de comunicación, en los términos que las leyes de
la materia determinen.
VII. Apoyar las actividades productivas y el desarrollo sustentable de las comunidades
indígenas mediante acciones que permitan alcanzar la suficiencia de sus ingresos
económicos, la aplicación de estímulos para las inversiones públicas y privadas que
propicien la creación de empleos, la incorporación de tecnologías para incrementar su
propia capacidad productiva, así como para asegurar el acceso equitativo a los sistemas
de abasto y comercialización.
VIII. Establecer políticas sociales para proteger a los migrantes de los pueblos indígenas,
tanto en el territorio nacional como en el extranjero, mediante acciones para garantizar
los derechos laborales de los jornaleros agrícolas; mejorar las condiciones de salud de las
mujeres; apoyar con programas especiales de educación y nutrición a niños y jóvenes de
familias migrantes; velar por el respeto de sus derechos humanos y promover la difusión
de sus culturas.
IX. Consultar a los pueblos indígenas en la elaboración del Plan Nacional de Desarrollo y
de los estatales y municipales y, en su caso, incorporar las recomendaciones y propuestas
que realicen.
Para garantizar el cumplimiento de las obligaciones señaladas en este apartado, la
Cámara de Diputados del Congreso de la Unión, las legislaturas de las entidades
federativas y los ayuntamientos, en el ámbito de sus respectivas competencias,
establecerán las partidas específicas destinadas al cumplimiento de estas obligaciones
en los presupuestos de egresos que aprueben, así como las formas y procedimientos para
que las comunidades participen en el ejercicio y vigilancia de las mismas.
Sin perjuicio de los derechos aquí establecidos a favor de los indígenas, sus comunidades
y pueblos, toda comunidad equiparable a aquéllos tendrá en lo conducente los mismos
derechos tal y como lo establezca la ley.
Este artículo data de la reforma constitucional de 14 de agosto de 2001. Como
puede leerse en su preámbulo, reconoce la composición pluricultural de la Nación
mexicana, sustentada fundamentalmente en sus pueblas indígenas, determinando
cuáles son éstos.
Reconoce como un derecho fundamental de dicho pueblos, el de la
‘autodeterminación’, o a la libre determinación, condicionándolo a que su ejercicio
se desarrolle en un marco constitucional de autonomía que garantice la unidad
nacional. Sí, la Constitución federal reconoce para los pueblos indígenas mexicanos
lo que el Derecho Internacional sólo reconoce a los pueblos libres y soberanos: el
derecho a la autodeterminación, a la autonomía constitucional; empero, al ser
dichos pueblos parte de un Estado más grande, sólo les exige que dicho derecho
sea ejercitado de modo tal que no peligre o ponga en riesgo la unidad nacional,
siendo esa la primer limitante o restricción constitucional (1ª restricción).
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El tipo de libre determinación que la Constitución reconoce a los pueblos indígenas
es sin embargo limitativa, pues sólo se refiere a ocho aspectos taxativamente
enunciados en el Apartado A del artículo 2º en estudio (2ª restricción), la mayoría
de los cuales a sus vez tienen diversas restricciones, unos y otras a saber: I. Decidir
sus formas internas de convivencia y organización social, económica, política y
cultural (3ª restricción, pues esto implica que las formas externas de convivencia
deberán respetar los derechos de terceros) (II. Aplicar sus propios sistemas
normativos en la regulación y solución de sus conflictos internos, sujetándose a los
principios constitucionales, respetando los derechos humanos y las garantías
individuales, y de manera relevante, la dignidad e integridad de las mujeres (4ª
restricción); Elegir de acuerdo con sus normas, procedimientos y prácticas
tradicionales, a las autoridades o representantes para el ejercicio de sus formas
propias de gobierno interno, garantizando la participación de las mujeres en
condiciones de equidad frente a los varones, en un marco que respete el pacto
federal y la soberanía de los estados (5ª restricción); IV. Preservar y enriquecer sus
lenguas, conocimientos y todos los elementos que constituyan su cultura e
identidad; V. Conservar y mejorar el hábitat y preservar la integridad de sus tierras
en los términos establecidos en esta Constitución (6ª restricción, ya que lo limita al
marco constitucional de la República); VI. Acceder, con respeto a las formas y
modalidades de propiedad y tenencia de la tierra establecidas en esta Constitución
y a las leyes de la materia, así como a los derechos adquiridos por terceros o por
integrantes de la comunidad, al uso y disfrute preferente de los recursos naturales
de los lugares que habitan y ocupan las comunidades, salvo aquellos que
corresponden a las áreas estratégicas, en términos de esta Constitución. Para estos
efectos las comunidades indígenas podrán asociarse en términos de ley (7ª
restricción); VII. Elegir, en los municipios con población indígena, representantes
ante los ayuntamientos; VIII. Acceder plenamente a la jurisdicción del Estado. Para
garantizar ese derecho, en todos los juicios y procedimientos en que sean parte,
individual o colectivamente, se deberán tomar en cuenta sus costumbres y
especificidades culturales respetando los preceptos de esta Constitución. Los
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indígenas tienen en todo tiempo el derecho a ser asistidos por intérpretes y
defensores que tengan conocimiento de su lengua y cultura.
Además, el último párrafo del Apartado A, reconoce y garantiza que en las
entidades federativassus constituciones y leyes pueden establecer características
de libre determinación y autonomía que mejor expresen las situaciones y
aspiraciones de los pueblos indígenas de cada entidad, así como las normas para el
reconocimiento de las comunidades indígenas como entidades de interés público.
Es decir, las constituciones y leyes estatales pueden expandir el marco de libre
determinación y autonomía más allá de los ocho casos que prevé el Apartado A, o
incluso mejorarlos, pero no pueden imponer mayores restricciones a los ya
establecidos por la Carta Magna. En ese sentido, la Constitución Política del Estado
Libre y Soberano de San Luis Potosí, es expansiva de los derechos de
autodeterminación, según se lee de lo dispuesto en su artículo 9º:
ARTICULO 9°. El Estado de San Luis Potosí tiene una composición pluriétnica,
pluricultural y multilingüística su
, así como la presencia regular de los Wirrarika o Huicholes.
Asegurando la unidad de la Nación la ley establecerá sus derechos y obligaciones
conforme a las bases siguientes:
I.
Queda prohibida toda discriminación por origen étnico, o que por cualquier otro
motivo atente contra la dignidad humana y tenga por objeto anular o menoscabar los
derechos y libertades de las personas;
II.
El Estado reconoce a sus pueblos indígenas su unidad, lenguas y derechos
históricos, manifiestos éstos en sus comunidades indígenas a través de sus instituciones
políticas, culturales, sociales y económicas, así como su actual jurisdicción territorial,
formas autonómicas de gestión y capacidad de organización y desarrollo internos;
III.
Las comunidades integrantes de un pueblo indígena son aquellas que forman una
unidad política, social, económica y cultural; asentadas en un territorio y que reconocen
autoridades propias de acuerdo con sus usos y costumbres. La ley establecerá los
mecanismos y criterios para la identificación y delimitación de las mismas, tomando en
cuenta además de los anteriores, los criterios etnolingüísticos;
IV.
La conciencia de su identidad étnica deberá ser criterio fundamental para
determinar a quienes se aplican las disposiciones sobre pueblos y comunidades
indígenas. Las propias comunidades coadyuvarán en última instancia a este
reconocimiento;
V. El Estado reconoce el derecho de los pueblos indígenas y sus comunidades a la libre
determinación, misma que se expresa en el ámbito de su autonomía; ella bajo el
principio de la subsidiariedad y complementariedad en correspondencia con el marco
del orden jurídico vigente;
VI. El Estado otorga a las comunidades indígenas la calidad de sujetos de derecho
público, con personalidad jurídica y patrimonio propios;
VII. Se reconoce la estructura interna de las comunidades indígenas, concebida como
un sistema que comprende una asamblea general, diversos cargos y jerarquías;
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VIII. En el ámbito de su autonomía las comunidades indígenas podrán preservar y
enriquecer sus lenguas, conocimientos y todos los elementos que formen parte de su
cultura e identidad. El Estado coadyuvará en la preservación, enriquecimiento de sus
lenguas, conocimientos y todos los elementos que conformen su identidad cultural;
IX. Las comunidades indígenas, dentro del ámbito municipal podrán coordinarse y
asociarse en los términos y para los efectos que prevenga la ley;
X.
En los términos que establece la Constitución federal y las demás leyes de la
materia, y dentro de los ámbitos de competencia del Estado y municipios, los pueblos y
comunidades indígenas tendrán derecho a la preservación de la naturaleza, y de los
recursos que se encuentran ubicados en sus tierras o en la totalidad del hábitat que
ocupan o disfrutan, así como preferencia en el uso y disfrute de los mismos;
XI.
La jurisdicción indígena y sus competencias se corresponden con la organización
social y el espacio geográfico o territorios donde se asientan las comunidades. Las
comunidades indígenas elegirán y designarán a sus representantes y órganos de
autoridad internos, y ante los ayuntamientos, en correspondencia con sus sistemas
normativos y formas de organización comunitaria. La ley reglamentaria establecerá las
bases al respecto, garantizando la participación de las mujeres en condiciones de
equidad;
XII. Mediante acciones coordinadas entre los distintos órdenes de gobierno, las
autoridades municipales determinarán equitativamente las asignaciones presupuestales
que las comunidades indígenas administrarán directamente para fines específicos;
XIII. El Estado garantizará a los indígenas el efectivo acceso a la jurisdicción del mismo.
Para garantizar este derecho, en los juicios y procedimientos en que aquéllos sean parte,
individual o colectivamente, deberán tomarse en cuenta sus costumbres y especificidades
culturales;
XIV. La ley establecerá los casos y procedimientos para que los sistemas normativos que
las comunidades indígenas utilizan para la solución y regulación de sus conflictos
internos, sean validados por los jueces y tribunales correspondientes. Las personas
indígenas tendrán derecho a contar durante todo el procedimiento, con el auxilio de un
traductor y un defensor que tengan conocimiento de su lengua y cultura;
XV. La ley reconocerá y protegerá a los indígenas pertenecientes a otro pueblo, o que
procedentes de otra Entidad federativa residan temporal o permanentemente dentro del
territorio del Estado, y
En el Apartado B del artículo 2º de la Constitución Federal, se encuentran los
aspectos programáticos de lo que podría llamarse la parte orgánica de la
Constitución Indígena, porque más que derechos, establece un plan del Estado
mexicano para promover la igualdad de oportunidades de los indígenas y eliminar
cualquier práctica discriminatoria, garantizarles la vigencia de sus derechos como
el desarrollo integral de sus pueblos, así como para abatir las carencias y los
rezagos que afectan a los pueblos y comunidades indígenas. En ese tenor, la
reforma constitucional de 14 de agosto de 2001, dictó que las autoridades
encargadas de aplicar las políticas públicas que garanticen la “Constitución
Indígena”, fueran instituciones ad hoc de la Federación, los estados y de los
municipios, pero con la garantía constitucional de que dichas políticas e
14
instituciones tienen qué estar diseñadas y operadas CONJUNTAMENTE con los
indígenas. El plan que consigna el Apartado B del artículo 2º constitucional para
abatir las carencias y rezago de los pueblos y comunidades indígenas, está trazado
en nueve fracciones, y comprende aspectos de acceso a los servicios de salud y de
educación, de impulso al desarrollo regional sustentable, de acceso al derecho a la
alimentación, de garantías presupuestales, de acceso y desarrollo de las
comunicaciones,
de
mejoramiento
económico,
y
de
desarrollo
social.
Particularmente la fracción IX, garantiza el llamado DERCHO A LA CONSULTA de
los pueblos indígenas, para que opinen en la elaboración de los planes de
Desarrollo, Nacional, estatales y municipales, para en su caso incorporar las
recomendaciones y propuestas que aquéllos realicen.
Según se ve, sólo existen siete restricciones constitucionales a los derechos de los
indígenas, las cuales han sido subrayadas. Lo que sigue es verificar los tratados
internacionales en materia de derechos humanos que específicamente reconozcan
u otorguen derechos a los pueblos indígenas, para determinar si existen mayores o
mejores derechos en las normas internacionales que las conferidas en nuestra
Constitución, para determinar cuál es la regularidad constitucional en el punto
específico, entendiendo por ésta, la determinación de la norma que debe
prevalecer y que será aquélla que mayor protección confiera a la persona virtud al
principio pro-personae, salvo que se trate de alguna de las siete restricciones
expresas de la Ley Fundamental Mexicana.
Bien, los instrumentos internacionales que por antonomasia regulan la materia
que nos ocupa, son los siguientes dos:
a) El Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo sobre Pueblos
Indígenas y Tribales en países independientes, 1989. Dicho Convenio fue
celebrado por el Presidente Constitucional de los Estados Unidos Mexicanos
y aprobado por el Senado de la República el once de julio de mil novecientos
noventa, según Decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación el
15
tres de agosto del propio año, y promulgado por el Ejecutivo Federal el
veinticinco de septiembre del propio año de mil novecientos noventa.
b) La Declaración de Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos
Indígenas, aprobada en septiembre de 2007. México votó a favor de tal
instrumento, considerándose por tanto soft law en términos del derecho
internacional, ya que no es un tratado internacional y por ende no es
susceptible de ratificación senatorial, pero sin desconocer que es una
declaración que sí representan el desarrollo internacional de las normas en
materia indígena y refleja el compromiso de la Organización de Naciones
Unidas contra las violaciones a derechos humanos contra 370 millones de
indígenas en el mundo.
El Convenio 169 es Ley Suprema de toda la Unión por ende. Empero, previo a
analizar las normas particulares del Tratado que importan al caso, conviene
realizar un estudio exegético de sus considerandos preámbulo:
La Conferencia General de la Organización Internacional del Trabajo:
Convocada en Ginebra por el Consejo de Administración de la Oficina Internacional del
Trabajo, y congrega en dicha ciudad el 7 de junio de 1989, en su septuagésima sexta
reunión;
Observando las normas internacionales enunciadas en el Convenio y en la
Recomendación sobre poblaciones indígenas y tribales, 1957;
Recordando las términos de la Declaración Universal de Derechos Humanos, del Pacto
Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, del Pacto Internacional de
Derechos Civiles y Políticos, y de los numerosos instrumentos internacionales sobre la
prevención de la discriminación;
Considerando que la evolución de derecho internacional desde 1957 y los cambios
sobrevenidos en la situación de los pueblos indígenas y tribales en todas las regiones del
mundo hacen aconsejable adoptar nuevas normas internacionales en la materia, a fin de
eliminar la orientación hacia la asimilación de las normas anteriores;
Reconociendo las aspiraciones de esos pueblos a asumir el control de sus propias
instituciones y formas de vida y de su desarrollo económico y a mantener y fortalecer
sus identidades, lenguas y religiones, dentro del marco de los Estados en que viven;
Observando que en muchas partes del mundo esos pueblos no pueden gozar de los
derechos humanos fundamentales en el mismo grado que el resto de la población de los
Estados en que viven y que sus leyes, valores, costumbres y perspectivas han sufrido a
menudo una erosión;
Recordando la particular contribución de los pueblos indígenas y tribales a la diversidad
cultural, a la armonía social y ecológica de la humanidad y a la cooperación y
comprensión internacionales;
Observando que las disposiciones que siguen han sido establecidas con la colaboración
de las Naciones Unidas, de la Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y
la alimentación, de la Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia
y la Cultura y de la Organización Mundial de la Salud, así como del Instituto Indigenista
16
Interamericano, a los niveles apropiados y en sus esferas respectivas, y que se tiene el
propósito de continuar esa colaboración a fin de promover y asegurar la aplicación de
estas disposiciones;
Después de haber decidido adoptar diversas proposiciones sobre la revisión parcial del
Convenio sobre poblaciones indígenas y tribales, 1957 (núm. 107), cuestión que
constituye el cuarto punto del orden del día de la reunión, y
Después de haber decidido que dichas proposiciones revistan la forma de un convenio
internacional que revise el Convenio sobre poblaciones indígenas y tribales, 1957,
adopta, con fecha veintisiete de junio de mil novecientos ochenta y nueve, el siguiente
Convenio, que podrá ser citado como el Convenio sobre pueblos indígenas y tribales,
1989:
Antes de la suscripción del Convenio 169, la materia de derechos y cultura
indígena estuvo concebida mundialmente bajo cánones bien diferentes.
Un primer canon fue el concebido bajo la idea de la “herencia colonial sobre la
‘incapacidad’ y tutela indígena”.5Esta concepción, fruto de la Conquista, parte de la
idea medieval de que los indios son inferiores naturalmente; catalogados
jurídicamente como “hermanos menores, rústicos y miserables”, y que por ende,
las autoridades de la Colonia debían tutelarlos. “Para efectos prácticos, -para poder
gobernar colonias muy vastas-, la Corona reconoció autoridades indígenas con
cierto control dentro de los pueblos de indios, pero subordinadas y con las
limitaciones de las cargas coloniales. Bajo la justificación de la minoridad indígena,
sólo cabía la aplicación de sus ‘usos y costumbres’ mientras no chocaran contra la
religión ni las Leyes de Indias, y el fuero propio sólo para casos menores de pleitos
entre indios.”6
Un segundo canon fue el surgido con el advenimiento de las constituciones
republicanas bajo el horizonte del liberalismo,7 que en México alcanza su
paroximia con la Constitución de 1857, pero que inicia desde el México
independiente a partir de 1821. Básicamente los nuevos gobiernos, de la mano de
Vid. Yrigoyen Fajardo, Raquel Z. El Derecho a la Libre Determinación del Desarrollo, la
Participación, la Consulta y el Consentimiento; publicado en Marco, ed. (2011): Los derechos de los
pueblos indígenas a los recursos naturales y al territorio. Conflictos y desafíos en América Latina,
Icaria.
Consultable
en
http://www.derechoysociedad.org/IIDS/Documentos/El_Derecho_a_la_Libre_Determinacion.pdf
5
6
Idem.
7
Id.
17
las autoridades eclesiásticas, continúan tratando a los indígenas bajo el modelo de
incapacidad o de minoridad del indígena colonial, y por tanto tutelándolos como si
fueran inferiores. Los movimientos independentistas, aunque costaron tantos
sacrificios a los pueblos indígenas, no les representaron un cambio real. Con el
establecimiento de las constituciones liberales o burguesas, la situación tampoco
cambió, pues las mismas partían de la idea de libertad e igualdad entre los
hombres, teniendo como garantía de ello la frialdad de la ley, la cual debía aplicar a
todos por igual sin importar su condición especial y minimizando la intervención
del Estado para que en condiciones de libertad los individuos pudieran
desarrollarse mejor. La aspiración era ciudadanizar al indígena, y en algunos casos,
dotándolos de tratamiento diferenciado pero con miras a su incorporación al
imperio de la ley individualista occidental. En la práctica dicho tipo de Constitución
arrojó mayor discriminación y violación de derechos humanos a los indígenas,
pues éstos sufrieron despojos y servidumbre de quienes dominaban económica y
políticamente, ante la indiferencia del Estado liberal, sin que por otro lado hubiera
un crecimiento económico ni macro ni micro que justificara ese sacrificio.
Un tercer canon fue el concebido bajo las constituciones sociales del siglo XX,
modelo llamado “integracionista”, porque lo que pretendía era integrar a los
pueblos indígenas al modelo de desarrollo fijado por el Estado. México, debido a su
Revolución contra la ideología de la Constitución de 1857, fue el pionero de las
constituciones sociales con la Constitución de 1917. Sin embargo, el modelo social
constitucional redujo el reclamo indígena a un problema de tenencia de la tierra,
como un problema campesino. Pero aún con la dotación y restitución de tierras
que se logró en la década de los 30’s fundamentalmente, no fue posible la
reintegración porque el modelo estaba dictado desde fuera de los propios
indígenas, y en ese sentido lo pretendido era integrarlos a un modelo totalmente
ajeno, a costa de su destrucción cultural; lo cual resulta paradójico, porque ellos
fueron quienes más vidas aportaron a la Revolución Mexicana: Desde 1940, luego
C
áz
”
M
f
“
q
18
distintas polít
S
f
“
”
políticas buscan incorporar a los indígenas al Estado y al mercado considerando sus
especificidades, a diferencia de las políticas asimilacionistas del s. XIX que buscaban
hacerlas desaparecer. Sin embargo, el integracionalismo, en tanto modelo de
incorporación de los indígenas a las sociedad dominante definido desde fuera de los
propios indígenas, acaba siendo un modelo de destrucción cultural y, en este sentido,
de asimilación.8 Este modelo de tutela integracionista, bajo el impulso de la
Convención de Pátzcuaro, permeó en la normatividad internacional dando origen
al Convenio 107 de la Organización Internacional del Trabajo. Sin embargo, este
Convenio estaba destinado al fracaso, por esa concepción tutelar, porque al final
eran los estados quienes decidían lo que era bueno o malo para los pueblos
indígenas, para su desarrollo, sin tomar en cuenta su opinión, sus creencias, sus
especificidades, y siempre con miras a integrarlos al modelo estadual: Así lo
declaraba la Convención 107 de la OIT:
Art. 2.1. Incumbirá principalmente a los gobiernos desarrollar programas e instituciones
sistemáticos con miras a la protección de las poblaciones en cuestión y a su integración
progresiva en la vida de sus respectivos países.
Art. 7.2. Dichas poblaciones podrán mantener sus propias costumbres e instituciones
cuando éstas no sean incompatibles con el ordenamiento jurídico nacional o los objetivos
de los programas de integración.
El problema de fondo no era agrario, sino de discriminación. Una de las expertas
internacionales en la materia, lo ha comentado de esta forma: De la tutela al control
de las propias instituciones y formas de vida. En el plano normativo internacional, en
1982 Naciones Unidas crea un grupo de trabajo para tratar específicamente el
problema de la discriminación indígena y convoca a líderes de pueblos originarios,
quienes levantan nuevas reivindicaciones. El Convenio núm. 107 ya no resiste a la
crítica de su modelo tutelar integracionista. Así, entre 1987 y 1988 el Convenio núm.
107 es revisado –con alguna participación indígena-, y queda sustituido por el
Convenio núm. 169, adoptado en 1989. El Convenio núm. 169 sienta principios de
relación entre el Estado y los pueblos indígenas diferentes al modelo tutelar del
8
Ib., p. 7
19
Convenio núm. 107. Esto es, abandona de modo explícito las políticas asimilacionistas
e integracionistas, las cuales se fundaban en el modelo de la tutela estatal indígena. Y
reconoce las aspiraciones de los pueblos indígenas a controlar sus instituciones y
formas de vida, y su modelo de desarrollo. Así se desprende de sus considerandos.9
Tal es la exegesis del Convenio 169 en vigor, porque expresamente reconoce en sus
considerandos el abandono de las políticas integracionistas como la aspiración de
los pueblos indígenas de tomar el control de sus propias instituciones y formas de
vida, tal y como lo hemos subrayado al transcribir los considerandos.
La reforma constitucional de 14 de agosto de 2001, no es otra cosa que la
implementación de tal Convenio 169, como puede leerse de la exposición de
motivos presentada por el Ejecutivo Federal el cinco de diciembre del dos mil,
permitiéndome subrayar las partes que interesan:
"C. Presidente de la Cámara de Senadores del Honorable Congreso de la Unión.
Presente.
A partir del primero de diciembre pasado, el diálogo del nuevo gobierno se inicia con
hechos y no con palabras; este diálogo busca restablecer la paz en el Estado de
Chiapas.
México es el producto de la unión de pueblos y culturas diferentes. La mayor riqueza de
nuestro país está en su diversidad cultural. Por ello, la unidad nacional no puede
sustentarse en la imposición de una cultura sobre las demás. Por el contrario, nuestra
unión debe ser el resultado de la colaboración fraterna entre los distintos pueblos y
comunidades que integran la Nación.
A este respecto, el Convenio sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países
Independientes, de la Organización Internacional del Trabajo (No 169, 19881989), reconoce que los pueblos indígenas, en muchas partes del mundo, no gozan de
los derechos humanos fundamentales en el mismo grado que el resto de la población
de los países en que viven. Igualmente, sostiene que las leyes, valores, costumbres y
perspectivas de dichos pueblos se erosionan constantemente.
Nuestro país no es la excepción. A dos siglos de la fundación del Estado nacional, la
situación jurídica de los pueblos indígenas es aún profundamente insatisfactoria y su
condición social, motivo de honda preocupación nacional.
Los pueblos originarios de estas tierras han sido histórica y frecuentemente obligados
a abandonar sus tierras y a remontarse a las más inhóspitas regiones del país; han
vivido muchas veces sometidos al dominio caciquil, así como a humillaciones racistas
y discriminatorias, y les ha sido negada la posibilidad de expresión y participación
políticas.
En el transcurso de las últimas décadas, se han realizado esfuerzos para superar la
falta de reconocimiento de la situación legal de los indígenas. En esos intentos, se
9
Ib. p. 8
20
reformó el artículo 4° de la Carta Magna y, con ello, se dio relevancia constitucional a
la composición pluricultural de la Nación mexicana, que se sustenta originalmente en
sus pueblos indígenas.
Sin embargo, la reforma no resultó jurídicamente suficiente para aliviar las graves
condiciones de los pueblos y comunidades indígenas del país.
Esa situación, que se ha mantenido desde hace mucho tiempo, propició, entre otras
cosas, el levantamiento de un grupo armado, el EZLN, que reivindicaba mejores
condiciones para los indígenas chiapanecos en particular, y para la totalidad de los
indígenas del país en lo general.
Después del cese de fuego en Chiapas y de una larga etapa de negociaciones entre el
gobierno federal y el EZLN, pudieron adoptarse una serie de medidas legislativas y
consensuales importantes, entre las cuales destaca la Ley para el Diálogo, la
Conciliación y la Paz Digna en Chiapas. A partir de ella, las partes en conflicto
convinieron un conjunto de documentos que sirvieron de base para los Acuerdos de
San Andrés Larráinzar.
Dichos Acuerdos de San Andrés en materia de derechos y cultura indígenas, surgieron
de un esfuerzo por conciliar los problemas de raíz que dieron origen al levantamiento
y, además, recogieron las demandas que han planteado los pueblos y comunidades
indígenas del país.
Una vez suscritos los Acuerdos, el Poder Legislativo contribuyó con su parte a la
solución del conflicto. La Comisión de Concordia y Pacificación (COCOPA), como
coadyuvante en el proceso de paz, se dio a la tarea de elaborar un texto que reflejara lo
pactado en San Andrés Larráinzar, mismo que fue aceptado por el EZLN.
La iniciativa de la COCOPA es una manifestación del propósito común de lograr la paz
y la reconciliación, así como el reconocimiento de la autonomía de los pueblos
indígenas.
Como Presidente de la República, estoy seguro que, hoy, la manera acertada de
reiniciar el proceso de paz en Chiapas, es retomarla y convertirla en una propuesta de
reforma constitucional.
El gobierno federal está obligado a dar cumplimiento cabal a los compromisos
asumidos, así como a convocar, desde luego, a un diálogo plural, incluyente y
constructivo en el que participen los pueblos y comunidades indígenas, cuyo propósito
central sea el establecimiento de las soluciones jurídicas que habrán de prevalecer,
ahora sí, con la jerarquía de normas constitucionales.
He empeñado mi palabra para que los pueblos indígenas se inserten plenamente en el
Estado Mexicano, para garantizar que sean sujetos de su propio desarrollo y tengan
plena participación en las decisiones del país.
Convencido de ello y de la necesidad de lograr la paz en Chiapas, envío como iniciativa
de reforma constitucional la propuesta formulada por la COCOPA. Al hacerlo, confirmo
que el nuevo diálogo habla con la sinceridad del cumplimiento a la palabra dada.
Habrá que señalar que ese documento fue producto del consenso de los representantes,
en esa Comisión, de todos los grupos parlamentarios que integraron la LVI legislatura.
El principal objetivo de las reformas propuestas es desarrollar el contenido
constitucional respecto de los pueblos indígenas. Ellas se inscriben en el marco
del nuevo derecho internacional en la materia -de la cual el Convenio 169 de la
OIT ya mencionado es ejemplo destacado-.
La iniciativa reconoce la libre determinación y la autonomía de los pueblos indígenas.
Asimismo, prevé diversos mecanismos para garantizar que los pueblos indígenas de
México tengan acceso a las instancias de representación política, a los recursos
materiales, a la defensa jurídica, a la educación, así como a la protección de derechos
21
compatibles con sus usos y costumbres y, en general, con su especificidad cultural.
Deben destacarse las disposiciones de la propuesta que persiguen adecuar la
estructura y circunscripciones electorales, con el propósito de facilitar la
representación política de los pueblos indígenas.
Entiendo que la propuesta de la COCOPA debe analizarse a la luz del principio básico
sobre el que se sustenta todo Estado: la unidad nacional, mismo que fue
frecuentemente reiterado en los Acuerdos de San Andrés Larráinzar.
En particular, debe subrayarse que la libre de-terminación y autonomía de los pueblos
indígenas -reconocidas en la redacción propuesta para el párrafo segundo del artículo
4° constitucional-, se proponen sin menoscabo de la soberanía nacional y siempre
dentro del marco constitucional del Estado Mexicano.
La libre determinación no debe ser un elemento constitutivo para la creación de un
Estado dentro del Estado Mexicano. La Nación mexicana tiene una composición
pluricultural, pero un solo Estado nacional soberano: el Estado Mexicano. En este
sentido, el principio propuesto de libre determinación de los pueblos indígenas debe
leerse en consonancia con el contenido de los artículos 40 y 41 constitucionales, que
establecen el carácter republicano, representativo y federal del Estado Mexicano y que
señalan los Poderes supremos de nuestra Unión.
Igualmente, debe aclararse que con la propuesta de fracción II del artículo 4°, no se
pretende crear fueros indígenas especiales, toda vez que se prevé la convalidación de
las resoluciones indígenas por las autoridades jurisdiccionales del Estado.
Asimismo, en relación con los "territorios" de los pueblos indígenas a que hace
referencia la fracción V del artículo 4°, debe precisarse que no constituyen
jurisdicciones separadas del territorio nacional. En ellos sigue vigente el principio del
artículo 27 constitucional, según el cual la propiedad originaria de tierras y aguas en
el territorio nacional corresponde a la Nación. En consecuencia, el territorio de los
pueblos indígenas de México no deja de ser el territorio de la Nación mexicana.
El reconocimiento de la organización de las comunidades indígenas dentro de un
municipio no debe entenderse como la creación de un nuevo nivel de gobierno, ni
mucho menos en el sentido de subordinar jerárquicamente a las autoridades
municipales respecto a las autoridades del pueblo indígena al que pertenecen. De la
misma forma, los procedimientos para la elección de las autoridades indígenas o sus
representantes, y para el ejercicio de sus formas propias de gobierno, deben
interpretarse en el sentido de ser complementarios y no excluyentes de los vigentes. Las
autoridades y procedimientos constitucionales establecidos en el nivel municipal deben
mantenerse, entre otras razones, porque constituyen una garantía para los habitantes,
indígenas o no, de cada municipio.
Por todo lo anterior, subrayo que la iniciativa que hoy presento a ese H. Cuerpo
Colegiado debe leerse en consonancia con todo el texto constitucional. Deberá
interpretarse en consistencia con los principios de unidad nacional, de prohibición de
leyes privativas y tribunales especiales, de igualdad entre las partes que participen en
cualquier controversia y de unidad de jurisdicción sobre el territorio nacional.
Una reforma constitucional no puede, por definición, ser inconstitucional. Sostener lo
contrario implicaría que las propuestas de modificación a la Ley Fundamental
estarían viciadas de inconstitucionalidad, y ello anularía cualquier posibilidad de
cambio de nuestro orden jurídico. Lo que es más, ese criterio supondría la existencia de
contenidos vedados a un Poder que no debe tenerlos: el Constituyente Permanente,
quien es depositario de la soberanía popular y sobre el cual no existe poder estatal
jerárquicamente superior. Por tanto, desde el punto de vista jurídico, lo que diga el
Poder Constituyente es la Constitución.
22
Sé que la solución integral a esa situación no puede, ni debe, limitarse a reformas
jurídicas. Es indispensable seguir avanzando para poner fin a la situación de
discriminación y marginación de los indígenas, así como para hacer realidad y
darle plena eficacia a la superación de las diferencias impuestas por el propio orden
jurídico.
Por ello, de manera paralela a la reforma constitucional propuesta, el Estado debe
adoptar una política integral tendiente a que los indígenas, considerados individual y
colectivamente, tengan acceso a nuevas oportunidades de superación.
Como primera muestra del nuevo ánimo que orientará la actividad del Ejecutivo
Federal, he ordenado el repliegue de buen número de tropas del Ejército Mexicano en
la zona de conflicto en el Estado de Chiapas.
En los próximos días y semanas, la sociedad y los pueblos indígenas serán testigos de
más acciones que buscarán contribuir a la distensión y al reencuentro del Estado
nacional con los pueblos indígenas. Otra vez intento que el nuevo gobierno hable con
hechos concretos y no con declaraciones que se pierden en el olvido.
Todo acto del nuevo gobierno estará guiado por el respeto, la inclusión y la pluralidad.
Sin ellos, será imposible alcanzar el desarrollo humano y el bienestar, requisitos
indispensables para conseguir la paz, la justicia social y la plena unidad de todos los
mexicanos.
Como Presidente de la República, demuestro mi compromiso con las acciones, porque
éstas son siempre el discurso más elocuente. En consecuencia, con fundamento en las
facultades que me confiere la fracción I del artículo 71 de la Constitución Política de
los Estados Unidos Mexicanos, por el digno conducto de usted, Ciudadano Presidente,
S
ú
…
Por tanto, la interpretación de la reforma constitucional debe quedar en línea con
la de la Convención y su jurisprudencia del Sistema Interamericano de Derechos
Humanos.
Ahora bien, el Convenio 169 de la OIT, es desde luego un tratado en materia de
derechos humanos; y de suyo, el artículo 6º es la piedra angular del Convenio, ¿por
qué? Porque en él se consigna la nueva filosofía del Convenio, esa que abandona el
criterio paternalista del Convenio 107 de la OIT. Sí, el artículo 6º del Convenio 169,
es el alma del nuevo canon,10 precepto el cual, fue violentado abruptamente por la
Legislatura demandada:
Organización Internacional del Trabajo (OIT), Los Derechos de los Pueblos
Indígenas y Tribales en la Práctica, Una Guía sobre el Convenio 169 de la OIT, pp. 29
y 59:
10
5.1. CONSULTA Y PARTICIPACIÓN: LA PIEDRA ANGULAR DEL CONVENIO. El
establecimiento de mecanismos El establecimiento de mecanismos apropiados y eficaces
para la consulta de los pueblos indígenas y tribales en relación con las cuestiones que les
23
Artículo 6
1. Al aplicar las disposiciones del presente Convenio, los gobiernos deberán:
a) consultar a los pueblos interesados, mediante procedimientos apropiados y en
particular a través de sus instituciones representativas, cada vez que se prevean
medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectarles directamente;
b) establecer los medios a través de los cuales los pueblos interesados puedan
participar libremente, por lo menos en la misma medida que otros sectores de la
población, y a todos los niveles en la adopción de decisiones en instituciones
electivas y organismos administrativos y de otra índole responsables de políticas
y programas que les conciernan;
c) establecer los medios para el pleno desarrollo de las instituciones e iniciativas
de esos pueblos, y en los casos apropiados proporcionar los recursos necesarios
para este fin.
conciernen es la piedra angular del Convenio núm. 169, aunque sigue siendo uno de los
principales desafíos que plantea la aplicación plena del Convenio en una serie de países1).
El Convenio exige que los pueblos indígenas puedan participar de manera eficaz en los
procesos de toma de decisiones que puedan afectar sus derechos e intereses. El
establecimiento de mecanismos de consulta es fundamental para garantizar la
participación efectiva de los pueblos indígenas en la toma de decisiones. Por ende, los
artículos 6 y 7 referidos a consulta y participación resultan disposiciones clave del
C
ú 169
“
á
”
bien otros artículos también hacen referencia a la consulta y a la participación2). Las
disposiciones sobre consulta y participación deben leerse en forma conjunta con aquellas
referidas a las medidas coordinadas y sistemáticas tendientes a implementar los derechos
de los pueblos indígenas (ver el apartado 3.1).
3.1. ACCIÓN COORDINADA Y SISTEMÁTICA
La situación de los pueblos indígenas es el resultado de procesos de discriminación
históricos que han influenciado todos los aspectos de sus vidas y que tienen un efecto
transversal en todos los sectores y trascienden los límites administrativos y las estructuras
institucionales. Esto se ve reflejado en el amplio alcance del Convenio núm. 169 que cubre
una amplia gama de cuestiones
que atañen a los derechos de los pueblos indígenas y su bienestar. En consecuencia, el
Convenio núm. 169 explícitamente exige a los gobiernos que desarrollen una acción
coordinada y sistemática para garantizar que todas las disposiciones del Convenio sean
implementadas plenamente. Esto se ve reflejado en el artículo 2 del Convenio:
El artículo 2 del Convenio especifica que el propósito de la acción del gobierno es asegurar
la calidad en términos de los derechos y oportunidades y eliminar la brecha
socioeconómica entre los pueblos indígenas y otros sectores de la sociedad al mismo
tiempo que se reconocen sus derechos, necesidades y aspiraciones especiales como
pueblos.
En términos prácticos, la acción coordinada y sistemática conlleva implementar
revisiones integrales de leyes, políticas, programas y proyectos para garantizar que estén
alineados con las medidas tendientes a velar por los derechos de los pueblos indígenas,
como así también el establecimiento de mecanismos de monitoreo adecuados para
evaluar continuamente la situación de los pueblos indígenas. Toda acción tal debería
emprenderse con la participación de los pueblos indígenas y con el debido respeto a su
identidad social y cultural, costumbres, tradiciones, aspiraciones y formas de vida. Las
disposiciones sobre la acción coordinada y sistemática están vinculadas naturalmente a
aquellas referentes a la consulta y la participación (ver capítulo 5).
24
2. Las consultas llevadas a cabo en aplicación de este Convenio deberán
efectuarse de buena fe y de una manera apropiada a las circunstancias, con la
finalidad de llegar a un acuerdo o lograr el consentimiento acerca de las
medidas propuestas.
En efecto, el precepto transcrito, consigna en su inciso a) el derecho humano a la
CONSULTA PREVIA a los pueblos indígenas interesados, mediante procedimientos
apropiados, y a través de sus instituciones representativas, cada vez que se
prevean medidas legislativas susceptibles de afectarles directamente. Pero además
el numeral 2 exige que las consultadas llevadas a cabo deberán efectuarse de
buena fe, y de una manera apropiada a las circunstancias, con la finalidad de llegar
a un acuerdo o de lograr el consentimiento acerca de las medidas propuestas. En
ese tenor, se tiene que como un requisito convencional sine qua non, cada vez que
algún órgano del Estado Mexicano prevea realizar alguna medida legislativa que
impacte directamente a los pueblos indígenas, se deberá:
(1) Consultar a los pueblos interesados, en forma previa.
(2) La consulta deberá llevarse a cabo mediante procedimientos apropiados
(3) En particular a través de las instituciones representativas de dichos pueblos
(4) La consulta deberá efectuarse de buena fe
(5) Deberá ser llevada a cabo de manera apropiada a las circunstancias
(6) La finalidad de la consulta es llegar a un acuerdo o lograr el consentimiento
acerca de las medidas propuestas, y sobre ello descansa la buena fe.
Adicionalmente, la Consulta debe buscar el consentimiento LIBRE (7) PREVIO e
INFORMADO (8).11 Esta es la interpretación que se da en el artículo 19 de La
11
Como está escrito en el libro La Consulta Previa a Pueblos Indígenas, pagina 68, los
participantes de la consulta previa deben ser llevados a cabo con las comunidades
afectadas, las personas que los representen legítimamente y las personas u organizaciones
que ellas mismas designen para tal efecto.
Esta consulta debe ser informada, según el Foro Permanente deben de tener las siguientes
características:
…
z
;
ñ
z
q
q
quier proyecto o actividad
…1
25
Declaración de Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas, así
como en la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos en el
caso Pueblo Indígena Kichwa de Sarayaku vs. Ecuador, sentencia de 27 de junio de
2012, mismos que en lo que interesa informan:
Artículo 19
Los Estados celebrarán consultas y cooperarán de buena fe con los pueblos
indígenas interesados por medio de sus instituciones representativas antes de
adoptar y aplicar medidas legislativas o administrativas que los afecten, a fin de
obtener su consentimiento libre, previo e informado.
166. La obligación de consultar a las Comunidades y Pueblos Indígenas y Tribales
sobre toda medida administrativa o legislativa que afecte sus derechos reconocidos
en la normatividad interna e internacional, así como la obligación de asegurar los
derechos de los pueblos indígenas a la participación en las decisiones de los asuntos
que conciernan a sus intereses, está en relación directa con la obligación general de
garantizar el libre y pleno ejercicio de los derechos reconocidos en la Convención
(artículo 1.1.). Esto implica el deber de organizar adecuadamente todo el aparato
gubernamental y, en general, de todas las estructuras a través de las cuales se
manifiesta el ejercicio del poder público, de manera tal que sean capaces de asegurar
jurídicamente el libre y pleno ejercicio de los derechos. Los Estados deben incorporar
estándares dentro de los procesos de consulta previa, a modo de genera canales de
diálogo sostenidos, efectivos y confiables con los pueblos indígenas en los
procedimientos de consulta y participación a través de sus instituciones
representativas.
167. Puesto que el Estado debe garantizar estos derechos de consulta y participación
en todas las fases de planeación y desarrollo de un proyecto que pueda afectar el
territorio sobre el cual se asienta una comunidad indígena o tribal, u otros derechos
E
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consultas llevadas a cabo en aplicación de este convenio deberán efectuarse de buena fe y de
manera apropiada a las circunstancias con la finalidad de llegar a un acuerdo o lograr el
consentimiento acerca de las medidas
”
26
esenciales para su supervivencia como pueblo, estos procesos de diálogo y búsqueda de
acuerdos deben realizarse desde las primeras etapas de la elaboración o planificación
de la medida propuesta, a fin de que los pueblos indígenas puedan verdaderamente
participar e influir en el proceso de adopción de decisiones, de conformidad con los
estándares internacionales pertinentes. En esta línea, el Estado debe asegurar que los
derechos de los pueblos indígenas no sean obviados en cualquier otra actividad o
acuerdos que haga con terceros privados o en el marco de decisiones del poder público
que afectarían sus derechos e intereses. Por ello, en su caso, corresponde también al
Estado llevar a cabo tareas de fiscalización y de control en su aplicación y desplegar,
cuando sea pertinente, formas de tutela efectiva de ese derecho por medio de los
órganos judiciales correspondientes.
Desde luego esa jurisprudencia es vinculatoria para el Estado Mexicano, aunque no
haya sido parte en el caso que le dio origen, no sólo porque México ha aceptado
desde el dieciséis de diciembre de mil novecientos noventa y ocho la jurisdicción
de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, sino también en virtud a la
jurisprudencia P./J. 21/2014 (10a.) del Pleno de esa H. Suprema Corte de Justicia
de la Nación, y además por el fallo dictado en el caso Gelman vs. Uruguay de la
propia Corte Interamericana de Derechos Humanos, fallo en el cual se estableció la
vinculación general para todos los Estados Miembros del Pacto de San José, bajo el
principio de pacta sunt servanda del tratado y de la doctrina de la res iudicata vs.
res interpretatio, bajo la cual se vincula a las partes no litigantes. La jurisprudencia
invocada del Pleno de nuestro Tribunal Constitucional, es del tenor siguiente:
JURISPRUDENCIA EMITIDA POR LA CORTE INTERAMERICANA DE DERECHOS
HUMANOS. ES VINCULANTE PARA LOS JUECES MEXICANOS SIEMPRE QUE SEA MÁS
FAVORABLE A LA PERSONA. Los criterios jurisprudenciales de la Corte Interamericana
de Derechos Humanos, con independencia de que el Estado Mexicano haya sido parte
en el litigio ante dicho tribunal, resultan vinculantes para los Jueces nacionales al
constituir una extensión de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, toda
vez que en dichos criterios se determina el contenido de los derechos humanos
establecidos en ese tratado. La fuerza vinculante de la jurisprudencia interamericana
se desprende del propio mandato establecido en el artículo 1o. constitucional, pues el
principio pro persona obliga a los Jueces nacionales a resolver cada caso atendiendo a
27
la interpretación más favorable a la persona. En cumplimiento de este mandato
constitucional, los operadores jurídicos deben atender a lo siguiente: (i) cuando el
criterio se haya emitido en un caso en el que el Estado Mexicano no haya sido parte, la
aplicabilidad del precedente al caso específico debe determinarse con base en la
verificación de la existencia de las mismas razones que motivaron el pronunciamiento;
(ii) en todos los casos en que sea posible, debe armonizarse la jurisprudencia
interamericana con la nacional; y (iii) de ser imposible la armonización, debe aplicarse
el criterio que resulte más favorecedor para la protección de los derechos humanos.
Y en el caso que nos ocupa resulta más favorable la jurisprudencia emitida por el
Tribunal Internacional que la nuestra, y en otras palabras el Convenio 169 de la
OIT deviene más benéfico que la propia Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos, porque el derecho a la CONSULTA se le ha conferido a estos pueblos no
sólo por medidas administrativas, sino además por medidas LEGISLATIVAS que
los puedan afectar, de lo cual nada dice la Constitución Federal ni nuestra
jurisprudencia. Es decir, bajo el principio pro indígena, si cabe la expresión, o pro
personae previsto en el artículo 1º de nuestra Ley Fundamental, debe aplicarse la
norma y su interpretación que más favorezca a la persona, que mayor protección
otorgue a la persona. Siendo palpable que el artículo 6.1. de la Convención, como
la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos al decidir el
citado caso Pueblo Indígena Kichwa de Sarayaku vs. Ecuador, ambos incluyen a las
medidas legislativas del Estado como objeto de consulta previa, libre e informada,
cuando pueda afectar a los pueblos o comunidades indígenas; y como la
jurisprudencia nacional y la Constitución Nacional no llegan hasta allá, sin que por
otro lado se trate de una restricción constitucional, es claro que en congruencia la
Norma Convencional y su interpretación internacional vinculan al caso concreto.
Lo anterior, sin perjuicio de la tesis aislada 1a. CCXXXVI/2013 (10a.) de la Primera
Sala de ese H. Tribunal Constitucional, que más abstractamente sugiere que
también el Poder Legislativo está obligado a realizar consulta previa, aunque no lo
indica expresamente, aunado a que se trata de una tesis aislada:
28
COMUNIDADES Y PUEBLOS INDÍGENAS. TODAS LAS AUTORIDADES, EN EL
ÁMBITO DE SUS ATRIBUCIONES, ESTÁN OBLIGADAS A CONSULTARLOS, ANTES
DE ADOPTAR CUALQUIER ACCIÓN O MEDIDA SUSCEPTIBLE DE AFECTAR SUS
DERECHOS E INTERESES. La protección efectiva de los derechos fundamentales
de los pueblos y las comunidades indígenas requiere garantizar el ejercicio de
ciertos derechos humanos de índole procedimental, principalmente el de acceso
a la información, el de la participación en la toma de decisiones y el de acceso a
la justicia. En ese sentido, todas las autoridades, en el ámbito de sus atribuciones,
están obligadas a consultarlos antes de adoptar cualquier acción o medida
susceptible de afectar sus derechos e intereses, consulta que debe cumplir con los
siguientes parámetros: a) debe ser previa; b) culturalmente adecuada a través
de sus representantes o autoridades tradicionales; c) informada; y, d) de buena
fe. En el entendido que el deber del Estado a la consulta no depende de la
demostración de una afectación real a sus derechos, sino de la susceptibilidad de
que puedan llegar a dañarse, pues precisamente uno de los objetos del
procedimiento es determinar si los intereses de los pueblos indígenas serían
perjudicados.
Establecidas las premisas mayores, debe decirse que esta acción de
inconstitucionalidad está dirigida a nulificar una medida legislativa que no
satisfizo los requisitos establecidos convencional ni jurisprudencialmente. La
medida legislativa efectuada por la Sexagésima Legislatura del Estado de San Luis
Potosí, fue la emisión del Decreto 587, publicado en el Periódico Oficial del Estado
en edición extraordinaria del jueves veintinueve de mayo del dos mil catorce, por
la cual fue adicionado un párrafo quinto al artículo 27 de la Ley para el Instituto de
Desarrollo Humano y Social de los Pueblos y Comunidades Indígenas del Estado de
San Luis Potosí, en los siguientes términos textuales:
A
27…
…
…
…
Además, se integrará al Consejo Consultivo, a los diputados de la Comisión
de Asuntos Indígenas del Honorable Congreso del Estado de San Luis
Potosí.
29
En su integridad, el artículo 27 de la Ley para el Instituto de Desarrollo Humano y
Social de los Pueblos y Comunidades Indígenas del Estado de San Luis Potosí, ha
quedado en los siguientes términos:
ARTICULO 27. El Consejo Consultivo se integrará de la siguiente forma:
Por ciudadanos o ciudadanas con conocimientos y experiencia en materia de
derechos y cultura indígena propuestos por las comunidades indígenas
mediante el procedimiento siguiente: en cada uno de los municipios con
presencia indígena acreditada mediante el padrón de comunidades existente, se
convocará a mujeres y hombres propuestos mediante asamblea comunitaria,
jueces auxiliares y comisariados ejidales de las comunidades indígenas para que
en una sesión libre y de conformidad a sus procedimientos, elijan a un
representante titular y un suplente, uno debe ser hombre y otro mujer y nunca
del mismo género; para ser propuesto al nombramiento como integrante al
Consejo Consultivo del Instituto, lo cual será definido por la Junta Directiva, de
conformidad a la convocatoria que al efecto se expida en términos del
reglamento interior del Instituto.
El número total de integrantes del Consejo Consultivo será determinado por la
Junta Directiva, pero en ningún caso podrá ser menor a 24 miembros.
Si el representante titular del Instituto es hombre, el suplente de éste será
mujer, y viceversa.
Además, se integrará al Consejo Consultivo, a los diputados de la
Comisión de Asuntos Indígenas del Honorable Congreso del Estado de San
Luis Potosí.
Al punto se ve que dicha adición constituye una intromisión directa e injustificada
al órgano que exclusivamente conforman indígenas, órgano meramente consultivo
en cuyo seno los pueblos indígenas, a través de sus representantes, debaten las
diversas medidas que podrían o deben implementarse al tenor de la Ley para el
Instituto de Desarrollo Humano y Social de los Pueblos y Comunidades Indígenas
del Estado, en armonía con los postulados del artículo 2º constitucional y del
Convenio 169 de la OIT. Para decirlo rápidamente, el Consejo Consultivo Indígena
en San Luis Potosí, en el marco de la Ley que lo regula, es el órgano que hace las
veces de representación de los pueblos indígenas para efectos de consultárseles las
políticas públicas u otro tipo de medidas adoptadas por diversos órganos previstos
en la Ley en cuestión, pero además, y muy importante también, es el órgano que
por excelencia les permite ejercer su derecho humano de PARTICIPACIÓN, el cual
va más allá de la CONSULTA. En efecto, puntualicemos que el artículo 6 del
Convenio 169, dispone en su numeral 1, incisos b) y c) lo siguiente:
30
Artículo 6
1. Al aplicar las disposiciones del presente Convenio, los gobiernos deberán:
…
b) establecer los medios a través de los cuales los pueblos interesados puedan
participar libremente, por lo menos en la misma medida que otros sectores de la
población, y a todos los niveles en la adopción de decisiones en instituciones
electivas y organismos administrativos y de otra índole responsables de políticas
y programas que les conciernan;
c) establecer los medios para el pleno desarrollo de las instituciones e iniciativas
de esos pueblos, y en los casos apropiados proporcionar los recursos necesarios
para este fin.
El Consejo Consultivo Indígena de San Luis Potosí, fue concebido desde sus
orígenes como el órgano de consulta y participación de los pueblos indígenas; esto
es lo que se dijo en la exposición de motivos de la iniciativa con proyecto de Ley
para el Instituto de Desarrollo Humano y Social de los Pueblos y Comunidades
Indígenas del Estado, Ley que data del 24 de diciembre del 2011:
DECRETO 795
LA QUINCUAGESIMA NOVENA LEGISLATURA CONSTITUCIONAL DEL ESTADO
LIBRE Y SOBERANO DE SAN LUIS POTOSI, DECRETA:
EXPOSICION DE MOTIVOS
Prerrequisito del Sistema Estatal de Desarrollo Social y Humano para Pueblos y
Comunidades Indígenas, es la instauración de una institución local especializada
para el desarrollo humano y social de los pueblos y comunidades indígenas.
La evidencia de las condiciones de desigualdad e inequidad en la situación de
éstos con el resto de la población, resulta, en consecuencia, evidente; lo que debe
conducir al Estado a un proceso de reflexión y reevaluación de su política
pública al respecto. De singular importancia es también lo establecido en el
marco legal en materia de derechos y cultura indígena, es en este en el que se
sustenta la creación del Instituto de Desarrollo Humano y Social de los Pueblos y
Comunidades Indígenas del Estado de San Luis Potosí.
Dicho Instituto se crea como organismo público sectorizado a la oficina del
Gobernador del Estado; con personalidad jurídica y patrimonio propio;
autonomía operativa, de gestión, técnica, presupuestal y administrativa; con la
intención de que su función goce de libertad dentro de la esfera de lo público,
que le permita capacidad de gestión, que influya directa y de manera transversal
en el actuar de la política pública local, ya que es un ente que tiene por objeto un
servicio público social estratégico.
Su objeto y objetivos se fundamentan esencialmente en:
q
E
;
, así como presencia regular de
Wirrarika o Huicholes.
b) Redefinición de la política pública para garantizar la libertad cultural. Desde
tal perspectiva esta adquiere un contenido explícito determinado: las
31
instituciones deben garantizar que la pertenencia a un grupo cultural
determinado no implique acceso desigual a las oportunidades de desarrollo
personal y comunitario. Asimismo, deben proteger el derecho a ostentar aquellas
dimensiones de la identidad que reflejen elecciones colectivas y/o individuales
legítimas, sin que ello implique la exclusión o trato desigual, ni en el ámbito
económico ni en el de la interacción social.
c) Necesidad del desarrollo de una institucionalidad con transversalidad que dé
certidumbre a la aplicación de disposiciones en la materia, y coherencia de la
acción de las instituciones en las comunidades indígenas.
El Instituto busca fomentar por medio de la educación, una cultura del ejercicio
de la ampliación de las opciones reales de vida, así como la capacidad para
evaluarlas y elegir entre ellas con responsabilidad, como una garantía para
todos los miembros de nuestra comunidad, independientemente de su origen o
elección de identidad. Asimismo, esta libertad cultural debe trascender la mera
preservación, para asumir la recomendación de las Naciones Unidas de aplicar
políticas pluralistas que permitan la incorporación de los individuos y sus
colectividades con identidades culturales diversas a la sociedad.
Para obtener el logro del objeto y ofrecer un servicio eficiente, el Instituto
propone el diseño de políticas públicas destinadas a asegurar el desarrollo
humano y social de las comunidades e individuos indígenas; evaluar las políticas
y acciones implementadas por las instituciones; realizar investigación sobre la
materia indígena; concientizar a la sociedad sobre la cultura y los derechos
indígenas; y fortalecer la colaboración interinstitucional al crear vínculos con
comunidades indígenas, y organizaciones que apoyen proyectos dirigidos a su
población.
El Instituto debe presentar un programa anual de trabajo que concentre las
políticas generales, planes sectoriales y tareas que habrá de realizar, a fin de
proyectar las estrategias aplicables, además, utilizarlo como instrumento en la
medición del desempeño.
Su estructura orgánica obedece a la intención de cumplir los objetivos; dichas
áreas son las mínimas necesarias para buscar la eficiencia en el principio de
división de responsabilidades y maximización de los recursos.
El órgano de control interno es un instrumento de la administración pública que
contribuye a evaluar el cumplimiento de objetivos, y así como el uso eficiente y
eficaz de los recursos disponibles: lo anterior acorde a la obligación que
determina la Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos del Estado y
Municipios de San Luis Potosí.
En el reglamento interior serán definidas y delimitadas las funciones,
atribuciones y procesos de cada área, con el fin de precisar las responsabilidades
de las mismas.
Por la naturaleza jurídica del Instituto y acorde a lo dispuesto en la Ley
Orgánica de la Administración Pública, es fundamental tenga como órgano
superior de gobierno una Junta Directiva, que a su vez es integrada por los
responsables de las entidades que influyen directamente en el ejercicio de las
políticas públicas que le conciernen. Las funciones de ésta son inherentes al
cumplimiento de la creación de su objeto.
Los órganos de operación serán los responsables de dar cumplimiento a cada
una de las atribuciones del Instituto, auxiliarán a la Dirección General y
observarán el debido cumplimiento de las disposiciones que les competen.
Con el propósito de incentivar la participación de las diferentes etnias en
32
su estructura, cuenta con un órgano consultivo en el que participarán
representantes indígenas de las regiones del Estado, electos mediante
procedimientos abiertos, con representaciones de las comunidades.
El Consejo Consultivo se conforma por 24 representantes indígenas electos
mediante sus sistemas normativos, que fungen como asesores del Instituto
y además son promotores -facilitadores de las acciones que éste
emprenda.
Es así que el Instituto cobra relevancia sin precedentes en la Entidad, ya que
tiene el reto de diseñar, fomentar y proponer políticas y estrategias públicas que
respeten a los pueblos y comunidades indígenas, tal como lo definen las
disposiciones legales en la materia, buscando incidir en lograr una sociedad más
justa, igualitaria, responsable, libre y democrática.
El presupuesto que se requiere para su funcionamiento es, en realidad, poco
significativo, frente al gran beneficio social que logrará.
Analizando la estructura de la Ley para el Instituto de Desarrollo Humano y Social
de los Pueblos y Comunidades Indígenas del Estado, se tiene que ésta reconoce la
existencia en San Luis Potosí de los pueblos indígenas Nahuas, Teének o Huastecos,
y Xi’oi o Pames, así como presencia regular de Wirrarika o Huicholes.12 El órgano
rector de la Ley es el Instituto de Desarrollo Humano y Social de los Pueblos y
Comunidades Indígenas del Estado de San Luis Potosí,13 cuyas atribuciones están
definidas en el artículo 4º de la Ley en consulta en los siguientes términos:
ARTICULO 4o. El Instituto tiene como objeto orientar, coordinar, promover,
apoyar, fomentar, gestionar, dar seguimiento y evaluar los programas,
proyectos, estrategias y acciones públicas transversales para el desarrollo
humano, social, integral y sustentable de los pueblos y comunidades indígenas,
de conformidad con lo dispuesto en los artículos, 2o. de la Constitución Política
de los Estados Unidos Mexicanos; y 9° de la Constitución Política del Estado de
San Luis Potosí, así como su respectiva Ley reglamentaria.
Tiene las siguientes atribuciones:
I. Proponer al Ejecutivo el diseño de la política estatal dirigida a lograr la
igualdad de oportunidades y derechos de los pueblos y comunidades indígenas,
de acuerdo a la legislación vigente en la materia, y los planes Estatal y Nacional
de Desarrollo; además, ejecutar las acciones necesarias para su cumplimiento, y
12
Lo cual también está reconocido por la Constitución Local en el artículo 9º (Ver Supra).
ARTICULO 3o. El Instituto, se crea como organismo público sectorizado a la oficina del
Gobernador del Estado; con personalidad jurídica y patrimonio propio; con autonomía
operativa, de gestión, técnica, presupuestal y administrativa; con la intención de que su
función goce de independencia dentro de la esfera de lo público, que le permita tener
capacidad de gestión que influya directa y de manera transversal en el actuar de la política
pública en el Estado, ya que es un ente que tiene por objeto un servicio público social
estratégico.
13
33
evaluar sistemáticamente el impacto de su aplicación;
II. Ser instancia de consulta para la formulación, ejecución y evaluación de los
planes, programas y proyectos que las dependencias y entidades de la
administración pública estatal desarrollen en la materia;
III. Coadyuvar al ejercicio de la libertad cultural, libre determinación y
autonomía de los pueblos y comunidades indígenas, en el marco de las
disposiciones constitucionales; IV. Realizar tareas de colaboración con las
dependencias y entidades de la administración pública estatal, y federal, las
cuales deberán consultar al Instituto, en las políticas y acciones vinculadas con
el desarrollo de los pueblos y comunidades indígenas; de coordinación con los
gobiernos de los municipios y las comunidades indígenas; de interlocución y
concertación con las comunidades indígenas, y con los sectores social y privado;
V. Impulsar la vinculación de los lineamientos del Programa Anual del Instituto
con los de cada dependencia y entidad de la administración pública del Estado,
así como en el de los sectores en general vinculados con estos instrumentos, con
base en el principio de transversalidad;
VI. Proponer, promover, y establecer los mecanismos y procedimientos que se
requieran para el cumplimiento de lo dispuesto en la fracción XVI del artículo 9°
de la Constitución Política del Estado de San Luis Potosí, para garantizar el
desarrollo humano y social de los pueblos y comunidades indígenas;
VII. Evaluar las políticas públicas y la aplicación de programas, proyectos y
acciones gubernamentales que transversalmente conduzcan al desarrollo
humano, social, integral y sustentable de los pueblos y comunidades indígenas;
VIII. Apoyar los procesos de regulación normativa; planeación del territorio con
identidad cultural; el establecimiento de indicadores base para el desarrollo y el
fortalecimiento de la autogestión, para incidir en procesos de reposicionamiento
económico, social y humano de las comunidades indígenas;
IX. Realizar estudios e investigaciones en forma permanente para instrumentar
políticas públicas que tomen en cuenta las condiciones culturales, sociales,
económicas y políticas de los pueblos y comunidades indígenas, para propiciar la
equidad, el desarrollo humano y social;
X. Coadyuvar y, en su caso, asistir a las comunidades y personas indígenas que se
lo soliciten, en asuntos y ante autoridades federales, estatales y municipales;
XI. Brindar atención personalizada en materia jurídica a las comunidades
indígenas que lo soliciten, para defender sus derechos colectivos cuando sea
factible, según la problemática; o canalizarlas a las instituciones competentes;
XII. Diseñar y operar, en el marco del Consejo Consultivo del Instituto, un sistema
de consulta y participación indígenas, estableciendo los procedimientos técnicos
y metodológicos para promover la participación de las autoridades y
representantes de las comunidades indígenas en la formulación, ejecución y
evaluación de los planes y programas de desarrollo;
XIII. Asesorar y apoyar en la materia indígena a las instituciones estatales, así
como a los municipios y a las organizaciones de los sectores sociales y privado
que lo soliciten; XIV. Instrumentar y operar programas y acciones para el
desarrollo de los pueblos indígenas, cuando no correspondan a las atribuciones
de otras dependencias o entidades de la administración pública del estado o, en
colaboración, en su caso, con las dependencias y entidades correspondientes;
XV. Participar y formar parte de organismos, foros e instrumentos nacionales
o internacionales relacionados con el objeto del Instituto;
XVI. Desarrollar programas de sensibilización, capacitación y fortalecimiento
34
para las dependencias y entidades de la administración pública estatal, así como
para los municipios y comunidades indígenas que lo soliciten, con el fin de
mejorar la atención de las necesidades de éstas;
XVII. Establecer acuerdos y convenios de coordinación con los gobiernos federal,
estatal y de los municipios, con la participación que corresponda a sus
comunidades indígenas, para llevar a cabo programas, proyectos y acciones
conjuntas en favor de las mismas;
XVIII. Concertar acciones con los sectores social y privado, para que coadyuven
en la realización de acciones en beneficio de las comunidades y personas
indígenas;
XIX. Establecer las bases para integrar y operar un sistema de información y
consulta, que permita identificar las características esenciales de las identidades
culturales de las comunidades indígenas del Estado de San Luis Potosí, su
territorio, organización social, modelos económicos, usos, costumbres, sistemas
normativos y expresiones etnolingüísticas; que permita facilitar la más amplia
participación de las comunidades, autoridades e instituciones representativas de
éstos, en la definición, formulación, ejecución y evaluación de los programas,
proyectos y acciones gubernamentales;
XX. Ser instancia de consulta para las dependencias y entidades de la
administración pública estatal, con el fin de formular el proyecto de presupuesto
consolidado en materia de desarrollo de los pueblos y comunidades indígenas a
incluir en el Presupuesto de Egresos del Estado, de conformidad con lo dispuesto
en el artículo 9° de la Constitución local;
XXI. Publicar un informe anual sobre el desempeño de sus funciones y los avances
e impacto de las acciones, de las dependencias y entidades paraestatales de la
administración pública estatal y municipal en materia de desarrollo de los
pueblos y comunidades indígenas; y dar seguimiento puntual a los índices
de, rezago social, desarrollo humano, reemplazo etnolingüístico, y desarrollo
humano relativo al género;
XXII. Fungir, en su caso, a través de su titular, como secretaría ejecutiva del
Sistema Estatal para el Desarrollo Humano y social de los Pueblos y
Comunidades, llevando al efecto las acciones que la ley de la materia y su
reglamento le atribuyen;
XXIII. Rendir anualmente un informe de actividades de acuerdo a los objetivos y
atribuciones que se determinan en esta Ley a la Junta Directiva, y
XXIV. Las demás que establezcan las disposiciones legales aplicables.
Dicho Instituto, cuenta con la siguiente estructura orgánica:
Capítulo III
De la Estructura Orgánica del Instituto
ARTICULO 9o. Para el cumplimiento de su objeto y desempeño de sus
atribuciones el Instituto cuenta con los siguientes órganos:
I. De gobierno: La Junta Directiva;
II. De dirección: Dirección General;
III. Consultivo: Consejo Consultivo, y
35
IV. De operación: Área administrativa. Área de planeación, investigación y
documentación. Área de desarrollo jurídico. Área de promoción, programas y
proyectos.
A su vez, la Junta Directiva está integrada de la siguiente manera:
Capítulo IV De la Junta Directiva del Instituto
ARTICULO 13. La Junta Directiva se integra de la siguiente forma: I. El
Gobernador del Estado, quien será el presidente de la misma o, en su caso, la
persona que él designe;
II. Los titulares de las dependencias, entidades y áreas de la administración
pública siguientes: Secretaría General de Gobierno. Secretaría de Desarrollo
Social y Regional. Secretaría de Finanzas.
Secretaría de Educación. Secretaría de Cultura. Secretaría de Desarrollo
Agropecuario y Recursos Hidráulicos. Procuraduría General de Justicia.
Subprocuraduría de Pueblos Indígenas. Los Servicios de Salud de San Luis Potosí.
Procuraduría de Defensa del Trabajo. Instituto Potosino del Deporte. Instituto
Potosino de la Juventud. Instituto Estatal de las Mujeres. Instituto Estatal de
Atención a Migrantes. Coordinación General de la Defensoría Social y de Oficio;
III. Un representante de la Comisión Estatal de Derechos Humanos, y
IV. La secretaría técnica, que ejerce la persona titular de la Dirección General del
Instituto.
Cada uno de los integrantes de la Junta Directiva designará a un suplente, que
puede sustituirlo en su ausencia, con todas las atribuciones que corresponden al
propietario.
Las atribuciones de la Junta Directiva son:
ARTICULO 14. Son atribuciones de la Junta Directiva:
I. Establecer los programas y políticas del Instituto, sujetándolos a las leyes de,
Planeación del Estado de San Luis Potosí; y de Presupuesto, Contabilidad y Gasto
Público del Estado y, en su caso, a las asignaciones de gasto y financiamiento
autorizadas;
II. Autorizar los programas y los presupuestos del Instituto, así como sus
modificaciones, en términos de la legislación aplicable;
III. Conocer y aprobar, o rechazar, según proceda, los estados financieros del
Instituto;
IV. Aprobar el Reglamento Interior del Instituto y sus modificaciones, y enviarlas
para su sanción y publicación al Ejecutivo del Estado; V. Analizar, aprobar o
rechazar, según proceda, los informes que rinda la Dirección General;
VI. Emitir la convocatoria y nombrar a los miembros del Consejo Consultivo, de
conformidad con lo establecido en el Reglamento Interior;
VII. Autorizar la celebración de convenios de coordinación y colaboración con los
sectores públicos, federal, estatal y municipal, así como privado, y social, para el
cumplimiento de los objetivos del Instituto, así como delegar dicha facultad al
Director del mismo;
36
VIII. Autorizar, en su caso, las delegaciones representativas del Instituto en los
distintos municipios del Estado y/o en las comunidades indígenas;
IX. Coadyuvar en la formación de los programas operativos anuales del Instituto,
y colaborar con los sistemas de evaluación, seguimiento y control de
información;
X. Participar en el análisis, discusión y valoración de los programas y proyectos
desarrollados en materia indígena, identificando el impacto de los mismos y
buscando adecuar y coordinar las funciones desarrolladas por las dependencias
que los miembros de la Junta Directiva dirigen y/o representan;
XI. Otorgar a favor de la Dirección, la representación legal del Instituto con
todas las facultades que correspondan al mandato general para pleitos y
cobranzas, actos de administración y de dominio, así como las que requieran
cláusula especial en los términos del Código Civil para el Estado de San Luis
Potosí;
XII. Recibir las recomendaciones de la Dirección General del Instituto, y del
Consejo Consultivo, para mejorar las políticas, programas o proyectos que en
materia indígena sean establecidos por las dependencias que los miembros de la
Junta Directiva dirigen y/o representan;
XIII. Establecer, con la participación del Consejo Consultivo, los indicadores de
desempeño del Instituto, conforme a lo establecido en la Ley de Planeación del
Estado, y
XIV. Las demás que establezcan las disposiciones legales y reglamentarias.
Por su parte, las disposiciones que regulan al Consejo Consultivo son:
Capítulo VI
Del Consejo Consultivo
ARTICULO 26. El Instituto cuenta con un Consejo Consultivo que funciona como
órgano asesor en materia de cultura y derechos indígenas; y como promotor de
las acciones del Instituto.
ARTICULO 27. El Consejo Consultivo se integrará de la siguiente forma:
Por ciudadanos o ciudadanas con conocimientos y experiencia en materia de
derechos y cultura indígena propuestos por las comunidades indígenas mediante
el procedimiento siguiente: en cada uno de los municipios con presencia
indígena acreditada mediante el padrón de comunidades existente, se convocará
a mujeres y hombres propuestos mediante asamblea comunitaria, jueces
auxiliares y comisariados ejidales de las comunidades indígenas para que en una
sesión libre y de conformidad a sus procedimientos, elijan a un representante
titular y un suplente, uno debe ser hombre y otro mujer y nunca del mismo
género; para ser propuesto al nombramiento como integrante al Consejo
Consultivo del Instituto, lo cual será definido por la Junta Directiva, de
conformidad a la convocatoria que al efecto se expida en términos del
reglamento interior del Instituto.
El número total de integrantes del Consejo Consultivo será determinado por la
Junta Directiva, pero en ningún caso podrá ser menor a 24 miembros.
Si el representante titular del Instituto es hombre, el suplente de éste será mujer,
y viceversa.
37
ARTICULO 28. Los integrantes del Consejo Consultivo no perciben retribución o
compensación alguna por el desempeño de su función.
ARTICULO 29. Los integrantes del Consejo Consultivo desempeñan su encargo
por tres años a partir de su nombramiento; pueden ser ratificados por la Junta
Directiva.
ARTICULO 30. Son funciones del Consejo Consultivo:
I. Asesorar a la Junta Directiva, y al Director del Instituto, en la formulación de
políticas, planes y programas que les competen de conformidad con la presente
Ley;
II. Proponer medidas para impulsar y favorecer la participación de los sectores
interesados en las acciones relacionadas con el objeto de esta Ley;
III. Proponer mecanismos para apoyar la formación y el fortalecimiento de la
asociación de comunidades a nivel municipal, regional y estatal, que tengan por
objeto acciones a favor del desarrollo humano y social de los pueblos y
comunidades indígenas;
IV. Proponer y dar seguimiento a las políticas, programas, proyectos, indicadores
y acciones que emprenda el Instituto, en cumplimiento de la presente Ley y
demás disposiciones legales que le corresponda, y proponer, en su caso, las
modificaciones tendientes a perfeccionarlas;
V. Atender las solicitudes de consulta o asesoría que le formulen la Junta
Directiva, o el Director del Instituto, relacionadas con la naturaleza de sus
funciones;
VI. Hacer llegar en todo tiempo al Instituto, para su atención, la información y
planteamiento de problemas concretos que deriven de situaciones de
discriminación o inequidad por cuestiones propias de las comunidades e
individuos indígenas en la Entidad;
VII. Coadyuvar con la Junta Directiva en la formulación de los indicadores de
desempeño del Instituto, y
VIII. Promover las acciones del Instituto en los municipios de origen y contribuir
en la cultura del respeto al derecho a la diferencia cultural.
Según se ve, el Consejo Consultivo es parte del Instituto de Desarrollo Humano y
Social de los Pueblos y Comunidades Indígenas del Estado de San Luis Potosí, y sus
atribuciones, sólo son relativas a asesoras, a proponer, a atender, a coadyuvar o a
promover, más nunca a decidir o a ejecutar, ya que éstas recaen en la Junta
Directiva del Instituto, ya que dicha Junta establece, autoriza, conoce y aprueba,
emite, autoriza, coadyuva y otorga las políticas públicas del Instituto, al ser
expresamente su órgano de gobierno. Incluso es la Junta Directiva la que nombra a
los integrantes del Consejo Consultivo. La Junta Directiva está presidida por el
Gobernador del Estado, y conformada por titulares de diversas dependencias y
entidades, además de un representante de la Comisión Estatal de Derechos
Humanos. Por ello, si el Poder Legislativo del Estado quería conformar parte del
38
Instituto de Desarrollo Humano y Social de los Pueblos y Comunidades Indígenas
de la entidad, lógico que para no entrometerse en el órgano de participación
indígena, mejor debió modificar el artículo 13 de la Ley en examen, e incluirse
dentro de la Junta Directiva.
La ausencia de una consulta previa en la modificación legislativa que se combate,
es una manifiesta violación a los derechos humanos de los pueblos y comunidades
indígenas en San Luis Potosí, que indefectiblemente los discrimina por no haberlos
tomado
en cuenta en tan trascendental medida; al punto, que esa omisión,
equivale a darles el trato paternalista o tutorial que ha sido proscrito por el
Convenio 169 de la OIT, y reconocido expresamente en la reforma constitucional
de catorce de agosto de dos mil uno al artículo 2º, inter alia , de nuestra Ley
Suprema. El nuevo paradigma constitucional exige que se les consulte, y que se les
permita participar LIBREMENTE en asuntos que les conciernan y afecten, lo que no
ocurrió en el caso a la adición legislativa aquí impugnada, y que de quedar como
está, impedirá la participación libre de los pueblos y comunidades indígenas en el
seno del Consejo Consultivo, ya que tendrían la injerencia no deseable por ellos de
legisladores miembros de la Comisión de Asuntos Indígenas del Congreso del
Estado.
Y la prueba de que este asunto les afecta y lo consideran una intromisión a su
órgano de representación ante el Instituto, así como una discriminación, es la queja
que presentaron ante la Comisión Estatal de Derechos Humanos del Estado de San
Luis Potosí, el diecisiete de junio pasado, la cual es del tenor literal siguiente:
ASUNTO: QUEJA
San Luis Potosí, S.L.P., a 14 de Junio del 2014
LIC. JORGE VEGA ARROYO
PRESIDENTE DE LA COMISIÓN ESTATAL DE DERECHOS HUMANOS
P R E S E N T E.
El CONSEJO CONSULTIVO INDÍGENA del Instituto de Desarrollo Humano y Social
de los Pueblos y Comunidades Indígenas del Estado, en sesión extraordinaria del
día 14 de Junio, al rubro indicado, en ejercicio de nuestros derechos individuales y
39
colectivos, y con fundamento en lo dispuesto en el Artículo 1º de la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos, los artículos 12 a 24, 27 fracciones III,
VI, VII, VIII, IX, 28 fracción I, II, III de la Ley de la Comisión Estatal de Derechos
Humanos vigente en el Estado, a Usted presentamos la siguiente:
QUEJA
Contra el H. Congreso del Estado de San Luis Potosí, en particular la
Comisión de Asuntos Indígenas del mismo Poder Legislativo del Estado, por
violentar nuestros derechos humanos de manera flagrante y directa, al APROBAR
una reforma a la Ley del Instituto de Desarrollo Humano y Social de los Pueblos y
Comunidades Indígenas del Estado, para integrar al Consejo Consultivo Indígena
a la Comisión de Asuntos Indígenas del Congreso del Estado. Por ello acudimos a
solicitar su intervención para que, previo procedimiento legal, declare la
inminente violación a los derechos de los Pueblos y Comunidades Indígenas y
sancione a los representantes públicos ya señalados, emitiendo la recomendación
correspondiente y las medidas preventivas para evitar su reincidencia.
Para efectos del Artículo 85 de la Ley de la Comisión Estatal de Derechos
Humanos, señalamos como domicilio para recibir todo tipo de notificaciones, el
ubicado en Francisco I. Madero #303 en el Centro Histórico, en esta Ciudad
Capital, autorizando para recibirlas al C. LIC. ELVIS MANUEL FLORES SALAZAR,
Responsable del Área de Desarrollo Jurídico del Instituto, así como a los
Consejeros PABLO SANTIAGO ANTONIA, LEODEGARIO DURAN BOTELLO,
NARCISO MENDOZA LOPES Y MARIA LAURA SANTOS REYES, miembros de la
Comisión de Honor del Consejo Consultivo Indígena del Instituto.
El procedimiento de queja que se solicita se desprende de los siguientes:
HECHOS
1.
Que con fecha 9 de Mayo fue publicado en medios electrónicos del sitio
f
: “B
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I DE I”
q
C
A
I
C
E
f
: “…q
someterá a consideración del Pleno, la iniciativa que se presentó para reformar la
Ley para el Instituto de Desarrollo Humano y Social de los Pueblos y Comunidades
Indígenas del Estado de San Luis Potosí, a fin de que el Poder Legislativo se
integre al Consejo Co
…” J
f
q
z
q
que exista una vinculación más directa con el Poder Legislativo, debido a que
existe la necesidad de que exista una comunicación y vinculación más estrecha
para generar políticas públicas más acertadas. Además se advierte que se
buscaría que este tema quedara incluido en la sesión ordinaria que se celebraría
el día 13 de Mayo del presente año en Ciudad Valles.
2.
Posteriormente, la Directora General del Instituto y Secretaria Técnica
del Consejo Consultivo, nos informó que el pasado día 28 de Mayo se recibió en las
oficinas del Instituto un escrito signado por el Dip. Christian Joaquín Sánchez
Sánchez, Presidente de la Comisión de Asuntos Indígenas del Congreso del Estado,
informando sobre la reforma a la Ley del Instituto, pidiéndole que citara al
Consejo Consultivo a una reunión de Trabajo. Es decir dando por hecho que la
reforma a la Ley del Instituto, para incluir a los integrantes de la Comisión de
40
Asuntos Indígenas del Congreso, se había aprobado y que se informaría al Consejo
acerca de eso en la reunión que solicitaba.
3.
Finalmente el día 6 de Junio nos enteramos que la modificación a la Ley
del Instituto, quedó aprobada y publicada el día 28 del mes de Mayo en el
Periódico Oficial del Estado, causando con ello la violación a los derechos
humanos de los pueblos y comunidades indígenas del Estado aquí representados
en el Consejo Consultivo Indígena, atendiendo a los requisitos y formas en que
cada Consejero y Consejera fuimos elegidos.
FUNDAMENTOS LEGALES.
PRIMERO. Consideramos que el principal derecho que se está violentando con
esta reforma es el DERECHO A LA CONSULTA expresado en el Convenio 169 de la
OIT, vigente como parte de la legislación nacional de acuerdo con lo señalado en
el artículo primero de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos,
en particular lo señalado en el artículo 6 punto uno incisos a), b), c) y el punto 2
del mismo artículo del mencionado Convenio.
SEGUNDO. También se violenta otra disposición internacional que es la
Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas,
en particular los artículos 18 y 19 de dicha Declaración, pues también tratan
acerca del derecho a la Consulta libre, previa e informada, consulta que debe de
desarrollarse ANTES de adoptar y aplicar medidas legislativas que afecten a los
Pueblos Indígenas.
TERCERO. DE igual forma consideramos que el mismo Poder Legislativo, violenta
con el de manera directa la propia Ley de Consulta indígena para el Estado y
Municipios de San Luis Potosí, aprobada por ese mismo poder el 29 de Junio de
2010, justificando la creación de dicha Ley precisamente en el Derecho a la
Consulta libre, previa e informada a que se refieren múltiples ordenamientos
internacionales aplicables a población indígena. En particular se violenta lo
señalado en el artículo 1º, 2, y demás relativos aplicables de dicha ley, por
resultar exactamente que encuadran las hipótesis ahí previstas concluyendo que
antes de estimar una propuesta de iniciativa de reforma legislativa que afectara
los intereses de los pueblos y comunidades indígenas del Estado, debieron de
efectuar el proceso de CONSULTA LIBRE, PREVIA E INFORMADA hacia los
pueblos y las comunidades indígenas, quienes podrían sentirse afectadas por
dichas Reformas.
Por lo antes expuesto y fundado, atentamente solicitamos:
PRIMERO: Se le de tramite a la Queja que se presenta.
SEGUNDO: Esta Comisión Estatal de Derechos Humanos tome las medidas
precautorias que en su obligación ameriten a efecto de proteger nuestros
derechos.
TERCERO: Solicitamos a esta Comisión Estatal de Derechos Humanos la Asesoría
Jurídica para interponer un Juicio de Garantías antes del vencimiento del término
legal que estipula la Ley de la Materia, puesto que consideramos violación directa
41
a Derechos Humanos y a las Garantías Constitucionales consagradas en la Carta
Magna Federal y la de nuestro estado.
CUARTO: Emita esta Comisión Estatal a la brevedad la Recomendación respectiva
para efectos de que no se sigan vulnerando preceptos constitucionales y los
ordenamientos internacionales señalados en el cuerpo de la presente queja.
ATENTAMENTE
SUFRAGIO EFECTIVO, NO REELECCIÓN
[veinticinco firmas ilegibles]
EL CONSEJO CONSULTIVO INDÍGENA
DEL INSTITUTO DE DESARROLLO HUMANO Y SOCIAL DE LOS PUEBLOS Y
COMUNIDADES INDÍGENAS DEL ESTADO
c.c.p. COMISIÓN NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS. Para su conocimiento
y actos que en su obligación le corresponda.
c.c.p. Minutario.
Del análisis al expediente legislativo que dio origen a la norma general cuya
inconstitucionalidad se reclama, se advierte que nunca hubo la intención de tomar
en cuenta la opinión de los pueblos y comunidades indígenas en el Estado, y que
nada se ponderó sobre la posibilidad de comprometer el derecho a la participación
libre de los pueblos y comunidades indígenas representados en el Consejo
Consultivo de permitirse la inclusión en el mismo de diputados a la Legislatura
que, además, no son indígenas. Antes bien, la justificación que se dio en la
exposición
de
motivos,
no
sólo
soslaya
tales
tópicos
convencionales
fundamentales, sino que buscó motivar la propuesta en lo que considera el
esquema que deben guardar los consejos consultivos en general, esto es, consejos
consultivos no indígenas, pues lo justificó en la necesidad de incluir personas
expertas, con puntos de vista plurales, independientes, y que incluso sirvan de
enlace con las autoridades. Pero esa concepción –que pudiera ser cierta para otro
42
tipo de órganos consultivos-, no tomó en cuenta las especificidades del derecho
constitucional y convencional de los pueblos indígena aquí apuntadas. Esto es lo
que fue dicho en la iniciativa, la cual fue suscrita por todos los integrantes de la
Comisión de Asuntos Indígenas:
CC. DIPUTADOS SECRETARIOS
DE LA LIX LEGISLATURA DEL CONGRESO DEL ESTADO
P R E S E N T E S.
Los que suscriben diputados Christian Joaquín Sánchez Sánchez, Filemón Hilario
Flores, y Rosa Ma. Huerta Valdez, integrantes de la Comisión de Asuntos
Indígenas de la LX Legislatura, en ejercicio de la facultad que nos confieren los
artículos 61 y 137 de la Constitución Política del Estado de San Luis Potosí; 130
[…]
C
I
Proyecto de Decreto que ADICIONA párrafo (sic) quinto al artículo 27 de la Ley
para el Instituto de Desarrollo Humano y Social de los Pueblos y Comunidades
Indígenas del Estado de San Luis Potosí, lo que hago con base en la siguiente:
EXPOSICIÓN DE MOTIVOS
El Consejo Consultivo del Instituto de Desarrollo Humano y Social de los Pueblos
Indígenas del Estado de San Luis Potosí, es un órgano ciudadano cuyo objeto es
el de participar en la generación de políticas públicas que el estado realiza a
favor de las comunidades de la entidad potosina, así como velar por el
cumplimiento de las autoridades de diferentes órganos de gobierno en la
atención a la población indígena.
En un Consejo Consultivo los miembros deben tener conocimiento, experiencia o
relación con los temas a tratar, poder ejercer un juicio independiente, y estar
dispuestos a presentar una declaración de intereses (conflicto de intereses). La
designación debe procurar la pluralidad y diversidad de puntos de vista que
haga posible proveer a la autoridad recomendaciones y opiniones equilibradas.
Debe existir una estrecha comunicación entre la autoridad y el consejo. Se
acostumbra que la propia autoridad ponga a disposición del consejo cierto
personal que sirva de enlace y apoye en la operación del consejo. Las
recomendaciones de los consejos deben de tomarse en cuenta.
La propuesta de que diputado presidente de la Comisión de Asuntos Indígenas en
el Honorable Congreso del Estado de San Luis Potosí, radica en su carácter
representativo de la sociedad que un legislador tiene y en el caso en mención de
la representación de la población indígena en el Estado.
La participación del Poder Legislativo en el Consejo Consultivo, permitirá que de
una manera más directa se cuente con la posibilidad de apoyar al Consejo en
temas que sean necesarios de atención y gestoría tanto en el orden local como
federal.
En virtud de lo antes expuesto, me permito elevar a la consideración de esta
A
L
: […]
43
El dictamen de la Comisión de Asuntos Indígenas, fue del tenor literal siguiente:
CC. DIPUTADOS SECRETARIOS DE LA SEXAGESIMA LEGISLATURA DEL
HONORABLE CONGRESO DEL ESTADO, PRESENTES.
A la Comisión de Asuntos Indígenas, en sesión de la Diputación Permanente,
celebrada el día 5 de febrero del presente año, le fue turnado el asunto 2584,
Iniciativa con Proyecto de Decreto que ADICIONA párrafo quinto al artículo 27
de la Ley para el Instituto de Desarrollo Humano y Social de los Pueblos y
Comunidades Indígenas del Estado de San Luis Potosí, presentada por los
Diputados Christian Joaquín Sánchez Sánchez, Filemón Hilario Flores, y Rosa Ma.
Huerta Valdez.
Al realizar el estudio y análisis del citado asunto, la Comisión dictaminadora ha
llegado a los siguientes
CONSIDERANDOS
PRIMERO. Que la iniciativa en comento, cumple en lo general con lo previsto en
los artículos 132 de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado; 72 y 73 del
Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso del Estado, por lo que es
procedente realizar el estudio y dictamen correspondiente.
SEGUNDO. Que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 100 de la Ley
Orgánica del Poder Legislativo del Estado, la citada Comisión es de dictamen
legislativo, por lo que resultan competentes para emitir el presente.
TERCERO. Que es un acierto que el Instituto de Desarrollo Humano y Social para
los Pueblos y Comunidades Indígenas en el Estado, cuente con un Consejo
Consultivo integrado por población civil representativa de las comunidades
indígenas en el Estado, ya que es este el espacio donde confluyen la
institucionalidad y la ciudadanía para definir la política de Estado que ha de
seguir el Gobierno en la generación d políticas públicas que beneficien a la
población indígena.
El Consejo Consultivo del Instituto de Desarrollo Humano y Social de los Pueblos
Indígenas del estado de San Luis Potosí, es un órgano ciudadano cuyo objeto es
el de participar en la generación de políticas públicas que el estado realiza a
favor de las Comunidades de la entidad potosina, así como velar por el
cumplimiento de las autoridades de diferentes órdenes de gobierno en la
atención a la población indígena.
En un Consejo Consultivo los miembros deben tener conocimiento, experiencia o
relación con los temas a tratar, poder ejercer un juicio independiente, y estar
dispuestos a presentar una declaración de intereses (conflictos de intereses). La
designación debe procurar la pluralidad y diversidad de puntos de vista que
haga posible proveer a la autoridad recomendaciones y opiniones equilibradas.
Sin embargo además de contar con la participación del Poder Ejecutivo,
responsable de la política pública, es necesario contar con la participación del
Poder Legislativo del Estado en calidad además de representante, en un
importante aliado de la población indígena y Ejecutivo para buscar impulsar los
presupuestos que sean requeridos desde el Congreso del Estado para hacer
efectivo el cumplimiento de solicitudes que pudieran generarse al seno del
Consejo Consultivo.
La participación del Poder Legislativo en el Consejo Consultivo, permitirá que de
una manera más directa se cuente con la posibilidad de apoyar al Consejo en
temas que sean necesarios de atención y gestoría tanto en el orden local como
44
federal. Por lo anteriormente expuesto, la Comisión de Asuntos Indígenas, con
fundamento en lo establecido en los artículos 85 y 86 fracción I y III, del
Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso del Estado de San Luis
C
C
…
Como puede leerse, el dictamen reproduce las razones de la iniciativa, insistiendo
en que la inclusión de diversos diputados al Consejo Consultivo generaría
beneficios a los pueblos y comunidades indígenas pues de manera más directa
éstos podrían ser apoyados en temas que sean necesarios de atención y gestoría. Y
esa es la opinión de la Sexagésima Legislatura, ¿pero cuál es la opinión de los
pueblos y comunidades indígenas en el Estado?
Quedando probado que no hubo consulta previa a la medida legislativa adoptada
con el Decreto 587 que se combate, es evidente que las autoridades demandadas
violaron los derechos humanos de los pueblos y comunidades indígenas en San
Luis Potosí, previstos en los artículos 1.1, 6.1 inciso a) del Convenio 169 de la OIT,
la jurisprudencia del caso Pueblo Indígena Kichwa de Sarakuya vs. Ecuador, el
artículo 2º de la Carta Magna Mexicana, así como los artículos 1º y 133 de la propia
Ley Fundamental Mexicana.
SEGUNDO.- DERECHOS A LA PARTICIPACIÓN LIBRE Y A LA DECISIÓN
Además del derecho a la consulta previa, la Convención Núm. 169 sobre Pueblos
Indígenas y Tribales en Países Independientes, confiere a los pueblos indígenas los
derechos humanos a la participación libre, y a la decisión también libre, previa e
informada los casos en que se afecten sus intereses fundamentales.
En el concepto de invalidez anterior, hemos citado ya el inciso b) del artículo 6.1.,
que dice:
Artículo 6
1. Al aplicar las disposiciones del presente Convenio, los gobiernos deberán:
…
b) establecer los medios a través de los cuales los pueblos interesados puedan
participar libremente, por lo menos en la misma medida que otros sectores de
45
la población, y a todos los niveles en la adopción de decisiones en instituciones
electivas y organismos administrativos y de otra índole responsables de políticas
y programas que les conciernan;
c) establecer los medios para el pleno desarrollo de las instituciones e iniciativas
de esos pueblos, y en los casos apropiados proporcionar los recursos necesarios
para este fin.
Pero además esta porción normativa debe leerse en unión a los artículos 2.1 y 2.2.
inciso b); y del artículo 7.1, mismos que establecen:
Artículo 2
1. Los gobiernos deberán asumir la responsabilidad de desarrollar, con la
participación de los pueblos interesados, una acción coordinada y sistemática con
miras a proteger los derechos de esos pueblos y a garantizar el respeto de su
integridad.
2. Esta acción deberá incluir medidas:
b) que promuevan la plena efectividad de los derechos sociales, económicos y
culturales de esos pueblos, respetando su identidad social y cultural, sus
costumbres y tradiciones, y sus instituciones;
Artículo 7
1. Los pueblos interesados deberán tener el derecho de decidir sus propias
prioridades en lo que atañe el proceso de desarrollo, en la medida en que éste
afecte a sus vidas, creencias, instituciones y bienestar espiritual y a las tierras que
ocupan o utilizan de alguna manera, y de controlar, en la medida de lo posible, su
propio desarrollo económico, social y cultural. Además, dichos pueblos deberán
participar en la formulación, aplicación y evaluación de los planes y programas de
desarrollo nacional y regional susceptibles de afectarles directamente.
Recordando la genealogía de la Convención 169 de la OIT, hemos subrayado que
ésta se basa en la concepción de que a los pueblos y comunidades indígenas no se
les debe tratar paternalistamente, porque ese modelo tutelar, que estaba imbíbito
en el Convenio 107 de la OIT y que data de la época de la Colonia, ya fue superado
desde 1989 precisamente con el Convenio 169 de la OIT. También es importante
reiterar, para desarrollar el presente concepto de invalidez, que el nuevo
paradigma constitucional contemplado en el artículo 2º de nuestra Lex Legem,está
basado en dicho Convenio 169; pero además, que éste persigue no la integración o
asimilación de los pueblos indígenas al modelo cultural y político occidental, sino
el respeto cabal a sus tradiciones, instituciones y determinaciones, en la medida en
que no afecten la unidad nacional y el marco constitucional de los derechos
46
humanos y los principios que los gobiernan. Abogamos también en el concepto de
invalidez anterior, a favor de la filosofía de que está impregnada la Convención
169, en el sentido de que la misma constituye un instrumento que por primera vez
enfoca el problema desde el ángulo de la discriminación histórica y antropológica
que han sufrido los pueblos indígenas, y que como medidas para contrarrestar tan
nocivo violación de derechos humanos, ahora se ha estipulado internacionalmente
el derecho humano a la consulta previa de los pueblos, pero además, y no
menormente, su derecho a la participación en los asuntos que les conciernan, y en
algunos casos, incluso su derecho a decidir, como requisito sine qua non a la acción
gubernamental o legislativa.
El derecho a participar está en el Convenio 169 en los preceptos ya invocados,
debiendo subrayarse que la participación no debe ser meramente formal, sino
libre. ¿Mas cómo se va a dar esa libertad en un marco donde ellos sienten una
intromisión pues los legisladores no son indígenas y ni siquiera hablan sus lenguas
o dialectos’ Cómo va a generarse esa libertad si amén de que no los tomaron en
cuenta para adoptar la medida legislativa, les están discriminando al considerarlos
incapaces de determinar por sí mismos qué es lo que más les conviene? En otras
palabras, ¿cómo puede haber libertad donde no hay confianza, por no habérseles
tratado con dignidad? Aquí hay qué tomar nota que cada pueblo indígena en una
sociedad plural, tiene especificidades diferentes que aún dentro de un marco
territorial soberano, la diferencian de otros pueblos, de otras comunidades
igualmente indígenas. Es decir, lo que está bien para los Purepechas, no
necesariamente está bien para los Zapotecas o los Otomís. México es un país
eminentemente plural, un crisol de nacionalidades y culturas que es lo que en su
conjunto conforman la Nación Mexicana, donde de hecho coexisten más de sesenta
pueblos indígenas preexistentes a la Colonia. El Poder Revisor de la Constitución al
enmendar el catorce de agosto de dos mil uno el artículo 2º, inter alia, de la Ley
Fundamental, fue consciente de esta realidad social, y por ello estableció diversos
principios y reglas que reconocen nuestra diversidad cultural y orígenes y las
distintas especificidades existentes entre los pueblos en las distintas entidades
47
federativas, reconociendo que en las distintas entidades federativas podrían
desarrollarse legislativamente criterios ad hoc. Dichos principios y reglas
constitucionales son: i) el principio de pluralidad enunciado en el segundo párrafo
del artículo 2º, cuando estableció que La Nación tiene una composición pluricultural
sustentada originalmente en sus pueblos indígenas; ii) el principio de especificidad
previsto en el cuarto párrafo del artículo 2º en estudio, cuando alude a que el
reconocimiento de los pueblos y comunidades indígenas se hará en las constituciones
y leyes de las entidades federativas, las que deberán tomar en cuenta, además de los
principios generales establecidos en los párrafos anteriores de este artículo, criterios
etnolingüísticas y de asentamiento físico; iii)
el principio de concurrencia
desarrollado en el proemio del Apartado B del artículo en examen, cuando dispone
que la Federación, los Estados y los Municipios, para promover la igualdad de
oportunidades de los indígenas y eliminar cualquier práctica discriminatoria,
establecerán las instituciones y determinarán las políticas necesarias para
garantizar la vigencia de los derechos de los indígenas y el desarrollo integral de sus
pueblos y comunidades, las cuales deberán ser diseñadas y operadas conjuntamente
con ellos; iv) y el principio de participación en el ejercicio y vigilancia de las políticas
públicas, previsto en el penúltimo párrafo del artículo 2º en cita, cuando se dice
que para garantizar el cumplimiento de las obligaciones señaladas en este apartado,
la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión, las legislaturas de las entidades
federativas y los ayuntamientos, en el ámbito de sus respectivas competencias,
establecerán las partidas específicas destinadas al cumplimiento de estas
obligaciones en los presupuestos de egresos que aprueben, así como las formas y
procedimientos para que las comunidades participen en el ejercicio y vigilancia de las
mismas.
Todo esto significa que mientras no se rompa la unidad nacional, ni se violen
derechos humanos ni los principios que los informan, cada pueblo indígena, en el
sentido constitucional, tiene derecho a decidir la forma en que va a participar en la
ejecución y vigilancia de las políticas públicas que les conciernen. Y si en San Luis
Potosí los pueblos indígenas no quieren miembros en el Consejo Consultivo que
adolezcan de la condición de indígenas, eso debe respetarse, aún y cuando en otras
48
entidades la voluntad de los pueblos indígenas sea distinta. Pero siempre en un
marco de libertad, a través de instituciones efectivas porque así expresamente fue
estipulado por México en el artículo 6.1., inciso b), del Convenio 169 de la OIT.
Lo que se quiere decir con lo anterior, es que en San Luis Potosí, los pueblos
indígenas en la entidad, están representados en el Consejo Consultivo de que se
viene hablando, siendo dicho Consejo el canal por el cual participan en la
propuesta de las políticas públicas que el Instituto de Desarrollo Humano y Social
de los Pueblos y Comunidades Indígenas del Estado eventualmente les aprueba;
pero ellos, han manifestado en su escrito de queja su inconformidad a que en el
seno del Consejo Consultivo participen miembros no indígenas, concretamente los
diputados de la Comisión de Asuntos Indígenas del Congreso del Estado. Es más,
los representantes indígenas ante el Consejo Consultivo no se duelen únicamente
de que no fueron consultados, de que no los tomaron en cuenta previamente para
realizar la reforma legislativa impugnada, sino además de que los diputados que
integrarían el Consejo Consultivo no reúnen los requisitos y formas en que cada
Consejero y Consejera reunieron para ser electos, esto es, porque los legisladores
no son indígenas.14 Esta expresión de voluntad, denota que la forma en que desean
participar los pueblos indígenas representados en el Instituto a través del Consejo
Consultivo, es sin la intervención en el referido Consejo de personas que no tengan
la calidad de indígenas, en el sentido constitucional del término. ¿En qué rompe la
unidad nacional? ¿En qué viola derechos humanos o los principios constitucionales
o convencionales que los informan el hecho de que los pueblos indígenas de San
Luis Potosí no desean que nadie más que indígenas participen en el seno del
Consejo Consultivo del Instituto de Desarrollo Humano y Social de los Pueblos y
Comunidades Indígenas del Estado? Esa decisión en la forma de participar, se
llama autodeterminación, e igualmente está garantizada por la Constitución
14
3. Finalmente, el día 6 de Junio nos enteramos que la modificación a la Ley del Instituto,
quedó aprobada y publicada el día 29 del mes de Mayo en el Periódico Oficial del Estado,
causando con ella la violación a los derechos humanos de los pueblos y comunidades
Indígenas, atendiendo a los requisitos y formas en que cada Consejero y Consejera fuimos
elegidos.
49
Mexicana, en su artículo 2º cuando establece en su cuarto párrafo que el derecho de
los pueblos indígenas a la libre determinación se ejercerá en un marco constitucional
de autonomía que asegure la unidad nacional y desde luego, por el Convenio 169 de
la OIT, en su artículo 2.2., inciso b), cuando dice que los gobiernos deberán asumir
la responsabilidad de desarrollar, con la participación de los pueblos interesados,
una acción coordinada y sistemática con miras a proteger los derechos de esos
pueblos y a garantizar el respeto de su integridad… acción que deberá incluir
medidas b) que promuevan la plena efectividad de los derechos sociales, económicos
y culturales de esos pueblos, respetando su identidad social y cultural, sus costumbres
y tradiciones, y sus instituciones…
Cierto es que el Consejo Consultivo no es una institución ancestral; pero no menos
cierto que en San Luis Potosí los pueblos y comunidades indígenas que lo
conforman, a través de veintiséis representantes y sus respectivos suplentes del
género opuesto al titular, lo han hecho suyo, y lo han consentido como una
institución que les pertenece. Tal es su conciencia. Los miembros indígenas del
Consejo Consultivo, son los siguientes:
POBLACIÓN
TITULAR
SUPLENTE
SAN JOSE DEL
CORITO,
ALAQUINES
CLEMENTE REYES
CASTILLO
SAN JOSE
CENTRO, CIUDAD
DEL MAIZ
DELFINA GERONIMO DE
JULIO PEREA GUERRERO LACRUZ
SANTA MARIA
ACAPULCO,
LEODEGARIO DURAN
SANTA CATARINA BOTELLO
PAULINO AVILA DE
LACRUZ
SAN LUIS POTOSI,
CAPITAL DEL
NARCISO MENDOZA
ESTADO
LOPEZ
JUANA CHAVIRA
PUEBLO
INDÍGENA
XI´OI
XI´OI
CRISTINA RODRIGUEZ
GUTIERREZ
XI´OI
LUCIANA DE LA ROSA DE LA
CRUZ
WIXARRIKA
PAULINA CARRASCO PEREZ
MIXTECO
50
DOMINGO FLORES
GARCIA
CLARA JULIANA MARTINEZ
RAMIREZ
TRIQUI
VICENTE DOMINGO
HERNANDEZ RAMIREZ
JESSICA MONROY REYES
MAZAHUA
JOSE VALENTIN
HERNANDEZ
HERNANDEZ
REYNALDA HERNANDEZ
MORALES
TEENEK
EJIDO PONCIANO AGUSTIN BAUTISTA
ARRIAGA, EBANO BAUTISTA
FRANCISCA AGUSTINA
BAUTISTA
TEENEK
AGUACATITLA,
TAMUIN
JOSE ISABEL SIDRONIO
SANTIAGO
MARTHA REYES GONZALEZ
TEENEK
PAXQUID,
TAMPAMOLON
DE CORONA
RAMON SANTIAGO
MARIA LAURA SANTOS REYES
TEENEK
EJIDO LA LOMA,
TANQUIAN DE
ESCOBEDO
MARIA GUADALUPE
MORALES
JACINTO LIBRADO HERNANDEZ TEENEK
COROMOHOM,
TANLAJAS
REGINA PEREZ SANTOS
PABLO SANTIAGO ANTONIA
TEENEK
TAMALETON,
TANCANHUITZ
RAFAEL REYES
MARTINEZ
CELIA SANTIAGO MARTINEZ
TEENEK
EL NARANJAL,
EJIDO EL
CRISTIANO,
XILITLA
MARIA JACINTA
HERNANDEZ MARTINEZ PABLO RAFAEL HERNANDEZ
NAHUATL
LEJEM, SAN
ANTONIO
BENJAMIN ORTIZ
FLORES
ANTONIA SANTIAGO
HERNANDEZ
TEENEK
TAMPATE,
AQUISMON
BONIFACIO MARTINEZ
SANTA
ZENAIDA FRANCISCO
CONCEPCION
TEENEK
SAN FRANCISCO,
SAN VICENTE
TANCUAYALAB
PEDRO ANTONIO
SANTIAGO
ANNIANA DEL ANGEL
MARTINEZ
TEENEK
SANTIAGO
CENTRO,
TAMAZUNCHALE
ANA CRISTINA
HERNANDEZ
HERNANDEZ
ELOY ANTONIO SILVESTRE
NAHUATL
ESCUATITLA, SAN
MARTIN
JULIO HERNANDEZ
FRANCISCA BALLEZA NICOLAS
NAHUATL
EJIDO LA LIMA,
CD. VALLES
51
CHALCHICUAUTLA TOMAS
XOCHICUATLA,
TAMPACAN
LIBRADO QUEZADA
MARTINEZ
LUZ YURIDIA SANTIAGO CLETO
NAHUATL
NEXCUAYO,
MATLAPA
ALEJO REYES
HERNANDEZ
MACARIA HERNANDEZ FELIX
NAHUATL
CUAYO CHALCO,
AXTLA DE
TERRAZAS
JUAN DOMINGO
HERNANDEZ
SIXTA HERNANDEZ AQUINO
NAHUATL
CHUNUNTZEN II,
HUEHUETLAN
FILEMON ALTAMIRANO
FLORES
VANESA SANTIAGO REYES
NAHUATL
TAMPUCHON,
COXCATLAN
TRINIDAD SANCHEZ
QUINTANA
BEATRIZ HERNANDEZ
HERNANDEZ
NAHUATL
EJIDO LA PALMA,
TAMASOPORAYON
GRACIANO OLVERA
NUÑEZ
ESTELA HERNANDEZ CASTRO
XI´OI
En el Periódico Oficial del Estado Libre y Soberano de San Luis Potosí, fue
publicado en la edición extraordinaria de tres de abril del dos mil diez, el Padrón
de Comunidades Indígenas. En él se reflejan los siguientes datos estadísticos y
demográficos que mucho interesan al caso:
La presencia indígena en San Luis Potosí se puede caracterizar, en primer
término, por su peso demográfico, ya de cada 100 potosinos 15 son portadores
de una cultura indígena. Efectivamente de acuerdo con el Consejo Nacional de
Población (CONAPO), se estima que la población indígena es de 348,551
personas que representan al 15.2% de la población total del estado. Al mismo
tiempo el Censo del 2000 estableció que 235,253 son Hablantes de una Lengua
Indígena, representando con ello a más de 11% (por ciento) de la población
estatal. En ese mismo sentido merece señalarse que San Luis Potosí es parte del
grupo de nueve estados con mayor concentración de población indígena en
México.
Población indígena en San Luís Potosí, 2000
Concepto
de Institucion Núm.
Proporción
de
población
es
Absoluto de población indígena
indígena
población
en relación con el
indígena
total estatal
POBLACI´PON DE INEGI.2000 235,253
11.3%
5 AÑOS Y MAS
HABLANTES DE
LENGUAS
52
INDÍGENAS (HLI)
POBLACIÓN
INDÍGENA
ESTIMADA (PIE)
INI.PNUDCONAPO2000
348,551
15.2%
El Censo del 2000 registra en la entidad, el uso de 36 lenguas indígenas,
S L
á
9
71
ó pame1 con el 3.4 %. Estos tres grupos lingüísticos comprenden al 99.4% de los
hablantes de lenguas indígenas (HLI) en el estado. El 94.8 por ciento de los
hablantes de lenguas indígenas residen principalmente en los municipios que
integran la zona Huasteca. De esta región destacan: Tamazunchale con 17% de
los hablantes, Aquismón 11.5, Xilitla 8.4, Matlapa 8 y Axtla de Terrazas 7.7 por
ciento.
Encontramos que en 11 municipios del estado ubicados en la región huasteca,
más de la mitad de sus habitantes de 5 años en adelante se comunican a través
de alguna lengua indígena, en especial en San Antonio, Tanlajás y Coxcatlán
donde 8 de cada 10 personas hablan alguna lengua distinta al español. Del total
de hablantes de lengua indígena, 88.7% también habla en algún grado el
español y 10.2% sólo habla en su lengua materna, es decir son monolingües2.
Por su distribución y uso municipal encontramos que el teenek o huasteco se
habla en trece municipios, el nahua en doce y el pame en seis.
M
q
rritorio vasto y diverso en sus paisajes y
geografía. Algunos se sitúan en la propia Huasteca, en el municipio de
Tamasopo, mientras que otros se localizan en desde la Sierra Madre Oriental
hasta el norte de la llamada Sierra Gorda.
Así, en cumplimiento a los preceptos del artículo 2º constitucional que confieren
potestades constitucionales concurrentes al Estado de San Luis Potosí, el artículo
9º de la Constitución Local, dispone en su proemio y en su fracción II:
ARTICULO 9°. El Estado de San Luis Potosí
, así como la presencia regular de los Wirrarika o Huicholes.
Asegurando la unidad de la Nación la ley establecerá sus derechos y obligaciones
conforme a las bases siguientes:
I…
II.
El Estado reconoce a sus pueblos indígenas su unidad, lenguas y derechos
históricos, manifiestos éstos en sus comunidades indígenas a través de sus instituciones
políticas, culturales, sociales y económicas, así como su actual jurisdicción territorial,
formas autonómicas de gestión y capacidad de organización y desarrollo internos;
E igualmente San Luis Potosí termina de desarrollar los derechos de los pueblos
indígenas, a través de dos leyes expedidas por la Legislatura Local, que son
53
justamente la Ley para el Instituto de Desarrollo Humano y Social de los Pueblos y
Comunidades Indígenas del Estado, como al través de la Ley de Consulta Indígena
para el Estado y Municipios de San Luis Potosí.
Bajo ese andamiaje constitucional y legal de los pueblos indígenas en San Luis
Potosí, es una prerrogativa de los mismos decidir cómo van a participar en el seno
del Consejo Consultivo previsto en la Ley para el Instituto de Desarrollo Humano y
Social de los Pueblos y Comunidades Indígenas del Estado; y si no están de acuerdo
en que en el mismo participen personas no indígenas, debe respetarse esa
decisión, esa autodeterminación local, ya que el hecho de que no participen
personas no indígenas en nada rompe la unidad nacional, no se violan derechos
humanos ni principios constitucionales, únicas salvedades que podrían delimitar
dicha voluntad política.
Virtud a los principios de universalidad e indivisibilidad de los derechos humanos,
previstos en el artículo 1º constitucional, resultan igualmente aplicables al caso
que nos ocupa los postulados referentes a la autodeterminación de los pueblos
para decidir su condición política, postulados estipulados en los artículos 1º el
Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, como el artículo 1º del Pacto
Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (ambos instrumentos
aprobados por el Senado mexicano el 18 de diciembre de mil novecientos
ochenta), los cuales respectivamente rezan:
Artículo 1
1.
Todos los pueblos tienen el derecho de libre determinación. En virtud
de este derecho establecen libremente su condición política y proveen asimismo
a su desarrollo económico, social y cultural.
Artículo 1
1. Todos los pueblos tienen el derecho de libre determinación. En virtud de este
derecho establecen libremente su condición política y proveen asimismo a su
desarrollo económico, social y cultural.
54
Sin importar que en la especie se trate no de pueblos soberanos en el sentido del
Derecho Internacional, Público, sino de pueblos Indígenas, pues la Corte
Interamericana de Derechos Humanos ha interpretado que tales artículos también
les son aplicables (caso Saramaka vs. Surinam).15
Importa destacar, que el artículo 7.1 del Convenio 169 de la OIT, es muy claro en el
sentido de que los pueblos interesados deberán tener el derecho de decidir sus
propias prioridades en lo que atañe al proceso de desarrollo, en la medida en que
éste afecte sus instituciones, y de controlar, en la medida de lo posible, su propio
desarrollo económico, social y cultural. En ese tenor, el Consejo Consultivo del
Instituto de Desarrollo Humano y Social de los Pueblos y Comunidades Indígenas
del Estado, si bien no es una instancia decisoria –según se ha visto-, tiene al menos
la potestad de ser la instancia propositiva; y en ese tenor, es la instancia donde los
pueblos indígenas de la entidad DECIDEN qué proponer. Por esa cuestión, de
quedar validada la medida legislativa aquí impugnada, no serían los pueblos
indígenas quienes decidieran la agenda a proponer a la Junta Directiva del
Instituto, o al menos no sólo ellos, sino además la Comisión de Asuntos Indígenas
del Poder Legislativo del Estado. Con ello, se advierte una manifiesta violación al
citado precepto 7.1. en examen, toda vez que dicha norma no restringe o
condiciona el derecho de los pueblos indígenas a que en la toma de decisiones que
15
93. Como se discutirá seguidamente (infra párrs. 97-107), la legislación interna de
Surinam no reconoce el derecho a la propiedad comunal de los miembros de sus pueblos
tribales y no ha ratificado el Convenio OIT No. 169. No obstante, Surinam ratificó tanto el
Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos como el Pacto Internacional de Derechos
Económicos, Sociales y Culturales85. El Comité sobre Derechos Económicos, Sociales y
Culturales, que es el organismo de expertos independientes que supervisa la implementación
del PIDESC por parte de los Estados Parte, ha interpretado el artículo 1 en común de dichos
pactos como aplicable a los pueblos indígenas86. Al respecto, en virtud del derecho a la
autodeterminación de los pueblos indígenas conforme a dicho artículo 1, los pueblos podrán
“
[]
”
“
q z
”
q
“
”87. Conforme al artículo 29.b de la Convención Americana, esta Corte no puede
interpretar las disposiciones del artículo 21 de dicho instrumento en el sentido que limite el
goce y ejercicio de los derechos reconocidos por Surinam en dichos Pactos88. La Corte
considera que el mismo razonamiento aplica a los pueblos tribales debido a las
características similares sociales, culturales y económicas que comparten con los pueblos
indígenas (supra, párrs. 80-86)89.
55
les incumben deba participar el Poder Legislativo o alguno de sus órganos, como
en este caso lo es la Comisión Legislativa de marras.
Para que quede claro, para que no exista dudas de la intromisión que implica la
medida legislativa cuestionada, sería tanto como establecer justo lo contrario: que
por decisión de los pueblos y comunidades indígenas la Comisión de Asuntos
Indígenas del Estado de San Luis Potosí, además de sus diputados integrantes,
debiera conformarse por determinado número de indígenas. Amén de que tal
determinación rompería con el principio de representación política previsto en el
artículo 116 constitucional, de suya implicaría una determinación excesiva y
desproporcionada, como verdaderamente se ve la que aquí se impugna. Si la
Legislatura quiere que el Poder Legislativo participe en la conformación de
políticas públicas dirigidas a la población indígena, tiene otros instrumentos a su
alcance; al aprobar el presupuesto de gastos anualmente; estableciendo
indicadores normativos en leyes formal y materialmente legislativos; o de plano
modificando la Legislación en cuestión para incorporarse a la Junta Directiva del
Instituto, y eso a reserva de que no se trate de una invasión de esferas con el Poder
Ejecutivo, pues las atribuciones de la Junta versan sobre actos materialmente
administrativos que por virtud del principio de división de poderes previsto en el
artículo 49 de la Ley Fundamental, deben encontrar justificación expresa en la
Constitución para que un Poder diverso al Ejecutivo pueda co-realizarlos.
TERCERA. Discriminación. Violación a los artículos 1º constitucional, 24 de
la Convención Americana sobre Derechos Humanos y 3.1. del Convenio 169
de la OIT. Falta de fundamentación y motivación de la medida legislativa
impugnada. Transgresión al principio de legalidad.
De hecho releyendo la exposición de motivos como el dictamen que dio origen a la
reforma impugnada, se advierte que la razón por la cual fue llevada a cabo la
misma, obedeció a la idea de que la Asamblea Legislativa consideró que los
diputados integrantes de la Comisión de Asuntos Indígenas son más capacitados,
56
más independientes, más experimentados, para atender los asuntos que competen
a dicho Consejo. Asumen que con su incorporación al mismo, serán más efectivas
las tareas de atención y gestoría ante las autoridades competentes, tanto en el
orden local como en el federal. Pero ese modo de pensar es el problema: que esa
concepción denigra a los indígenas, a sus pueblos, porque se les concibe como
menores de edad, incapaces de decidir lo que es mejor para ellos, como si
requirieran la tutela del Poder Legislativo para determinar y participar de la mejor
manera. Tal tipo de concepción, no debe caber duda, ya fue superada desde 1989
con la celebración del Convenio 169 de la OIT, por las razones ampliamente
explicadas en el primer concepto de invalidez de la presente demanda. Pero en
suma, esas son las razones explícitas del proceso legislativo. Se llega incluso al
extremo a sostener en la iniciativa, que el Diputado presidente de la Comisión de
Asuntos Indígenas es el representante de la población indígena del Estado. Tal
afirmación carece de sustento constitucional, sobre todo si consideramos el
carácter no indígena del legislador; pero aunque lo fuera, esa es una categoría que
habría primeramente que preguntársela a los pueblos y comunidades indígenas de
la entidad. Igualmente se refleja el carácter paternalista en el dictamen, pues
sugiere, a contrario, que de no incluirse a los legisladores allí precisados, las
recomendaciones y opiniones que el Consejo Consultivo formule al Instituto no
serían equilibradas:
En un Consejo Consultivo los miembros deben tener conocimiento, experiencia o
relación con los temas a tratar, poder ejercer un juicio independiente, y estar
dispuestos a presentar una declaración de intereses (conflictos de intereses). La
designación debe procurar la pluralidad y diversidad de puntos de vista que
haga posible proveer a la autoridad recomendaciones y opiniones equilibradas.
En tales circunstancias, el considerar a los indígenas de San Luis Potosí, en lo
individual o en lo colectivo, como sujetos incapaces de presentar propuestas
equilibradas, de tener conocimiento y experiencia y presentar opiniones plurales e
independientes, en fin, de autodeterminarse, de decidir por sí mismos lo que más
les conviene, la norma impugnada discrimina a dichas pueblos y comunidades, y
adolece por tanto de fundamentación y motivación pues la medida legislativa en
57
nada está en línea con los nuevos predicados del Convenio 169 de la OIT, el cual
respeta el derecho de estos pueblos a autodeterminarse dentro de los límites
constitucionales, a presentar opiniones, a participar y en algunos casos a decidir
sus políticas públicas o medidas que les puedan afectar; así como con el nuevo
paradigma constitucional establecido en el artículo 2º constitucional el cual
encuentra su inspiración en el Derecho Internacional de los pueblos y
comunidades indígenas y tribales. Por tales motivos, es clara la violación a lo
dispuesto por los artículos 1º y 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos, en el sentido de que en México está prohibida toda discriminación
motivada por origen étnico o cualquier otra que atente contra la dignidad humana.
Igualmente por violación al Apartado B del artículo 2º constitucional, el cual
proscribe toda práctica discriminatoria contra los indígenas; todo lo cual denota
violación al artículo 16 constitucional, el cual exige que todas las autoridades del
país deben fundar y motivar sus actos, entendiendo por fundamento la existencia
de una hipótesis legal que prevea el ejercicio de determinada facultad o actuación,
y por motivación, la adecuación al caso concreto de los hechos a la hipótesis
normativa, de modo tal que lo justifique plenamente. En el entendido que la
fundamentación y motivación de los actos legislativos se da cuando existen
situaciones que constitucionalmente requieren ser reguladas, de conformidad con
la jurisprudencia de voz “FUNDAMENTACION Y MOTIVACION DE LOS ACTOS DE
AUTORIDAD LEGISLATIVA”, pero con la salvedad de que en la especie no existe un
fundamento constitucional para que el Poder Legislativo del Estado realice una
modificación legislativa que afecte a los pueblos y comunidades indígenas en la
entidad, sin previa consulta a éstos; y de que no se trata de una situación que
reclama ser jurídicamente regulada pues muy por el contrario va en contra de las
disposiciones constitucionales y convencionales ya citadas.
Debe decirse que por lo que hace al trato discriminatorio con el que se ha
pretendido justificar la medida legislativa, se atenta contra la dignidad humana de
los pueblos y comunidades indígenas del Estado; ya que claramente la medida
parte de la base de que en el seno del Consejo Consultivo, no se están dando
58
proposiciones equilibradas, capaces, y que se requiere la ayuda de los miembros
de la Comisión de Asuntos Indígenas para mejor llevar a cabo la atención y gestoría
de las tareas de ese cuerpo colegiado; especialmente al no haber consultado
previamente a los pueblos indígenas, por no haberlos tomado en cuenta en tan
trascendental medida, pues modifica la conformación del único cuerpo colegiado
en la entidad donde confluyen representantes de todas las comunidades indígenas
de la entidad.
La Convención Americana sobre Derechos Humanos igualmente proscribe la
discriminación ante la ley, de conformidad con su artículo 24:
Artículo 24. Igualdad ante la Ley
Todas las personas son iguales ante la ley. En consecuencia, tienen derecho, sin
discriminación, a igual protección de la ley.
La Corte Interamericana de Derechos Humanos ha interpretado específicamente
en el caso de pueblos indígenas, que cuando a éstos no se les consulta una
declaratoria de afectación de tierras, se da una discriminación de facto, violatoria
del artículo 24 del Pacto de San José:
23. Deber de respetar y garantizar –sin discriminación- los derechos humanos.
Prohibición de discriminación de jure y de facto
La Corte ha indicado que “la diferencia entre los dos artículos (1.1 y 24 CADH) radica en
que la obligación general del artículo 1.1 se refiere al deber del Estado de respetar y
garantizar ‘sin discriminación’ los derechos contenidos en la Convención Americana. En
otras palabras, si un Estado discrimina en el respeto o garantía de un derecho
convencional, violaría el artículo 1.1 y el derecho sustantivo en cuestión. Si por el
contrario la discriminación se refiere a una protección desigual de la ley interna, violaría
el artículo 24”15. En el presente caso está establecido que la situación de extrema y
especial vulnerabilidad de los miembros de la Comunidad se debe, inter alia, a la falta de
recursos adecuados y efectivos que en los hechos proteja los derechos de los indígenas y
no sólo de manera formal; la débil presencia de instituciones estatales obligadas a
prestar servicios y bienes a los miembros de la Comunidad, en especial, alimentación,
agua, salud y educación; y a la prevalencia de una visión de la propiedad que otorga
mayor protección a los propietarios privados por sobre los reclamos territoriales
indígenas, desconociéndose, con ello, su identidad cultural y amenazando su subsistencia
física. Asimismo, quedó demostrado el hecho de que la declaratoria de reserva natural
privada sobre parte del territorio reclamado por la Comunidad no tomó en cuenta su
reclamo territorial ni tampoco fue consultada sobre dicha declaratoria. Todo lo anterior
evidencia una discriminación de facto en contra de los miembros de la Comunidad (Caso
Comunidad Indígena Xákmok Kásek. Vs. Paraguay. Fondo, Reparaciones y Costas.
Sentencia de 24 de agosto de 2010 Serie C No. 214).
59
Bajo un criterio analógico es perfectamente aplicable tal criterio al que nos atañe,
pues si en el caso Xákmok Kásek vs. Paraguay la medida fue una declaratoria
administrativa, en nuestro caso se trata de una medida legislativa. Yendo más allá,
si tomamos en cuenta el artículo 3.1. del Convenio 169 de la OIT, tenemos que el
mismo impone el deber a los Estados de respetar el goce pleno de los derechos
humanos y libertades fundamentales de los pueblos indígenas, sin obstáculos ni
discriminación:
Artículo 3
1. Los pueblos indígenas y tribales deberán gozar plenamente de los derechos
humanos y libertades fundamentales, sin obstáculos ni discriminación, Las
disposiciones de este Convenio se aplicarán sin discriminación a los hombres y
mujeres de esos pueblos.
Sólo por el hecho de no haberlos tomado en cuenta ya estamos en presencia de un
acto discriminatorio, Si a eso agregamos el hecho de quererles imponer a políticos
legisladores en el sendo del órgano que han adoptado como suyo, delimitando su
participación, la discriminación se hace más palpable, ya que claramente el motivo
de la medida legislativa es la consideración política de que los legisladores de la
Comisión de Asuntos Indígenas del Congreso del Estado son más aptos, o cuando
menos, los que dicen tener la experiencia, independencia, no conflicto de intereses,
conocimiento y capacidad de gestoría y atención ante las autoridades locales y
federales.
Entendemos todos que a raíz de la reforma constitucional de catorce de agosto de
dos mil uno, fue iniciada en México una nueva etapa constitucional en materia de
derechos y cultura indígenas. Etapa que si bien fue construida a lo largo de cinco
siglos (tres de colonización y dos de República), muchos de sus aportes los ha
recibido del Derecho Internacional, especialmente del Convenio 169 de la OIT, cuya genealogía ya ha sido brevemente explicada-, como de la Declaración de
Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas, de 2007. Lo que se
quiere decir es que en realidad, la materia indígena, debe verse como una cuestión
de derechos humanos, porque a eso obedeció el impulso internacional que a la
60
postres decantó en la reforma fundamental al artículo 2º de nuestra Constitución.
Más que un derecho social, es una cuestión de dignidad, de no discriminación. El
Congreso del Estado de San Luis Potosí, al expedir la norma general impugnada, no
sólo obvió procedimientos convencionales y constitucionales, sino que aparte no
explicó el por qué los dispensó: léase consulta previa (y el no ejercer control
convencional ex officio, lo cual es materia del siguiente concepto de invalidez). Pero
además actuó discriminadamente contra los distintos pueblos indígenas
representados en el Consejo Consultivo de que se trata, al haber realizado un
proceso legislativo que no tomó en cuenta la situación particular de los pueblos
indígenas de la entidad, sus características económicas y sociales, su situación de
especial vulnerabilidad, su derecho consuetudinario, valores, usos y costumbres, y
simplemente actuó como si no hubiera esas específicas diferencias en relación al
resto de la población. ¡Vamos¡, no es que no sólo no se haya consultado a los
pueblos indígenas, sino que ni siquiera se tomó en cuenta a los representantes de
dichos pueblos ante el Consejo Consultivo en cuestión; ni un aviso, ni una palabra,
ni una invitación a una reunión de trabajo en la Comisión. La única vez que la
Comisión de Asuntos Indígenas del Congreso se dirigió al Instituto de Desarrollo
Humano y Social de los Pueblos y Comunidades Indígenas del Estado, fue en
vísperas de que el Decreto de reforma fuera publicado en el Periódico Oficial del
Estado, y era meramente para solicitar fuera agendada una reunión de trabajo del
Consejo Consultivo, pero obviamente ya con la participación de los legisladores del
Órgano Parlamentario, y sin traducción a las distintas lenguas que se manejan en el
seno del Consejo. En relación a dicho Consejo, sencillamente nunca hubo
comunicación, ni la ha habido, hasta la fecha. ¿Cuál fue lógico el sentimiento de los
pueblos indígenas representados en dicho órgano colegiado al enterarse no sólo de
la reforma, sino de la forma en que fueron tratados, es decir, soslayándolos
completamente? Sus Señorías podrán verificar el escrito de queja que formularon
ante la Comisión Estatal de Derechos Humanos que represento, y podrán
percatarse de ese sentimiento con el relato que hacen y con la inconformidad
misma, pero a todas luces lo que se advierte es que se sintieron discriminados. La
Corte Interamericana de Derechos Humanos ha dicho en el caso Comunidad
61
Indígena Sawhoyamaxa vs. Paraguay, que la discriminación contra los pueblos
indígenas se da por el sólo hecho de no les otorga una protección efectiva que
tome en cuenta sus especificidades y valores:
26. Prohibición de discriminación. Pueblos indígenas. Deber de considerar
sus tradiciones en la formulación y aplicación del derecho
Conforme a la jurisprudencia del Tribunal, es indispensable que los Estados
otorguen una protección efectiva que tome en cuenta las particularidades propias
de los pueblos indígenas, sus características económicas y sociales, así como su
situación de especial vulnerabilidad, su derecho consuetudinario, valores, usos y
costumbres (Caso Comunidad Indígena Sawhoyamaxa Vs. Paraguay. Fondo,
Reparaciones y Costas. Sentencia de 29 de marzo de 2006. Serie C No. 146).
El trato discriminatorio contra los pueblos indígenas de San Luis Potosí siguió
hasta la misma publicación en el Periódico Oficial del Estado, donde igualmente se
cometió la omisión de traducir a las distintas lenguas y dialectos el contenido de la
reforma. Tal omisión es incompatible con los derechos humanos a la identidad
cultural, a la libertad de expresión de los pueblos indígenas, en relación al derecho
al trato no discriminatorio, lo que se desprende del caso López Álvarez vs.
Honduras, de la Corte Interamericana de Derechos Humanos:
23. Libertad de expresión. Identidad cultural Pueblos indígenas
Los Estados deben tomar en consideración los datos que diferencian a los
miembros de pueblos indígenas de la población en general, y que conforman la
identidad cultural de aquéllos. La lengua es uno de los más importantes elementos
de identidad de un pueblo, precisamente porque garantiza la expresión, difusión y
transmisión de su cultura (Caso López Álvarez Vs. Honduras. Fondo, Reparaciones
y Costas. Sentencia de 1 de febrero de 2006. Serie C No. 141).
Consideramos que no es cosa menor la omisión en cuestión, pues la forma en que
se les hizo saber a los pueblos indígenas de San Luis Potosí la medida legislativa
impugnada, resultó discriminatoria, ya que como se ha señalado se trató de un
mero oficio dirigido a la titular del Instituto de Desarrollo Humano y Social de los
62
Pueblos y Comunidades Indígenas del Estado, ya cuando la Asamblea Legislativa
había aprobado la reforma:
San Luis Potosí, S.L.P., a 22 de mayo de 2014-06-24
MTRA. ADRIANA SILOS MOTILLA
DIRECTORA GENERAL DEL INDEPI
PRESENTE.
Por medio de la presente, deseo informarle que con motivo de la reforma a la Ley
para el Instituto de Desarrollo Humano y Social de los Pueblos y Comunidades
Indígenas en su artículo 27 párrafo quinto que a la letra dice:
“A
á
á C
j C
Comisión de Asuntos Indígenas en el (sic) Honorable Congreso del Estado de San
L
”
Le solicito de la manera más atenta y respetuosa que considere citar a reunión
al Consejo Consultivo para una reunión de trabajo.
Sin otro particular, quedo como siempre de usted.
ATENTAMENTE
[Firma ilegible]
DIP. CHRISTIAN JOAQUÍN SÁNCHEZ SÁNCHEZ
PRESIDENTE DE LA COMISIÓN DE ASUNTOS INDÍGENAS.
En otro orden de ideas, la sola inclusión de los miembros de la Comisión de
Asuntos Indígenas del Poder Legislativo del Estado en el aludido Consejo
Consultivo, conformado estrictamente por indígenas, resulta discriminatoria si la
diferenciación no descansa en una justificación objetiva y razonable. La Corte
Europea de Derechos Humanos, al conocer el caso Willis v. The United Kingdom, así
lo determinó: 39. Acorde a precedente de la Corte, una diferencia de tratamiento es
discriminatoria para los fines del Artículo 14 de la Convención si la misma no tiene
objetiva y razonable justificación, que es si ella no persigue un fin legítimo, o si no
hay una razonable relación de proporcionalidad entre los medios empleados y el fin
que con ellos se intenta realizar.16Sin una justificación razonable y objetiva del por
qué los legisladores de dicha Comisión deben pertenecer a un cuerpo colegiado de
conformación netamente indígena, la medida es discriminatoria. Las razones dadas
16
39. According to the Court's case-law, a difference of treatment is discriminatory for the
fA
14 f
C
f “
j
j
f
”
f
“
”
f
“
f
proportionality between the means employed and the aim sou
”
63
en la iniciativa y en el dictamen no alcanzan a mostrar esa objetividad y
razonabilidad. El hecho que sean legisladores tampoco alcanza a explicar la
necesidad de la medida; como tampoco el hecho de que pertenezcan a la Comisión
encargada de la materia. Si la justificación es lo que sugiere la iniciativa y el
dictamen, es decir, que se requiere gente con experiencia y conocimiento,
independencia, sin conflicto de intereses, y con capacidad de gestión y atención
con las autoridades locales y federales, debe asumirse que se está describiendo un
perfil extra-político, y entonces no se explica la inclusión; de ahí que resulte
discriminatorio. La propia Corte Interamericana de Derechos Humanos (en orbit
dictum)ha determinado en el caso Yatama vs. Nicaragua:
184. El principio de la protección igualitaria y efectiva de la ley y de la no
discriminación constituye un dato sobresaliente en el sistema tutelar de los
derechos humanos consagrado en muchos instrumentos internacionales y
desarrollado por la doctrina y jurisprudencia internacionales. En la actual etapa
de la evolución del derecho internacional, el principio fundamental de igualdad y
no discriminación ha ingresado en el dominio del jus cogens. Sobre él descansa el
andamiaje jurídico del orden público nacional e internacional y permea todo el
ordenamiento jurídico.
185. Ese principio posee un carácter fundamental para la salvaguardia de los
derechos humanos tanto en el derecho internacional como en el interno; se trata
de un principio de derecho imperativo. Por consiguiente, los Estados tienen la
obligación de no introducir en su ordenamiento jurídico regulaciones
discriminatorias, eliminar las regulaciones de carácter discriminatorio,
combatir las prácticas de este carácter y establecer normas y otras medidas que
reconozcan y aseguren la efectiva igualdad ante la ley de todas las personas. Es
discriminatoria una distinción que carezca de justificación objetiva y razonable.
CUARTA.- Control difuso de la convencionalidad ex officio. El caso Radillavs.
Estados Unidos Mexicanos obligaba al Poder Legislativo del Estado a ejercer el
control difuso de la convencionalidad o de la constitucionalidad ex officio, para el
caso que en el orden jurídico mexicano existiese alguna disposición Infra
constitucional que pugnara con algún tratado o con la Constitución Federal misma.
Se da el caso que en San Luis Potosí, fue publicada en el Periódico Oficial del Estado
el ocho de julio del dos mil once, la Ley de Consulta Indígena para el Estado y
Municipios de San Luis Potosí, la cual, a decir de su exposición de motivos, busca
64
desarrollar el derecho convencional a la consulta establecido en el artículo 6º del
Convenio 169 de la OIT.
Empero, aún y cuando el Convenio no admite ninguna excepción, lo cual bajo el
principio de ubi lex non distinguit nec nos distinguere debemus, significa que si el
tratado no admite excepciones al derecho humano a la consulta nadie más las debe
de admitir, resulta que la Ley de Consulta Indígena para el Estado y Municipios de
San Luis Potosí sí admite diversas excepciones, entre ellas, la prevista en la
fracción IV de su artículo 9, supuesto motivado por reforma publicada en el medio
oficial el seis de octubre del dos mil doce, que a la letra dice:
ARTÍCULO 9º. Serán objeto obligado de consulta:
I III…
IV. Las iniciativas de Ley o de reforma de Ley en materia indígena, con excepción
de las relativas a la materia fiscal y presupuestaria, así como las que se
refieran a adecuaciones de normas ya previstas, o cuando sean
notoriamente improcedentes.
Sin convertir en un problema semántico la cuestión de si una adecuación‘ incluye
una ‘adición’ normativa o sólo ‘modificaciones’ de reforma strictu sensu, puede
inferirse que la razón por la que la Legislatura decidió no consultar a los pueblos
indígenas previo a desplegar el proceso legislativo, fue la existencia de dicha
norma; ello bajo el supuesto de que el artículo adecuado lo fue el 27 de la Ley para
el Instituto de Desarrollo Humano y Social de los Pueblos y Comunidades
Indígenas del Estado, legislación ya prevista desde el año dos mil once.
Mas aún bajo tal supuesto, el Congreso del Estado de San Luis Potosí debió
inaplicar dicha disposición, en ejercicio del control difuso de la convencionalidad
ex officio, dado que la misma resultaba claramente inconvencional, al prever
excepciones no previstas en el artículo 6 del Convenio 169 de la OIT, así como en la
interpretación jurisdiccional de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, la
cual, como hemos visto, establece que en todas las medidas legislativas que afecten
65
o puedan afectar a los pueblos o comunidades indígenas debe llevarse a cabo la
consulta bajo los parámetros estipulados y los añadidos jurisprudencialmente.
Al no haberlo hecho así, es decir, al no haber ejercido el control convencional que
todas las autoridades del país deben ejercer virtud al caso Radilla Pacheco, del
Sistema Interamericano de Derechos Humanos, es inconcuso que se actualiza una
afrenta a los artículos 1º, 2º, 16, 116 y 133 constitucionales, en relación a los
artículos 1.1,17 2,18 33,19f20 y 68.121 y demás aplicables de la Convención Americana
sobre Derechos Humanos, con lo cual el proceso de reforma legislativa que dio
origen a la norma impugnada, está viciado de origen, pues el mismo se basó en
normas en pugna con la Convención 169 de la OIT, y por ende, la reforma adolece
de la debida fundamentación y motivación de los actos de autoridad legislativa, al
no encontrar justificación convencional y constitucional y no regular situaciones
que reclaman ser jurídicamente reguladas.
17
Artículo 1. Obligación de Respetar los Derechos
1. Los Estados Partes en esta Convención se comprometen a respetar los derechos y
libertades reconocidos en ella y a garantizar su libre y pleno ejercicio a toda persona que
esté sujeta a su jurisdicción, sin discriminación alguna por motivos de raza, color, sexo,
idioma, religión, opiniones políticas o de cualquier otra índole, origen nacional o social,
posición económica, nacimiento o cualquier otra condición social.
18 Artículo 2. Deber de Adoptar Disposiciones de Derecho Interno
Si el ejercicio de los derechos y libertades mencionados en el Artículo 1 no estuviere ya
garantizado por disposiciones legislativas o de otro carácter, los Estados Partes se
comprometen a adoptar, con arreglo a sus procedimientos constitucionales y a las
disposiciones de esta convención, las medidas legislativas o de otro carácter que fueren
necesarias para hacer efectivos tales derechos y libertades.
19 Artículo 33
Son competentes para conocer de los asuntos relacionados con el cumplimiento de los
compromisos contraídos por los Estados Partes en esta Convención:
a) la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, llamada en adelante la Comisión, y b)
la Corte Interamericana de Derechos Humanos, llamada en adelante la Corte.
20 Artículo 62
3. La Corte tiene competencia para conocer de cualquier caso relativo a la interpretación y
aplicación de las disposiciones de esta Convención que le sea sometido, siempre que los
Estados Partes en el caso hayan reconocido o reconozcan dicha competencia, ora por
declaración especial, como se indica en los incisos anteriores, ora por convención especial.
21 Artículo 68
1. Los Estados Partes en la Convención se comprometen a cumplir la decisión de la Corte en
todo caso en que sean partes.
66
Además, el propio artículo 1º de la Constitución Federal manda a todas las
autoridades del país a proteger, garantizar y respetar los derechos humanos, lo
que desde luego incluye al Poder Legislativo y demás poderes que participan en la
formación de la ley.
Pero además del caso Radilla Pacheco vs. Estados Unidos Mexicanos, están desde
luego los casos paradigmáticos Almonacid vs. Chile como Trabajadores Cesados del
Congreso vs. Perú, ambos de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, en los
cuales se asentaron en ratio decidendi doctrinas judiciales vinculatorias para todos
los países que como el nuestro, hemos aceptado la jurisdicción de la Corte
Interamericana de Derechos Humanos. Como bien señaló en su voto razonado en el
caso Trabajadores Cesados del Congreso vs. Perú, el entonces Presidente de la Corte
Interamericana de Derechos Humanos, Dr. Sergio García Ramírez, puntualizó que
el control difuso de la convencionalidad no sólo se limita a salvaguardar los
lineamientos de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, sino de todos
los instrumentos en la materia, lo que desde luego incluiría al aludido Convenio
169 de la OIT:22
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Interamericana ha tenido a la vista la aplicabilidad y aplicación de la
Convención...Sin embargo, la misma función se despliega, por idénticas razones,
en lo que toca a otros instrumentos de igual naturaleza, integrantes del corpus
iuris convencional de los derechos humanos de los que es parte el Estado.
QUINTA.- Violación al derecho a la participación política. Discriminación.
Artículos 23 y 24 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos.
Caso Yatama vs. Nicaragua
Los artículo 23 y 24 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos
prescriben:
Artículo 23
Cfr. Villanova, Marcelo. Sobre el control de convencionalidad; en
http://new.pensamientopenal.com.ar/01072010/doctrina04.pdf
22
67
1.
Todos los ciudadanos deben gozar de los siguientes derechos y
oportunidades:
a)
de participar en la dirección de los asuntos públicos, directamente o por
medio de representantes libremente elegidos;
b)
de votar y ser elegidos en elecciones periódicas auténticas, realizadas por
sufragio universal e igual y por voto secreto que garantice la libre expresión de
la voluntad de los electores, y
c)
de tener acceso, en condiciones generales de igualdad, a las funciones
públicas de su país.
2.
La ley puede reglamentar el ejercicio de los derechos y oportunidades a
que se refiere el inciso anterior, exclusivamente por razones de edad,
nacionalidad, residencia, idioma, instrucción, capacidad civil o mental, o
condena, por juez competente, en proceso penal.
Artículo 24
Todas las personas son iguales ante la ley. En consecuencia, tienen derecho, sin
discriminación, a igual protección de la ley.
La Corte Interamericana de Derechos Humanos en el caso Yatama vs. Nicaragua,
interpretando tales preceptos, tiene determinado que: 196. La participación
política puede incluir amplias y diversas actividades que las personas realizan
individualmente u organizados, con el propósito de intervenir en la designación de
quienes gobernarán un Estado o se encargarán de la dirección de los asuntos
públicos, así como influir en la formación de la política estatal a través de
… 200
El derecho a tener acceso a las
funciones públicas en condiciones generales de igualdad protege el acceso a una
forma directa de participación en el diseño, implementación, desarrollo y ejecución
de las directrices políticas estatales a través de funciones públicas. Se entiende que
estas condiciones generales de igualdad están referidas tanto al acceso a la función
pública por elección popular como por nombramiento o designación. Tal
interpretación conduce a aceptar que el artículo 23 de la Convención Americana
sobre Derechos Humanos tutela el derecho humano a la participación democrática,
y que ésta se puede desarrollar no necesariamente a través de cargos electorales,
sino en ejercicio de funciones públicas virtud a nombramiento o designación. En el
caso de los miembros del Consejo Consultivo del Instituto de Desarrollo Humano y
Social de los Pueblos y Comunidades Indígenas del Estado y Municipios de San Luis
Potosí, sus veintiséis miembros indígenas fueron nombrados por sus respectivos
68
pueblos, de acuerdo a sus usos y costumbres, para representarlos ahí, y de
conformidad con el artículo 14, fracción VI23 de la Ley para el Instituto de
Desarrollo Humano y Social de los Pueblos y Comunidades Indígenas del Estado,
las veintiséis personas recibieron nombramiento de la Junta Directiva del Instituto.
Aquí importa puntualizar que los requisitos para ser miembro indígena del
Consejo, están fijados en el artículo 27 de la Ley para el Instituto de Desarrollo
Humano y Social de los Pueblos y Comunidades Indígenas del Estado de San Luis
Potosí:
ARTICULO 27. El Consejo Consultivo se integrará de la siguiente forma:
Por ciudadanos o ciudadanas con conocimientos y experiencia en materia de
derechos y cultura indígena propuestos por las comunidades indígenas mediante
el procedimiento siguiente: en cada uno de los municipios con presencia
indígena acreditada mediante el padrón de comunidades existente, se convocará
a mujeres y hombres propuestos mediante asamblea comunitaria, jueces
auxiliares y comisariados ejidales de las comunidades indígenas para que en una
sesión libre y de conformidad a sus procedimientos, elijan a un representante
titular y un suplente, uno debe ser hombre y otro mujer y nunca del mismo
género; para ser propuesto al nombramiento como integrante al Consejo
Consultivo del Instituto, lo cual será definido por la Junta Directiva, de
conformidad a la convocatoria que al efecto se expida en términos del
reglamento interior del Instituto.
El número total de integrantes del Consejo Consultivo será determinado por la
Junta Directiva, pero en ningún caso podrá ser menor a 24 miembros.
Si el representante titular del Instituto es hombre, el suplente de éste será mujer,
y viceversa.
Como puede verse, no basta ser indígena para pertenecer a ese Cuerpo Colegiado,
sino que además deben ser ciudadanos, contar con conocimientos y experiencia en
materia de derechos y cultura indígena, pero además ser propuestos por las
comunidades indígenas acreditadas en el padrón oficial, previa convocatoria en
que deberán proponerse hombres y mujeres mediante asamblea comunitaria,
jueces, auxiliares y comisariados ejidales de las comunidades indígenas, para que
en sesión libre y de acuerdo con sus procedimientos elijan un representante y un
suplente, de géneros diferentes. El artículo 28 consigna que los integrantes del
23
Artículo 14. Son atribuciones de la Junta Directiva:
VI. Emitir la convocatoria y nombrar a los miembros del Consejo Consultivo, de conformidad
con lo establecido en el Reglamento Interior;
69
Consejo no perciben retribución o compensación alguna por el desempeño de su
función.
La inclusión de los diputados integrantes de la Comisión de Asuntos Indígenas del
Congreso del Estado al Consejo Consultivo de marras, rompe la igualdad ante la ley
que exige el artículo 24 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos,
pues los miembros de dicha Comisión, adolecen de los requisitos que sí se les exige
a los miembros indígenas. En efecto, los consejeros indígenas supeditaron su
nombramiento al aval de la Junta Directiva del Instituto, la cual no estaba obligada
a conferirles el nombramiento si no satisfacían los requisitos legales y los de la
convocatoria respectiva. Los diputados en cambio, deciden, como juez y parte, ser
miembros de dicho Consejo sólo porque ellos tienen la potestad legislativa. Pero el
mero hecho de que formen parte de la Comisión de Asuntos Indígenas, no significa
per se que tengan conocimientos y experiencia en materia de derechos y cultura
indígena. Simplemente los requisitos constitucionales para ser legislador en la
entidad no exigen algún tipo de conocimiento o experiencia en materia alguna. La
cultura es lenguaje, lenguaje en sus diferentes formas y procedimientos,
incluyendo la cultura jurídica; los consejeros indígenas conocen esos lenguajes y
dialectos y de hecho s eles exige legalmente por el artículo 27 en cita. El hecho de
que en la iniciativa y en el dictamen los diputados hayan establecido que en el seno
del Consejo se requiere gente con experiencia y conocimientos, independencia y
otro tipo de capacidades, y hayan decidido que los miembros de la Comisión de
Asuntos Indígenas de la propia Legislatura son quienes reúnen tal perfil, es una
opinión políticamente subjetiva. Además, quienes son consejeros indígenas
legalmente se les exige tener representación de sus pueblos y comunidades
indígenas, lo que no ocurre claramente en el caso de los diputados de la Comisión
de Asuntos Indígenas, quienes en toda caso tienen representación mestiza, pero
que siendo juez y parte, han decidido romper el principio de representación en tan
importante Órgano Colegiado para los pueblos y comunidades indígenas del
Estado. Aquí a todas luces se advierte un trato discriminatorio en la ley cuya
inconstitucionalidad se reclama, pues no coloca en situación de igualdad a los
70
consejeros indígenas respecto a los legisladores, tanto en los requisitos que deben
reunir como en su representación misma, infringiendo con ello el artículo 24 de la
Convención Americana sobre Derechos Humanos, máxime que no existe una razón
objetiva y razonable que justifique el por qué la participación política en el Consejo
Consultivo no debe darse en condiciones de igualdad; conceptos de ‘objetividad’ y
de ‘razonabilidad’ que han quedado expuestos en el concepto de invalidez tercero
de esta demanda, al exponer los casos Willis vs. The United Kingdom de la Corte de
Derechos Humanos de Estrasburgo, y Yutama vs. Nicaragua de la Corte
Interamericana de Derechos Humanos.
Por lo que hace al principio de razonabilidad cuando se dan tratos diferenciados en
leyes alusivas a participación política, la Corte Interamericana de Derechos
Humanos en Yutama vs. Nicaragua, ha determinado:
225.
La Corte estima que el Estado debe adoptar todas las medidas
necesarias para garantizar que los miembros de las comunidades indígenas y
étnicas de la Costa Atlántica de Nicaragua puedan participar, en condiciones de
igualdad, en la toma de decisiones sobre asuntos y políticas que inciden o pueden
incidir en sus derechos y en el desarrollo de dichas comunidades, de forma tal
que puedan integrarse a las instituciones y órganos estatales y participar de
manera directa y proporcional a su población en la dirección de los asuntos
públicos, así como hacerlo desde sus propias instituciones y de acuerdo a sus
valores, usos, costumbres y formas de organización, siempre que sean
compatibles con los derechos humanos consagrados en la Convención.
Todo ello pone de manifiesto que la Sexagésima Legislatura expidió una norma
general que permite la participación política de los pueblos y comunidades
indígenas de la entidad, en condiciones de desigualdad en relación con los
legisladores
miembros
de
la
Comisión
de
Asuntos
Indígenas,
órgano
parlamentario, sin que existan razones objetivas y razonables que justifiquen la
medida, discriminando con ello notoriamente a los consejeros indígenas y a los
pueblos que auténticamente representan.
En el caso Chitay Nech y otros vs. Guatemala, la Corte Interamericana de Derechos
Humanos reiteró el criterio de Yatama vs. Nicaragua, poniendo énfasis además en
el deber del Estado de garantizar la participación democrática de los pueblos y
comunidades indígenas, de forma tal que puedan integrarse a las instituciones y
71
órganos estatales, estableciendo que lo contrario incide en la carencia de
representación:
10. Derechos de participación democrática. Pueblos indígenas
L C
q
E
z q “ miembros de las
comunidades indígenas y étnicas [...] puedan participar en la toma de decisiones
sobre asuntos y políticas que inciden o pueden incidir en sus derechos y en el
desarrollo de dichas comunidades, de forma tal que puedan integrarse a las
instituciones y órganos estatales y participar de manera directa y proporcional
a su población en la dirección de los asuntos públicos [...] y de acuerdo a sus
f
z
”488. Lo contrario incide en
la carencia de representación en los órganos encargados de adoptar políticas y
programas que podrían influir en su desarrollo489 (Caso Chitay Nech y otros Vs.
Guatemala. Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia
de 25 de mayo de 2010. Serie C No. 212).
En el caso que traemos a esa H. Suprema Corte de Justicia de la Nación, la medida
legislativa que se combate al través de esta acción de inconstitucionalidad,
simplemente compromete esa participación democrática de los pueblos indígenas,
por cómo se dio la medida, por la desigualdad de los miembros que la
conformarían de no quedar invalidada, y por el trato discriminatorio que no
respeta la voluntad y la dignidad de los pueblos y comunidades indígenas en el
Estado.
PRUEBAS
1. Copia certificada de mi nombramiento como Presidente de la Comisión
Estatal de Derechos Humanos del Estado de San Luis Potosí, de veinticinco
de marzo del dos mil trece.
2. Original del Periódico Oficial del Estado de San Luis Potosí de treinta de
marzo del dos mil trece, por el cual se publica la designación congresional
del suscrito como titular de la Comisión Estatal de Derechos Humanos del
Estado de San Luis Potosí, por el período que ahí se indica.
3. Original de la edición extraordinaria del Periódico Oficial del Estado de San
Luis Potosí, de veintinueve de mayo de este año, por virtud de la cual fue
72
publicada oficialmente la norma general cuya inconstitucionalidad se
impugna.
4. Un tanto original del escrito de queja presentada por el Consejo Consultivo
del Instituto de Desarrollo Humano y Social de los Pueblos y Comunidades
Indígenas del Estado de San Luis Potosí, presentado el diecisiete de junio
del año en curso, ante la Comisión Estatal de Derechos Humanos, por
considerar que la medida legislativa aquí impugnada violenta sus derechos
humanos y el de los pueblos que representan.
5. Escrito original de veintiséis de junio de este año, dirigido al suscrito en mi
calidad de titular del Organismo Protector de Derechos Humanos en el
Estado de San Luis Potosí, por el cual diversas autoridades ejidales y
representantes de pueblos indígenas, solicitan promueva la acción de
inconstitucionalidad en cuestión.
6. Copia simple de la iniciativa que originó la norma general impugnada.
7. Copia simple del dictamen legislativo que dio origen a la norma general
combatida.
8. Copia simple de la edición extraordinaria del tres de abril del dos mil diez
del Periódico Oficial del Estado de San Luis Potosí, por la que es expedida el
Padrón de Comunidades Indígenas del Estado.
9. Copia simple del oficio de veintidós de mayo del año que acontece, signado
por el Diputado Presidente de la Comisión de Asuntos Indígenas del Estado
de San Luis Potosí, y dirigido a la directora general del Instituto de
Desarrollo Humano y Social de los Pueblos y Comunidades Indígenas del
Estado de San Luis Potosí.
PROTESTO LO NECESARIO
SAN LUIS POTOSÍ, S.L.P., EN LA FECHA DE SU PRESENTACIÓN
JORGE VEGA ARROYO
Presidente de la Comisión Estatal de Derechos Humanos del
Estado de San Luis Potosí
73