ACCIÓN POPULAR - Vulneración del derecho a la salubridad

ACCIÓN POPULAR - Vulneración del derecho a la salubridad pública.
Comercialización y transporte inadecuado de carne / DERECHO A LA
SALUBRIDAD PUBLICA - Protección ante comercialización y transporte
inadecuado de carne
La comercialización y transporte inadecuado de la carne y vísceras en el barrio
Guadalupe de Bogotá y la ausencia de control estatal sobre esas actividades
irregulares, amenazan gravemente el derecho colectivo a la salubridad pública
y el derecho de los consumidores a obtener alimentos de calidad óptima para el
consumo humano. De hecho, es inherente al derecho de todas las personas en
una sociedad de consumo el de exigir que los productos alimenticios que se
ofrecen sean aptos para el consumo humano. Por tales motivos, esos derechos
deben protegerse por medio de la acción popular.
ACCIÓN POPULAR - Vulneración al derecho al goce de un ambiente sano.
Contaminación de ronda hidráulica por basuras / DERECHO AL GOCE DE
UN AMBIENTE SANO - Protección frente a contaminación de ronda
hidráulica por basuras
En relación con la contaminación de la ronda hidráulica del Río Tunjuelito por
manejo inadecuado de las basuras y de los desechos orgánicos que se arrojan
al aire libre, para la Sala es claro que ese hecho pone en peligro el derecho
colectivo al goce de un ambiente sano, puesto que una de las mayores fuentes
de deterioro ambiental es el manejo equivocado de residuos, basuras,
desechos y desperdicios. Por ello, el artículo 8º del Decreto 2811 de 1974 dice
que se consideran factores que deterioran el ambiente, entre otros, la
contaminación de las aguas y suelo y la acumulación o disposición inadecuada
de residuos, basuras, desechos y desperdicios. Esa norma fue reiterada en el
artículo 154 del Decreto 605 de 1996.
ACCIÓN POPULAR - Espacio público. Andenes. Vía pública / ANDEN Uso para actividades comerciales constituye uso indebido del espacio
público / VÍA PUBLICA - Uso para actividades comerciales constituye uso
indebido del espacio público / ESPACIO PUBLICO - Uso de vías y
andenes para actividades comerciales configura uso indebido del espacio
público / DERECHO AL ESPACIO PUBLICO - Vulneración. Uso de vías y
andenes para actividades comerciales
Hacen parte del espacio público, aquellas áreas que se construyen para el uso
peatonal y uso vehicular, de tal manera que pueden separar las vías públicas y
los inmuebles de uso privado y particular. En efecto, el artículo 2º del Decreto
1344 de 1970, tal y como fue modificado por el artículo 130 del Decreto 1809
de 1990, dispone que los andenes o aceras hacen parte del espacio público, en
tanto que se definen como la “parte de la vía destinada exclusivamente al
tránsito de peatones”. En este orden de ideas se tiene que el uso de los
andenes y la vía pública para comercializar productos constituye uso indebido
del espacio público y, además, su perturbación puede afectar derechos
fundamentales de amplia protección constitucional. Así las cosas, no cabe
duda, entonces, que en el presente caso se vulneró el derecho colectivo al
goce y utilización del espacio público y el interés colectivo de defensa del
mismo. Por ello, se procede a analizar si esas violaciones de derechos e
intereses colectivos son imputables a las autoridades públicas demandadas.
ACCIÓN POPULAR - Juicio de imputación de responsabilidad por
omisiones
administrativas
/
JUICIO
DE
IMPUTACIÓN
DE
RESPONSABILIDAD - Elementos que se analizan en la acción popular
En el juicio de imputación de responsabilidad por omisiones administrativas que
se efectúa en las acciones populares no se evalúa la causa del daño (títulos de
imputación que derivan responsabilidad subjetiva u objetiva) sino el daño
mismo, por dos razones principales. De un lado, porque la acción popular no
tiene un contenido indemnizatorio sino que busca prevenir, restituir las cosas a
su estado anterior y hacer cesar la amenaza o vulneración de los derechos
afectados. De hecho, aunque si bien es cierto que el artículo 34 de la Ley 472
de 1998 dispone que la sentencia podrá condenar al pago de perjuicios en
forma in genere, no debe olvidarse que ese pago no puede desligarse del
objeto de la acción popular, por lo que debe entenderse que esa condena se
efectúa cuando con esos recursos la entidad pública a cuyo favor se ordena
puede restituir las cosas a su estado anterior o para cubrir los costos que debe
invertir como consecuencia de la afectación de los derechos colectivos. De otro
lado, porque ni el pago de perjuicios ni el incentivo en la acción popular buscan
reparar daños individuales sino que, de una parte, pretenden proteger contra
daños colectivos y, de otra, buscan reconocer la conducta diligente de
particulares que acuden al juez para proteger derechos e intereses que
exceden el ámbito individual. Evidentemente, esta Corporación ha definido el
concepto de intereses colectivos como “intereses de representación difusa, en
la medida en que suponen la reivindicación de derechos cuyo titular es un
grupo de personas que, en principio, puede ser indeterminado o
indeterminable”.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN QUINTA
Consejero ponente: DARÍO QUIÑONES PINILLA
Bogotá, D.C., veintiséis (26) de julio de dos mil dos (2002).
Radicación número: 25000-23-25-000-2001-0544-01(AP-520)
Actor: CAVIEDES ESTANISLAO ESCALANTE BARRETO Y OTROS
Demandado: ALCALDÍA MAYOR DE BOGOTÁ, LAS SECRETARÍAS DE
SALUD Y OBRAS DEL DISTRITO CAPITAL, EL INSTITUTO DE
DESARROLLO URBANO DE LA MISMA CIUDAD Y LA ALCALDÍA LOCAL
DE KENNEDY
Acción Popular
Procede la Sala a decidir la impugnación presentada contra la sentencia del 3 de
mayo de 2002, mediante la cual la Sección Segunda, Subsección C, del Tribunal
Administrativo de Cundinamarca accedió a las pretensiones de la demanda
presentada por los Señores Caviedes Estanislao Escalante Barreto, Javier Andrés
Sánchez Valencia y Leonardo Corredor Avendaño, en ejercicio de la acción
popular.
I. ANTECEDENTES
1. LA SOLICITUD
A.- PRETENSIONES
Se promovió la acción popular contra la Alcaldía Mayor de Bogotá, las Secretarías
de Salud y Obras del Distrito Capital, el Instituto de Desarrollo Urbano de la
misma ciudad y la Alcaldía Local de Kennedy, con el objeto de que se protejan los
derechos colectivos al goce de un ambiente sano y del espacio público, a la
utilización y defensa de los bienes de uso público, a la seguridad y salubridad
públicas, de acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad
pública y a la defensa de los derechos de los consumidores y usuarios. Para ese
efecto se formularon las siguientes pretensiones:
1ª. Que la autoridad administrativa competente ejerza su función de control frente
a la actividad comercial que desarrollan los establecimientos de comercio
ubicados en las calles 45 a 46 sur, entre carreras 62 y 64 de la ciudad de
Bogotá.
2ª.
Que se garanticen las condiciones de salubridad e higiene mínimas y
adecuadas para el ejercicio de la actividad económica de venta de alimentos.
3ª. Que sea recuperada la ronda hidráulica del Río Tunjuelito, garantizando la
destinación que la Constitución y la ley le han dado a los canales urbanos.
4ª. Que las áreas destinadas al uso común se restablezcan de tal manera que la
comunidad desarrolle su derecho de locomoción y no peligre el derecho a la
vida.
5ª. Que se obligue a la autoridad administrativa a la debida adecuación de las vías
y zonas en cuestión.
6ª. Que se otorgue el incentivo consagrado en el artículo 39 de la Ley 472 de
1998.
B.- HECHOS
Como fundamento de las solicitudes se tienen, en resumen, los siguientes
hechos:
1°. En las calles 45 a 46 sur, entre carreras 62 y 64 de Bogotá, esto es, la zona
comprendida entre el cauce del Río Tunjuelito y la calzada de la Autopista Sur
-Barrio
Desarrollo
Guadalupe-,
se
encuentran
funcionando
varios
establecimientos de comercio que se dedican al expendio y comercialización
de carnes y vísceras en condiciones higiénicas no aptas para la manipulación
de alimentos.
2°. La ronda hidráulica del Río Tunjuelito es utilizada como botadero de basuras,
desechos orgánicos sólidos y líquidos, incluso como baños públicos, producto
de la actividad económica sin control. Ello produce mal olor y la concurrencia
de animales, tales como insectos, chulos y perros, alrededor del río y de la
zona de comercio.
3º. La manipulación de alimentos perecederos es realizada por personas que no
guardan las condiciones mínimas de higiene, se ofrecen al público en la vía
pública y permanecen en un radio aproximado de 100 metros del cauce del
Río contaminado.
4º. Las autoridades públicas omiten el control de esos establecimientos de
comercio, con lo cual se causa daño a la comunidad, amenaza la salubridad
pública y se desconocen los derechos del consumidor.
5º. El estacionamiento de vehículos automotores, la presencia de vendedores
ambulantes, la exhibición de alimentos y el arrojo de desechos, impiden el uso
común de las vías y hace que la comunidad deba desplazarse sobre la
calzada.
6º. Las condiciones físicas en que se encuentran las vías públicas contrastan con
el desarrollo comercial del sector, por cuanto existen calles sin pavimentar
donde se posa el agua y la sangre sin control. De igual manera, se observa
que los establecimientos de comercio arrojan sangre, por vía alcantarillado, al
Río Tunjuelito.
2. CONTESTACIONES DE LA DEMANDA
2.1. El Alcalde Menor de Kennedy intervino en el proceso para informar lo
siguiente:
1º. Esa entidad inició actuación administrativa contra los establecimientos de
comercio ubicados en las carreras 62 No. 57D-12, dedicados al expendio de
carnes, 62 C No. 45-03, expendio de vísceras, 62B No. 57D-10, expendio de
vísceras, 62B No. 57D-33, expendio de vísceras, 62B No. 57D-30, expendio
de carnes y 62B No. 57D-44, recicladora de plástico. Como consecuencia de
ello, profirió la Resolución número 1430 de 2000, mediante la cual ordenó el
cierre definitivo de esos establecimientos de comercio. La Personería Local
interpuso recurso de reposición y en subsidio apelación contra ese acto
administrativo. Y, por Resolución número 327 de 2001, se ordenó reponer la
Resolución 1430 de 2000 y ordenar la práctica de una visita de constatación
para verificar los nombres de los propietarios de los establecimientos y
proferir fallo de fondo. Ese acto administrativo se encuentra en proceso de
notificación a las partes.
2º. La Alcaldía Local solicitó al Departamento Administrativo del Medio Ambiente
que tome las medidas sobre la contaminación ambiental en la zona delimitada
en la demanda.
3º. La Alcaldía Local también se dirigió a la Estación Octava de Policía, área de
tránsito, para que realicen operativos para evitar la ocupación del espacio
público en el Barrio Desarrollo Guadalupe.
4º. Todo lo anterior demuestra que la administración local ha actuado de
conformidad con lo señalado en la Ley 232 de 1995, el Acuerdo número 6 de
1990 y el Decreto 619 de 2001.
2.2. La Secretaría de Salud del Distrito de Bogotá, por intermedio de apoderado,
intervino en el proceso para solicitar se nieguen las pretensiones de la demanda
contra esa entidad. Al efecto, sostuvo lo siguiente:
1º. Transcribió los artículos 88 de la Constitución; 2º, 4º, 9º , 12, 13 y 24 de la Ley
472 de 1998; 12 de la Ley 10 de 1990; 35 del Decreto 1421 de 1993; 2º y 3º
del Acuerdo 20 de 1990; 31 del Acuerdo 17 de 1997 y 8º del Acuerdo número
19 de 1996. Y concluyó que la Secretaría Distrital de Salud “no tiene ninguna
clase de vínculo con el funcionamiento de los establecimientos que están
incumpliendo supuestamente las normas ambientales”. Por tal razón,
considera que existe falta de competencia de la entidad, pues no es
susceptible de incurrir en violación de algún derecho colectivo.
2º. Existe falta de legitimación en la causa por pasiva, por cuanto esa Secretaría
no tiene capacidad jurídica ni procesal para comparecer al proceso,
comoquiera que se trata de un organismo centralizado sin personería jurídica
y depende de la Alcaldía Mayor de Bogotá.
3º. A la Secretaría Distrital de Salud, le corresponde la función de inspección,
vigilancia y control a las instituciones de alimentos y bebidas, la cual se viene
realizando por intermedio del Hospital del Sur. En consecuencia, es claro que
la entidad no cumple directamente esas funciones sino a través de las
empresas sociales del Estado de primer nivel de atención en el Distrito
Capital.
2.3. El Instituto de Desarrollo Urbano de Bogotá, intervino en el proceso para
solicitar que se nieguen las pretensiones de la demanda. Al efecto, sostuvo lo
siguiente:
1º. Si bien es cierto que dentro de las funciones de esa entidad se encuentran las
de mantenimiento y rehabilitación de la malla vial del Distrito Capital, “es
imposible cumplir en un solo instante con los requerimientos de obras de la
ciudad por las limitaciones de tipo presupuestal y logístico que aquejan al IDU
y a la mayoría de las entidades públicas”. De hecho, las obras deben
programarse con base en la disponibilidad presupuestal, en las normas de
planeación y en la ordenación de gastos que para ese efecto realizan otras
autoridades. Por ello, es necesario dar prioridad a las obras que se
encuentran previamente programadas y en donde la comunidad ha agotado
las etapas y actuaciones correspondientes para que sean llevadas a cabo.
Ahora, en la base de datos del IDU no se encontró solicitud alguna para la
realización de obras en las calles mencionadas en la demanda.
2º. Se propone la excepción de fondo denominada “cumplimiento de las
obligaciones constitucionales y legales de la administración de Bogotá D.C.
en la actividad administrativa”, comoquiera que el Instituto de Desarrollo
Urbano no incurre, ni por acción ni por omisión, en hechos violatorios de
derechos constitucionales y, por el contrario, cumple sus funciones en forma
eficiente.
3º. También se propone la excepción de falta de competencia por parte de la
entidad, puesto que el IDU tiene como marco de acción el Plan de
Ordenamiento Territorial y dentro de éste no se incluyen programas para ser
desarrollados en la zona descrita en la demanda. Afirma que tampoco pueden
incluirse programas, en tanto que las vías de ese sector no cuentan con
alcantarillado de aguas lluvias y esa obra está a cargo de la Empresa de
Acueducto y Alcantarillado de Bogotá. Así, hasta tanto no se adelanten esas
obras no pueden adelantarse las tareas por parte del IDU, “pues de otra
manera la inversión que se realice se pierde en corto tiempo por falta de
drenaje de las aguas superficiales”. Incluso, la misma comunidad construyó
parcialmente algunas vías del sector cuya pavimentación no es viable
técnicamente por no contar con redes de alcantarillado de aguas lluvias. En
consecuencia, debe vincularse a la demanda a la Empresa de Acueducto y
Alcantarillado de Bogotá y a la Defensoría del Espacio Público.
4º. Propone la excepción de falta de competencia por parte del Instituto de
Desarrollo Urbano para pavimentar vías intermedias y locales. Así, en virtud
de lo dispuesto en los artículos 140, 149 y 150 del Decreto número 619 de
2000 o Plan de Ordenamiento Territorial, la construcción de la malla vial
intermedia y local presupone la existencia de un estudio técnico que debe
realizar el Departamento Administrativo de Planeación Distrital, el cual
también requiere un programa de gestión compartida con la comunidad.
Entonces, es necesario que la Junta de Acción Comunal remita al IDU la
documentación requerida -dentro de la cual se exige el certificado de la
Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá de existencia de redes
completas
de
Alcantarillado
sanitario
y
pluvial-.
Posteriormente,
se
adelantarán las fases de prefactibilidad técnica y económica del programa de
gestión compartida.
5º. Propone la excepción de falta de competencia del IDU para recuperar el
espacio público, puesto que esa función corresponde a los Jefes de Policía
después de recibir la respectiva querella, de conformidad con lo dispuesto en
el artículo 86, numeral 7º, del Decreto 1421 de 1993.
6º. Finalmente, propone la excepción de falta de legitimación en la causa por
pasiva, comoquiera que ninguna de las acciones que se exigen en la
demanda se encuentran dentro de la competencia asignada al Instituto de
Desarrollo Urbano.
2.4. La Alcaldía Mayor de Bogotá, por medio de apoderado, intervino en el
proceso para solicitar que se nieguen las pretensiones de la demanda. Al efecto,
sostuvo lo siguiente:
1º.
Las afirmaciones de la demanda son vagas, imprecisas y demuestran
ausencia de conocimiento de las competencias administrativas y los
procedimientos establecidos por el Legislador para la resolución de los
conflictos en sede gubernativa.
2º. No se observa que el Distrito Capital esté vulnerando los derechos cuya
protección se pretende. En efecto, para la recuperación del espacio público, la
Alcaldía
Local
de
Kennedy
informó
que
anteriormente
inició
los
correspondientes trámites policivos y, como consecuencia de ellos, expidió la
Resolución número 1430 de 2000, mediante la cual ordenó el cierre de dos
establecimientos de comercio de expendio de vísceras, dos de expendio de
carnes y uno dedicado a reciclar plástico. Contra esa decisión se
interpusieron recursos de reposición y apelación. De igual manera, la Alcaldía
Local adoptó medidas para evitar el parqueo de vehículos en zonas de
espacio público. De consiguiente, no es procedente hablar de afectación de
derechos e intereses colectivos por parte de la autoridad local, pues ha
adoptado las gestiones conducentes para protegerlos.
3º. En virtud de lo dispuesto en el artículo 26, parágrafos 2º y 3º, del Decreto 619
de 2000 o Plan de Ordenamiento Territorial de Bogotá, la Empresa de
Acueducto y Alcantarillado de Bogotá es la entidad responsable de demarcar,
conservar y velar por la protección de las rondas y zonas de manejo y
preservación ambiental.
4º. Las acciones populares constituyen procesos abreviados de responsabilidad
extracontractual del Estado, por lo que para que la administración sea
declarada responsable es necesario que se produzca una actuación irregular hechos, actos, operaciones, vías de hecho y omisiones-, que le sea imputable
al Estado; que se demuestre un perjuicio cierto, real, especial y directo en
cabeza de los titulares de los derechos y, finalmente, que se pruebe la
existencia de un nexo causal entre la conducta desplegada por la
administración y el perjuicio causado. Así las cosas, encuentra que el Distrito
Capital no ha propiciado las ventas de alimentos en zonas no permitidas ni la
invasión del espacio público ni que se arrojen basuras, pues esas conductas
se realizan por particulares. Por consiguiente, en principio, quienes vulneran
los
derechos
e
intereses
colectivos
son
los
propietarios
de
los
establecimientos de comercio ubicados en la zona delimitada en la demanda.
Por esta razón, solicita llamar a esas personas al proceso e integrar el
litisconsorcio necesario, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 83 del
Código de Procedimiento Civil.
5º. La demanda busca alterar los mecanismos ordinarios judiciales y
administrativos, pues pretende que se desconozcan las normas de
procedimiento que son de obligatorio cumplimiento. De hecho, si el Legislador
estableció competencias en cabeza de la Empresa de Acueducto y
Alcantarillado de Bogotá para la preservación de las zonas de ronda y manejo
ambiental, no se pueden alterar esas atribuciones “con la única finalidad de
obtener un incentivo económico”.
6º. De acuerdo con la jurisprudencia del Consejo de Estado, el incentivo del
demandante en acción popular no debe ser reconocido por la simple
interposición de la demanda, pues no tiene una finalidad pecuniaria sino que
busca recompensar la labor diligente y oportuna que despliega el
demandante.
3. PACTO DE CUMPLIMIENTO
Se llevó cabo la Audiencia de Pacto de Cumplimiento ordenada por el artículo 27
de la Ley 472 de 1998. A esa diligencia asistieron la Magistrada conductora, los
apoderados del Instituto de Desarrollo Urbano y del Distrito Capital, de la
Secretaría de Salud Distrital, la Procuradora Quinta Delegada ante el Tribunal y
los demandantes.
Luego de escuchar a los intervinientes, se concluyó que no existió ánimo
conciliatorio, por tal razón se terminó la diligencia y se declaró fallida la audiencia.
5. ACTUACIÓN PROCESAL
Mediante auto del 28 de noviembre de 2001, la Magistrada Sustanciadora del
presente asunto en el Tribunal resolvió vincular como sujetos pasivos de la acción
popular al Departamento Administrativo del Medio Ambiente -DAMA- y a los
Hospitales del Sur y de Fontibón.
6. LA SENTENCIA IMPUGNADA
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, en
sentencia del 3 de mayo de este año, accedió a las pretensiones de la demanda y
resolvió lo siguiente:
En el numeral 1º de la parte resolutiva de la sentencia resolvió declarar no
probadas las excepciones propuestas por las entidades demandadas. En el
numeral 2º, resolvió conceder la acción popular para garantizar los derechos
colectivos a un ambiente sano, a la protección de la salubridad pública, a la
protección del espacio público y a la defensa del patrimonio público, respecto de
las calles 45 a 46 sur, entre carreras 62 a 64 y la ronda hidráulica del Río
Tunjuelito y las quebradas o afluentes del Río Bogotá. En el numeral 3º de la
parte resolutiva de la sentencia condenó a la Alcaldía Mayor de Bogotá, a la
Secretaría de Salud, al Instituto de Desarrollo Urbano, a la Alcaldía Local de
Kennedy y a la Personería Distrital “para que, mediante la autoridad y funcionario
que considere pertinente, en un término perentorio de ciento veinte (120) días a
partir de la ejecutoria de la presente providencia, adelanten la correspondiente
gestión encaminada al cierre de los establecimientos de comercio” ubicados en la
zona objeto de la acción popular, para efectos de restituir el espacio público y
recuperar la vía pública. En el numeral 4º, ordenó librar oficio al Defensor del
Pueblo, al Procurador General de la Nación y al Personero Distrital, para que
adelanten el seguimiento y vigilancia de lo ordenado en la sentencia y, además
una vez vencido el término de 120 días, envíen a esa Corporación un informe de
su gestión. El numeral 6º, fija como incentivo a favor de cada uno de los
demandantes lo equivalente a 10 salarios mínimos mensuales, los cuales deberán
ser cancelados por la Alcaldía Mayor de Bogotá, la Secretaría de Salud del
Distrito y el Instituto de Desarrollo Urbano. En el numeral 8º de la parte resolutiva
de la sentencia, el cual se encuentra repetido, se ordenan las comunicaciones
pertinentes.
Los argumentos que sustentan el fallo apelado se resumen a continuación:
1º. Las excepciones de falta de competencia y ausencia de legitimación en la
causa por pasiva no fueron demostradas en el proceso, por lo cual se niegan.
Las demás, excepciones hacen parte de la controversia de fondo y por esta
razón se rechazan.
2º. En consideración con el material probatorio que obra en el expediente y
teniendo en cuenta lo afirmado por las entidades demandadas, concluye que
se violaron los derechos colectivos invocados por los demandantes. En efecto,
la ausencia de control sobre la utilización de la ronda hidráulica del Río
Tunjuelito como basurero de desechos y productos de carne y vísceras, la
omisión de control de higiene y la invasión del espacio público demuestran que
no sólo se amenaza la salubridad pública y el derecho al goce de un ambiente
sano sino también se desconocen los derechos de los consumidores.
3º. La actividad económica desarrollada por los establecimientos de comercio
genera “un mal aspecto de deterioro de la ronda del río y del espacio público”,
los cuales son bienes de uso público. Por tal razón, también se estima violado
el patrimonio público.
4º. Pese a que la acción popular solamente puede ser ejercida cuando los
demandantes no poseen otro medio judicial para proteger los derechos
colectivos, en este caso la administración ha sido negligente en el cumplimiento
de sus funciones, pues descuidó la vigilancia de la conducta de los particulares
y ha obrado “con demasiada lentitud, o simplemente consideran su deber
cumplido con ordenar a sus inferiores el cumplimiento o vigilancia para evitar la
violación de los derechos ante las quejas o reclamos de la ciudadanía”. Ello se
refleja claramente en la actuación de la Alcaldía Local de Kennedy que, pese a
su propia orden de cierre de los establecimientos de comercio, desconoce las
normas de medio ambiente, salubridad pública y “en general toda disposición
que regula la higiene y el manipuleo de productos como carne y vísceras y que
han invadido el espacio público y la ronda hidráulica”. En consecuencia, está
demostrado “un total descuido fiscalizador” por parte de las entidades
demandadas, pues justificaron su omisión de vigilancia en la actuación de
subalternos.
5º. Los demandados se olvidan que “las sentencias judiciales deben ser
cumplidas por el rubro ya presupuestado con anterioridad por cada ente estatal
denominado pago de sentencias judiciales, de donde no es propio afirmar que
el juez no puede coadministrar”. De hecho, en las acciones populares, el juez
ordena que las autoridades cumplan con sus funciones e impiden que se
amenacen o vulneren derechos colectivos.
7. LA IMPUGNACION
La sentencia del Tribunal fue impugnada por los apoderados de la Secretaría de
Salud del Distrito Capital, del Instituto de Desarrollo Urbano y de la Alcaldía Mayor
de Bogotá.
6.1. Los argumentos centrales que sustentan el recurso presentado por la
Secretaría de Salud de Bogotá se resumen a continuación:
1º. En el expediente no está demostrado que por acción u omisión de esa entidad
se cause la violación de los derechos colectivos, pues los hechos que originan
la demanda y, de acuerdo con la sentencia, las acciones que se ordena
adelantar no son de competencia de la Secretaría de Salud Distrital sino de
otras entidades públicas. En efecto, en virtud de lo dispuesto en el artículo 31
del Acuerdo número 17 de 1997, el responsable del cumplimiento de las
funciones de vigilancia sanitaria de los establecimientos de comercio es el
Hospital del Sur, sobre el cual la Secretaría de Salud no ejerce una relación
de dependencia, puesto que es una Empresa Social del Estado con
personería jurídica autónoma. Incluso, la entidad pública transfiere recursos al
Hospital para el cumplimiento de las funciones, los cuales son asignados
según las necesidades y proyecciones para cada año, de acuerdo con el plan
de gestión. Además, de acuerdo con las pruebas que obran en el expediente
se observa que, de un lado, la Secretaría de Salud sí hace un seguimiento a
los planes que desarrolla el Hospital del Sur y, de otro, que ese hospital no ha
sido negligente en el cumplimiento de sus funciones de vigilancia y control.
Sin embargo, “lo que ocurre es que el universo de establecimientos que hay
que controlar, son (sic) numerosos, casi el 100% requiere de alguna
recomendación, sobre la cual es necesario darle un tiempo prudencial para
que cumpla”
2º. La dirección indicada en la sentencia no corresponde a la de los presuntos
establecimientos causantes de la contaminación
3º. Quienes violan los derechos colectivos que protege el Tribunal son los
particulares propietarios de los establecimientos de comercio. Entonces, si al
tenor de lo dispuesto en el artículo 9º de la Ley 472 de 1998, la acción popular
procede contra particulares, las ordenes que imparte el Tribunal deben
dirigirse contra los causantes del daño colectivo, incluyendo, la orden de
pagar el incentivo.
4º. Aunque no existe duda sobre la violación de normas sanitarias que tienen un
impacto ambiental, es indiscutible que los funcionarios competentes han
cumplido con sus funciones de prevención y recomendado el mejoramiento de
las condiciones de higiene. De hecho, esas autoridades “han aplicado muchas
medidas preventivas, hasta el punto que una vez aplicada una medida
preventiva comienza un proceso sancionatorio según lo prevé el artículo 91 y
siguientes del Decreto 3075 de 1997”
5º. La defensa del goce del espacio público, la utilización y defensa de los bienes
de uso público y del patrimonio público no son competencia de la Secretaría
de Salud Distrital. Ello se deduce fácilmente de las normas que fueron citadas
por la entidad. En tal sentido, las excepciones propuestas por esa entidad
están suficientemente demostradas en el proceso.
6.2. Los argumentos centrales que sustentan el recurso presentado por el Instituto
de Desarrollo Urbano se resumen a continuación:
1º. El Decreto 1421 de 1993, régimen especial aplicable al Distrito Capital,
estableció el reparto de competencias y funciones administrativas entre las
autoridades distritales, para lo cual tuvo en cuenta los principios de
concurrencia, subsidiaridad, complementariedad y asignación de recursos. En
tal sentido, el artículo 87 de esa normativa dispuso que el Alcalde Local debe,
entre otras cosas, velar por la tranquilidad y seguridad ciudadana, controlar y
vigilar la construcción de obras públicas, con cargo a los recursos del Fondo
de Desarrollo Local. De igual manera, el artículo 94 del Estatuto Orgánico de
Bogotá señala que la recuperación de la malla vial local debe financiarse con
los recursos del Fondo de Desarrollo Local. En consecuencia, el IDU “no
maneja la logística ni tiene los recursos suficientes y necesarios” para
financiar los contratos para recuperar la malla vial local ni tampoco tiene la
obligación legal de hacerlo porque corresponde al Alcalde Local.
2º. Pese a que el artículo 2º del Acuerdo número 19 de 1972 atribuye al IDU la
función
de
pavimentar
las
vías
públicas
del
Distrito
Capital,
esa
responsabilidad debe armonizarse con lo estipulado en el Decreto 619 de
2000, artículos 149 a 153, según los cuales la construcción y mantenimiento
de las vías de la malla vial intermedia debe coordinarse con los planes
locales.
3º. De acuerdo con lo expuesto por la Sección Quinta del Consejo de Estado en
sentencia del 31 de agosto de 2001, la pretensión de ordenar la
pavimentación y adecuación de andenes y vías públicas no prospera cuando
no existe disponibilidad fiscal. De consiguiente, no es legalmente admisible
imponer a una entidad pública una obligación sin atender consideraciones de
competencia y limitaciones de planeación y presupuesto.
4º. La salubridad pública no es un asunto que compete al IDU, puesto que existen
otras autoridades administrativas como la Secretaría de Salud Distrital, los
Hospitales Locales y el Alcalde Local, que tienen a su cargo la función de
velar por las condiciones de higiene de los establecimientos de comercio y en
especial los expendios de carne.
6.4. Los argumentos centrales que sustentan el recurso presentado por la Alcaldía
Mayor de Bogotá se resumen a continuación:
1º. Las acciones populares se han constituido en procesos abreviados de
responsabilidad extracontractual del Estado y, por ello, el “marco de
procedencia de la acción” se construye a partir de la teoría de la falla en el
servicio de la administración. Así, conforme a la jurisprudencia del Consejo de
Estado, no puede imputarse responsabilidad a la administración por omisión
en el ejercicio de sus funciones cuando la competencia es reglada y
corresponde al particular iniciar la querella o acción correspondiente.
2º. De acuerdo con la jurisprudencia del Consejo de Estado, la ocupación del
espacio público puede evitarse por medio de la acción popular cuando ostenta
el carácter de permanente. Además, en el Distrito Capital, la oficina
competente para preservar el derecho colectivo a la defensa del espacio
público es el Departamento Administrativo de la Defensoría del Espacio
Público.
3º. No se demostró ni la culpa o falla de la administración, ni la afectación o daño
de un derecho colectivo, ni la imputación causal del agente. En efecto, en las
acciones populares, la responsabilidad del Estado no puede enmarcarse
dentro del régimen de responsabilidad objetiva sino que es determinante
demostrar la culpa de la administración. De consiguiente, no debe prosperar
la acción popular.
II. CONSIDERACIONES
El artículo 88 de la Constitución consagró la acción popular como un mecanismo
de protección de los derechos e intereses colectivos. De ahí que su objetivo sea
la prevención o eliminación de los factores que tienen incidencia colectiva y que
exceden la afectación de intereses subjetivos. Es así como el artículo 2º de la Ley
472 de 1998 definió las acciones populares como aquellos “medios procesales
para la protección de los derechos e intereses colectivos”, que “se ejercen para
evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o
agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado
anterior cuando fuere posible”.
Así las cosas, el punto de partida del análisis de procedencia de las acciones
populares consiste en averiguar si efectivamente se afectan o amenazan
derechos e intereses colectivos, de tal forma que proceda la intervención judicial
para su protección. Por ello, la Sala entra a averiguar si se encuentra demostrada
la amenaza o violación de derechos colectivos.
Demostración de la situación fáctica que origina la acción
Los hechos descritos por los demandantes pueden resumirse esencialmente en
cuatro situaciones que originan la afectación de los derechos e intereses
colectivos. Por ello, la Sala se referirá por separado a las pruebas tendientes a
demostrar esos hechos:
a) En la zona comprendida entre las calles 45 a 46 sur, entre carreras 62 y 64 de
la ciudad de Bogotá, existen varios establecimientos de comercio que se dedican
al expendio de carnes y vísceras para el consumo humano, sin el control de
sanidad necesario, puesto que se manipulan, ofrecen y transportan los alimentos
sin las medidas higiénicas requeridas para esas actividades comerciales. Así, en
relación con ese hecho, reposan en el expediente los siguientes documentos:
- Copia de la actuación administrativa que se inició en el año de 1998 por parte de
la Alcaldía Local de Kennedy, dirigida a obtener el cierre de 6 establecimientos de
comercio situados en el barrio Guadalupe por no contar con los medios e
instrumentos sanitarios requeridos para la comercialización de productos
cárnicos. En esa investigación se expidieron las Resoluciones números 154 de
1999 y 1430 de 2000, por medio de las cuales se ordena el cierre definitivo de los
establecimientos de comercio que desconocieron lo dispuesto en las Leyes 9ª de
1979 y 232 de 1995. Sin embargo, la Personería interpuso recurso de reposición
contra esos actos administrativos para que se identifiquen los propietarios de los
establecimientos que deben cumplir con la medida. Así, mediante Resolución
número 327 de 2001, la Alcaldía Local de Kennedy resolvió reponer la Resolución
1430 de 2000 y, en consecuencia, disponer una “diligencia de constatación para
verificar el nombre de los propietarios de los establecimientos a fin de proferir fallo
de fondo” (folios 30 a 185).
- Ocho fotografías donde muestran que la carne y vísceras crudas se ofrecen al
público por medio de la exhibición, sin congeladores, sin protección de vitrinas y
en medio del andén. Esos alimentos se encuentran sujetos con ganchos que
facilitan la exposición directa al ambiente. En algunas de esas fotografías también
se muestra que hay comercio de vísceras que se preparan en los andenes (folios
17, 18, 19 y 21 del cuaderno número 1).
- Para efectos de cumplir con el informe de gestión y concepto técnico que fue
decretado por el Tribunal mediante auto del 28 de noviembre de 2001, dos
funcionarios especializados que laboran en el Hospital del Sur efectuaron una
visita al barrio Guadalupe, donde “funcionan 105 establecimientos formales
dedicados al expendio de carne de res y cerdo, pollo entero y despresado,
vísceras de res y cerdo y un pequeño grupo dedicado al comercio de cabezas y
huesos de res”. En visitas practicadas a partir del 24 de octubre de 2001, esos
funcionarios hicieron operativos de control de vehículos de transporte de carne y,
en especial, encontraron un “problema bastante crítico” en los taxis que “llevan
entre 100 y 150 kilos de carne y/o pollo, entre el baúl”, en malas condiciones.
También, informaron que no hay conciencia social sobre el problema de manejo
inadecuado de alimentos, puesto que al funcionario encargado de adelantar las
visitas “le lanzaron piedras y hasta naranjas, además posteriormente tuvo que
controlar y disolver un intento de mitin que se estaba formando por parte de las
personas que se encontraban en el sector en el momento del operativo”.
Finalmente, manifestaron que la situación con los vendedores ambulantes se
complica porque “día a día aumenta en número y variedad, ya que se
comercializan desde chorizos y rellena provenientes de fábricas ubicadas en
Soacha, comidas preparadas y recalentadas en el lugar hasta patitas de cerdo
importadas de Chile, producto este del cual se le notificó al INVIMA para su
seguimiento” (folios 294 y 295 del cuaderno número 1).
En síntesis, mediante oficio del 22 de noviembre de 2001, el Profesional
Especializado en Salud del Hospital del Sur, informó lo siguiente:
“a partir del 24 de octubre se han tomado varias medidas de seguridad
preventiva consistentes en decomiso de carnes y cabezas de bovinos, dos
suspensiones temporales de servicios, cierre de un matadero clandestino de
porcinos (camuflado tras una lavandería) y recientemente suspensión de
servicios de decomiso de pollo en aparente estado de descomposición con el
respectivo muestreo para el análisis de laboratorio.
Se detectó además la presencia de otros problemas sanitarios graves, entre
los cuales se destacan: invasión de espacio público por vendedores
ambulantes de alimentos y por vehículos, precario estado de las vías (que
ofrece riesgo para la calidad de alimentos de expendios formales) invasión de
la ronda del Río Tunjuelito por viviendas y tenencias de animales, botadero a
cielo abierto y vertimentos líquidos sin tratamiento al río, proliferación de
vectores, plaga entre otros...” (folios 292 y 293 del cuaderno número 1).
- Oficio suscrito por el Alcalde Local de Kennedy y dirigido al Departamento
Administrativo de Medio Ambiente del Distrito para que tome medidas sobre
contaminación ambiental sobre los establecimientos que “se dedican al expendio
y comercialización de carnes, sin ningún control, lo que origina un mal olor, al
igual la existencia de animales alrededor de la ronda del río y la zona de comercio
(insectos, perros, chulos)” (folio 187 del cuaderno número 1).
- Una información global de los hechos planteados, se encuentra en el concepto
técnico número 1938 del 11 de marzo de 2002, rendido por la Subdirección
Ambiental Sectorial del Departamento Administrativo del Medio Ambiente, en el
cual se informa lo siguiente:
“En el momento de la visita (3:00 p.m) se observó que los establecimientos se
encontraban realizando actividades de mantenimiento tanto de los
establecimientos de cómo de algunos vehículos, es de aclarar que los
establecimientos arrojaban sus residuos líquidos (sanguaza) a la calle y los
vehículos eran lavados sobre la vía.
Durante el recorrido se observó que sobre el espacio público existen residuos
líquidos (sangre) y sólidos de los productos comercializados (carne) en el
sector, lo cual genera olores ofensivos.
Durante el recorrido del río Tunjuelito se evidenció que existen construcciones
a aproximadamente 6 metros del cauce, y la presencia de una descarga de
aguas residuales cerca de la autopista sur, en la zona de ronda se evidencian
residuos sólidos (escombros).
5. CONCEPTO TÉCNICO.
La Subdirección Ambiental sugiere a la Jurídica realizar las siguientes
acciones;
Se debe requerir a la secretaría de Salud para que realice una jornada de
fumigación en el área en mención y realizar el control de su competencia a
cada uno de los establecimientos allí presentes.
Se debe requerir a la Alcaldía Local para que realice acciones de control y
vigilancia, con el propósito que no continúe la utilización del espacio público
para el lavado de vehículos y la disposición de residuos.
Por último, se debe requerir a la EAAB para (sic) informe a este
Departamento sobre las acciones realizadas tendientes a la recuperación
ambiental de la zona de ronda del río Tunjuelito” (folios 490 y 491 del
cuaderno número 1).
Pues bien, el artículo 266 de la Ley 9 de 1979, “por la cual se dictan medidas
sanitarias”, dispone que las superficies que estén en contacto con los alimentos
deben estar libres de contaminación. Específicamente en relación con la
comercialización y transporte de la carne y las vísceras, los artículos 307 a 374 de
esa normativa, señalan condiciones y requisitos especiales que deben cumplir los
comerciantes de esos productos. En especial, el artículo 345 dispone lo siguiente:
“Los establecimientos destinados al expendio de carnes reunirán los
siguientes requisitos:
a) Los pisos y muros serán construidos de materiales impermeables e
inalterables, que faciliten su limpieza y desinfección;
b) Los equipos y utensilios empleados en el manejo de la carne o vísceras,
serán de material atóxico e inalterable y de diseño que permita su limpieza y
desinfección.
c) Estar dotados de los elementos necesarios para la conservación y manejo
higiénico de la carne.
Además, deberán tener las facturas de compra con el número de la licencia
sanitaria del matadero donde fueron sacrificados los animales”
De otra parte, el artículo 359 del Decreto 2279 de 1982, “por el cual se reglamenta
parcialmente el título V de la Ley 09 de 1979, en cuanto al sacrificio de animales
de abasto público o para consumo humano y el procesamiento, transporte o
comercialización de su carne”, dispone que “las carnes destinadas para consumo
local deberán mantenerse a una temperatura entre 0 °C y 4 °C, tomada en el
centro de la pieza de carne más gruesa, si el tiempo de conservación no es mayor
de setenta y dos (72) horas”. De todas maneras, si la carne se conserva por un
tiempo mayor a ese, debe congelarse a 20 °C (artículo 360).
A su turno, el artículo 374 del Decreto 2279 de 1982 señala lo siguiente:
“Los establecimientos destinados al expendio de carne o vísceras de
animales de abasto público, además de los requisitos exigidos en los Títulos I,
II, III, IV y V de la Ley 09 de 1979 y sus disposiciones reglamentarias,
requieren los siguientes:
a) Pisos, muros y techos construidos con material impermeable e inalterable
que facilite su limpieza y desinfección;
b) Sifones ubicados en los pisos, en cantidad suficiente para recibir las aguas
del lavado;
c) Equipos y elementos construidos en material higiénico sanitario;
d) Elementos y equipos indispensables para la conservación y manejo
higiénico de la carne.”
Por su parte, el artículo 3º del Decreto 3075 de 1997 señala que, dentro de los
alimentos de mayor riesgo en salud pública, se encuentra la “carne, productos
cárnicos y sus preparados”. El artículo 8º de esa normativa dispone que esos
alimentos deben ubicarse en lugares aislados de cualquier foco de insalubridad
que represente riesgos potenciales para la contaminación del alimento; sus
accesos y alrededores deben mantenerse libres de acumulación de basuras,
estancamiento de aguas y deben tener superficies pavimentadas; los pisos,
drenajes, paredes, techos, ventanas y puertas deben ser construidos de tal forma
que se evite la acumulación de suciedad, polvo y deben facilitar la limpieza.
De igual manera, los artículos 33 del Decreto 3075 de 1997, 364 a 373 del
Decreto 2279 de 1982, regulan los requisitos y condiciones especiales para
asegurar el transporte de carne y vísceras en condiciones higiénicas y aptas para
el consumo humano.
Todo lo anterior permite demostrar que es cierto que en el barrio Guadalupe de la
ciudad de Bogotá existen algunos establecimientos de comercio que venden,
manipulan, transportan carnes y vísceras en condiciones antihigiénicas y
contrarias a las normas que regulan el control de calidad de esos alimentos. En
consecuencia, también es claro que esas actividades se desarrollan sin el control
de sanidad apto para el consumo humano de uno de los alimentos de mayor
riesgo de afectación de la salud pública.
b) El segundo hecho sujeto a prueba es el siguiente: la ronda hidráulica del Río
Tunjuelito, que se ubica en la misma zona, se encuentra contaminada no sólo
porque se utiliza indiscriminadamente como basurero sino también porque los
establecimientos lo utilizan para botar los deshechos orgánicos producto de su
actividad comercial. De esta situación no existe control ambiental.
Se encuentran en el expediente las siguientes pruebas tendientes a demostrar
ese hecho:
- Cuatro fotografías donde se evidencia que la ronda hidráulica del Río Tunjuelito
es utilizada como basurero. También se muestran residuos de color rojo. La ronda
hidráulica se encuentra a pocos metros de una vía pública y de edificaciones (folio
16 del cuaderno número 1).
- Dentro de la actuación administrativa que adelanta la Alcaldía Local de Kennedy
contra 6 establecimientos de comercio situados en el barrio Guadalupe, la cual se
inició en el año 1998, se encuentra el informe de dos funcionarios del Hospital de
Kennedy que visitaron la zona a petición del Personero Local. En el informe de
fecha 28 de diciembre de 1998 se dice lo siguiente:
“El lavado de vehículos en las calles contaminando con sangre, residuos de
carne y vísceras, que al descomponerse produce malos olores y dan mal
aspecto al sector, al igual que las calles sin pavimentar.
Por otra parte, están contaminando el río arrojando toda clase de residuos,
pero no por parte de los comerciantes sino de los operarios que laboran
ocasionalmente en el sector”.
Así mismo le informo que... hay unos señores que todas las noches queman
retales de cable, produciendo gran cantidad de humo, el cual perjudica a los
habitantes de las viviendas...” (folio 33 del cuaderno número 1).
Pues bien, el artículo 35 del Decreto 2811 de 1974 o Código Nacional de
Recursos Naturales Renovables y de Protección al Medio Ambiente, “prohíbe
descargar, sin autorización, los residuos, basuras y desperdicios y, en general, de
desechos que deterioren los suelos o causen daño o molestia a individuos o
núcleos humanos”. En el mismo sentido, el artículo 104 del Decreto reglamentario
número 605 de 1996 señala lo siguiente:
“Prohibiciones a la ciudadanía:
1. Se prohíbe arrojar basuras en vías, parques y áreas de esparcimiento
colectivo.
2. Se prohíbe el lavado y limpieza de cualquier objeto en vías y áreas públicas,
cuando con tal actividad se originen problemas de acumulación o
esparcimiento de basuras.
(...)
6. Se prohíbe la disposición o abandono de basuras, cualquiera sea su
procedencia, a cielo abierto, en vías o áreas públicas, en lotes de terreno y en
los cuerpos de agua superficiales o subterráneos”
A su turno, el artículo 216 del Acuerdo 18 de 1989 o Código de Policía de Bogotá,
expresamente prohíbe el abandono de basuras a cielo abierto en áreas o vías
públicas, en lotes de terreno y en los cuerpos de aguas.
Lo anterior evidencia que la ronda hidráulica del Río Tunjuelito (la ronda hidráulica
es una zona de especial protección por su impacto ambiental -artículo 138 del
Acuerdo número 06 de 1990) se utiliza como zona para arrojar basuras y
desechos orgánicos producto de la comercialización de carne y vísceras y, al
mismo tiempo, se tiene que esa práctica contradice normas expresas.
c) De acuerdo con la demanda, en la misma zona donde se demostraron las
anteriores irregularidades, se encuentran vías públicas en mal estado porque no
están pavimentadas, lo cual dificulta su uso adecuado y contribuye a la
contaminación ambiental. Las pruebas dirigidas a probar el hecho son las
siguientes:
- Fotografías del lugar de los hechos en donde se muestra el mal estado de los
andenes y la vía pública. Evidentemente, se muestra que la calle no se encuentra
pavimentada, que existe basura en las calles y pequeños pozos de color rojo que
aparenta ser agua-sangre (folios 17, 19 y 21).
- El 28 de diciembre de 1998, dos funcionarios del Hospital Kennedy de primer
nivel, informaron al Personero Local de Kennedy que en el barrio Guadalupe, 6
establecimientos de comercio no venden productos de buena calidad, que el
lavado de vehículos en las calles ha venido “contaminando con sangre, residuos
de carne y vísceras, que al descomponerse produce malos olores y dan mal
aspecto al sector, al igual que las calles sin pavimentar” (folio 33).
En consecuencia, es cierto que las vías públicas ubicadas en la zona que origina
la acción popular se encuentran deterioradas y no están pavimentadas. De
consiguiente, también es cierto que tal y como se encuentran actualmente los
hechos en el barrio Guadalupe, las calles no pavimentadas contribuyen a la
contaminación ambiental.
d) El último hecho descrito en las demandas se resume así: las calles y vías
peatonales de la zona se usan como parqueaderos de vehículos que transportan
carnes y vísceras y por vendedores ambulantes que ofrecen comida preparada.
Las pruebas que reposan en el expediente, en relación con ese hecho, son las
siguientes:
- Varias fotografías en donde se observa la ocupación de los andenes por parte
de vendedores ambulantes que comercializan alimentos y de los establecimientos
de comercio que utilizan el andén para ofrecer sus productos. Ello, al mismo
tiempo, permite evidenciar que los transeúntes deben utilizar la vía pública. En
esos documentos también se aprecia que los vehículos parquean en medio de la
vía pública, pues en algunos sitios no existen andenes construidos y en otros los
andenes se encuentran ocupados (folios 17 a 21).
- Oficio suscrito por el Alcalde Local de Kennedy y dirigido al Comandante del
área 6 de tránsito de la Octava Estación de Policía, para que tome “las medidas
para evitar el estacionamiento de automotores que ocupan el espacio público en
las calles 45 a 46 sur, entre carreras 52 y 64” (folio 186 del cuaderno número 1).
- El profesional Especializado en Salud Pública del Hospital del Sur envía un oficio
al Alcalde de Kennedy para que aplique “las medidas necesarias tendientes a
controlar la invasión del espacio público por parte de vendedores ambulantes que
aparentemente expenden carnes foráneas y vísceras en mal estado, en particular
los fines de semana, así como la presencia de una amplia diversidad de
vendedores ambulantes en esa zona durante días hábiles...” (folio 23 del anexo
3).
Como se aprecia en el material probatorio que obra en el expediente, es cierto
que los andenes se encuentran utilizados por vendedores ambulantes y que las
vías públicas se usan como zonas de estacionamiento de vehículos.
En consideración con lo anteriormente expuesto la pregunta obvia que surge es la
siguiente: ¿los hechos demostrados en el proceso comprometen la afectación de
derechos e intereses colectivos?. La Sala entra a resolver ese cuestionamiento.
Derechos colectivos cuya protección pretende la acción popular objeto de
estudio
Sin que sea una enumeración taxativa, el artículo 88 de la Constitución señaló
que las acciones populares buscan la protección de los derechos relacionados,
entre otros, con el ambiente sano, el espacio público y la salubridad pública. En
este mismo sentido, el artículo 4º de la Ley 472 de 1998 señaló como derechos
colectivos, entre otros, los que invoca la demanda, así:
“a) El goce de un ambiente sano, de conformidad con lo establecido en la
Constitución, la ley y las disposiciones reglamentarias;
(...)
d) El goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso
público y la utilización y defensa de los bienes de uso público;
(...)
g) La seguridad y salubridad públicas;
h) El acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad
pública;
(...)
n) Los derechos de los consumidores y usuarios”
Ahora bien, fue aportado al expediente un estudio adelantado por la Organización
Mundial de la Salud en relación con las especiales medidas de higiene que debe
brindarse a la carne. Evidentemente, en ese estudio técnico se alerta contra el
manejo inadecuado y contrario a las normas sanitarias de los productos cárnicos,
pues se informa que “la utilización de animales ya muertos, a menudo da por
resultado la propagación de las más peligrosas enfermedades, por ejemplo, el
ántrax, la brucelosis”. Así, según el informe, el manejo inadecuado de esos
alimentos puede transmitir enfermedades bacterianas y parasitarias que pueden
producir hasta la muerte de los consumidores; de ahí que es indispensable
“prevenir las enfermedades transmitidas por la carne y luchar contra ellas en los
países en desarrollo... evitar la contaminación ambiental, ante todo de agentes
patógenos de origen biológico, lo que puede lograrse con: el abastecimiento de
agua potable, un saneamiento adecuado, el mejoramiento de las condiciones
socioeconómicas y el apoyo mediante la educación de masas” (folios 1 a 99 del
anexo número 4).
En el mismo sentido, en un estudio adelantado por el Ministerio de Salud de
Colombia se dijo que “los alimentos pueden servir de vehículo de transmisión de
dos importantes grupos de organismos patógenos para el hombre: a) los
relacionados con infecciones animales endógenas transmisibles (zoonosis),
incluidas las especies bacterianas víricas, fúngicas helmínticas y protozoarias; b)
microorganismos del medio que contaminan a los alimentos y pueden causar
infección o intoxicación”1 (folios 100 a 145 del anexo número 4).
Lo anterior permite concluir que la comercialización y transporte inadecuado de la
carne y vísceras en el barrio Guadalupe de Bogotá y la ausencia de control estatal
sobre esas actividades irregulares, amenazan gravemente el derecho colectivo a
la salubridad pública y el derecho de los consumidores a obtener alimentos de
calidad óptima para el consumo humano. De hecho, es inherente al derecho de
todas las personas en una sociedad de consumo el de exigir que los productos
alimenticios que se ofrecen sean aptos para el consumo humano. Por tales
motivos, esos derechos deben protegerse por medio de la acción popular.
En relación con la contaminación de la ronda hidráulica del Río Tunjuelito por
manejo inadecuado de las basuras y de los desechos orgánicos que se arrojan al
aire libre, para la Sala es claro que ese hecho pone en peligro el derecho
colectivo al goce de un ambiente sano, puesto que una de las mayores fuentes de
deterioro ambiental es el manejo equivocado de residuos, basuras, desechos y
desperdicios. Por ello, el artículo 8º del Decreto 2811 de 1974 dice que se
consideran factores que deterioran el ambiente, entre otros, la contaminación de
las aguas y suelo y la acumulación o disposición inadecuada de residuos,
basuras, desechos y desperdicios. Esa norma fue reiterada en el artículo 154 del
Decreto 605 de 1996.
1
La Salud en Colombia. Dirección de Yepes, Franciso José. Bogotá. 1990. Página 55
De otra parte, en relación con el mal estado de las vías públicas, la Sala
encuentra que ese solo hecho no afecta los derechos colectivos invocados por los
demandantes, puesto que si se cumplen efectivamente las medidas sanitarias
para la comercialización de los productos cárnicos, se exige que los particulares
usen adecuadamente el agua -prohibiendo que se laven los vehículos en la vía
pública, por ejemplo-, se impide que se arrojen basuras y desechos orgánicos en
la vía pública y se restituya el correcto uso de los bienes de uso público, el hecho
de que las calles se encuentren pavimentadas resulta indiferente. En otras
palabras, a juicio de la Sala, la falta de pavimento de las vías públicas en el barrio
Guadalupe no es la verdadera causa de la afectación de los derechos colectivos
que invocan los demandantes.
Finalmente, se tiene que es un hecho constitutivo de afectación del derecho
colectivo a la protección y goce del espacio público, el uso de los andenes para
comercializar productos y el uso de la vía pública como zona generalizada de
parqueadero. De hecho, el artículo 5º de la Ley 9ª de 1989 define el concepto de
espacio público así:
“Entiéndese por espacio público el conjunto de inmuebles públicos y los
elementos arquitectónicos y naturales de los inmuebles privados, destinados
por su naturaleza, por su uso o afectación, a la satisfacción de necesidades
urbanas colectivas que trascienden, por tanto, los límites de los intereses
individuales de los habitantes.
Así, constituyen el espacio público de la ciudad las áreas requeridas para la
circulación tanto peatonal como vehicular...”
Con base en lo anterior, se deduce que hacen parte del espacio público, aquellas
áreas que se construyen para el uso peatonal y uso vehicular, de tal manera que
pueden separar las vías públicas y los inmuebles de uso privado y particular. En
efecto, el artículo 2º del Decreto 1344 de 1970, tal y como fue modificado por el
artículo 130 del Decreto 1809 de 1990, dispone que los andenes o aceras hacen
parte del espacio público, en tanto que se definen como la “parte de la vía
destinada exclusivamente al tránsito de peatones”.
En este orden de ideas se tiene que el uso de los andenes y la vía pública para
comercializar productos constituye uso indebido del espacio público y, además, su
perturbación puede afectar derechos fundamentales de amplia protección
constitucional. Al respecto, la Corte Constitucional sostuvo lo siguiente:
“…una vía pública no puede obstruirse privando a las personas del simple
tránsito por ella, pues semejante conducta atenta contra la libertad de
locomoción de la mayoría de los habitantes y lesiona el principio de prevalencia
del interés general, además de que constituye una apropiación contra derecho
del espacio público, esto es, un verdadero abuso por parte de quien pone en
práctica el mecanismo de cierre. No pueden tampoco ocuparse los andenes que son parte de la vía pública- ni las áreas de circulación peatonal, espacios
que se hallan reservados para el tránsito de toda persona sin interferencias ni
obstáculos como, por ejemplo, estacionamiento de vehículos y el levantamiento
de casetas de vendedores ambulantes. Tampoco puede invadirse el espacio
público con materiales de construcción o exhibiciones de muebles o
mercaderías, ni con la improvisación de espectáculos u otra forma de
ocupación de las calles, claro está sin detrimento de las libertades de trabajo,
empresa y reunión, las cuales deben ejercerse de tal forma que no lesionen
otros derechos y de conformidad con las restricciones que impone el
ordenamiento urbano a cargo de las autoridades municipales.”2
Así las cosas, no cabe duda, entonces, que en el presente caso se vulneró el
derecho colectivo al goce y utilización del espacio público y el interés colectivo de
defensa del mismo. Por ello, se procede a analizar si esas violaciones de
derechos e intereses colectivos son imputables a las autoridades públicas
demandadas.
Imputación de la responsabilidad por violación de los derechos e intereses
colectivos objeto de la acción popular
La Secretaría de Salud del Distrito y la Alcaldía Mayor de Bogotá sostuvieron que
las conductas generadoras de afectación de los derechos colectivos son
producidas por particulares y no pueden atribuirse a las autoridades públicas, por
lo que no existe legitimación pasiva.
Pues bien, el artículo 9º de la Ley 472 de 1998 señala que “las acciones
populares proceden contra toda actuación u omisión de las autoridades públicas o
2
Corte Constitucional. Sentencia T-518 de 1992.
de los particulares, que hayan violado o amenacen violar los derechos e intereses
colectivos”. De consiguiente, es cierto que no procede la acción constitucional
contra personas indeterminadas sino que es necesario identificar correctamente
los sujetos que causan la afectación de los derechos colectivos, pues el objeto
esencial de la intervención judicial para la protección de esos derechos e
intereses se concreta en una orden tendiente a evitar el daño contingente, a hacer
cesar el peligro, la amenaza, vulneración o agravio de los derechos colectivos o a
restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible (artículo 2º de la Ley
472 de 1998).
Y, de otra parte, también es cierto que es perfectamente posible que la acción
popular se dirija contra los particulares que no cumplen con las medidas sanitarias
requeridas para la comercialización de productos cárnicos.
Sin embargo, en el asunto sometido a decisión de la Sala es claro que la
imputación de la responsabilidad a las entidades que se encuentran vinculadas al
proceso - Alcaldía Mayor de Bogotá, las Secretarías de Salud y Obras del Distrito
Capital, el Instituto de Desarrollo Urbano de la misma ciudad, la Alcaldía Local de
Kennedy, el Departamento Administrativo del Medio Ambiente -DAMA- y los
Hospitales del Sur y de Fontibón- se efectúa no por su acción sino por la omisión
en el cumplimiento de las funciones de control de sanidad en la comercialización
de alimentos perecederos, de vigilancia para evitar la contaminación ambiental y
de policía que impidan la utilización no adecuada del espacio público. En otras
palabras, en el proceso se analiza la afectación de los derechos e intereses
colectivos frente a la omisión en el cumplimiento de las obligaciones legal y
reglamentariamente asignadas a las entidades.
Además, se observa claramente en el expediente que existe no sólo una conducta
negligente en los controles ambientales y de sanidad en el barrio Guadalupe, sino
también una demora irrazonable en las actuaciones administrativas tendientes a
verificar
la
violación
de
las
normas
sanitarias
y
tomar
las
medidas
correspondientes, puesto que desde el año de 1998 se adelantan las
investigaciones pertinentes pero no han finalizado. Por lo tanto, es válido imputar
la responsabilidad de las autoridades administrativas demandadas por omisión en
el cumplimiento de sus funciones.
De otra parte, cabe advertir que en el juicio de imputación de responsabilidad por
omisiones administrativas que se efectúa en las acciones populares no se evalúa
la causa del daño (títulos de imputación que derivan responsabilidad subjetiva u
objetiva) sino el daño mismo, por dos razones principales. De un lado, porque la
acción popular no tiene un contenido indemnizatorio sino que busca prevenir,
restituir las cosas a su estado anterior y hacer cesar la amenaza o vulneración de
los derechos afectados. De hecho, aunque si bien es cierto que el artículo 34 de
la Ley 472 de 1998 dispone que la sentencia podrá condenar al pago de perjuicios
en forma in genere, no debe olvidarse que ese pago no puede desligarse del
objeto de la acción popular (artículo 2º de esa normativa), por lo que debe
entenderse que esa condena se efectúa cuando con esos recursos la entidad
pública a cuyo favor se ordena puede restituir las cosas a su estado anterior o
para cubrir los costos que debe invertir como consecuencia de la afectación de los
derechos colectivos. De otro lado, porque ni el pago de perjuicios ni el incentivo
en la acción popular buscan reparar daños individuales sino que, de una parte,
pretenden proteger contra daños colectivos y, de otra, buscan reconocer la
conducta diligente de particulares que acuden al juez para proteger derechos e
intereses que exceden el ámbito individual. Evidentemente, esta Corporación ha
definido el concepto de intereses colectivos como “intereses de representación
difusa, en la medida en que suponen la reivindicación de derechos cuyo titular es
un grupo de personas que, en principio, puede ser indeterminado o
indeterminable”3.
En consideración con todo lo expuesto, la Sala analizará si existe legitimación
pasiva en el presente asunto.
Alcaldías Mayor de Bogotá y Local de Kennedy y Departamento Técnico
Administrativo del Medio Ambiente
3
Consejo de Estado. Sección Tercera. Sentencia del 29 de junio de 2000. Expediente AP-001.
Consejero Ponente: Alier Eduardo Hernández Enriquez
En cuanto a la afectación del ambiente sano por el inadecuado uso de los
desechos y al control ambiental y específicamente a la omisión de vigilancia de
las conductas tendientes a contaminar, se tiene lo siguiente:
Los artículos 65 y 66 de la Ley 99 de 1993 señalan lo siguiente:
Artículo 65. Funciones de los Municipios, de los Distritos y del Distrito Capital
de Santa Fe de Bogotá. Corresponde en materia ambiental a los municipios, y
a los distritos con régimen constitucional especial, además de las funciones
que les sean delegadas por la ley o de las que se deleguen o transfieran a los
alcaldes por el Ministerio del Medio Ambiente o por las Corporaciones
Autónomas Regionales, las siguientes atribuciones especiales:
(...)
6º. Ejercer, a través del alcalde como primera autoridad de policía con el
apoyo de la Policía Nacional y en coordinación con las demás entidades del
Sistema Nacional Ambiental (SINA), con sujeción a la distribución legal de
competencias, funciones de control y vigilancia del medio ambiente y los
recursos naturales renovables, con el fin de velar por el cumplimiento de los
deberes del Estado y de los particulares en materia ambiental y de proteger el
derecho constitucional a un ambiente sano...”
Artículo 66. (...) las autoridades municipales, distritales o metropolitanas
tendrán la responsabilidad de efectuar el control de vertimientos y emisiones
contaminantes, disposición de desechos sólidos y de residuos tóxicos y
peligrosos, dictar las medidas de corrección o mitigación de daños
ambientales y adelantar proyectos de saneamiento y descontaminación”
Así, de conformidad con lo dispuesto en el Acuerdo 09 de 1990, la autoridad
Distrital encargada de vigilar el cumplimiento de la gestión ambiental es el
Departamento Técnico Administrativo del Medio Ambiente. Además, el artículo 8º
del Acuerdo Distrital número 19 de 1996 señala lo siguiente:
“El DAMA pertenece a los grupos, uno, dos y tres de las entidades del SIAC
definidas en el artículo anterior. Es la autoridad ambiental competente dentro
del perímetro urbano del Distrito Capital. Además de las funciones asignadas
por el Acuerdo 9 de 1990, la Ley 99 de 1993 y el Decreto Distrital 673 de
1995, le corresponde coordinar y dirigir el Sistema Ambiental del Distrito
Capital.
A su turno, el numeral 7º del artículo 86 del Decreto Ley 1421 de 1993, señala
que son atribuciones de los Alcaldes Locales la de “dictar los actos y ejecutar las
operaciones necesarias para la protección, recuperación y conservación del
espacio público, el patrimonio cultural, arquitectónico e histórico, los monumentos
de la localidad, los recursos naturales y el ambiente, con sujeción a la ley, a las
normas nacionales aplicables, y a los Acuerdos Distritales y Locales...”
También, en relación con la responsabilidad de conservar el uso público del
espacio público, se encuentra que el artículo 38, numeral 16, del Decreto 1421 de
1993, señala como una atribución del Alcalde Mayor la de “velar porque se
respete el espacio público y su destinación al uso común”.
Finalmente, los artículos 119, 120 y 122 del Acuerdo Distrital número 18 de 1989
o Código de Policía de Bogotá establecen que los Alcaldes Locales como
autoridades de policía local tienen a su cargo las funciones de velar por la
conservación de las vías públicas vehiculares y peatonales, de evitar que aquellas
sean indebidamente ocupadas y para restituir el uso público de aquellas.
En conclusión: son responsables de la afectación de los derechos colectivos al
goce y defensa del espacio público y a un ambiente sano, de un lado, el Alcalde
Mayor de Bogotá como supremo director de las acciones tendientes a controlar el
uso inadecuado de basuras y la preservación del espacio público para uso común
y, de otro, el Alcalde Local de Kennedy como autoridad de policía en la zona que
origina la acción popular. Además, el Departamento Técnico Administrativo del
Medio Ambiente también es responsable por la omisión de control en el depósito
continuo de basuras en la zona.
Cabe advertir, que la omisión de control de las anteriores autoridades es reiterada
y no solo se presentó con la acción popular, pues en el expediente obra prueba
de quejas presentadas por la ciudadanía desde el año de 1998. Por ello, se
confirmará la decisión de primera instancia que los consideró responsables por
omisión en sus funciones de protección de esos derechos colectivos.
Secretaría de Salud del Distrito Capital y Hospital del Sur
Cabe advertir que aunque se vinculó al proceso al Hospital de Fontibón, en el
transcurso del mismo se aclaró que éste no tiene competencia territorial en el
barrio Guadalupe (folio 488 del cuaderno número 1).
En relación con la omisión de control y vigilancia de los establecimientos de
comercio que se dedican a la comercialización de productos cárnicos sin las
medidas sanitarias necesarias para asegurar el consumo apto de los mismos, se
tiene lo siguiente:
El artículo 394 del Decreto 2278 de 1982, dispone:
“corresponde a los servicios seccionales de salud, ejercer el control e
inspección indispensables para que se cumplan de manera permanente los
requisitos y prescripciones de que para cada caso en particular se establecen
en el presente decreto, sin perjuicio de que el Ministerio de Salud, cuando lo
considere indispensable, pueda llevar a cabo estas acciones específicas de
control”
De otra parte, el artículo 67 del Decreto 3075 de 1997, señala:
“El Ministerio de Salud establecerá las políticas en materia de vigilancia
sanitaria de los productos de que trata el presente Decreto [alimentos de
mayor riesgo en salud pública como la carne], al Instituto Nacional de
Vigilancia de Medicamentos y Alimentos, Invima, le corresponde la ejecución
de las políticas de vigilancia sanitaria y control de calidad y a las entidades
territoriales a través de las Direcciones Seccionales, Distritales o Municipales
de Salud ejercer la inspección, vigilancia y control sanitario conforme a lo
dispuesto en el presente Decreto” (subrayas de la Sala).
El Acuerdo Distrital número 20 de 1990, en su artículo 2º, preceptúa:
“Asignar a la "Secretaría Distrital de Salud", como organismo único de
dirección del Sistema Distrital de Salud, para efectuar la coordinación,
integración, asesoría, vigilancia y control de los aspectos técnicos, científicos,
administrativos y financieros de la salud logrando la integración del Servicio
Seccional de Salud y la Secretaría de Salud, en la nueva Secretaría Distrital
de Salud.
A su turno, el artículo 12, literal p), de la Ley 10 de 1990, señala que las
Secretarías de Salud deben “cumplir y hacer cumplir las normas de orden
sanitario previstas en la Ley 9 de 1979 o Código Sanitario Nacional y su
reglamentación”.
Finalmente, se encontró que el artículo 57 del Acuerdo Distrital número 18 de
1991, señala como funciones de la Sección de Alimentos y Bebidas de la
Secretaría de Salud del Distrito de Bogotá, las siguientes
“a) Orientar el control de los factores de riesgo relacionados con la producción,
transporte, almacenamiento, manipulación y expendio de productos
alimenticios y bebidas alcohólicas.
b) Aplicar las normas vigentes para controlar los factores de riesgo
relacionados con la producción, transporte, almacenamiento, manipulación y
expendio de alimentos y bebidas alcohólicas.”
Como se evidencia de lo anteriormente descrito, la Secretaría de Salud del
Distrito es la autoridad competente en Bogotá para adelantar el control y vigilancia
de los establecimientos de comercio dedicados al expendio de carnes y vísceras.
Por su parte, la decisión de cerrar esos locales comerciales corresponde a la
autoridad de policía de la localidad, esto es, al Alcalde Local de Kennedy.
Con todo, la Secretaría de Salud del Distrito intervino en el proceso para
manifestar que la función de control de sanidad de los establecimientos de
comercio que se dedican a comercializar productos cárnicos, actualmente radica
en el Hospital del Sur, en tanto que fue expresamente contratada con ese centro
hospitalario, por expresa autorización del Acuerdo número 17 de 1997, entre
otros.
Pues bien, los artículos 1º y 5º de esa norma distrital disponen que los Hospitales
del Distrito se organizarán como entidades públicas, descentralizadas del orden
distrital, dotadas de personería jurídica, patrimonio público y autonomía
administrativa, adscritas a la Secretaría Distrital de Salud y, entre otros, tienen por
objeto adelantar acciones y servicios de promoción, prevención, tratamiento y
rehabilitación de la salud. También se tiene que El Hospital del Sur fue creado por
el Acuerdo 11 de 2000, después de la fusión de los Hospitales Trinidad Galán I
nivel y Kennedy I nivel. Por ello, puede cumplir funciones de inspección, vigilancia
y control de alimentos y bebidas en el sector de Kennedy.
Con base en ello, la Secretaría de Salud Distrital celebró el contrato número 29 de
2001 con el Hospital del Sur, el cual “tiene por objeto la compraventa de acciones
de salud contenidas en el Plan de atención Básica (PAB), el cual está constituido
por un conjunto de actividades, intervenciones y procedimientos de promoción de
salud, prevención de la enfermedad, vigilancia en salud pública y control de
factores de riesgo dirigidos a la colectividad de las localidades de Puente Aranda
y Kennedy.. contiene los siguientes subproyectos... vigilancia en salud pública...”.
Sin embargo, en el mismo contrato se aclara que la Secretaría contratante
conserva funciones de vigilancia sobre los asuntos contratados, puesto que puede
pedir propuestas sobre ajuste o reformulación, en cualquier tiempo (cláusula
segunda, numeral 8); exige que el Hospital del Sur presente informes mensuales
(numeral 11 de la cláusula segunda del contrato) y puede adelantar visitas de
seguimiento al hospital, con el fin de verificar la ejecución de las actividades y
brindar la asesoría y asistencia técnica que se requiera (folios 1 a 9 del anexo
número 1).
Lo anterior muestra que, independientemente de la responsabilidad patrimonial y
la relación funcional entre contratante y contratista, la Secretaría de Salud del
Distrito es la autoridad responsable del control y vigilancia sanitaria de los
establecimientos de comercio ubicados en el barrio Guadalupe de Bogotá.
Instituto de Desarrollo Urbano de Bogotá y Secretaría de Obras del Distrito
En relación con la recuperación de la ronda hídrica del Río Tunjuelito y con la
recuperación de la malla vial del barrio Guadalupe de la ciudad de Bogotá, se
tiene lo siguiente:
El artículo 145 del Acuerdo número 06 de 1990 dispone:
“Administración, mantenimiento y aprovechamiento económico de las
rondas y zonas de manejo y preservación ambiental de las rondas de
propiedad del distrito o de sus entidades descentralizadas. La Empresa de
Acueducto y Alcantarillado de Bogotá, tendrá la administración,
mantenimiento y aprovechamiento económico de las rondas y zonas de
manejo y preservación ambiental que se adquieran por parte del Distrito
Especial de Bogotá o de sus entidades descentralizadas y podrá
contratarlas en los términos del inciso 1 del artículo 7 de la Ley 9 de 1989,
con sujeción a las formas y requisitos de contratación a que estén
sometidas y dentro del contexto de los contratos de derecho privado de la
administración, siempre que sea con el objeto principal de preservar y
mejorar el entorno del sistema hídrico”
Es claro, entonces, que la recuperación y mantenimiento de la ronda hidráulica
del Río Tunjuelito y el control ambiental sobre ella no corresponde al Instituto de
Desarrollo Urbano de Bogotá.
Por su parte, el Decreto Distrital número 656 de 1999 reorganiza las funciones
que se atribuyen a las distintas dependencias de la Secretaría de Obras Públicas,
pero mantiene la función principal de “participar en el diseño y desarrollo de las
políticas, objetivos y planes de obras públicas del Distrito en coordinación con los
organismos Distritales competentes”.
De otra parte, el Decreto 980 de 1997, proferido por el Alcalde Mayor de Bogotá,
trasladó la mayoría de las funciones de la Secretaría de Obras Públicas al
Instituto de Desarrollo Urbano -IDU.
A su turno, el artículo 140 del Decreto Distrital número 619 de 2000, señala que
“el Instituto de Desarrollo Urbano (IDU) deberá llevar a cabo los estudios técnicos
para la construcción y mantenimiento de las vías que conforman cada uno de los
subsistemas y sus relaciones”. Por su parte, el artículo 153 de esa normativa
preceptúa lo siguiente:
“Competencias en la ejecución del Sistema Vial.
La malla arterial principal y la malla arterial complementaria serán
programadas, desarrolladas técnicamente y construidas por la Administración
Distrital de acuerdo a las prioridades establecidas en el presente capítulo, y
en coherencia con las operaciones estructurantes y programas fijados por el
Plan de Ordenamiento Territorial. Para ello deberá adquirir las zonas de
reserva correspondientes.
(...)
En sectores urbanos desarrollados la construcción de las vías de la malla vial
intermedia y local podrá ser adelantada por el Instituto de Desarrollo Urbano
(IDU).
Parágrafo. El Instituto de Desarrollo Urbano (IDU) elaborará el proyecto y
construirá las vías de la malla arterial principal y de la malla arterial
complementaria con base en el trazado y determinaciones técnicas y
urbanísticas suministradas por el Departamento Administrativo de Planeación
Distrital (DAPD)” (subrayas fuera del texto)
Debe tenerse claro que la malla arterial complementaria “está compuesta por una
red de vías que encierran áreas de 100 hectáreas aproximadamente (1000 X
1000 metros). Es una malla que articula operacionalmente a las dos mallas
restantes: permite la accesibilidad y fluidez del trafico al interior de los sectores
conformados por la malla vial principal y determina la dimensión y forma de la
malla vial intermedia, la cual se desarrolla a su interior...”
En consecuencia, el Instituto de Desarrollo Urbano del Distrito sí tiene a su cargo
la construcción de las vías que hacen parte de la malla arterial complementaria y
la Secretaría de Obras Públicas tiene la función de participar en el diseño y
desarrollo de obras públicas del distrito. Sin embargo, como se advirtió
anteriormente, el hecho de que la vía pública no se encuentre pavimentada no
implica la violación o amenaza a los derechos colectivos a la salubridad pública o
medio ambiente sano. Dicho de otro modo, la pretensión dirigida a obtener que
esa entidad pública pavimente las vías públicas no guarda relación de conexidad
con la afectación de los derechos colectivos que se buscan proteger.
Por ello, las pretensiones contra esas entidades no prosperan.
Decisiones a tomar
En consideración con todo lo expuesto, se tiene que las pretensiones de la acción
popular prosperan y, en consecuencia, en ese aspecto se confirmará el fallo
apelado. Sin embargo, la decisión será modificada en dos sentidos. El primero,
para negar las pretensiones formuladas contra el Instituto de Desarrollo Urbano y
la Secretaría de Obras Públicas. El segundo, para señalar las entidades a las que
corresponde adelantar las órdenes impartidas por el Tribunal para proteger los
derechos e intereses colectivos, puesto que en la sentencia apelada se
impartieron las órdenes a todas las entidades públicas demandadas sin
consideración a sus competencias. Por ello, se dispondrá i) que la Alcaldía Local
de Kennedy, dentro de los 120 días siguientes a la notificación de esta sentencia,
culmine las actuaciones administrativas ya iniciadas en relación con los
establecimientos de comercio que contradicen las medidas de sanidad que
regulan la adecuada manipulación, venta y transporte de carnes y vísceras.
También, se le ordenará que dentro de los 10 días siguientes a la notificación de
esta sentencia inicie nuevas actuaciones administrativas respecto de los
establecimientos de comercio no vinculados a las actuaciones administrativas en
curso y las finalice en un plazo máximo de 180 días; ii) las Alcaldías Mayor de
Bogotá y Local de Kennedy tienen a su cargo la obligación de restituir el uso
público de los andenes y calles de la zona que origina la acción popular, para lo
cual deberán adoptar las medidas adecuadas para desalojar los vendedores
ambulantes y controlar el apropiado uso de los mismos por parte de los
propietarios de establecimientos de comercio formales de la zona; iii) la Secretaría
de Salud del Distrito, en cuyo apoyo debe acudir el Hospital del Sur, es la
autoridad competente para adelantar periódica y adecuadamente las medidas de
control sanitario de los establecimientos de comercio ubicados en la zona; iv) se
dispondrá que la Alcaldía Mayor de Bogotá, el Departamento Técnico
Administrativo del Medio Ambiente y las autoridades locales que tienen asignada
la función por delegación o desconcentración, adopten las medidas policivas y
administrativas pertinentes para evitar que se siga contaminando la ronda
hidráulica del río Tunjuelito en la zona objeto de la acción popular y adelanten las
conductas pertinentes para limpiar los desechos sólidos que se arrojan a dicha
ronda hidráulica.
III. LA DECISION
En mérito de lo expuesto, el CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO
CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCION QUINTA, administrando justicia
en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,
F A L L A:
1º. Modifícase el numeral 3º de la parte resolutiva de la sentencia dictada el 3 de
mayo de 2002, por la Sección Segunda, Subsección C, del Tribunal
Administrativo de Cundinamarca. En su lugar, se dispone lo siguiente:
a) Negar las pretensiones contra el Instituto de Desarrollo Urbano y la
Secretaría de Obras Públicas del Distrito Capital.
b) Ordenar que, dentro de los 120 días siguientes a la notificación de esta
sentencia, la Alcaldía Local de Kennedy culmine definitivamente las
actuaciones administrativas ya iniciadas en relación con los establecimientos
de comercio que contradicen las medidas de sanidad que regulan la
adecuada manipulación, venta y transporte de carnes y vísceras. Esa misma
autoridad deberá iniciar, dentro de los 10 días siguientes a la notificación de
esta sentencia, nuevas actuaciones administrativas, con la misma finalidad,
respecto de los establecimientos de comercio no vinculados a las
investigaciones iniciadas, las cuales deberán finalizar en un plazo máximo de
180 días
c) Ordenar que, dentro del mismo término, las Alcaldías Mayor de Bogotá y
Local de Kennedy cumplan con su obligación de restituir el uso público de los
andenes y calles de la zona que origina la acción popular.
d) Ordenar a la Secretaría de Salud del Distrito, en cuyo apoyo debe acudir el
Hospital del Sur, que adelante periódica y adecuadamente las medidas de
control sanitario de los establecimientos de comercio ubicados en la zona
objeto de la acción popular
e) Ordenar a la Alcaldía Mayor de Bogotá y al Departamento Técnico
Administrativo del Medio Ambiente que adopten las medidas policivas y
administrativas pertinentes para evitar que se siga contaminando la ronda
hidráulica del río Tunjuelito en la zona objeto de la acción popular y adelanten
las acciones pertinentes para limpiar los desechos sólidos que se arrojan a
dicha ronda hidráulica.
2º. Modificar el numeral 6º de la parte resolutiva de la sentencia del Tribunal
Administrativo de Cundinamarca, en el sentido de no condenar al Instituto de
Desarrollo Urbano y a la Secretaría de Obras Públicas al pago del incentivo.
3º. Confírmase, en lo demás la sentencia dictada el 3 de mayo de 2002, por la
Sección
Segunda,
Subsección
C,
del
Tribunal
Administrativo
de
Cundinamarca.
4º. Ejecutoriada esta providencia y previas las constancias del caso, devuélvase
el expediente al Tribunal de origen.
COPIESE, NOTIFIQUESE Y CUMPLASE.
REINALDO CHAVARRO BURITICA
Presidente
MARIO ALARIO MENDEZ
Ausente con excusa
ROBERTO MEDINA LOPEZ
DARIO QUIÑONES PINILLA
MERCEDES TOVAR DE HERRAN
Secretaria General