reasentamiento involuntario, politica operativa y documento de

Reasentamiento involuntario
Política operativa y
documento de antecedentes
Washington, D.C.
Octubre de 1998 - No. IND - 103
Esta Política Operativa OP-710 fue aprobada por el Directorio Ejecutivo del Banco Interamericano de
Desarrollo el 22 de julio de 1998. Antes de que este documento fuese considerado en el Comité de Políticas
del Directorio Ejecutivo, a partir de julio de 1996, se revisaron borradores de esta política en otras
organizaciones no gubernamentales, en la Sexta Reunión sobre Medio Ambiente BID-ONGs desde el 27 al
30 de noviembre de 1995 en Curitiba, Brasil; en otras reuniones siguientes en la sede del Banco y a través del
Internet.
Este documento fue preparado por un grupo de trabajo integrado por A. Deruyttere (SDS/IND), Jefe del
Equipo, J. Renshaw, E. Rojas, R. Daughters, J. Branski, M.C. Perazza, A. Solórzano y N. Burroughs, con la
contribución de M. Da Cunha y C. Albertos. Se recibieron comentarios adicionales de W. Arensberg, M.
Bertrand, H. Green, M. Jeria, D.V. Martin, D. Rogers, A. Spilimbergo, J. Tejada, R. Tuazon, A. Uribe, P.
Zoll, colegas de otros organismos multilaterales y otros. El documento fue editado por J. Nuñez del Arco, L.
H. Thomas, M.E. Kyburz y L. Uribe.
Indice
Política operativa OP-710 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1
Documento de antecedentes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9
I.
Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9
II.
Marco de políticas del Banco . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11
III.
La experiencia de los bancos multilaterales de desarrollo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13
A.
El BID . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13
B.
Otras instituciones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19
IV.
Aspectos clave . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
A.
Evitar el reasentamiento o reducirlo al mínimo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
B.
Alcance de la política . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
C.
Evitar el empobrecimiento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
D.
Participación de la comunidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
E.
Comunidades indígenas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
F.
Aspectos de género . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
G.
Rehabilitación e indemnización . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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V.
Aspectos operacionales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
A.
Cronograma y ciclo del proyecto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
B.
Control del área de reasentamiento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
C.
Adquisición de tierras . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
D.
Marco institucional para el reasentamiento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
E.
Seguimiento y evaluación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
F.
Presentación de informes al Banco . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
31
31
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VI.
Conclusión . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 35
Bibliografía . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 37
Anexo
Política operativa OP-710
I. DEFINICIÓN Y ALCANCE
Esta política abarca todo desplazamiento físico involuntario de personas causado por un proyecto del Banco.
Se aplica a todas las operaciones financiadas por el Banco, tanto del sector público como del privado, en las
cuales el financiamiento del Banco esté encauzado directamente (como en el caso de los préstamos de
inversión) o sea administrado por intermediarios (programas de obras múltiples, por etapas o de crédito
multisectorial). Excluye los planes de colonización así como el asentamiento de refugiados o víctimas de
desastres naturales.
II. OBJETIVO
El objetivo de la política es minimizar alteraciones perjudiciales en el modo de vida de las personas que viven
en la zona de influencia del proyecto, evitando o disminuyendo la necesidad de desplazamiento físico, y
asegurando que, en caso de ser necesario el desplazamiento, las personas sean tratadas de manera equitativa
y, cuando sea factible, participen de los beneficios que ofrece el proyecto que requiere su reasentamiento.
III. PRINCIPIOS
Para lograr los objetivos globales de esta política, las operaciones que puedan requerir reasentamiento serán
evaluadas y preparadas conforme a dos principios fundamentales.
1. Se tomarán todas las medidas posibles para evitar o reducir al mínimo la necesidad de
reasentamiento involuntario. Se deberá realizar un análisis profundo de las alternativas del proyecto para
identificar soluciones que sean viables desde el punto de vista económico y técnico, eliminando a la vez, o
disminuyendo al mínimo, la necesidad de reasentamiento involuntario. Al examinar las ventajas y desventajas
de las alternativas, es importante que se cuente con un cálculo razonable del número de personas que
probablemente se verán afectadas y con una estimación de los costos del reasentamiento. Se deberá prestar
especial atención a los aspectos socioculturales, tales como la trascendencia cultural o religiosa de la tierra,
la vulnerabilidad de la población afectada o la disponibilidad de sustitución en especie de los activos, particularmente cuando tengan consecuencias intangibles importantes. Cuando un número considerable de personas
o una proporción significativa de la comunidad afectada tendrían que ser reasentados y/o los impactos afecten
bienes y valores que son difíciles de cuantificar y compensar, después de haber explorado las otras posibles
opciones, se debe considerar seriamente la alternativa de no seguir adelante con el proyecto.
2. Cuando el desplazamiento sea inevitable, se deberá preparar un plan de reasentamiento que asegure
que las personas afectadas serán indemnizadas y rehabilitadas de manera equitativa y adecuada. La
indemnización y la rehabilitación son consideradas equitativas y adecuadas cuando aseguren que, en el plazo
más breve posible, las poblaciones reasentadas y las receptoras:
C lograrán unos estándares mínimos de vida y acceso a tierra, recursos naturales y servicios (tales como
agua potable, saneamiento, infraestructura comunitaria, titulación de tierras) que sean, como mínimo,
equivalentes a lo que tenían anteriormente;
C recobrarán todas las pérdidas causadas por dificultades transitorias;
1
C experimentarán un mínimo desmantelamiento de sus redes sociales, oportunidades de trabajo o producción
y del acceso a recursos naturales y servicios públicos; y
C dispondrán de oportunidades para el desarrollo social y económico.
IV. CONSIDERACIONES ESPECIALES
Existen ciertas características de contexto que afectarán a la preparación de los componentes de reasentamiento
de una operación del Banco, a saber:
1. Magnitud. Cuando el número de personas que haya que reasentar sea pequeño (determinación que
depende del marcode referencia concreto y del grado de desmantelamiento que represente para la comunidad),
el grupo afectado no sea vulnerable y la titulación de los activos afectados sea clara, o el entorno institucional
y el mercado ofrezcan oportunidades razonables para la sustitución de los activos o ingresos, y los factores
intangibles no sean importantes, puede ser innecesaria la preparación de un plan de reasentamiento. En esos
casos, se podrá tratar la reubicación por medio de disposiciones contractuales acordadas mutuamente antes
de que avance el proyecto.
2. La reubicación como objetivo del proyecto. Cuando el objetivo principal de una operación consista en
trasladar a las personas de áreas que no son adecuadas para el asentamiento humano, o cuando se trate de
proyectos de mejoramiento urbano para ofrecer la infraestructura básica o resolver problemas de tenencia de
la tierra, el principio rector consistirá en perturbar al mínimo a la población afectada. En el diseño y ejecución
del plan de reasentamiento, se tomarán en cuenta los puntos de vista de la población afectada y, cuando sea
posible, se establecerán procedimientos voluntarios para determinar qué hogares habrán de ser reubicados.
El plan asegurará también que las personas desplazadas tengan acceso a oportunidades de empleo y servicios
urbanos equivalentes o mejores.
3. Análisis del riesgo de empobrecimiento. Cuando la información de base indique que un número
importante de las personas que se reasentarán pertenecen a grupos marginales o de bajos ingresos, se prestará
especial consideración al riesgo de empobrecimiento que enfrentarán como consecuencia del reasentamiento
debido a:
C la pérdida de vivienda, tierras, acceso a propiedad común u otros derechos a bienes raíces, debido a la falta
de titulación transparente, presiones económicas u otros factores;
C la pérdida de empleo;
C la pérdida de acceso a los medios de producción;
C la inseguridad alimentaria y el aumento de la morbilidad y mortalidad;
C la desarticulación de las redes sociales; y
C la pérdida del acceso a la educación.
Se llevará a cabo tan pronto como sea posible, un análisis detallado que abarque consideraciones de género,
étnicas, ingreso y otros factores socioeconómicos, a fin de determinar los riesgos y elaborar medidas
preventivas para reducirlos al mínimo. En esas circunstancias, se ofrecerá como opción la indemnización en
efectivo, sólo si las condiciones económicas y sociales de la población afectada, el entorno institucional y del
mercado de vivienda, o los servicios complementarios incluidos en el plan de reasentamiento permitan que su
inversión asegure el restablecimiento del nivel de vida de la población afectada.
2
4. Comunidades indígenas. Aquellas comunidades indígenas o de otras minorías étnicas de bajos ingresos,
cuya identidad está basada en el territorio que han ocupado tradicionalmente son especialmente vulnerables
al empobrecimiento y dislocación que puede producir el reasentamiento. A menudo carecen de derechos
formales de propiedad sobre las tierras de las cuales dependen para su sustento y se encuentran en desventaja
para presentar reclamos de indemnización y rehabilitación. Por lo tanto, el Banco sólo respaldará operaciones
que conlleven el reasentamiento de comunidades indígenas o de otras minorías étnicas de bajos ingresos en
áreas rurales, si el Banco puede comprobar que:
C el componente de reasentamiento beneficiará directamente a la comunidad afectada en relación con su
situación anterior;
C los derechos consuetudinarios de la comunidad se reconocerán plenamente y se recompensarán en forma
equitativa;
C las opciones de indemnización incluirán reasentamiento basado en la compensación de tierra por tierra; y
C las comunidades afectadas hayan otorgado su consentimiento fundamentado a las medidas de
reasentamiento y compensación.
5. Préstamos globales y sectoriales. En ciertos tipos de operaciones del Banco, donde las inversiones de
infraestructura no están específicamente identificadas antes de la aprobación del proyecto, no es posible incluir
la preparación de planes de reasentamiento en la preparación del proyecto mismo. Sin embargo, es necesario
incluir en este tipo de operaciones, medidas diseñadas para asegurar que cualquier reasentamiento que se
requiera posteriormente sea llevado a cabo de acuerdo a los lineamientos y políticas del Banco como sigue:
i. Préstamos globales. Cuando una operación global (como crédito global, obras múltiples, por etapas,
fondos de inversión social, desarrollo municipal) proporciona financiación a través de agencias intermediarias
para subproyectos que no son identificados ex-ante, no es posible preparar planes de reasentamiento con
antelación. Se identificarán los posibles efectos en materia de reasentamiento, mediante el análisis de una
muestra de proyectos y de consideraciones generales sobre los tipos de proyecto que se prevé financiar, y se
los tratará conforme a los lineamientos de reasentamiento involuntario. Cuando se identifique que el proyecto
podrá tener un impacto de reasentamiento, se realizará un análisis del marco jurídico e institucional local para
identificar y elaborar mecanismos de ejecución adecuados. El reglamento operativo incluirá procedimientos
para identificar aquellos proyectos que puedan conllevar reasentamiento y para aplicar los requerimientos que
cumplen con las políticas y lineamientos del Banco en materia de reasentamiento involuntario.
ii. Préstamos sectoriales. Algunos préstamos sectoriales son diseñados para promover el crecimiento e
inversión en sectores que requieren la construcción de infraestructura que probablemente dará lugar a
reasentamiento involuntario (tales como transporte, generación de electricidad, agua y saneamiento y otros).
En los casos identificados arriba en los que los préstamos sectoriales incluyan iniciativas para fortalecer la
capacidad institucional y reformar el marco regulador, se promoverán disposiciones acertadas para el uso de
prácticas adecuadas de reasentamiento.
6. Reasentamiento temporal. Cuando un proyecto requiera la reubicación temporal de personas, las
actividades de reasentamiento estarán sujetas a consideraciones y criterios que sean congruentes con esta
política y, a la vez, se tomará en cuenta la naturaleza temporal del desplazamiento. El objetivo continúa siendo
reducir al mínimo la perturbación de la población afectada. Se dedicará especial atención a evitar los impactos
negativos e irreversibles (tales como la pérdida permanente de empleo), a la prestación de servicios temporales
adecuados y, cuando sea apropiado, a la indemnización por dificultades causadas por la transición.
3
V. CRITERIOS PARA EL DISEÑO Y EVALUACIÓN DEL PLAN DE
REASENTAMIENTO
Una vez que se haya llegado a la conclusión de que: (i) la alternativa de proyecto que incluye un componente
de reasentamiento es la más adecuada para lograr los objetivos del proyecto; e (ii) que se necesita elaborar un
plan completo de reasentamiento, se aplicarán los siguientes criterios:
1. Información de base. Se deberá recopilar información confiable de base con la mayor antelación posible,
la cual deberá incluir datos sobre el número de personas que se reasentarán, así como sus características
socioeconómicas y culturales, incluida la desagregación por género. Por otra parte, la información constituirá
una base importante para la definición de criterios de elegibilidad y los requisitos de indemnización y
rehabilitación.
2. Participación de la comunidad. El plan de reasentamiento incluirá los resultados delas consultas que se
realicen de una manera oportuna y socioculturalmente adecuada con una muestra de personas representativas
de las comunidades desplazadas y receptoras. Durante la etapa de diseño, se realizarán consultas que
continuarán durante la ejecución y el seguimiento del plan, ya sea de manera directa o por la vía de
instituciones representativas y organizaciones de la comunidad. Se identificarán con cuidado los subgrupos
más vulnerables para asegurar que sus intereses están debidamente representados en el proceso.
3. Indemnización y rehabilitación. Las opciones de indemnización y rehabilitación deberán ofrecer un valor
equitativo de sustitución de los activos perdidos, así como los medios necesarios para restablecer la
subsistencia y el ingreso, reconstruir las redes sociales que respaldan la producción, servicios y asistencia
mutua e indemnizar por las dificultades causadas por la transición (como pérdida de cosechas, costos del
desplazamiento, interrupción o pérdida del empleo, pérdida de ingresos y otros). Las medidas se deben tomar
a tiempo para asegurar que las dificultades producidas por la transición no se prolonguen de manera
innecesaria y causen daños irreparables. Las opciones ofrecidas deberán ser adecuadas para las personas
afectadas y reflejar sus capacidades y aspiraciones realistas. El conjunto de medidas de indemnización y
rehabilitación deberá tener en cuenta los activos intangibles, especialmente los activos sociales y culturales no
monetarios, en particular en el caso de las poblaciones rurales con derechos consuetudinarios a la tierra y los
recursos naturales. Cuando se incluyan opciones de vivienda y servicios, deberán ser adecuadas para el
entorno social y cultural y, como mínimo, deberán satisfacer los estándares mínimos de vivienda y acceso a
servicios básicos, independientemente de las condiciones anteriores al reasentamiento. El diseño de los
paquetes de indemnización así como los mecanismos de consulta comunitaria y toma de decisiones incluidos
en el programa de reasentamiento, tomarán en cuenta las características de la población reasentada que será
identificada en la información de base desagregada por género, pertenencia étnica, edad y otros factores que
señalen su vulnerabilidad y/o sus necesidades especiales.
4. Marco jurídico e institucional. En el plan de reasentamiento se deberá identificar el entorno jurídico e
institucional en cuyo marco se aplicarán las medidas de indemnización y rehabilitación. El primer paso que
se debe dar al elaborar el conjunto de medidas de indemnización y rehabilitación consistirá en determinar los
derechos de las personas afectadas en el marco de las leyes y normas aplicables, identificar los servicios o
beneficios sociales a los cuales hayan tenido acceso y asegurar que se disponga de recursos suficientes. El
siguiente paso consiste en evaluar las medidas eventuales adicionales para restablecer el sustento de la
población afectada al nivel anterior al reasentamiento y diseñar mecanismos que tengan la capacidad de
prestación de los bienes y servicios necesarios, incluidos procedimientos eficaces y rápidos para la solución
4
de controversias. De esa manera, el conjunto de medidas de indemnización y rehabilitación podrá funcionar
en el marco de las limitaciones de las leyes e instituciones locales, complementándolas con medidas específicas
del proyecto únicamente cuando sea necesario. Esta acción conducirá a la identificación de deficiencias en los
marcos institucionales y reglamentarios en el ámbito local, que no necesariamente habrá que incorporar al plan
de reasentamiento, pero que eventualmente podrán tratarse por medio del fortalecimiento institucional u otros
componentes en el caso de que el prestatario y el Banco convengan en ello.
5. Medio ambiente. Los planes de reasentamiento deberán tomar en cuenta las consideraciones ambientales
para prevenir o aliviar los efectos causados por el desarrollo de infraestructura, la mayor densidad demográfica
del área receptora o la demanda excesiva de recursos naturales y las presiones sobre zonas ecológicamente
vulnerables. Cuando la magnitud del componente de reasentamiento o la naturaleza de las zonas afectadas así
lo requiera, para cada uno de los lugares de reubicación propuestos se realizará una evaluación del impacto
ambiental, incluida la capacidad de sustento y efectos socioeconómicos en la comunidad receptora y el plan
de ordenación ambiental se incluirá en el plan de reasentamiento.
6. Cronograma. Se deberá preparar un plan de reasentamiento preliminar como parte de la evaluación del
impacto ambiental y social (EIA). Este plan incluirá un proceso significativo de consulta con la población
afectada y deberá ser parte del EIA antes de que se realice la misión de análisis. Deberá incluir información
suficiente para que sea evaluada junto con los otros componentes del proyecto, que deberá constar, como
mínimo, de:
C evidencia de que se han tomado medidas apropiadas para prevenir nuevos asentamientos en la zona que
estará sujeta a reasentamiento;
C una fecha límite tentativa para determinar la elegibilidad en materia de indemnización;
C una estimación del número de personas que serán reasentadas, la cual deberá estar fundamentada en datos
suficientemente confiables;
C una definición de las diversas opciones que estarán disponibles en el marco del conjunto de medidas de
indemnización y rehabilitación;
C un cálculo aproximado del número de personas que serán elegibles para cada una de las opciones;
C el presupuesto y calendario de ejecución preliminares;
C un diagnóstico de la viabilidad del marco reglamentario e institucional incluyendo la identificación de los
aspectos por resolver y;
C evidencia de que se ha consultado con las poblaciones afectadas. El plan se resumirá en el Informe de
Impacto Ambiental y Social (ESIR).
Se presentará un plan de reasentamiento final a la Administración del Banco, para su aprobación, como
complemento del Informe de Impacto Ambiental y Social, antes de que los documentos correspondientes a la
operación se distribuyan al Directorio Ejecutivo para su consideración. El plan final deberá incluir:
C la definición del conjunto final de opciones de indemnización y rehabilitación;
C los criterios de elegibilidad para cada opción;
C un cálculo razonablemente exacto del número de personas sujetas a cada opción o una combinación de
ellas;
C disposiciones institucionales y/o un mecanismo de ejecución en cuyo marco se puedan implementar las
leyes y normas locales que sean aplicables y que estén relacionadas con la expropiación, los derechos de
propiedad y la gestión de las actividades de reasentamiento de manera oportuna, que asigne responsabilidades claras para la ejecución de todos los componentes del plan de reasentamiento y que ofrezca una
coordinación adecuada con los otros componentes del proyecto;
5
C el presupuesto final financiado en el marco del presupuesto global del proyecto;
C el calendario de ejecución de las actividades que se deben llevar a cabo para prestar los bienes y servicios
incluidos en el conjunto de medidas de indemnización y rehabilitación, con vinculación a los puntos
principales del proyecto global para que los lugares de reubicación (u otros servicios) estén disponibles
de manera oportuna;
C disposiciones para la consulta y la participación de entidades locales (públicas o privadas) que puedan
contribuir a la ejecución y asumir la responsabilidad de la operación y el mantenimiento de los programas
y la infraestructura;
C disposiciones de seguimiento y evaluación, incluido el financiamiento, desde el inicio del período de
ejecución hasta la fecha establecida como objetivo para la rehabilitación plena de las comunidades
reasentadas;
C disposiciones para acuerdos de supervisión participativa, los cuales se podrán utilizar, junto con el
seguimiento, como sistema de alerta para identificar y corregir problemas durante la etapa de ejecución;
y
C un mecanismo para la solución de controversias relacionadas con tierras, indemnización y otros aspectos
del plan.
7. Seguimiento y evaluación. El componente de reasentamiento de una operación debe estar cubierto
completa y específicamente en los informes de progreso del proyecto total e incluido en el marco lógico de la
operación. Las actividades de seguimiento se enfocarán en el cumplimiento del plan de reasentamiento en
cuanto a las condiciones sociales y económicas alcanzadas o mantenidas en las comunidades reasentadas y
receptoras. El plan y el convenio de préstamo especificarán los requisitos de seguimiento y evaluación y sus
cronogramas. Cuando sea posible, indicadores cualitativos y cuantitativos serán incluidos como puntos de
referencia para evaluar en intervalos de tiempo críticos aquellas condiciones relacionadas con el progreso de
la ejecución del proyecto total. La evaluación final se planeará según la fecha estimada de la finalización del
plan, es decir, el momento en que se espera que los estándares de vida para los que el plan fue diseñado se han
alcanzado. En el caso de los préstamos globales, los reglamentos operativos requerirán la aprobación del
Banco del plan de reasentamiento antes de que se haga el compromiso de financiar cualquier subproyecto que
requiera reasenta- miento. El sistema de seguimiento proveerá supervisión y evaluación multidisciplinaria en
la medida que la complejidad de los respectivos planes de reasentamiento lo requiera.
VI. COORDINACIÓN CON OTRAS POLÍTICAS Y LINEAMIENTOS
DEL BANCO
La aplicación de esta política se facilitará con lineamientos operacionales globales sobre reasentamiento
involuntario que publicará la Administración. También, se aplicará de manera congruente con todas las otras
políticas y lineamientos pertinentes del Banco. Algunas de las referencias, entre otras, incluyen las Políticas
sobre Preparación, Evaluación y Aprobación de Proyectos (OP-302), Vivienda y Desarrollo Urbano (OP-751),
Disponibilidad de Información (OP-102), la Mujer en el Desarrollo (OP-761) y Medio Ambiente (OP-703)
entre otras.
6
Documento de antecedentes
7
I. Introducción
Este documento de antecedentes trata sobre aspectos clave relacionados con elconcepto, diseño, preparación,
ejecución, seguimiento y evaluación de los componentes de reasentamiento de proyectos financiados por el
Banco, basados en la experiencia del propio Banco en reasentamiento involuntario, así como en las lecciones
adquiridas por otros organismos de desarrollo. Además de presentar antecedentes para la propuesta de política
sobre reasentamiento involuntario, trata las cuestiones que planteó el Directorio Ejecutivo en el debate sobre
el perfil de la política (GN-1936, 2 de julio de 1996). La política propuesta es consistente con el mandato
general del Octavo Aumento de Recursos en lo referente a la reducción de la pobreza y equidad social y su
mandato específico sobre reasentamiento involuntario y se ha diseñado para sistematizar y fortalecer la práctica
del Banco en este importante ámbito.
El reasentamiento de un número importante de personas a un lugar diferente puede producir “un trastorno
económico y cultural profundo de los individuos que se ven afectados, así como de la trama social de las
comunidades locales” (Cernea, 1988). Esto los puede poner en riesgo de empobrecimiento temporal o
permanente, especialmente cuando los grupos afectados ya son pobres o vulnerables. Estos riesgos y pérdidas
pueden ocurrir aún cuando el reasentamiento es un objetivo, como en el caso de los proyectos de desarrollo o
mejoramiento urbano. Además, los impactos no se limitan a las personas trasladadas y reasentadas
físicamente, sino que también pueden afectar a la población receptora y tener repercusiones en un área más
amplia, como resultado de la pérdida o alteración de las oportunidades económicas, los servicios y la
infraestructura.
Los proyectos del Banco pueden afectar o influir, directa o indirectamente, en los patrones de ocupación y
asentamiento urbanos o rurales que ocurren voluntariamente. También pueden apoyar esfuerzos locales
relacionados con esquemas de colonización o con la provisión de servicios para refugiados o víctimas de
desastres naturales en casos de emergencia. Sin embargo, la presente política está diseñada para cubrir sólo
aquellos casos donde una operación del Banco produce o contribuye a la creación de condiciones que
desorganizan el modo de vida de un grupo de personas hasta el punto que su única alternativa es reasentarse
(veáse cuadro A del Anexo para una tipología de reasentamiento voluntario e involuntario que puede ocurrir
en proyectos financiados por el Banco) 1.
La gestión del reasentamiento involuntario es compleja y requiere tener en cuenta no sólo el número de
personas afectadas, sino también la gravedad de las consecuencias. Si estos aspectos no se manejan de manera
adecuada, pueden tener efectos importantes sobre los resultados económicos y sociales de un proyecto de
desarrollo 2. Para asegurar que estos aspectos son tratados de manera adecuada, se deben establecer principios
de política claros, complementados por lineamientos operacionales más detallados que describan las medidas
que deben tomarse en cada una de las etapas del ciclo de proyecto.
1
Los programas de asentamiento urbano y rural están siendo considerados en el contexto de las
políticas y estrategias de desarrollo urbano y rural del Banco.
2
Banco Mundial (1990). Véase también BID (1985, 1988 y 1991).
9
Se prevé que una declaración de política del Directorio Ejecutivo:
C definiría los objetivos del Banco en lo que respecta al reasentamiento involuntario,
C precisaría el alcance y los criterios para la acción del Banco en aquellos proyectos que causan
reasentamientos,
C ofrecería un marco para el seguimiento y la evaluación sistemáticos del reasentamiento involuntario
causado por proyectos del Banco, y
C respaldaría el diálogo de la Administración con los prestatarios sobre las actividades e inversiones que se
deben incorporar a los proyectos que ocasionan reasentamiento involuntario.
En la política se enuncian los principios que regirían el enfoque que aplicaría el Banco con respecto a los
reasentamientos, para mitigar, cuando no sea posible evitar, las dificultades económicas y sociales que crean
los proyectos enfocados para objetivos de desarrollo destinados a beneficiar a la comunidad más amplia, pero
que afectan negativamente las actividades económicas y modos de vida de algunas personas.
Las implicaciones operacionales en cuanto al diseño y la ejecución de planes de reasentamiento están tratadas
en el borrador de los lineamientos operacionales, que se finalizarán para complementar la política aprobada
por el Directorio Ejecutivo.
10
II. Marco de políticas del Banco
El Banco ha tomado varias medidas técnicas y operacionales para considerar en sus operaciones los aspectos
relacionados con el reasentamiento. En 1984, se realizó el primer esfuerzo conducente a tratar
sistemáticamente los aspectos de reasentamiento en el contexto operacional mediante la aprobación y uso de
listas de verificación, por sector, de los factores sociales y culturales que se debían tener en cuenta en la
preparación, el análisis y la ejecución de proyectos financiados por el Banco para maximizar los resultados
positivos de los proyectos y evitar o mitigar los impactos adversos. La lista de verificación para el sector
hidroeléctrico dio mucha importancia al reasentamiento involuntario.
En junio de 1990, la acción anterior se complementó con la adopción por parte del Comité de Medio Ambiente
del Banco de las “Estrategias y Procedimientos para Temas Socioculturales en relación con el Medio
Ambiente” que sirvió de marco para la revisión de los aspectos de reasentamiento de las operaciones del Banco
y para la implementación de varios principios básicos, incluidos los siguientes:
C la consideración de alternativas antes de seguir adelante con una operación que conlleve reasentamiento;
C la inclusión del componente de reubicación en el diseño global del proyecto, el cronograma de ejecución
y el presupuesto, basándolo en estudios de base de calidad sobre las características económicas y
socioculturales y en las necesidades y aspiraciones de la población afectada;
C la definición cuidadosa de las responsabilidades institucionales asegurando que se disponga de la
viabilidad y especialización institucional necesarias;
C el énfasis en la importancia que tiene la consulta con la comunidad y la participación de ésta;
C el ofrecimiento de un conjunto de medidas de indemnización y rehabilitación conducente a restablecer o
mejorar el bienestar socioeconómico de las nuevas comunidades; y
C el reconocimiento y la protección de los derechos especiales y de las necesidades de las comunidades
indígenas.
Estos principios se reafirmaron en el “Informe sobre el Octavo Aumento General de los Recursos del Banco”
(AB-1704, párrafo 2.44[g]), que se aprobó en 1994, en el cual se manifiesta que:
“el Banco continuará aplicando las estrategias y procedimientos elaborados para los proyectos que
requieren el traslado de poblaciones. Esto incluirá la consulta con los afectados..., la incorporación
de los problemas de reasentamiento en las evaluaciones del impacto ambiental y la preparación de
planes detallados de reasentamiento... Cuando un proyecto contenga un componente de
reasentamiento, se preparará el plan pertinente en las primeras etapas de diseño del proyecto que estará
disponible cuando se presente la operación al Directorio. Dicho plan se incluye en los resúmenes
ambientales y en las evaluaciones de impacto ambiental. Además, el Banco mantendrá una lista de
todos los proyectos en curso que incluyan el reasentamiento de comunidades y continuará actualizando
sus procedimientos y normas en esta materia”.
11
Desde 1991, el borrador de principios y lineamientos sobre reasentamiento involuntario, que se basa en las
“Estrategias y Procedimientos para Temas Socioculturales en relación con el Medio Ambiente” del Banco de
1990, así como en las normas y buenas prácticas del Banco Mundial y de otras organizaciones internacionales,
ha servido como fuente de referencia para el personal del Banco y de los prestatarios, así como para el Comité
de Medio Ambiente en el papel que le incumbe de mejoramiento de la calidad 3. Los lineamientos han sido
actualizados por la Unidad de Pueblos Indígenas y Desarrollo Comunitario (SDS/IND) para reflejar las
investigaciones y prácticas actuales sobre aspectos de reasentamiento. La aprobación de la política propuesta
constituiría un objetivo y una declaración transparente de cuáles son las normas mínimas aceptables y
permitiría que el Comité del Medio Ambiente e Impactos Sociales (CESI) finalice la redacción de los
lineamientos y los publique.
3
A partir del 1 de enero de 1997, el Comité del Medio Ambiente (CMA) fue sustituido por el Comité
de Medio Ambiente e Impactos Sociales (CESI) a fin de reflejar el alcance más amplio y los procedimientos
revisados de este cuerpo interdepartamental.
12
III. La experiencia de los bancos
multilaterales de desarrollo
A. El BID
Desde 1970, al menos 120 de los proyectos del Banco han conllevado, o se prevé que conllevarán,
reasentamiento involuntario. Del total, 54 ya han sido totalmente desembolsados, 56 están en etapa de
ejecución y los 10 restantes se encuentran en el inventario de proyectos 4. Una revisión de la base de datos
recientemente establecida en el Banco sobre proyectos que conllevan reasentamiento involuntario revela que
aunque no hay mucha información detallada disponible sobre el diseño, la ejecución y los resultados de los
componentes de reasentamiento, se pueden inferir algunas conclusiones significativas sobre la presencia,
magnitud, distribución sectorial y existencia de planes de reasentamientos.
Se dispone de información sobre el número de personas afectadas en 75 de los proyectos mencionados, con
un total de más de 650.000 personas, de las cuales alrededor de 480.000 están afectadas por los proyectos
actualmente en ejecución. No obstante, teniendo en cuenta que no se dispone de información para los 45
proyectos restantes, es probable que el número total de personas afectadas sea muy superior (véase el
Cuadro 1).
Cuadro 1. Número de personas afectadas
Estado del
proyecto
Número de
proyectos
Número de
personas afectadas
Proyectos
desembolsados
54
145.004
26
48%
28
52%
Proyectos en
ejecución
56
483.105
45
80%
11
20%
Proyectos en el
inventario
10
25.189
4
40%
6
60%
Total
120
653.298
75
62%
45
38%
4
Proyectos con
información
Información actualizada hasta el mes de diciembre de 1997.
13
Proyectos sin
información disponible
Una revisión de los proyectos del Banco que conllevan reasentamiento involuntario muestra que éste ocurre
en diferentes sectores y tipos de operaciones. Los sectores en los que ha habido un mayor número de
reasentamientos son el de energía, especialmente los proyectos hidroeléctricos; desarrollo urbano, en particular
los proyectos de lotes y servicios para comunidades urbanas marginales; transporte, incluida la construcción
de carreteras principales y programas múltiples de obras viales; agua y saneamiento; y riego. También ha
habido casos de reasentamiento involuntario en un pequeño número de proyectos en otros sectores, incluidos
turismo, industria, programas ambientales y fondos de inversión social. Una de las tendencias más destacadas
es el aumento gradual del porcentaje de proyectos de infraestructuraurbana incluyendo agua y saneamiento y
desarrollo urbano (véase el Gráfico 1). De los proyectos desembolsados que involucraron reasentamiento, sólo
un 8% correspondieron al sector de abastecimiento de agua y saneamiento, en comparación con un 27% de los
proyectos en ejecución y un 50% de los proyectos en el inventario.
Gráfico 1
Proyectos con componente de reasentamiento por sectores
y estado de ejecución del proyecto
Esta tendencia se refleja de una manera más pronunciada en el número de personas afectadas por los proyectos
de desarrollo urbano. Este sector representa el 15% de las personas afectadas por proyectos desembolsados,
en comparación con 62% de las personas afectadas por proyectos en ejecución. De la misma manera, se ha
producido una disminución en el número de proyectos de energía y riego y en el número de personas afectadas
por los proyectos en estos sectores (véase el Gráfico 2).
14
Gráfico 2
Personas afectadas por sectores y estado de ejecución del proyecto
Las tendencias mencionadas se reflejan también en la creciente importancia de los proyectos de reasentamiento
en zonas urbanas. En los proyectos desembolsados, el 14% de las personas afectadas vivían en zonas urbanas,
cifra que se incrementa a 81% en los proyectos en ejecución y a 100% en los proyectos en el inventario. En
los proyectos desembolsados, el 34% de las personas afectadas vivía exclusivamente en zonas rurales,
comparado con el 1% en los proyectos en ejecución y cero en los proyectos que están en el inventario del
Banco. El resto de la población procedía de zonas urbanas y rurales combinadas, o la documentación era
insuficiente 5 (véase el Cuadro B del Anexo).
En el pasado, casi todos los reasentamientos involuntarios se daban en proyectos de infraestructura específicos
en los que los componentes de reasentamiento podían ser planificados con antelación. Sin embargo, hoy en día,
muchos de los proyectos financiados por el Banco que causan reasentamiento involuntario son obras globales
múltiples u operaciones por etapas (“time-slice”), en los cuales los componentes de reasentamiento no siempre
pueden ser preparados en las etapas iniciales del proyecto (veáse el Gráfico 3).
5
En el análisis no se han incluido cuatro proyectos de desarrollo urbano en Chile que afectaron a
un gran número de personas y tuvieron efectos sociales significativos ya que existen dudas sobre si los
reasentamientos pueden clasificarse de involuntarios. En todos ellos, el reasentamiento se debió a mejoras
en las condiciones de vida de poblaciones marginadas que corrían grandes riesgos como resultado de posibles
inundaciones y deslizamientos de tierra.
15
Gráfico 3
Proyectos con componente de reasentamiento, por modalidad de préstamo y estado de ejecución del
proyecto
El perfil socioeconómico de las personas afectadas por los proyectos del Banco no está bien documentado.
En 39% de los proyectos desembolsados y en 57% de los proyectos en ejecución, no se dispone de información
sobre el perfil de empleo de los desplazados. Se carece de información sobre las características socioculturales
de las personas afectadas en un 87% de proyectos desembolsados y en un 80% de proyectos en ejecución. La
información disponible indica que, en general, las personas afectadas por los proyectos de reasentamiento
provienen de grupos de bajos ingresos y están empleadas en la agricultura de subsistencia, pesquería, minería,
industria, comercio y actividades de servicios. La mayor parte de las personas afectadas por los proyectos
desembolsados eran pequeños agricultores o trabajadores sin tierras, mientras que la mayoría de las personas
afectadas por los proyectos que actualmente están en ejecución viven en poblaciones urbanas marginadas y se
caracterizan por elevadas tasas de desempleo y una dependencia marcada del sector informal.
La distribución por país de los proyectos que involucran reasentamiento involuntario también ha cambiado
a lo largo del tiempo. En la actualidad, el 50% de los proyectos de reasentamiento en el inventario
corresponden a países del grupo A, comparado con el 55% de proyectos en ejecución y el 31% de los proyectos
desembolsados (véase el Cuadro C, Anexo 1). Con respecto a la población, el 85% de las personas afectadas
por los proyectos en ejecución corresponde a países del grupo A, en comparación con el 69% afectado por
proyectos desembolsados (véase el Cuadro D, Anexo).
Del análisis de los 54 proyectos desembolsados se desprende que en casi la mitad de ellos, el tema de
reasentamiento quedó reflejado en las condiciones contractuales. En 25 de los proyectos desembolsados, hay
evidencia documentada de la existencia de un plan de reasentamiento; 14 no contaron con un plan de
reasentamiento y en los 15 casos restantes, no queda claro si se preparó un plan de reasentamiento (véase el
Gráfico 4). Trece de los 24 proyectos con evidencia de un plan de reasentamiento no ofrecen información
suficiente para evaluar la calidad de dicho plan, 5 fueron considerados aceptables por el Banco y los 7
restantes fueron considerados inadecuados según lo definido en la política propuesta. Las deficiencias
observadas incluyeron una base conceptual débil, una coordinación deficiente con el proyecto que causó el
desplazamiento, la falta de consulta y participación de las personas afectadas e información de base deficiente.
Ello dio lugar a una subestimación de las personas afectadas, una preparación inadecuada del presupuesto para
reasentamiento, la falta de atención a las medidas de rehabilitación y la ausencia de un marco jurídico
16
institucional adecuado. En sólo dos de los 25 proyectos desembolsados que cuentan con un plan de
reasentamiento, existe evidencia de que se consultó a la comunidad afectada y de que ésta participó en el
diseño.
De los 56 proyectos en ejecución, en 38 de ellos se elaboraron, o se les exigió que elaboraran, un plan de
reasentamiento mientras que en 11 de ellos no se preparó un plan de esa naturaleza, ya sea porque no se trataba
de una condición contractual o porque las actividades de reasentamiento se limitaban al pago de una
indemnización. En los siete proyectos restantes, no está claro si se preparó un plan de reasentamiento (véase
el Gráfico 5). Esto indica que, en años recientes, ha habido una tendencia importante hacia el mejoramiento
de la preparación de los componentes de reasentamiento. Sin embargo, hay todavía un número importante de
proyectos que no contienen información suficiente sobre la necesidad de preparación de un plan de
reasentamiento.
Gráfico 4
Plan de reasentamiento
en proyectos desembolsados
Gráfico 5
Plan de reasentamiento
en proyectos en ejecución
En un 26% de los proyectos desembolsados y un 25% en ejecución, no se dispone de información sobre el nivel
de participación de la comunidad afectada. La documentación disponible indica distintos grados de
participación, que oscilan desde la diseminación de información hasta las consultas y negociaciones sobre las
condiciones del reasentamiento. Algunos ejemplos obtenidos tanto de los proyectos desembolsados como de
los que están en ejecución incluyen los siguientes:
C se informó a las personas afectadas por medio de reuniones especiales o se distribuyó el plan de
reasentamiento entre la población afectada;
C se crearon o fortalecieron mecanismos adecuados, tales como comités, para permitir un diálogo
permanente;
C se realizaron consultas con los líderes comunitarios, pero no se dispone de información para determinar
la calidad de las consultas ni de los resultados;
17
C la participación se limitó a escoger entre dos opciones previamente determinadas;
C la comunidad escogió el lugar de reasentamiento y aprobó los diseños para los edificios comunitarios y las
unidades de vivienda; y
C se tomaron en cuenta las opiniones de las personas afectadas y la formulación final de las soluciones de
reasentamiento se ajustó conforme a los resultados de las consultas.
A pesar de la información incompleta, se puede deducir que se ha producido una mejora gradual en la
participación de la comunidad afectada. De hecho, en 30% de los proyectos desembolsados hay evidencia de
la participación de la comunidad en el proceso de toma de decisiones y esta proporción aumenta al 68% en los
proyectos actualmente en ejecución (véase el Cuadro E del Anexo).
La implementación del reasentamiento se documentó en 42 de los proyectos desembolsados, en 14 de los cuales
se informó que se había realizado de manera satisfactoria, mientras que en los otros 28 se presentaron
problemas. Los problemas identificados con más frecuencia se refieren a sobrecostos, demoras en la ejecución
del proyecto o del componente de reasentamiento y aumentos de conflictos sociales (véase el Cuadro F del
Anexo).
En 31 de los proyectos desembolsados no se dispone de información sobre los impactos del reasentamiento en
la población afectada; en sólo 5 de los 23 proyectos desembolsados en los cuales está documentado el impacto,
se produjeron resultados que se consideraron satisfactorios ya que se restablecieron o mejoraron las condiciones
de vida de las personas desplazadas. En los 18 proyectos restantes, se informó que los efectos sobre la
población afectada habían sido negativos, con resultados a largo plazo que incluyeron una movilidad
descendente en la escala social y el colapso de las redes socioeconómicas delas comunidades (véanse el
Gráfico 6 y el Cuadro G del Anexo).
Gráfico 6
Impacto del reasentamiento
en los proyectos desembolsados
18
En conclusión, el análisis de la base de datos del Banco sobre proyectos que involucran reasentamiento
involuntario indica que la mayoría de las personas afectadas generalmente proviene de grupos de bajos ingresos
y que la mayor parte de los proyectos de esa naturaleza corresponden a países del grupo A. Asimismo, el
análisis indica:
C un crecimiento significativo en la cartera del Banco del número de proyectos de desarrollo y mejoramiento
de infraestructura urbana, lo cual aumenta la proporción de reasentamientos urbanos en comparación con
reasentamientos rurales;
C un cambio gradual en el tipo de préstamos, de proyectos de infraestructura específicos a proyectos de
operaciones globales múltiples, préstamos sectoriales y operaciones por etapas (“time-slice”);
C la escasez de información disponible sobre los componentes de reasentamiento involuntario en los
proyectos del Banco; y
C la mejoría gradual en la preparación del reasentamiento y en el nivel de participación de la comunidad
afectada, aunque todavía hay un importante número de proyectos en ejecución en los que no ha sido
requerido un plan de reasentamiento.
Estas observaciones indican la necesidad de realizar mejoras en la planificación e implementación de los
componentes de reasentamiento y subrayan la importancia de que se elabore un criterio más sistemático en lo
que se refiere a la documentación, seguimiento y evaluación de las actividades de reasentamiento.
Esto está respaldado por los estudios que realizó en 1985 la antigua Oficina de Evaluación de Operaciones
(OEO), la cual evaluó la experiencia de seis proyectos financiados por el Banco que conllevaron
reasentamientos 6. Las conclusiones del resumen de las evaluaciones señalaron:
C la necesidad de evitar conflictos sociales, demoras y sobrecostos que se pueden producir cuando no se
preparan o implementan de manera adecuada los componentes de reasentamiento;
C la necesidad de preparar planes de reasentamiento detallados basados en estudios de diagnóstico profundos;
C lo inadecuado de los pagos en efectivo como único medio de indemnización;
C la necesidad de incluir los costos del reasentamiento en el financiamiento global del proyecto; y
C la importancia de ofrecer medidas económicas de rehabilitación.
Lo anterior respalda la necesidad de una política de reasentamiento que tome en cuenta las lecciones aprendidas
y sirva de vehículo para la aplicación sistemática de principios básicos consistentes con las políticas
actualmente vigentes en otras organizaciones internacionales.
B. OTRAS INSTITUCIONES
6
GN-1551 Banco Interamericano de Desarrollo, Resumen de Evaluaciones de Proyectos Hidroeléctricos, diciembre de 1985. Este documento sintético se fundamenta en seis estudios de caso, a saber,
PPR-09/82; PPR-15/87; OER-40/84; PPR-18/84; OER-41/84; y OER-42/84. En junio de 1988, la Oficina
de Evaluación de Operaciones realizó otro estudio de caso: OEO-56/88, Banco Interamericano de Desarrollo.
Evaluación ex post del proyecto de desarrollo urbano integrado de Buenaventura: Subproyecto de vivienda
y reubicación.
19
El Banco Mundial, así como la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos, el Banco
Asiático de Desarrollo, la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Asentamientos Humanos (HABITAT)
y la Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación tienen políticas de
reasentamiento con principios similares basadas en el análisis de experiencias pasadas. Un estudio sobre
reasentamiento involuntario en operaciones del Banco Mundial (Cernea, 1988) indica problemas similares a
los identificados por el BID. El estudio observó que los componentes de reasentamiento no lograron
restablecer, y menos mejorar, el bienestar social y económico de la población desplazada, principalmente
porque el componente de reasentamiento no fue considerado una parte integral del proyecto global. Como
consecuencia hubo un diseño inadecuado del componente de reasentamiento, una falta de comprensión de las
complejidades políticas, culturales y económicas que conlleva el reasentamiento y una asignación inadecuada
de recursos financieros e institucionales. El estudio del Banco Mundial concluyó que:
C el prestatario debe llevar a cabo una planificación y preparación detalladas antes de la evaluación del
proyecto principal;
C es necesario contar con opciones viables desde el punto de vista social y económico para restablecer la
capacidad productiva de las poblaciones desplazadas ubicándolas en tierras financiadas por el proyecto
y utilizando estrategias de empleo y;
C se debe supervisar periódicamente la implementación de las operaciones de reasentamiento de manera
profesional y firme para ayudar a que los organismos de ejecución cumplan con las políticas del Banco
Mundial y las estipulaciones de los contratos de préstamo.
20
21
IV. Aspectos clave
En la declaración de una política formal sobre reasentamiento es necesario tratar los siguientes aspectos:
C la necesidad de explorar detenidamente todas las alternativas para minimizar o evitar la necesidad de
reasentamiento;
C una declaración clara del alcance de aplicación de los requisitos del Banco;
C medidas para evitar el empobrecimiento de la población afectada;
C medidas para asegurar que las personas afectadas por el proyecto participen en la preparación de un plan
de reasentamiento que se adecúe a sus necesidades y capacidades;
C la necesidad de tratar los asuntos específicos de las comunidades indígenas y de las mujeres 7; y
C la necesidad de preparar un conjunto de medidas de indemnización y rehabilitación que sean consistentes
con la legislación nacional, que restablezcan el nivel de vida sin distorsionar los mercados locales y que
eviten los efectos negativos sobre el medio ambiente.
Además, la política tratará algunos de los procedimientos operacionales y las disposiciones institucionales
necesarios para llevar a cabo un plan de reasentamiento adecuado.
A. EVITAR EL REASENTAMIENTO O REDUCIRLO AL MÍNIMO
La bibliografía disponible sobre reasentamiento, así como la propia experiencia del Banco, demuestran que se
trata de una actividad compleja, costosa y arriesgada, que a menudo no logra restablecer, y menos mejorar,
las condiciones socioeconómicas de la población desplazada (Suárez et al, 1984). Asimismo, muchas veces
es difícil cuantificar el costo económico y social total del reasentamiento, por lo cual, cuando sea posible, se
debe evitar o disminuir al mínimo. Para ello, es necesario que se tomen seriamente en cuenta todos los lugares
o diseños alternativos que evitarían el reasentamiento o que minimizarían el número de personas afectadas.
Una vez que las otras posibles opciones hayan sido exploradas, otra alternativa adicional que se debe evaluar
es la posibilidad de no seguir adelante con el proyecto.
Un principio fundamental consiste en que la población desplazada no debe ser obligada a subsidiar un proyecto,
especialmente porque la experiencia indica que, en general, las poblaciones afectadas corresponden a los grupos
más pobres y vulnerables (Mahatrapa, 1991). Esto se puede percibir en el caso de los proyectos hidroeléctricos, que en general están ubicados en zonas remotas y, sin embargo, generan electricidad que beneficia a
los consumidores de centros urbanos grandes. La situación es más compleja en los proyectos de desarrollo
urbano y transporte, en los cuales la población afectada también puede recibir algunos beneficios directos del
proyecto. No obstante, en ambos casos, al realizar el cálculo de los beneficios netos del proyecto, se debe
incorporar el costo de la indemnización y de las medidas de rehabilitación, así como el valor de las pérdidas
intangibles o no mitigadas. También se deben incluir en el paquete de beneficios del proyecto global, los
beneficios netos que recibirá la población reasentada. Para ello, es necesario disponer de información suficiente
7
Las guías operativas tratan con más detalle las necesidades específicas de los ancianos.
22
para realizar estimaciones razonables en estos ámbitos, que, a su vez, requiere un nivel elevado de planificación
y preparación que puede ser respaldado por medio de instrumentos de asistencia técnica, incluida la Facilidad
para la Preparación de Proyectos.
Se debe dar seria consideración a la posibilidad de no realizar el proyecto, en particular si las ventajas y
desventajas de los beneficios que ofrece en comparación con los costos de reasentamiento son superiores a un
nivel aceptable, o si la población afectada es especialmente vulnerable. En el caso de las comunidades
indígenas, que normalmente tienen un apego especial a su tierra y carecende influencia sobre las decisiones
que se toman a nivel regional o nacional, la opción de reasentamiento muy probablemente no será viable (véase
apartado E. Comunidades Indígenas). En los proyectos que afectan a comunidades que tradicionalmente se
basan en la tierra, los proponentes del proyecto deberán demostrar que:
C el proyecto es indispensable para el desarrollo adecuado de la zona y que no puede volverse a diseñar para
evitar el traslado de la comunidad;
C hay opciones de sustituir tierras por tierras que pueden ofrecer condiciones de vida similares; y
C los miembros de la comunidad están dispuestos a considerar un conjunto de servicios sociales y programas
de apoyo que les permitiría restablecerse en un nuevo lugar.
B.
ALCANCE DE LA POLÍTICA
Definición de “personas afectadas por el proyecto”
Se define el alcance de la política para evitar prejuzgar quién “tiene derecho” a recibir indemnización,
rehabilitación, o ambas, en el marco de un plan de reasentamiento. Para ello, las personas afectadas por el
proyecto se denominan personas “desplazadas” y las actividades relacionadas con su reubicación y
rehabilitación se denominan “de reasentamiento”. La determinación de la elegibilidad para los beneficios es
un aspecto complejo del plan de reasentamiento que tiene que tratarse en el contexto de cada proyecto, tomando
en consideración la naturaleza de las pérdidas experimentadas (vivienda, tierras, empleo, acceso a recursos
comunes, desmantelamiento de las redes sociales, comerciales y culturales). Con respecto a los criterios de
elegibilidad, es fundamental que se disponga de definiciones justas, equitativas y de fácil comprensión que
tomen en cuenta esas pérdidas. Los criterios deberán tratar aspectos relacionados con la fecha límite de
elegibilidad para recibir indemnización, la definición de los derechos de propiedad o posesión y una definición
de “hogar” y los derechos del hogar que tome en consideración el potencial que encierran las cuestiones
relacionadas con el género. Estos temas están tratados con más detalle en las guías operativas sobre
reasentamiento involuntario.
Tipos de operaciones
La política propuesta se aplicaría a todas las operaciones del Banco independientemente de su estructura,
fuente o tipo de financiamiento, lo cual incluye operaciones del sector privado, obras múltiples, líneas de
crédito por la vía de intermediarias crediticias y, cuando sea pertinente, operaciones por etapas (“time-slice”)
y préstamos sectoriales.
Las operaciones del sector privado presentan desafíos especiales debido al ciclo más corto de aprobación por
parte del Banco y a las relaciones más complejas entre el patrocinador del sector privado y los organismos
directamente responsables del reasentamiento. En el caso de dichos proyectos, puede ser necesario llegar a
23
acuerdos especiales entre el Banco, el patrocinador y los organismos del sector público. El principio de que
un proyecto debe incorporar el costo de indemnización y rehabilitación de las personas afectadas se aplica de
igual manera a los proyectos del sector privado y los costos relacionados con el reasentamiento deben ser
incluidos en su totalidad en el análisis económico y financiero de la operación.
Cuando se trata de proyectos de obras múltiples, préstamos sectoriales y algunas operaciones por etapas
(“time-slice”), la aplicación de la política requiere que exista un acuerdo entre el Banco y el prestatario en lo
que se refiere a procedimientos, para asegurar que el reasentamiento involuntario sea mínimo, identificar
cuáles serán las personas afectadas y elaborar medidas de mitigación apropiadas. En estas operaciones, se
deben definir las responsabilidades institucionales y financieras y se deberá disponer de fondos suficientes, en
lo posible incluidos en el marco del préstamo, para tener la certeza de que en el ámbito local se traten de
manera equitativa los aspectos de reasentamiento. Debido a que uno de los objetivos más amplios de la política
consistiría en apoyar la creación de un entorno en el cual el trato equitativo de las personas afectadas por el
proyecto constituya la norma de todos los proyectos públicos y privados, sean o no financiados por el Banco,
podrá ser apropiado en algunos casos respaldar reformas de las leyes y normas a nivel municipal para mejorar
el marco en el cual se tratarían los aspectos de reasentamiento. En algunos casos, el Banco podrá utilizar
mecanismos de cooperación técnica para examinar y preparar proyectos de leyes, lo cual ayudará también a
evitar el trastorno, los sobrecostos y las distorsiones económicas causadas por las actividades de
reasentamiento en otros proyectos no financiados por el Banco.
Reasentamiento voluntario versus reasentamiento involuntario
La política reconoce que todas las comunidades desplazadas enfrentan pérdidas y desafíos similares. No
obstante, su alcance se limita al desplazamiento y reasentamiento que se produce como resultado de un
desarrollo planificado y que es involuntario aunque, en última instancia, a veces el reasentamiento puede ser
aconsejable como en el caso de los proyectos de desarrollo urbano que trasladan grupos de población de zonas
peligrosas o inadecuadas para el asentamiento humano. Esta política no se aplica a los planes de colonización
rural, que en gran medida son voluntarios y entrañan personas o grupos que están dispuestos a enfrentar las
dificultades del reasentamiento. Excluye también la reubicación de refugiados y víctimas de desastres
naturales, desplazados por acontecimientos repentinos y muchas veces no previsibles, que no permiten
consultar y planificar y, por lo tanto, no constituyen iniciativas de desarrollo planificadas que permiten
incorporar los aspectos de reasentamiento en el diseño del proyecto (véase Cuadro A en el Anexo para una
tipología de reasentamientos).
Reasentamiento urbano y rural
La política propuesta aplica a los casos de reasentamiento involuntario tanto en áreas urbanas como rurales.
Como se ha indicado en la primera sección, en la cartera del Banco el tema del reasentamiento involuntario es
cada vez más un fenómeno urbano. El reasentamiento puede causar problemas específicos en entornos urbanos.
En las ciudades, la ubicación es un elemento esencial para que los grupos de bajos ingresos tengan acceso al
empleo y servicios públicos y urbanos que ofrece el sector público. Cuando es necesario reubicar a las
personas que viven en zonas peligrosas, como por ejemplo las que pueden estar sujetas a inundaciones,
deslizamientos o niveles elevados de contaminación, o en zonas afectadas por la ejecución de obras públicas,
las consideraciones de costo a menudo favorecen el reasentamiento en tierras situadas en la periferia urbana.
Esto a menudo deja a la población sin sus fuentes de ingreso y servicios habituales y presenta el riesgo de que
aumente su nivel de pobreza. Evitar estos efectos secundarios negativos es una preocupación fundamental de
los programas de reasentamiento urbano, lo cual conduce a la preparación de un conjunto de medidas
24
complejas de rehabilitación que incluyen terrenos con servicios, soluciones habitacionales y la reconstrucción
de las redes sociales, económicas y de servicios.
No obstante, en general, los grupos de bajos ingresos en áreas urbanas son más capaces de adaptarse a los
cambios de vivienda y empleo y pueden estar dispuestos a aceptar una amplia gama de alternativas siempre
y cuando no representen un empobrecimiento mayor o una disminución de su nivel de vivienda y prestación
de servicios. En cambio, en las zonas rurales tradicionales, los pobres a menudo tienen aptitudes limitadas y
pueden estar menos dispuestos o tener menor capacidad para aprovechar nuevas oportunidades económicas
fuera del sector agropecuario. Las necesidades básicas se cubren por medio de la agricultura de
subsistencia y explotación forestal, tierras de pastoreo y ríos, sobre los cuales la población tiene derechos de
usufructo generalmente aceptados y cuya economía se basa a menudo en una red compleja de relaciones
familiares y vínculos sociales que puede ser difícil de duplicar en un nuevo entorno. En las zonas rurales
tradicionales, el derecho consuetudinario a la tierra y los recursos naturales son un elemento fundamental y,
en ellas, a menudo no existe un mercado desarrollado de tierra cultivable y puede ser necesario proveer tierra
para sustituir la que se pierde en lugar de ofrecer una indemnización en efectivo. Por otra parte, los planes de
reasentamiento deben tener en cuenta cómo mantener el sentido de comunidad aumentando de manera
simultánea la amplitud de oportunidades económicas disponibles para la población.
C. EVITAR EL EMPOBRECIMIENTO
Generalmente, el reasentamiento afecta negativamente a los grupos más pobres y vulnerables, tales como los
colonizadores urbanos espontáneos o los pequeños agricultores que carecen de título para sus tierras. Estos
grupos merecen la atención central de los programas de reasentamiento debido a que las limitaciones de las
leyes y normas que rigen la expropiación e indemnización a menudo dificultan la sustitución de los activos y
oportunidades perdidas. Por otra parte, su falta de educación formal muchas veces los coloca en desventaja
para tratar con las autoridades y, como resultado de ello, sus demandas son ignoradas y su nivel de pobreza
aumenta.
Las personas que no son pobres ni vulnerables y que cuentan con títulos oficiales para sus activos en general
no se ven afectadas de manera adversa por el reasentamiento. Los procedimientos locales de expropiación
usualmente ofrecen indemnización adecuada por sus activos perdidos o afectados, siempre y cuando se utilicen
metodologías adecuadas de valorización y mecanismos eficaces de apelación. Cuando la indemnización es
adecuada, las personas tienden a trasladarse antes de que sean desplazadas por el proyecto y sustituyen sus
activos, servicios o fuentes de ingresos por la vía del mercado.
Hay una serie de factores que pueden conducir al empobrecimiento de la población reasentada (Cernea, 1996).
El riesgo principal consiste en la pérdida del acceso a la vivienda o a la tierra, especialmente en el caso de
los colonizadores espontáneos que no tienen derechos de propiedad formales pero para quienes los derechos
de usufructo son fundamentales. En algunos casos, el desplazamiento puede interrumpir la continuidad de la
ocupación de un terreno para el cual eventualmente se habrían adquirido derechos legales. Si no se ofrece a
las personas afectadas un lugar para vivir y, en el caso de las zonas rurales, tierras para producción de
subsistencia o empleo estable, lo más probable es que pasen a las filas de los indigentes. Los pequeños
agricultores pueden ser empujados por debajo del nivel de subsistencia si se produce una disminución en el
tamaño o la calidad de su propiedad, de la misma manera que los grupos de bajos ingresos no están en
condiciones de encontrar sustitución similar para su vivienda debido al aumento del valor de la tierra. El
acceso común a zonas de pastoreo, de recolección de leña y productos forestales o la pesca puede representar
también un elemento importante en la estrategia global de subsistencia.
25
El segundo riesgo es la pérdida de empleo. En las zonas rurales, los agricultores arrendatarios, aparceros
y trabajadores agrícolas son especialmente vulnerables porque muy raras veces tienen aptitudes que puedan
aplicarse fuera del sector agropecuario. En las zonas urbanas, muchos de los pobres dependen de actividades
comerciales informales, que tienden a concentrarse en el centro de la ciudad y les es imposible encontrar
oportunidades similares si se los reubica en la periferia urbana. Los planes temporales de empleo, por ejemplo,
los que surjen de un proyecto, sin previsiones de capacitación o complementarias, aplazan pero no resuelven
y, en todo caso, pueden empeorar, el riesgo de desempleo en el largo plazo.
Otro riesgo es la inseguridad alimentaria que conduce a un aumento de la morbilidad y mortalidad como
resultado de la pérdida de ingreso, cosechas y acceso a otros recursos de subsistencia, que pueden intensificarse
por cambios en la estrategia de subsistencia y la dieta que disminuyen la capacidad de resistencia a las
enfermedades, especialmente en los niños y ancianos. También la salud de la población desplazada puede
también verse comprometida por enfermedades vectoriales y transmitidas por el agua, particularmente en los
proyectos de represas, por la exposición a un volumen mayor de polvo, contaminación y desperdicios y por
enfermedades introducidas a la zona por nuevos residentes, incluidas las enfermedades transmitidas por
contacto sexual que transportan los trabajadores de la construcción.
También existe el riesgo de que los niños pierdan oportunidades de educación ya que pueden verse obligados
a abandonar la escuela cuando se mudan o a ingresar a la fuerza de trabajo para complementar el ingreso
disminuido del núcleo familiar. Muchas veces, el compromiso a la educación es bajo en las comunidades más
pobres, por lo cual estos trastornos temporales, que de por sí son muy perjudiciales, pueden tornarse
permanentes, salvo que se ofrezcan incentivos para asegurar la reintegración de los niños en la escuela.
Todos los riesgos anteriores están exacerbados por el desmantelamiento de las redes de respaldo social y
por la pérdida de acervos culturales. Muchas veces, las redes funcionan como un sistema de ayuda mutua
y fuente de servicios y transferencia de ingresos que pueden constituir la única red de seguridad social de la
cual disponen los pobres. Los acervos culturales como elemento vital de la identidad de la comunidad, ofrecen
un marco para la conducta constructiva y agregan sentido y propósito a las relaciones comunitarias. Estos
aspectos son muy susceptibles a la desarticulación, son difíciles de evitar y casi imposibles de rectificar y
pueden tener un efecto importante sobre la conducta y la motivación del grupo desplazado (Sowell, 1996). Los
riesgos de marginalización y pérdida de la identidad cultural son particularmente graves en el caso de las
comunidades indígenas, cuyas necesidades sociales, culturales y educativas son muy peculiares, con lo cual
se les hace más difícil adaptarse a los efectos perturbadores del desplazamiento.
Las consideraciones mencionadas anteriormente también tienen validez para las comunidades receptoras. La
integración de las comunidades reasentadas y de las receptoras puede transformarse en un factor positivo
únicamente si se toma plenamente en consideración la capacidad de carga del entorno y si las comunidades
receptoras están preparadas para recibir a los recién llegados. Se deben dar incentivos a la comunidad
receptora para que ésta perciba el reasentamiento como un beneficio y no una invasión de sus recursos e
integridad. Una de las maneras de lograrlo es ofreciendo a los miembros de la comunidad recientemente
integrada el mismo acceso a servicios e instalaciones de igual calidad.
D. PARTICIPACIÓN DE LA COMUNIDAD
Un enfoque participativo asegura mayor grado de aceptación y un plan de reasentamiento más realista y
flexible. El proceso de información y consulta con las comunidades desplazada y receptora ayuda a
empoderarlas y las alienta a manifestar sus demandas y prioridades por medio de canales institucionales en
26
lugar de valerse de medios que pueden potenciar los posibles conflictos. Organizaciones comunitarias sólidas
facilitan el proceso de reasentamiento. También estimulan a la comunidad a asumir la responsabilidad de
contribuir a la construcción, la operación y el mantenimiento de la infraestructura para evitar acciones de
oportunistas y a que desempeñen un papel activo en el seguimiento del avance de las actividades de
reasentamiento. En el “Informe sobre el Octavo Aumento General de Recursos del Banco” se manifiesta que
“...es posible reforzar el trabajo del Banco mediante el acceso del público a la información, lo cual garantizaría
el interés y la participación de las poblaciones afectadas y de las ONG locales, cuyos aportes pueden contribuir
a asegurar que los proyectos del Banco sean mejor diseñados” (AB-1704, párrafo 2.95).
Es preciso realizar un análisis social para identificar los grupos u organizaciones de “interesados”, en particular
aquellos que representan a los sectores más pobres y vulnerables de la población 8 y elaborar mecanismos para
promover y organizar el proceso de consulta y participación de manera incluyente, transparente y eficaz y
evitar manipulación por parte de actores que no representan los intereses de la comunidad. Las ONG locales,
las organizaciones de base y los organismos del gobierno responsables de las actividades de reasentamiento
y de la operación y mantenimiento de los servicios y la infraestructura, deben participar activamente en la
preparación y ejecución del plan de reasentamiento.
E. COMUNIDADES INDÍGENAS
El reasentamiento y la rehabilitación de comunidades indígenas 9 y otros grupos étnicos minoritarios de bajos
ingresos que viven en áreas rurales es particularmente difícil. La identidad de muchas de estas comunidades
está estrechamente vinculada con el territorio que ocupan. Para ellos, el territorio a menudo tiene una
importancia significativa desde el punto de vista espiritual y emocional, además de constituir la base
económica del sustento de la comunidad. Además, las comunidades indígenas suelen ser más vulnerables que
otros sectores de la población porque a menudo carecen de títulos formales sobre las áreas de las cuales
dependen para su subsistencia. Aún cuando las comunidades se encuentren en posesión de títulos formales de
las tierras que usan más intensivamente, a menudo dependen de un área más extensa para su subsistencia.
Adicionalmente, las comunidades indígenas, por lo general, están en una situación de desventaja para demandar
una compensación equitativa. Viven en áreas rurales aisladas y, a menudo carecen de educación formal y
enfrentan barreras lingüísticas, obstáculos culturales y prejuicios raciales, así como la falta de recursos
financieros y de contactos políticos y sociales necesarios para influenciar las decisiones que se tomen en las
capitales regionales o nacionales.
Las poblaciones indígenas que viven en áreas remotas de tierras bajas de América Latina con limitada
capacidad de carga, que no participan en la economía de mercado, dependen de una variedad de actividades,
incluyendo la caza, la pesca, la recolección y la agricultura de quema y roza, que requieren de áreas extensas
de tierra, son especialmente vulnerables a los impactos causados por los proyectos de infraestructura que
conlleven reasentamiento. Sólo en circunstancias excepcionales, la política permitiría que el Banco apoye
8
Véase Habitat, 1991, en el cual se observa que la falta de éxito puede atribuirse en gran medida a
las oportunidades limitadas de participación de los reasentados en el proceso de toma de decisiones.
9
Para el propósito de esta política, el término comunidades indígenas se refiere a “los pueblos en
países independientes, considerados indígenas por el hecho de descender de poblaciones que habitaban el país
o en una región geográfica a la que pertenece el país en la época de la conquista o la colonización o del
establecimiento de las actuales fronteras estatales y que, cualquiera que sea su situación jurídica, conservan
todas sus propias instituciones sociales, económicas, culturales y políticas o parte de ellas.” Convención 169
de la OIT, artículo 1, párrafo b.
27
operaciones que requieren el desplazamiento de estas comunidades indígenas. Para que el Banco considere
excepciones, el Banco debe asegurar que: 1) las personas afectadas se desplazarán sólo a corta distancia; 2)
las soluciones de sustitución de tierras por tierras sean parte de las opciones de compensación; 3) habrá
garantías que sus derechos como poblaciones indígenas sobre tierra y recursos naturales, incluyendo
demarcación y titulación de tierras se respetarán; 4) las comunidades afectadas hayan dado su consentimiento
con pleno conocimiento al reasentamiento y a otras medidas de mitigación y hayan participado plenamente en
el diseño del plan de compensación; y, 5) la pérdida de patrimonio cultural (como enterramientos o sitios
sagrados) y el desmantelamiento de los patrones actuales de organización socio-cultural serán minimizados y
compensados.
Las comunidades indígenas y otras de minorías étnicas que están menos aisladas, que participan de la economía
de mercado y comprenden gran parte de la población rural, como en el caso de las comunidades campesinas
de los Andes o en los altiplanos de América Central, se encuentran en menor riesgo de perder su identidad
étnica como resultado de un reasentamiento involuntario.
Sin embargo, en estos casos el plan de
reasentamiento asegurará que la comunidad se beneficie directamente como resultado del proyecto (por
ejemplo, por medio de un mejor acceso a los mercados y los servicios) y las opciones de indemnización estarán
basadas en el consentimiento con pleno conocimiento de las comunidades e incluyen sustitución de tierras por
tierras y alternativas culturalmente apropiadas por la pérdida de derechos consuetudinarios y patrimonio
cultural.
F. ASPECTOS DE GÉNERO
En general, los efectos del desplazamiento son particularmente graves para las mujeres. En zonas urbanas
marginales, que actualmente representan la gran mayoría de proyectos que conllevan reasentamiento
involuntario, muchos de los hogares están encabezados por mujeres que tienen que combinar su papel de
principal generadora de ingresos con la realización de labores domésticas, incluyendo el cuidado de los niños.
Esta doble carga significa que las mujeres muchas veces no están presentes o están subrepresentadas en las
organizaciones comunitarias locales.
Los estudios de base deberían estar desagregados por género, así como el análisis de los riesgos y los costos
económicos asociados con el reasentamiento. Reviste particular importancia el que se considere la situación
de los hogares que están encabezados o sustentados por una mujer y se identifiquen los activos y actividades
productivas de las mujeres que se verán afectadas por el reasentamiento. La planificación del reasentamiento
deberá incluir procedimientos para asegurar que las mujeres sean consultadas de manera independiente y
puedan expresar sus preferencias sobre las distintas opciones que estén en consideración. Por lo tanto, la
planificación del reasentamiento debe tomar en consideración los puntos de vista de las mujeres afectadas y
debe reflejar sus prioridades, que pueden ser muy diferentes a las de los hombres.
El conjunto de medidas de indemnización y rehabilitación deberá garantizar el trato equitativo de las mujeres
productoras y trabajadoras, a las cuales se deberá ofrecer programas de indemnización y rehabilitación que
cubranla pérdida de sus activos personales, actividades productivas y recursos de propiedad común y no se
deberá asumir que la indemnización en efectivo se distribuirá en iguales proporciones dentro del hogar. En el
caso de que el reasentamiento represente un traslado a un lugar situado a distancia considerable del original,
se deberá analizar el costo del tiempo adicional requerido para las mujeres, en comparación con los hombres,
y, en el caso que corresponda, se deberán tomar medidas específicas para tratar las desventajas que las mujeres
enfrentan en esta materia. Cuando el reemplazo de la vivienda se haga utilizando sistemas de autoayuda o de
ayuda mutua para la construcción, se deberá prestar especial atención a los compromisos y limitaciones
específícas de la mujer y realizar una evaluación realista sobre sus posibilidades para participar en ellos. El
28
seguimiento y la evaluación deberán considerar también los distintos efectos de la reubicación, rehabilitación
e indemnización sobre el hombre y la mujer.
G. REHABILITACIÓN E INDEMNIZACIÓN
Necesidad de rehabilitación
Una vez que se ha llegado a la conclusión de que el reasentamiento es inevitable, el próximo paso consiste en
elaborar un plan que minimice el impacto sobre las comunidades afectadas y, cuando sea posible, les permita
beneficiarse del proyecto o del desarrollo de su futura área de influencia. El plan de reasentamiento debería
percibirse como una oportunidad para el desarrollo económico y social y no como una actividad de mitigación
y deberá centrarse en satisfacer las necesidades de las personas afectadas más que en dejar el paso libre para
el proyecto principal.
Como mínimo, los impactos negativos del reasentamiento deben ser completamente compensados, de manera
que, tras un período lo más corto posible de transición, las personas desplazadas puedan recuperar su nivel
de vida anterior e integrarse a la comunidad en la cual hayan sido reasentadas. Cuando las condiciones de vida
de las personas se vean afectadas por el reasentamiento, ya sea por la pérdida de tierra, activos productivos
o de acceso a empleo tanto en el sector formal como informal, el prestatario tendrá la responsabilidad de
asegurar que la base productiva y la capacidad de generar ingresos sea mejor o por lo menos igual a la anterior.
Para ello, habrá que indemnizar por activos perdidos y corrientes de ingresos y será necesario restablecer la
capacidad del grupo de funcionar como una unidad socioeconómica. El reasentamiento es un proceso que se
inicia antes de la aprobación formal del proyecto y no necesariamente culmina con la terminación de las
actividades de reubicación, oportunidad en la cual a menudo recién comienza la reconstrucción de la
comunidad. Esto subraya la importancia de planificar en las primeras etapas del proyecto y la necesidad de
hacer un seguimiento de la ejecución hasta las fechas posteriores a la ejecución que se establecieron como meta
para el logro de los objetivos de rehabilitación (Escudero, 1988).
Esto implica que el Banco sólo deberá financiar proyectos que conllevan reasentamiento involuntario si puede
asegurar que existe un acuerdo y cierto compromiso tangible del gobierno de:
C realizar los estudios, encuestas y consultas con la comunidad afectada para definir el alcance del
componente de reasentamiento;
C definir los procedimientos y criterios necesarios para asegurar que se cuenta con opciones equitativas para
resolver los problemas causados por el desplazamiento; y
C comprometer los recursos humanos y financieros necesarios para la preparación, ejecución, seguimiento
y evaluación del plan de reasentamiento.
Los costos del programa de reasentamiento, con excepción de los correspondientes a la adquisición de tierras,
usualmente serán financiados por el Banco. El conjunto de medidas de indemnización y rehabilitación deberá:
C identificar todos los elementos que respaldan el nivel de vida de los desplazados;
C compensar la pérdida de activos que las personas afectadas posean o utilicen de alguna manera;
C restablecer, reemplazar o sustituir los bienes, servicios y oportunidades de las personas afectadas por el
proyecto a un nivel que sea, como mínimo, equivalente al original;
C aliviar o compensar las dificultades de la transición, tales como los gastos de mudanza, pérdida de cosechas
e ingreso, e interrupción de actividades, tales como la asistencia de los niños a la escuela; y
29
C establecer criterios de eligibilidad que serán claros, equitativos y objetivos y que deben incluir una
definición del hogar y las fechas límite para la evaluación de los derechos a la indemnización y otros
beneficios.
Además de cumplir con las condiciones mínimas, algunas experiencias exitosas de reasentamien- to han
demostrado que el reasentamiento puede ser un instrumento para mejorar las condiciones de vida de los grupos
marginales (véase el Cuadro G, Anexo). Los programas de reasentamiento pueden constituir experiencias piloto
de desarrollo comunitario que utilizan criterios participativos y de autoayuda para prestar servicios básicos
y ofrecer oportunidades económicas a los pobres, objetivo que es totalmente consistente con el mandato de
reducción de la pobreza del Informe sobre el Octavo Aumento de Recursos del Banco.
Una consideración que a menudo se deja de lado es la del capital social, es decir, los lazos que unen a una
comunidad y permiten que funcione. Estos activos son difíciles de definir y mucho más difíciles de cuantificar
y sin embargo abarcan algunos de los elementos de mayor importancia y con menos posibilidades de ser
restablecidos, particularmente en las comunidades de bajos ingresos en las cuales las redes de asistencia mutua
ofrecen bienes y servicios por medio del intercambio y del compartir responsabilidades. Dichas redes pueden
incluir servicios informales de crédito y transferencia de ingreso y constituyen a menudo la única red de
seguridad de que disponen los pobres; son parte del sentido de identidad o de pertenencia a una comunidad y
su interrupción puede causar graves consecuencias psicológicas, entre ellas, estrés y conducta antisocial (Cox
y Jiménez, 1990). Los pasos que se sigan para restablecer el capital social conducirán a acciones refocalizadas
durante la etapa de reasentamiento y la fase posterior a la reubicación y podrán incluir:
C el mantenimiento de la integridad física de los grupos reasentados;
C el respaldo del desarrollo de organizaciones de base que puedan sustituir o mejorar los servicios perdidos
como resultado del desplazamiento, tales como los de crédito y guarderías infantiles;
C el desarrollo de nuevas oportunidades de trabajo para compensar la pérdida de ingresos; y
C la organización del apoyo a los grupos comunitarios y la prestación de servicios de orientación personal.
Opciones de indemnización
La indemnización puede llevarse acabo de muchas maneras, incluyendo el reemplazo en especie de la vivienda,
tierras u otros activos, así como la indemnización en efectivo. En muchos casos, la equiparación de la
indemnización de pagos en efectivo es problemática. El desplazamiento puede afectar gravemente a algunos
sectores de la población, en particular a los pobres, de forma que trascienda al valor monetario de la propiedad
perdida. La reubicación puede privar a las personas de su principal fuente de ingresos y, en algunas ocasiones,
puede constituir una amenaza para la paz social y la identidad cultural. A menudo, el reasentamiento
involuntario crea problemas jurídicos, sociales, políticos y económicos que van más allá de la mera
indemnización en efectivo y que pueden cuestionar la viabilidad del proyecto en términos de desarrollo
sostenible y equilibrado (Shihata, 1995).
La experiencia del Banco Mundial y del BID en materia de reasentamiento indica que el pago en efectivo no
constituye por sí solo una estrategia adecuada debido a que: a) dicho pago es muchas veces insuficiente para
reemplazar los activos perdidos por otros de valor equivalente, y b) los desplazados carecen a menudo de las
oportunidades o conocimientos para utilizar dichos pagos en la sustitución de los activos y oportunidades
perdidas. Además, las presiones para resolver las necesidades inmediatas de alimentos, vivienda temporal,
atención de la salud o amortización de deudas resultan en la utilización del dinero recibido por concepto de
indemnización antes de que sea invertido en vivienda o activos productivos. Éste es, en particular, el caso de
los grupos de bajos ingresos, cuya situación puede llevar a un empobrecimiento permanente. Por ello, se debe
30
ofrecer asistencia a los desplazados para encontrar vivienda, tierras o empleo alternativos y esto reviste
particular importancia cuando se trata de personas que dependen de la tierra para su sustento.
La indemnización en efectivo puede ser adecuada para los grupos de mayores ingresos; no obstante, se deberá
proceder con cautela. Uno de los riesgos consiste en que grupos bien organizados pueden utilizar su posición
para exigir niveles de indemnización mucho más elevados de los que representaría el costo de reemplazo, lo
cual daría lugar a controversias, demoras en la ejecución del proyecto y, en algunas ocasiones, a la invasión
del lugar del proyecto por especuladores que prevean beneficiarse de los pagos de indemnización.
Consideraciones jurídicas
La mayoría de los países prestatarios tienen legislación que faculta al estado a expropiar propiedad para uso
público, que se conoce como la facultad de dominio eminente. Sin embargo, dichas leyes rara vez consideran
la indemnización más allá de los pagos en efectivo por derechos de propiedad formales. Incluso en este
contexto se producen dificultades cuando las disposiciones de valoración de las leyes locales son obsoletas o
no prevén la sustitución del activo perdido por uno de igual valor o de capacidad productiva comparable.
Asimismo, dichas leyes protegen únicamente a los propietarios y rara vez hacen referencia a los derechos de
los ocupantes que no tienen título pero que dependen de la propiedad para su sustento.
La mayor parte de los marcos reguladores son inadecuados para tratar la indemnización de derechos
consuetudinarios o pérdida de oportunidades de empleo y, en la mayoría de los casos, las limitadas definiciones
de los derechos de propiedad pueden incluso constituirse en obstáculos para el reconocimiento de activos. La
mayoría de las personas afectadas por los proyectos de desarrollo pertenecen a los sectores más pobres de la
comunidad y a menudo carecen de título sobre la tierra o la vivienda que ocupan. En estos casos, el plan de
reasentamiento deberá incluir un conjunto de medidas de recuperación que complementen el derecho local y
mantengan el nivel de sustento de los afectados, si bien deberán además tener en cuenta las diferentes formas
de uso u ocupación. Se pueden citar como ejemplos el reconocimiento del título de jure para las personas que
con el tiempo habrían obtenido titulación de la propiedad que ocupan, versus ocupantes que podrían ser
indemnizados adecuadamente por medio de la identificación de unidades de alquiler o arrendamiento de precio
similar. Las leyes locales a menudo no ofrecen indemnización equitativa para las personas afectadas que no
son propietarias ni poseen terrenos, tales como los no ocupantes que gozan de los derechos establecidos por
la costumbre de acceso a tierras para fines de producción o recreación, los aparceros, trabajadores agrícolas
y otros trabajadores que pierden su principal fuente de ingreso como resultado del proyecto de desarrollo.
Las consideraciones mencionadas indican que, en las primeras etapas de preparación del proyecto, se deberá
preparar un estudio sobre el marco jurídico que incluirá un conocimiento claro de las leyes de expropiación,
indemnización y rehabilitación, así como sobre el marco institucional para la implementación de la legislación
y las actividades de reasentamiento. La preparación del plan de reasentamiento y la negociación del contrato
de préstamo podrán incluir medidas que traten las deficiencias identificadas. Esto se podrá lograr utilizando
el concepto de rehabilitación para ofrecer soluciones extrajurídicas para las pérdidas experimentadas por la
población reasentada, sin que sea necesario realizar cambios importantes en la legislación local, salvo que el
prestatario indique que está dispuesto a efectuar una amplia reforma del marco jurídico e institucional.
Impacto sobre el medio ambiente
Las opciones de reasentamiento deben tomar en cuenta las limitaciones ambientales de los lugares de
reubicación propuestos. Cada uno de ellos deberá ser evaluado a fin de determinar si es adecuado para el
asentamiento humano y, además, en términos de su capacidad de carga. También se deberán tener en cuenta
31
elementos tales como la proximidad a parques naturales, bosques, zonas pantanosas y otras zonas de
sensibilidad ecológica para evitar la expansión de la frontera agrícola a áreas frágiles o infértiles, o el
agotamiento de los recursos naturales. En muchos casos, será necesario realizar una evaluación del impacto
ambiental. Al considerar lugares alternativos, se deberán tomar en cuenta los impactos y riesgos ambientales
que se deberán tratar como parte del proyecto global y del plan de reasentamiento. En general, la
infraestructura deberá cumplir con las normas ambientales aceptables y se deberán incluir planes de gestión
para la prevención y el alivio de los impactos ambientales.
32
V. Aspectos operacionales
A. CRONOGRAMA Y CICLO
DEL PROYECTO
Para examinar las alternativas del proyecto con el fin de evitar el reasentamiento cuando sea posible, es
necesario que en las primeras etapas se evalúen la magnitud y la naturaleza de dicha acción. Por lo tanto, el
desarrollo del plan de reasentamiento debe estar relacionado con las etapas de preparación del proyecto
principal para evaluar su viabilidad como parte del proyecto general, estudio que deberá abarcar el costo y los
beneficios de todos los componentes. Esto significa que el plan de reasentamiento debe estar listo para ser
evaluado junto con todos los otros componentes del proyecto.
Para evitar demoras, sobrecostos o presiones indebidas para reasentar a la población afectada, se deben realizar
encuestas tempranas de las poblaciones afectadas y receptoras y al mismo tiempo identificar alternativas
viables para el reasentamiento y la rehabilitación. Es necesario desarrollar de manera suficiente la definición
de los criterios de elegibilidad y los componentes del plan para que, de esa manera, se pueda preparar y evaluar
el plan de financiamiento, si bien se debe proceder con cautela para evitar la especulación y migración a la zona
del proyecto y asegurar la completa identificación de todas las personas que reúnen los requisitos para recibir
indemnización. Las etapas del plan de reasentamiento deberán seguir una secuencia y ajustarse a un
cronograma que esté vinculado directamente con el avance de otros componentes del proyecto.
B. CONTROL DEL ÁREA DE REASENTAMIENTO
Evitar la afluencia de nuevos colonos al área vacante es un aspecto central para asegurar el éxito de los
programas de reasentamiento. El manejo de este factor requiere una buena planificación y comunicación con
la comunidad afectada. Cuando el área vacante vaya a ser utilizada para las instalaciones físicas del proyecto,
es esencial que la construcción proceda tan rápido como sea posible una vez que haya ocurrido el
reasentamiento para evitar que el área vuelva a ser ocupada. Se deben tomar medidas para la protección
temporal del área (vallas, policía, equipo de vigilancia). Cuando el área vaya a permanecer sin ocupación
habitacional (como en el caso de zonas de amortiguación, áreas protegidas o zonas inseguras, por ejemplo) el
prestatario debe asegurar que hay suficientes recursos para controlar la zona durante un periodo de tiempo más
largo, o que la operación incluye medidas para ese propósito. Todavía más importante, el programa de
reasentamiento debe ser complementado con un plan que provea desincentivos para la reocupación del área y
que desarrolle y promueva alternativas realistas para vivienda en el área vacante. Si el programa de
reasentamiento no está acompañado de dicho plan, es improbable que las áreas permanezcan desocupadas y,
consecuentemente, la operación fracasará en la consecución de sus objetivos.
Una vez que la decisión de proceder con el reasentamiento ha sido hecha y una fecha límite ha sido establecida,
es esencial conseguir la ayuda de la comunidad para controlar el acceso al área de reasentamiento entendiendo
que una ocupación adicional puede llevar a la disolución de los recursos disponibles para la indemnización.
En este contexto, es también importante diseñar paquetes de indemnización justos, equitativos y que ofrezcan
oportunidades para un mejoramiento del modo de vida sin crear golpes de suerte, percibidos o reales, que serían
suficientes para atraer a nuevos colonos. Este mecanismo de control social basado en la comunidad puede ser
33
utilizado a lo largo del periodo de ejecución del plan de reasentamiento como parte del esfuerzo de seguimiento
y monitoreo.
C. ADQUISICIÓN DE TIERRAS
La preparación temprana facilita la selección y adquisición de lugares para la reubicación o de los terrenos y
viviendas que se necesitan para una sustitución en especie (Banco Mundial, 1978). Se deberán identificar
terrenos o propiedades adecuadas y se deberá disponer de fondos para su adquisición. Como principio, se
deberá incluir en el presupuesto global del proyecto el costo de adquisición de tierras u otras propiedades, junto
con todos los otros componentes del plan de reasentamiento. A fin de asegurar la disposición de recursos
suficientes en el momento oportuno, los costos de reasentamiento, con la excepción de la adquisición de tierras,
podrán ser financiados por el Banco, salvo que el prestatario demuestre, durante la etapa de evaluación, que
dispondrá de los fondos necesarios. Para ello, será necesario establecer condiciones contractuales que definan
las asignaciones presupuestarias, metas y cronograma para la adquisición de tierras que se financiarán con
fondos de contrapartida local.
D. MARCO INSTITUCIONAL PARA EL REASENTAMIENTO
El marco institucional es otro aspecto operacional clave. El prestatario deberá demostrar que se han
identificado claramente las responsabilidades institucionales y que las instituciones responsables disponen de
personal y fondos suficientes para:
C
C
C
C
C
C
realizar las encuestas de base,
evaluar y pagar indemnización,
identificar, adquirir y preparar lugares para la reubicación,
construir viviendas e infraestructura para los reasentados y las comunidades receptoras,
ofrecer asistencia para el traslado y el período de transición,
ofrecer servicios de salud, educación, empleo, orientación individual y otros que sean parte del conjunto
de medidas de rehabilitación, y
C tomar la responsabilidad de la operación y mantenimiento de la infraestructura que se ha creado.
Los organismos responsables de los distintos elementos del plan de reasentamiento deberán estar bien
coordinados y podrán incluir organismos públicos sectoriales, así como ONGs y grupos comunitarios que
participen en la ejecución del programa de reasentamiento. Además de la asignación clara de responsabilidades, será necesario preparar acuerdos formales o contratos antes de la iniciación de la etapa de ejecución.
Los organismos que participen deberán ser seleccionados con fundamento en su experiencia y compromiso con
los programas de desarrollo de la comunidad, así como en su especialización técnica.
En proyectos que serán desarrollados por el sector privado, el Banco aplica los mismos requisitos sustantivos
con respecto a reasentamiento involuntario de aquellos proyectos desarrollados por instituciones
gubernamentales. Consecuentemente, el acuerdo entre el prestatario privado y el gobierno en cuanto a sus
respectivas responsabilidades con respecto a reasentamiento involuntario, debe establecerse muy claramente
y debe reflejarse en los términos de venta o acuerdos de arriendo y concesión. La identificación de la
responsabilidad para los costos y la ejecución del componente de reasentamiento será negociado por las partes
interesadas como parte de la estructura económica, financiera y operacional del proyecto. Desde el punto de
vista del Banco como prestador, el prestatario privado será responsable de:
34
C demostrar, como parte del proceso de seguimiento del proyecto, que el plan de reasentamiento, sin reparar
en quien será responsable de la ejecución del mismo, satisface los requisitos del Banco;
C asegurar que los términos del convenio con el gobierno asigne responsabilidades y provea recursos
suficientes y garantías para la ejecución del plan de reasentamiento de una manera oportuna; y
C estar de acuerdo que la ejecución insatisfactoria del plan de reasentamiento es un hecho de incumplimiento
bajo los convenios suscritos con el gobierno y con el Banco. Se deberán realizar acuerdos con las
diferentes agencias locales (como las entidades sectoriales, las municipalidades, las autoridades
provinciales y del estado, por ejemplo) según se necesite y deberán ser documentadas en acuerdos
complementarios según lo requerido por las leyes locales.
En el caso de los proyectos de reasentamiento de envergadura, se deberán establecer mecanismos para:
C la solución simple y transparente de controversias, en particular en lo que se refiere a los reclamos de
indemnización, para evitar procedimientos judiciales y administrativos prolongados;
C servicios especializados de asesoramiento para ayudar a los organismos ejecutores a resolver los problemas
imprevistos que surjan; y
C una base para que los organismos locales o los grupos comunitarios eventualmente asuman la
responsabilidad de la operación y mantenimiento en el largo plazo de la infraestructura y los servicios.
A menudo ha resultado eficaz la creación de comités y grupos consultivos integrados por representantes de las
autoridades locales, ONGs, miembros de la comunidad y especialistas locales, para intercambiar ideas sobre
el diseño de opciones y hacer el seguimiento de las actividades durante la fase de ejecución. Asimismo, la
organización de grupos comunitarios para tareas tales como la planificación, el diseño, la construcción y la
operación de la infraestructura en el lugar del reasentamiento pueden constituir un punto de partida útil para
la reconstrucción y el desarrollo de los vínculos sociales entre las comunidades reasentadas y receptoras (BID,
1989, 1992 y 1995).
Dado que los proyectos financiados por el Banco constituyen sólo una fracción de los que requieren
reasentamiento en un determinado país, es importante que se promueva el desarrollo de la capacidad
institucional para el diseño y la ejecución de planes de reasentamiento adecuados. Éste es el elemento clave
para tratar los aspectos de reasentamiento que surgen en las operaciones de obras múltiples, por etapas (“timeslice”) y sectoriales en sectores que requieren la construcción de infraestructura (tales como transporte,
generación de electricidad, agua y saneamiento y otros), así como en los proyectos que reciben asistencia
técnica del Banco en la etapa de preparación del proyecto o de los estudios de factibilidad. El Banco puede
respaldar las actividades de desarrollo institucional por la vía de la asistencia técnica o como componentes
específicos de préstamos sectoriales, programas de reforma del estado y la divulgación de prácticas óptimas.
E. SEGUIMIENTO Y EVALUACIÓN
Durante la ejecución del plan de reasentamiento, las interacciones entre los distintos organismos y la
complejidad de la coordinación de varias tareas simultáneas pueden producir dificultades. El plan de
reasentamiento deberá incluir disposiciones para el seguimiento y la presentación de informes a fin de que el
prestatario y el Banco puedan identificar los problemas a medida que surjan y para que se cuente con el tiempo
necesario para realizar ajustes. En los programas de reasentamiento más grandes, las disposiciones deben
incluir seguimiento independiente y se deberán concentrar en las condiciones sociales y económicas de las
personas afectadas. Al mismo tiempo, podrá servir como mecanismo para recopilar datos independientes que
se utilizarán en la evaluación ex post del componente de reasentamiento. Todos los organismos que participen
deberán presentar informes de manera periódica que se podrán consolidar con los informes de progreso del
35
proyecto, las evaluaciones de mitad de período y los informes de terminación de proyecto. El componente de
reasentamiento se deberá incluir en los informes de progreso de proyecto global y en el marco lógico de la
operación.
El plan de reasentamiento no termina una vez que la población afectada ha sido instalada físicamente en su
nuevo entorno. El período de adaptación y rehabilitación social posterior es más difícil de administrar y de
evaluar a pesar de que es un elemento fundamental para determinar el éxito del plan de reasentamiento. Para
evaluar los logros del programa de reasentamiento, se deberá realizar una evaluación de las metas posteriores
a la ejecución utilizando para ello indicadores cualitativos y cuantitativos claramente definidos. Después de
la ejecución del proyecto, se deberá continuar recopilando datos durante un plazo adecuado y, en el caso de
los programas de reasentamiento de mayor envergadura, se deberá realizar una evaluación ex post para que
el prestatario y el Banco puedan intercambiar ideas sobre la necesidad de aplicar medidas correctivas
adicionales y aprender de la experiencia adquirida para mejorar las operaciones futuras.
F. PRESENTACIÓN DE INFORMES AL BANCO
Los informes presentados periódicamente al Banco deberán incluir el reasentamiento cuando haya tenido lugar,
tanto en el caso de proyectos de obras múltiples, por etapas (“time-slice”) y sectoriales, como de proyectos
de infraestructura específicos. Los informes de progreso del proyecto, las evaluaciones de mitad de período
y los informes de terminación del proyecto deberán incluir una evaluación del avance logrado en el programa
de reasentamiento y de sus efectos sobre las condiciones socioeconómicas de las poblaciones reasentadas y
receptoras. El programa de evaluación del Banco deberá incluir también un examen periódico y detallado de
una muestra de proyectos con un componente de reasentamiento. Si no se dispone de informes sistemáticos,
es imposible determinar si la política de reasentamiento y su aplicación están en realidad protegiendo contra
el empobrecimiento a las personas afectadas por el proyecto.
36
VI. Conclusión
La necesidad de una política del Banco sobre reasentamiento involuntario es clara dadala importancia del tema
en el Mandato del Octavo Aumento del Banco por su relación con sus objetivos de reducción de la pobreza y
equidad social y los hallazgos basados en una revisión detallada de la experiencia del Banco con 120 proyectos
que incluyen reasentamiento involuntario así como de las lecciones aprendidas por otros organismos de
desarrollo. A pesar de que en los últimos años se han realizado notables mejoras, muchos de los proyectos que
conllevan reasentamiento involuntario presentan problemas que podían haber sido evitados con una
planificación cuidadosa y oportuna y una preparación y seguimiento adecuados.
La magnitud del reasentamiento involuntario en los proyectos del Banco (con cerca de medio millón de
personas afectadas) así como los riesgos involucrados, requieren una aplicación más sistemática de los
principios generales y presentación de informes con el fin de asegurar que se toman todas las medidas
necesarias para:
C minimizar los impactos del reasentamiento en las personas afectadas;
C restaurar los modos de vida, como mínimo, a niveles anteriores al reasentamiento; y
C tomar en cuenta las necesidades especiales de los grupos de la población particularmente vulnerables.
Dadas las circunstancias relacionadas con el perfil de las personas afectadas, el marco legal e institucional y
la diversidad de los tipos de operación que causan el reasentamiento, la política presenta unos principios
generales y unos requisitos de presentación de informes que serán detallados en las guías operativas que
actualmente se encuentran en versión borrador.
El perfil de los proyectos financiados por el Banco que causan reasentamiento involuntario está cambiando,
con las obras de infraestructura urbana reemplazando a los proyectos de energía de áreas rurales y los de
transporte como la fuente más importante de reasentamiento involuntario y con las obras globales múltiples
y préstamos sectoriales que están aumentando su proporción en la cartera del Banco de los proyectos que
causan reasentamiento involuntario. La política y el documento de antecedentes, por lo tanto, tratan también
temas relacionados al desarrollo de un marco regulador y capacidad institucional para que, cuando los impactos
específicos del reasentamiento no se conozcan con antelación, existan disposiciones para que, cuando haya un
reasentamiento, las medidas para mitigar y tratar los impactos sean consistentes con las disposiciones amplias
incluidas en la política propuesta.
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Bibliografía
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40
Cuadro A. Tipología de reasentamiento
Voluntario
Involuntario
- Reasentamiento es el resultado del deseo de las personas de
mejorar sus condiciones de vida.
- Reasentamiento es un objetivo en sí mismo y/o una condición
para mejorar las condiciones de vida (acceso a los medios de
producción, mejor vivienda, etc.).
Colonización
- Reasentamiento es el resultado de una causa externa.
- Caracterizado por: Mayor riesgo de empobrecimiento.
Largo periodo de tiempo en el cual el impacto
ocurre y debe ser evaluado.
Proyectos de
Mejoramiento de
Infraestructura
Urbana*
Causados por
desastres naturales
(terremotos,
tormentas, huracanes,
inundaciones)
Causados por
problemas sociales
(guerras, hambre,
apropiaciones de tierra,
migración laboral)
Causados por
proyectos de
desarrollo **
Espontánea
Dirigida*
- Falta de
planificación
- Planeado y
deliberado
- Planeado y deliberado
- Emergencia, no hay
tiempo para
planificación
- Emergencia, no hay
tiempo para
planificación
- Planeado y
deliberado
- Con /Sin
apoyo o control
del gobierno
- Control del
Gobierno
y/o apoyo del
Sector Privado.
- Control del Gobierno
y/o apoyo del Sector
Privado.
- Control del
Gobierno y/o apoyo
del Sector Privado.
- Control del Gobierno
y/o apoyo del Sector
Privado
- Control del
Gobierno . y/o
apoyo del Sector
Privado
- Oportunidad
para
participación
comunitaria en
la planificación
- Oportunidad para
participación
comunitaria en la
planificación
- Falta de
participación
comunitaria en la
planificación
- Falta de participación
comunitaria en la
planificación
- Oportunidad para
participación
comunitaria
*
- Reasentamiento
relativamente reciente
- Oportunidad para
mitigar impactos
negativos
- Comunidades tienen
gran capacidad para
adaptación y movilidad
- Reasentamiento
se convierte en una
oportunidad para
mejorar las
condiciones
sociales y
económicas, las
leyes locales y el
marco institucional
del país
El reasentamiento causado por colonización dirigida y proyectos de mejoramiento de infraestructura urbana puede también tener un
componente involuntario.
**
La política de reasentamiento involuntario se aplica a esta categoría.
Anexo
Cuadro B. Personas afectadas, población rural y urbana
,
por estado de ejecución del proyecto
(1970 - 1997)
Proyectos
desembolsados
Proyectos en
ejecución
Proyectos en
inventario
Total personas
afectadas
Rural
48458
4422
0
52880
Urbana
20146
391290
25189
436625
Mezclada
73250
81137
45400
154387
3150
6256
14360
9406
145.004
483.105
25.189
653.298
Sin información
Total
Cuadro C. Proyectos del BID con reasentamiento involuntario, por grupo de país
(1970 - 1997)
Estado del proyecto
Grupo A
Grupo B
Grupo C
Grupo D
Regional
Proyectos
desembolsados
54
17
31%
14
26%
10
19%
1112
22%
1
2%
Proyectos en
ejecución
56
31
55%
4
7%
7
12%
1413
23%
1
2%
Proyectos en
inventario
10
85
50%
2
20%
0
0%
3
30%
0
0
4953
44%
20
17%
17
14%
28
23.5%
2
1.5%
Total
120
Anexo
Cuadro D. Personas afectadas, por grupo de país
(1970 - 1997)
Estado del
proyecto
Grupo A
Desembolsado
Grupo B
Grupo C
Grupo D
Regional
99531
69%
22658
16%
4588
3%
18227
13%
0
0
En ejecución
412.883
85%
7302
1%
4345
1%
8575
2%
50000
11%
En inventario
7.9
31%
1789
7%
0
0
15500
62%
0
0
520.314
80%
31.749
5%
8.933
1%
42.302
6%
50000
8%
Total
Cuadro E. Participación de la comunidad en proyectos con componente de reasentamiento
(1970 - 1997)
Con algún nivel de
participación
comunitaria
No claro
Sin participación
comunitaria
Información
no disponible
Proyectos
desembolsados
54
1516
30%
3
6%
21
40%
14
26%
Proyectos en
ejecución
56
3338
68%
1
2%
3
5%
14
25%
Cuadro F. Proyectos desembolsados que informaron de problemas durante la
ejecución del componente de reasentamiento*
(1970 - 1997)
Resultados negativos
Sobrecostos
Proyectos desembolsados con
información
28
15
*
54%
Demoras
14
50%
Tensión social
10
36%
Los porcentajes se refieren al número de proyectos que informaron haber tenido problemas concretos.
Algunos de los proyectos indicaron que se presentaron varios problemas, por lo tanto, las categorías no
se excluyen mutuamente.
Anexo
Cuadro G. Algunos ejemplos de proyectos desembolsados con documentación
sobre los impactos de reasentamiento
Grupos de
países
Grupo A
Impacto negativo
1. La población se dispersó y las personas se tuvieron
que reajustar por cuenta propia. No se sustituyó la
producción agrícola y no se restablecieron las
actividades comerciales y sociales previas.
2. Las personas fueron desarraigadas de un equilibrio
muy delicado en su sistema de producción. El
bienestar declinó abruptamente después del
reasentamiento.
Grupo B
3. Se abandonó la construcción de viviendas y los
lugares de reubicación.
4. La indemnización no fue suficiente para restablecer
o mejorar las condiciones de vida. El reasentamiento
afectó negativamente a las economías locales debido a
que las personas perdieron sus tierras agrícolas.
Impacto positivo
10. Los residentes fueron reubicados en un
entorno socioeconómico más favorable que
ofreció puestos de trabajo y medios informales
de apoyo. Las instalaciones en materia de
educación y salud fueron mejores que las
anteriores.
11. Las personas obtuvieron títulos de
propiedad, mejoraron sus condiciones de
vivienda, hubo un sentido de pertenencia en el
entorno urbano y en la estructura social y
mejoró el acceso a la infraestructura y
servicios comunitarios.
Grupo C
5. Las viviendas ofrecidas no fueron adecuadas para
atender las necesidades de las personas. Asimismo,
tuvieron dificultades para acceder a servicios públicos y
la reubicación no restableció las condiciones de vida
anteriores.
12. Después de la reubicación, la mayoría de
las personas eran propietarias de su tierra y se
restableció totalmente la producción agrícola.
Grupo D
6. Las personas no pudieron pagar por las nuevas
tierras que se les adjudicaron. Además, la calidad
pobre de las tierras de reasentamiento, así como el
hecho de que el momento del traslado y la distribución
de la tierra no tomaron en cuenta el ciclo agrícola,
resultó en la pérdida de cosechas.
No se encontraron ejemplos.
7. Las actividades de reasentamiento destruyeron el
sistema socioeconómico existente y se informó sobre
violaciones graves de derechos humanos de parte de las
autoridades del país para abrir camino al proyecto de
infraestructura.
8. En un proyecto hidroeléctrico, debido a la
insuficiencia de la asistencia, varias de las familias
regresaron a la zona de la represa después de haber
experimentado graves problemas de ajuste.
9. El nivel de ingreso de las personas afectadas
disminuyó como resultado, entre otras cosas, de no
poder utilizar el río para transportar los productos
agrícolas.