1 Programa Diseño y Desarrollo Social FADU y FSOC, UBA

Programa Diseño y Desarrollo Social
FADU y FSOC, UBA
Simposio 2013
“Transformaciones y anticipaciones urbanas: Bangkok, Buenos Aires, Nueva York”
Ensayo: Antecedentes históricos y diagnóstico socio-espacial de la Villa 21-24
Autores: Santiago Bozzola, Carolina Maglioni, Carolina Mera, Julia Nesprias, Ileana Versace
Este ensayo aborda los antecedentes históricos del tratamiento del hábitat de los sectores sociales
más vulnerables en la ciudad y en el Área Metropolitana de Buenos Aires (AMBA) desde 1880
hasta la actualidad, y propone un diagnóstico socio-espacial de la Villa 21-24.
Los antecedentes históricos fueron analizados desde las perspectivas medioambiental, de políticas
públicas y de lógicas de mercado. Cada una de estas perspectivas requirió diferentes alcances
espaciales y recortes temporales. Para el abordaje medioambiental, se tuvo en cuenta el territorio
de influencia de la cuenca Matanza-Riachuelo, desde la capitalización de Buenos Aires hasta la
creación de ACUMAR. En cuanto a las políticas públicas, se estudiaron aquellas orientadas a la
regularización dominial y reurbanización de villas, desde el advenimiento de la democracia hasta el
presente, a nivel nacional y municipal. Las lógicas de mercado se vincularon a las dinámicas de
crecimiento poblacional de la Villa 21-24 en la última década.
El diagnóstico social se realizó tomando como referencia los dos últimos censos nacionales (2001 y
2010), con especial énfasis en las variables habitacionales. Por otra parte, el diagnóstico espacial
incluyó la descripción de: la localización y la conectividad con la ciudad y el AMBA; la estructura
barrial interna de la villa; y la infraestructura de servicios. Asimismo, se abrieron discusiones
acerca del rol de los actores involucrados en los procesos de reurbanización, y de los posibles
lineamientos proyectuales para la integración urbana de la villa.
Finalmente, se plantean los conflictos emergentes en cada una de las dimensiones estudiadas, y
los principales desafíos a enfrentar por los habitantes, las organizaciones sociales, el Estado y los
profesionales, en el diseño de las políticas, programas y proyectos, que puedan garantizar el
amplio acceso a la ciudad.
Tratamiento del hábitat de los sectores sociales más vulnerables en la ciudad de Buenos Aires y
en el AMBA1
Con la capitalización de la ciudad en 1880, Buenos Aires reafirmó su centralidad con respecto a la
región y al interior del país, convirtiéndose a mediados de la década en la ciudad con mayor
número de habitantes de América Latina y en la de mayor crecimiento a nivel local. Este
incremento fue producido por la inmigración de ultramar y las migraciones internas. Los
inquilinatos o conventillos constituían casi la única opción disponible para la creciente masa
migratoria, y se ubicaban en el centro y en los barrios de La Boca y Barracas, cercanos a los lugares
1
La información correspondiente a este apartado fue consultada en Gutman, Margarita y Hardoy, Jorge E. Buenos Aires.
Historia Urbana del Área Metropolitana. 1536-2006. Buenos Aires: Ediciones Infinito, 2007.
1
de trabajo.2 A lo largo de las dos primeras décadas del siglo XX, la proporción de habitantes de
inquilinatos y conventillos fue disminuyendo, paralelamente al auge de la venta de lotes en cuotas
y a la extensión de la red tranviaria hacia los barrios. Hasta finales del siglo XIX el acceso a la
vivienda dependió exclusivamente de la iniciativa privada y del ahorro. Luego se fue perfilando un
leve cambio en esta tendencia con la acción del Banco Hipotecario Nacional (1899-1914) y la
Comisión Nacional de Casas Baratas (1915-1943).
Con las presidencias del General Juan Domingo Perón (1946-1955), se consolida el proceso de
sustitución de importaciones, que intensifica la actividad industrial del país, principalmente
localizada en Buenos Aires. Asimismo, por primera vez en la historia del país, la política de vivienda
fue asumida por el Estado a través del Banco Hipotecario Nacional. Se otorgaron créditos que
multiplicaron la cantidad de propietarios en los suburbios, y se promovió la construcción directa
de viviendas colectivas, preferentemente ubicadas en las zonas sur y sudoeste del Gran Buenos
Aires. En este período se consolidó la población de la Capital en los tres millones de habitantes que
conserva hasta la actualidad, y se poblaron el primer y el segundo cordón del Gran Buenos Aires,
con migraciones provenientes del interior del país y de países limítrofes. Quienes no accedían a los
planes de vivienda pública o al alquiler, aumentaron el número y la población de las villas de
emergencia3. El proceso de formación y crecimiento de villas, más que como un indicador de
pobreza, debe ser leído en sus comienzos como una expresión de la expectativa de movilidad
social que generaba la ciudad y su oferta laboral. Por esos años, las villas eran una solución de
carácter transitorio, transformándose en un destino habitacional permanente a partir de la década
de 1980.
En 1963, con la creación de la Comisión Nacional de la Vivienda (CNV), se censó por primera vez la
población villera, lo que significó asumir el tema de las villas como “problema” y proponer políticas
de erradicación.4 Las acciones llevadas a cabo por la dictadura militar (1976-1983) fueron las más
drásticas, ya que no contemplaron planes para realojar a la población expulsada. Durante ese
período, el tema central era el control sobre los pobres, más que el control del crecimiento de la
pobreza. En los hechos, las políticas de erradicación auspiciaron la creación de nuevas villas
miseria en los partidos más cercanos a la Capital, principalmente en los del eje sur. El retorno a la
democracia encontró duplicada la cantidad de pobres en el AMBA.
Con las políticas neoliberales de la década de 1990, se intensificaron los contrastes y la
yuxtaposición de zonas homogéneas de extrema riqueza con zonas homogéneas de extrema
pobreza en el AMBA y la Capital. Así como los sectores de altos ingresos se instalaron en enclaves
2
En 1887 existían 2.835 conventillos, que representaban el 9,35% de las casas y alojaban a 116.197 personas que
representaban el 28,7% de la población. Luego esta proporción fue disminuyendo, hasta llegar al 8,9% en 1919. Gutman,
Margarita y Hardoy, Jorge E. op. cit.
3
“Villa de emergencia” es el nombre utilizado para estos barrios hasta la aparición de la novela de Bernardo Verbitsky,
Villa Miseria también es América (Editorial Kraft, 1957), donde se adopta el término “Villa miseria”. Este texto describe
la vida de los migrantes internos que habitan esos barrios que comenzaron a formarse en la década de 1930, en las
inmediaciones de la ciudad de Buenos Aires y dentro de su perímetro. Así inicia la novela: "El recuerdo terrible de Villa
Basura, deliberadamente incendiada para expulsar con el fuego a su indefenso vecindario, era un temor siempre
agazapado en el corazón de los pobladores de Villa Miseria. La noticia de aquella gran operación ganada por la crueldad,
no publicada por diario alguno, corrió no obstante como un buscapiés maligno". Blaustein plantea que el primer párrafo
de la novela encierra una larga y cíclica historia, que no sólo puede referir a la época en que fue publicada sino también
a lo ocurrido a partir del golpe militar de 1976 con las villas miseria de la Capital Federal y a lo sucedido hasta hace muy
poco tiempo (http://www.elortiba.org/pdf/villa-miseria-blaustein.pdf).
4
En 1964, en la ciudad existían 21 villas, habitadas por 33.920 personas, mientras que para el AMBA la población villera
era de 78.430 personas. García, Mariano. “Historia de las Villas Miseria en la Ciudad de Buenos Aires. Parte 3. El inicio de
las políticas de eliminación”. Consultado en www.solesdigital.com.ar/sociedad/historia_villas_.
2
cuasi autónomos en todo tipo de barrios cerrados, los sectores más vulnerables se asentaron de
modo informal en terrenos de menor valor inmobiliario y peores condiciones ambientales, en
forma de "villas" y "asentamientos". En la actualidad se contabilizan cerca de 1.000 enclaves
informales. Las "villas" se encuentran en la Capital y el primer anillo del AMBA, mientras los
"asentamientos" o "tomas de tierra" se ubican más en la periferia. Corresponden a procesos socio
territoriales distintos y en ambos la densidad ha aumentado en los últimos años.
Contaminación ambiental en el tramo inferior de la cuenca Matanza-Riachuelo
Durante el siglo XIX, se establecieron sobre el Riachuelo distintos tipos de establecimientos
industriales, principalmente curtiembres y frigoríficos. La cuenca ofrecía la posibilidad de disponer
de agua para el proceso de elaboración, descargar los residuos, y contar con vías de transporte
para el abastecimiento de ganado (ferrocarriles) y la exportación final (puerto). Situadas cerca de
la desembocadura y en la orilla porteña del Riachuelo se hallaban las industrias de carácter más
urbano, que pertenecían a los rubros de alimentación, textil y calzado, y productos para el
consumo interno. En las primeras décadas del siglo XX, se instalaron sobre el Riachuelo los
primeros talleres metalúrgicos, que sumaron nuevas fuentes de contaminación.
Por otra parte, la ampliación de las redes de desagües cloacales, como consecuencia de la
epidemia de fiebre amarilla que asoló a la ciudad hacia 1871, contribuyó a la degradación de las
aguas. Se celebró entonces un convenio con el Ing. Bateman, para encomendarle el proyecto
conocido como “Obras del Radio Antiguo”, destinado a la provisión de agua, desagües cloacales y
pluviales y empedrado de la ciudad. Ese mismo año el gobierno provincial promulgó una ley para
la ejecución de trabajos de canalización del Riachuelo y de desinfección de los establecimientos
ubicados en sus márgenes; y el gobierno municipal dictó otra que promulgaba la erradicación de
saladeros y graserías.5
Otra fuente de contaminación de la zona inferior de la cuenca, fueron los residuos de la quema,
que llegaban en el Ferrocarril de las Basuras. Según un informe municipal de 1904, “El campo
destinado a la quema abarca muchas hectáreas, está sembrado de lomas y montículos que
alcanzan 10 y 12 metros de altura sobre el nivel del suelo. Su aspecto es singular y repugnante, el
humo oscurece el horizonte, y emanaciones pestilenciales de toda clase impregnan la atmósfera
densa y húmeda. El suelo, impregnado de agua y residuos orgánicos se hunde bajo el pie, y con
frecuencia se ve escapar por sus grietas humo y vapores originados por la fermentación”6.
Entre 1895 y 1914 la población de la ciudad se triplicó (663.000 a 1.575.000 habitantes)7, lo que
requirió la implementación de un nuevo sistema de eliminación de desechos. En 1904 se creó la
usina incineraría de Nueva Pompeya; en 1924 la de Chacarita; y en 1928 la del Bajo Flores.8
En 1945 se finalizaron las obras de canalización y rectificación del Riachuelo. Por otra parte, a fines
de esa década se creó Obras Sanitarias de la Nación, que tenía entre sus funciones sanear los
5
Rey, Osvaldo. El Saneamiento en el Área Metropolitana. Desde el Virreinato a 1993. Buenos Aires: Aguas Argentinas,
2000.
6
“Riachuelo. 200 años de contaminación”. Buenos Aires: Greenpeace, 2010. Consultado en
<http://www.greenpeace.org/argentina/Global/argentina/report/2010/5/riachuelo-doscientos-contaminacioninforme.pdf>
7
Gutman, Margarita y Hardoy, Jorge E. Buenos Aires. Historia Urbana del Área Metropolitana. 1536-2006. Buenos Aires:
Ediciones Infinito, 2007.
8
Suárez, Francisco M. “Breve Historia de la Gestión de Residuos Sólidos en la Ciudad de Buenos Aires”. V Congreso de
Antropología Social, La Plata, 1997. Consultado en <http://www.naya.org.ar/congresos/contenido/laplata/LP3/38.htm>
3
cursos de agua, impedir la contaminación de las fuentes de provisión y clausurar los
establecimientos industriales que no cumplieran con la normativa. A su vez, la ley provincial
5965/58 prohibía el vuelco de residuos a los ríos, arroyos y otros cursos de agua, sin previo
tratamiento. El fuerte desarrollo industrial del período, caracterizado por las políticas de
industrialización por sustitución de importaciones, dio lugar a la contaminación inorgánica del
Riachuelo, ya que en la práctica los controles a las industrias no se realizaban bajo el argumento
de que eso podía constituir un freno al impulso del sector.
Luego de la Ley de Propiedad Horizontal (1948), los edificios incorporaron incineradores, cuando la
población de la ciudad había llegado a los 3.000.000 de habitantes. En tanto los hornos resultaban
insuficientes, gran parte de los residuos fueron puestos en vaciaderos, alrededor de los cuales se
instalaron algunas villas de emergencia. En 1977 se elimina la incineración domiciliaria. Ese mismo
año se inició el proceso de saneamiento de basurales y erradicación de villas. Como plantea Suárez
“Sin duda, los ideólogos de esta política urbana comprendieron la asociación entre marginalidad
social y residuos, y aplicaron planes de saneamiento ambiental y políticas de exclusión social en
forma simultánea”.9
Si bien las políticas neoliberales de finales del siglo XX provocaron el cierre de industrias, sobre
todo en los tramos inferiores de la Cuenca Matanza-Riachuelo, las condiciones ambientales se
vieron agravadas debido al crecimiento del conglomerado urbano del AMBA, que para 2001
contaba con 12 millones de habitantes. Durante esos años no se registran políticas destinadas a
sanear la cuenca, a excepción de la fallida gestión de María Julia Alsogaray, Secretaria de Recursos
Naturales y Ambiente. Recién en 2006, luego del caso Mendoza10, se sancionó la Ley Nacional N°
26168 por la cual se creó ACUMAR (Autoridad de la Cuenca Matanza-Riachuelo), dada la necesidad
de articular las acciones de las jurisdicciones involucradas. Esta Autoridad está facultada para:
unificar el régimen aplicable en materia de vertidos de efluentes a cuerpos receptores de agua y
emisiones gaseosas; planificar el ordenamiento ambiental del territorio afectado a la cuenca;
establecer y percibir tasas por servicios prestados; llevar a cabo cualquier tipo de acto jurídico o
procedimiento administrativo necesario o conveniente para ejecutar el Plan Integral de Control de
la Contaminación y recomposición ambiental; y gestionar y administrar los fondos con carácter de
Unidad Ejecutora Central.11
El plan mencionado estableció como prioridad la liberación del camino de sirga en las villas y
asentamientos informales, con el objetivo de mejorar la situación habitacional de la población y
garantizar el acceso público a la ribera. Se dispuso entonces la relocalización de los habitantes que
residían en dicho camino, mediante el Programa Federal de Urbanización de Villas y
Asentamientos Precarios en Riesgo Ambiental de la Cuenca Matanza-Riachuelo (gobiernos
nacional, de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, y de los demás municipios involucrados).12 La
propuesta de relocalización generó una serie de conflictos con los habitantes de la villa 21-24:
9
Ibid.
“En el marco de la causa ‘Mendoza, Beatriz Silvia y otros, c/Estado Nacional y otros s/daños y perjuicios (daños
derivados de la contaminación ambiental del Río Matanza-Riachuelo)’, el 8 de julio de 2008, la Corte Suprema de Justicia
de la Nación (CSJN) determinó la responsabilidad que le corresponde al Estado Nacional, la Provincia de Buenos Aires y
la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, en materia de prevención y recomposición del daño ambiental existente en la
Cuenca Matanza-Riachuelo”. Memoria 2011. Autoridad de la Cuenca Matanza Riachuelo. Consultado en
<http://www.acumar.gov.ar/pdf/Memoria2011.pdf>
11
Ibid.
12
“La dimensión social de las relocalizaciones de la población en la Cuenca Matanza Riachuelo: El fallo Mendoza y los
derechos de la infancia en la zona sur de la ciudad de Buenos Aires”. Documento de Trabajo Nº 16. Ministerio Público
Tutelar, Poder Judicial Ciudad Autónoma de Buenos Aires. Noviembre de 2012. Consultado en
<www.asesoria.jusbaires.gov.ar/publicaciones>.
10
4
“Durante todo el año pasado se armó una mesa de participación en la que los vecinos, delegados y
organizaciones discutieron para encontrar una mejor solución para las familias, el acuerdo logrado
fue que primero relocalizaran a las familias de la manzana 25 quienes están más expuestas al
riesgo y están de acuerdo con irse a mas de 12 kilómetros del barrio. Sin embargo el gobierno de
la ciudad decidió empezar a relocalizar a los vecinos de Tres Rosas y San Blas, no solo violando el
acuerdo sino también sin haber llegado a un consenso con estos vecinos que, muchos de ellos,
hace mas de 25 años que viven en el lugar y sus viviendas están en buenas condiciones y sin riesgo
alguno”.13 Por otra parte, la demora en la aplicación del programa sumó a los conflictos una nueva
complejidad, el aumento de la población a ser relocalizada.
Los conflictos ambientales también hallan manifestaciones que varían según las distintas áreas
barriales de la Villa 21-24. Al norte del límite mencionado (y en coincidencia con los sectores más
consolidados), éstas se vinculan principalmente con el alto grado de densificación y la falta, en
muchos de los casos, de condiciones mínimas aceptables de ventilación e iluminación de los
ambientes (sobre todo en los ubicados a nivel del suelo). Por otra parte, la zona sur lindante al
curso del Riachuelo, que presenta en líneas generales menor densidad de ocupación del suelo y
soluciones habitacionales de menor altura, conforma el área más comprometida en términos
ambientales, por su cercanía al curso de agua contaminada y por encontrarse en gran parte
asentada sobre antiguos basurales a cielo abierto.14 [Figura 1]
Políticas públicas de regularización dominial y reurbanización de villas15
Contrariamente a las políticas de erradicación implementadas por la dictadura militar, el retorno
de la democracia (1983-1989) permitió la repoblación de las villas, la llegada de servicios de
infraestructura básicos y el reconocimiento de las organizaciones sociales.
A nivel municipal, ya durante la primera gestión justicialista de Carlos Grosso (1989-1992), se inició
un Programa de Radicación de Villas que implicó procesos de regularización dominial y
reurbanización, con la intervención de organizaciones villeras. Este programa perdió fuerza debido
a la aparición del Programa Nacional Arraigo, trabas intra-gubernamentales y la cooptación de
dirigentes de la Mesa de Concertación por medio de su incorporación a la planta municipal.
En el segundo periodo justicialista (1992-1994), a cargo Saúl Bauer, se planteó una política que
podría denominarse verticalista, donde la cuestión villera excedió la escala local. En el interior del
aparato municipal, el Programa de Radicación de Villas se desarmó y las villas volvieron a ser tema
exclusivo de la Comisión Municipal de la Vivienda (CMV). El Programa Nacional Arraigo operó
como desarticulador de los programas municipales existentes.
Para Jorge Domínguez, intendente de la ciudad en el período 1994-1996, las villas eran una de las
tantas formas de ocupación ilegal de propiedades que debía impedirse. Si bien durante su gestión
13
“Conflicto por la relocalización de los vecinos del Camino de Sirga en Villa 21-24 Barracas”. Mundo Villa. 9 de enero de
2013. Consultado en <http://www.mundovilla.com/index.php?iCategory=1&iArticle=1037>.
14
Ver informe del Gobierno de la Ciudad Autónoma del Buenos Aires del año 2007 en:
<http://estatico.buenosaires.gov.ar/areas/jef_gabinete/riachuelo/documentos/villa_21_24_barracas.pdf>
15
Para este apartado se consultaron los siguientes textos: Cravino, María Cristina, “La política urbana en su laberinto”,
en Fernández Castro, Javier, Barrio 31. Carlos Mugica. Posibilidades y límites del proyecto urbano en contextos de
pobreza, Buenos Aires: Instituto de la Espacialidad Humana, FADU, UBA, 2010; y Cravino, María Cristina, Las villas de la
ciudad. Mercado e informalidad urbana. Los Polvorines: Universidad Nacional de General Sarmiento, 2006.
5
el tema habitacional tuvo un rol más relevante que en su antecesora, el objetivo era otro: “poner
en orden las ocupaciones ilegales”16.
Conjuntamente con la autonomía de la Ciudad de Buenos Aires (1996) comenzó la gestión radical
(De La Rúa 1996-1999, Olivera 1999-2000). Durante ésta etapa hubo dos organismos responsables
de llevar adelante la política villera: la CMV y la Comisión de Villas.
Por otra parte, en 1998 se sancionó la ley 148, creándose la Comisión Coordinadora Participativa
(conformada por el Gobierno de la Ciudad, los diferentes Movimiento Villeros y Comisiones
Vecinales). Dicha Comisión debía realizar el diagnóstico, la planificación y el control de las políticas
sectoriales. Asimismo debía dar el impulso al programa integral de radicación y transformación
definitiva (regularización dominial y urbanización). Aquí nace el proyecto de radicación definitiva
de las villas y de su conversión a barrios, según las siguientes acciones: apertura de calles,
instalación de redes de infraestructura y pavimentación. La política habitacional comenzó a
concebirse como un abanico de alternativas: posibles traslados a la Provincia de Buenos Aires;
apoyo a la autoconstrucción; tercerización a empresas privadas para la construcción de viviendas
(Villa 21-24); créditos para desalojados; etc.
Durante este período, el Programa Nacional Arraigo perdió articulación con el gobierno de la
ciudad. Su aplicación consistió en la transferencia masiva a una entidad barrial trasladando el
conflicto a los habitantes, quienes no podían costear la mensura o cumplir con algunos de los
requisitos.
En el caso de la villa 21-24, la Mutual Flor del Ceibo funcionó como interlocutora entre el gobierno
de la ciudad y los vecinos. De este modo, el Programa Arraigo le transfirió a la Mutual la totalidad
del predio que actualmente ocupa la villa, firmándose entre ambos un boleto de compra-venta. A
partir de entonces, los vecinos debieron pagar una cuota acordada entre el programa y la
organización. Asimismo, la recaudación del dinero estaba a cargo de la mutual y ésta debía realizar
los pagos al programa. Este proceso estuvo signado por grande conflictividades y dejó de
funcionar cuando a mediados de los años 90 la Mutual fue incendiada debido a las acusaciones de
corrupción.
Por otra parte, el Ministerio de Trabajo del Poder Ejecutivo Nacional incorporó el Plan Trabajar en
la construcción de infraestructura en algunos barrios, como el Núcleo Habitacional Transitorio
Zavaleta (parte del conglomerado asociado a la Villa 21-24).
Durante el gobierno de Ibarra (2000-2003), desde el CMV se abrieron calles y se construyeron
viviendas y obras de infraestructura, resignando el tema de la regularización dominial. Se garantizó
la tenencia sin acompañamiento de instrumentos legales: en el caso de la Villa 21-24, no se realizó
la mensura. Por otro lado, en la segunda gestión de Ibarra, la CMV dejó lugar al Instituto de
Vivienda de la Ciudad (IVC). Uno de los objetivos de éste último era planificar la urbanización de
villas, asentamientos y núcleos habitacionales transitorios.
En la villa 21-24, distintas organizaciones sociales han sido actores clave en los procesos de
regularización dominial y reurbanización. Según un relevamiento de organizaciones de la sociedad
civil (OSC) presentes en la villa, operaban 64 organizaciones de distinto tipo.17 Por su parte,
16
Citado en Fernández Castro, Javier, op. cit.
La mayor proporción de estas OSC son prestadoras de servicios de asistencia, tales como comedores y centros
comunitarios. La siguiente categoría más amplia son las organizaciones de promoción social, incluyendo a aquellas que
realizan actividades educativas, culturales y recreativas. Además de las parroquias de la Iglesia Católica, hay presencia de
otras iglesias, en su mayoría evangélicas. Hay organizaciones vecinales y centros de investigación y promoción de
derechos como así también organizaciones que realizan actividades laborales y productivas, y por último, una
17
6
Cravino18 plantea que la principal organización del barrio es la Mutual Flor de Ceibo, interlocutora
del Programa Arraigo y gestora de múltiples actividades de mantenimiento o mejoramiento barrial
y de diversos planes sociales, siento el MTL la organización en disputa.
En 2010 surgió la Mesa por la Urbanización Participativa de la Villa 21-24, integrada por distintas
organizaciones que trabajan para revertir las condiciones de la villa. Se inició a partir de la
experiencia de “Villas Unidas x la Urbanización” de 2008 y la regulación de la representación
política con la elección de la Junta Vecinal. Funciona a partir de cuatro comisiones de trabajo:
Jurídico/Legislativo, de Comunicación y Difusión; de Infraestructura y Servicios; de Proyectos y
Mapeo.19
Crecimiento, densificación y mercado inmobiliario informal20
El crecimiento poblacional de la Ciudad de Buenos Aires no ha sufrido variaciones importantes
desde los últimos 60 años, sin embargo la población en las villas de emergencia y núcleos
habitacionales transitorios (NHT) ha aumentado considerablemente con el retorno de la
democracia en 1983 y el fin de las políticas de erradicación de villas de los sucesivos gobiernos
militares previos, duplicándose sobre todo en el período 1991-2001 al alcanzar una variación
intercensal relativa de 104,42%. [Figura 2]
Actualmente, forman parte de la ciudad más de 23 villas y asentamientos informales,
concentrados fundamentalmente en las Comunas 8, 7 y 4 del sur de la ciudad, con una población
total de 163.587 personas [Figura 3]. En este contexto, la Villa 21-24 de Barracas, perteneciente a
la Comuna 4, es la más poblada de la Ciudad con 31.066 habitantes y muestra un crecimiento
poblacional significativo en el período 2001-2010 [Figura 4]. Representa el 18,99% del total de
población residente en villas y asentamientos de la ciudad y el 14,41% de la población que vive en
la Comuna 4.
La villa está poblada en un 45,82% por población migrante proveniente de otros países, tendencia
que no coincide con lo que sucede en la ciudad, donde esta población representa tan sólo el
13,21%, ni en la comuna, donde la población no nativa en el país alcanza el 17,77% [Figura 5]. Este
último dato pone de relieve que en la Comuna 4 la población de origen extranjero se asienta
fundamentalmente en la Villa 21-24.21 En la comuna hay predominio de habitantes de origen
organización partidaria. Mitchell, Ann, “Alcance, mapeo y características de los organizaciones de la sociedad civil de las
villa de la Ciudad de Buenos Aires”, Documento 35, UCA, 2010.
18
Cravino, María Cristina. op. cit.
19
Actualmente participan de la Mesa las siguientes organizaciones: Comisión de DDHH Villa 21; Instituto de Relaciones
Ecuménicas (IRE); Bachillerato Popular de Jóvenes y Adultos Villa 21-24 en Derechos Humanos; Parroquia Nuestra Sra.
De Caacupé; Casa Usina; Agrupación Militancia Barrial Libre 21/24; Secretaría de Obras Públicas (Junta Vecinal);
Secretaría de Educación (Junta Vecinal); Delegados Camino de Sirga Manzanas: 23, 24, 25, 26, 27, 28, 29, San Blas (51);
Espacio Creativo Musical Villa 21/24; Centro Comunitario Padre Daniel de la Sierra; Comedor Zanahoria y Lechuguin;
Polo Obrero; Instituto de la Especialidad Humana-FADU/UBA; Cátedra Forma y Proyecto –FADU/UBA; Agrupación El
Puente-FADU; Observatorio Urbano Ambiental del Sur (CIDAC/Barracas); CIDAC-Barracas-FFyL/UBA; Área Migraciones
(CIDAC/Barracas); EMIC; Dirección Ambiental CTA-Capital; Movimiento Territorial Liberación MTL; MP La Dignidad;
Buenos Aires para Todos; Amautas; Cesac 35; MTD Darío Santillán; Bachillerato Popular 2 de Diciembre; Escuela 11 DE 5
“República de Haití”; CELS; ACIJ; CTA Comuna 4; Mutual Flor de Ceibo; Agrupación La Cámpora; Fundación Temas; Grupo
Sapucay; Comedor El Alfarero; además de vecinos y vecinas del barrio.
20
Los datos censales para este apartado fueron extraídos del Censo Nacional de Población, Viviendas y Hogares, INDEC,
2001 y del Censo Nacional de Población, Viviendas y Hogares, INDEC, 2010
(http://www.buenosaires.gob.ar/areas/hacienda/sis_estadistico/resultados_provisionales_censo_2010.pdf). La
información correspondiente al mercado inmobiliario informal fue consultada en Cravino, María Cristina, op. cit.
21
Ibid.
7
paraguayo, seguido por peruanos, bolivianos y uruguayos, entre otros. Puede inferirse que esta
situación es similar en la villa, conocida como la “villa de los paraguayos”. La mayoría de estos
migrantes internacionales participa de la misma lógica que la población urbana de bajos ingresos,
se incorporan a sectores de baja productividad como la construcción, el servicio doméstico, como
trabajadores fabriles con baja calificación (textil, confección y calzado), y en sectores del mercado
laboral con condiciones de trabajo muy precarias. Así, la alta concentración de migrantes
internacionales en la Villa 21-24 podría explicarse por la conjunción de tres tendencias: la
vulnerabilidad propia de la condición migrante (falta de documentación, desconocimiento de
códigos de la vida local, urgencia en generar ingresos para la subsistencia); la falta o la ineficacia
de las políticas de vivienda hacia sectores pobres de la Ciudad en las últimas décadas; y por las
dinámicas de las redes de los grupos migrantes ya establecidos.
La Villa 21-24 ha experimentado en la última década un proceso de densificación caracterizado por
dos fenómenos que exceden su situación particular y que lo emparentan con lo ocurrido en otros
barrios populares22 de la ciudad: la ocupación de todos los terrenos anteriormente vacantes y el
crecimiento ininterrumpido de sus viviendas en altura. Si bien la Villa 21-24 es, junto a la Villa
1/11/14, uno de los barrios populares más densamente poblados de la ciudad, en comparación
con otras mantiene una relativa baja densidad, observable en la menor presencia de viviendas en
altura que la mayoría de las villas de la ciudad y una trama urbana menos densa.23
La villa está formada por 7.466 viviendas particulares, de las cuales un 60,30% no son viviendas
deficitarias y un 39,70% presenta características deficitarias [Figura 6]. Dentro de las viviendas no
deficitarias se encuentran las casas tipo A, que son las predominantes, los departamentos y las
piezas en hotel o pensión. Dentro de las viviendas con calidad habitacional deficitaria se
encuentran un alto porcentaje de casas tipo B (aquellas que cumplen por lo menos una de de las
siguientes condiciones: tienen piso de tierra o ladrillo suelto u otro material, no tienen provisión
de agua por cañería dentro de la vivienda, no disponen de inodoro con descarga de agua),
consideradas recuperables porque mediante re-acondicionamientos internos, conexiones a
servicios o mejoras de los materiales constructivos. Finalmente, se encuentran las viviendas
precarias, definidas como irrecuperables por la insuficiente calidad constructiva de sus materiales
(viviendas tipo rancho, casilla, pieza en inquilinato, local no construido para habitación, vivienda
móvil).
Dada las conflictividades generadas en el proceso de transferencia de tierras a la Mutual Flor del
Ceibo, la situación dominial de la villa no ha sido aún regularizada. Sin embargo, se observa que un
58% de los habitantes ha declarado ser propietario de la vivienda y el terreno, un 16% propietario
solamente de la vivienda y un 21% inquilino [Figura 7]. En este contexto, la información censal da
cuenta de la presencia en la villa de un mercado inmobiliario informal que se expresa bajo dos
modalidades: el sub-mercado de la compra o venta de terreno o vivienda, que se refleja en la
declaración de ser propietarios; y en el sub-mercado de alquiler de viviendas, de piezas en
inquilinatos o de cuartos en hotel pensión. Este fenómeno puede explicar en parte, según
Cravino24, el incremento demográfico, y el proceso de densificación y crecimiento en altura del
espacio construido, generando nuevas dificultades para la regularización.
Dado que la mayor parte de las operaciones inmobiliarias son informales, las relaciones
mercantiles están sujetas a las redes sociales. Pero por otra parte, las relaciones de sociabilidad se
22
Para una definición preliminar de los llamados “barrios populares” ver Merklen, Denis, Pobres ciudadanos. Las clases
populares en la era democrática (Argentina 1983-2003), Buenos Aires: Gorla, 2005.
23
Cravino, María Cristina, op. cit.
24
Ibid.
8
alteran generando intereses contrapuestos: los de quienes se consideran propietarios -aun cuando
no tengan el título que lo acredite-; y los inquilinos. Sin embargo, la “ilegalidad” o “extralegalidad”
de las transacciones inmobiliarias no estarían implicando ilegitimidad, en tanto se sustentan en un
orden normativo local alternativo. Esta legitimidad se va consolidando con el uso, cada vez más
extendido. Si bien el Estado no regula este mercado, tampoco sanciona estas prácticas,
tolerándolas por omisión de acciones.
El hecho de que la informalidad urbana no constituya una excepción, sino que sea una de las
formas de acceso a la ciudad, puede acarrear consecuencias negativas sobre las políticas de
regularización dominial y mejoramiento barrial. Por un lado, se institucionaliza una movilidad
residencial por medio de transacciones inmobiliarias informales que modifican las condiciones
urbanas de tenencia de la tierra (los lotes se hacen más pequeños, alejando de la posibilidad de
cumplir con las normativas urbanas); y por otro, se precariza la forma de habitar estos barrios
mediante el alquiler, implicando un cambio de paradigma de intervención de las agencias
estatales.
Dinámicas de territorialización de la Villa 21-24
El antecedente más antiguo de asentamientos marginales en la ciudad se remonta al Barrio de Las
Ranas, ubicado en las cercanías del sector que hoy ocupa la Villa 21-24.25 Desde 1885 la zona de la
quema de la basura fue ocupada por quienes se dedicaban al cirujeo. Si bien sus habitantes fueron
desalojados en 1917, la zona volvió a recibir asentamientos marginales a partir de la década de
1940, aunque según los pobladores más antiguos, recién a mediados de la década de 1960 puede
considerarse a la villa como tal.
El primer nombre que se le dio a la villa fue “Sagrado Corazón” (debido a la escuela “Sagrado
Corazón” que se encuentra en las cercanías), y durante la dictadura militar el asentamiento fue
numerado, de donde deriva al actual nombre de Villa 21-24. En 1978 la villa contaba con 12.000
habitantes. En ese mismo año se intensificaron las políticas de erradicación de villas y hacia 1980
la población se había reducido a la mitad. Junto con la villa 31, la villa 21-24 fue una de las que
resistió el desalojo. Los vecinos recibieron ayuda del Padre Daniel de las Sierras, y presentaron un
amparo para frenar la erradicación.
Con el retorno de la democracia (1983) la villa comenzó a crecer nuevamente, muchas familias se
reinstalaron en el lugar. Este crecimiento siguió hasta fines de la década del 90 donde se registran,
según diversas fuentes, entre 10.000 y 25.000 habitantes.26 Debido a un conflicto con la Asociación
Mutual Flor del Ceibo, que en la década de 1990 había recibido la titularidad de las tierras cedidas
por el Estado nacional, en 1999 se produjo un nuevo fenómeno de informalidad dentro de la
reciente formalidad alcanzada, en el episodio conocido como “La Toma”, donde un grupo de
personas tomó tierras aún no ocupadas dentro de la misma villa.
Durante los años de la última crisis (2001/2002) no se detectaron modificaciones sustanciales en la
composición del barrio. El gran cambio sociodemográfico se comenzó a observar a partir del año
2006, donde la villa se repobló de a poco y comenzaron a darse fenómenos ausentes hasta
entonces. En primer lugar, se produjo otra gran toma de tierras llamada “San Blas”, y a partir de
entonces todos los sectores de las villas se poblaron, sin dejar lugares vacíos. Por otra parte, en el
25
Guevara, Celia. “Pobreza y marginación: El Barrio de las Ranas, 1887-1917”, en Gutman, Margarita y Reese, Thomas,
Buenos Aires1910: El imaginario para una gran capital,Buenos Aires: Eudeba, 1999.
26
Si bien las cifras oficiales arrojan un número de 10.822 habitantes hacia 1991, según un informante clave la población
ascendía entonces a 25.000 habitantes, muchos de los cuales decidieron no censarse.
9
año 2008 se comenzó a construir en altura (hasta cuatro pisos) y, junto con ello, se desarrolló en la
villa el mercado inmobiliario informal. Se dio en algunos sectores una rápida consolidación
material, producto de las denominadas “economías violentas de subsistencia”27. De este modo, si
hasta el año 1999 los tiempos de consolidación de las viviendas eran de 10 años
aproximadamente, esta nueva forma de ocupación marca tiempos de afianzamiento de
aproximadamente dos meses. Por último, los chicos en “situación de pasillo”, afectados por
problemáticas de adicciones, manifiestan un nuevo grado de marginalidad. [Figura 8]
Si bien la villa constituye un territorio marginalizado para la ciudad formal, dentro de ese territorio
se producen situaciones de sub-marginalidad. Las zonas más degradadas se ubican, también, en
los bordes, en el barrio Zavaleta al norte y sobre el Meandro al sur. Éste último sector condensa no
sólo marginación social (constituye una de las zonas con más alto índice de delincuencia), sino
contaminación ambiental (el asentamiento se ubica sobre un basural que avanzó sobre el
Riachuelo).
La Villa 21-24 está conformada por un conglomerado de asentamientos, que fueron ocupando el
territorio a lo largo de cinco décadas, generando en su devenir histórico distintas configuraciones
barriales. Más allá de los primeros habitantes que se asentaron hacia la década de 1940 en los
galpones del ferrocarril, la primera toma de tierras se dio en el sector denominado “Tierra
Amarilla”, que debe su nombre a los residuos de una marmolera que funcionó allí hasta la década
de 1990. Desde los años 60 la villa creció hacia el Riachuelo, y a partir de los años 90, con la
implementación del Plan Arraigo, se extendió hacia el oeste, más allá de la calle Zavaleta. El
llamado “Casco Histórico” fue ocupado las manzanas que bordean la calle Luna, y hacia 1969 se
edificó el NHT Zavaleta sobre la calle Iriarte. En 1993 se construyó el “Barrio Nuevo” y en 1999 se
produjo la mencionada “Toma”, dando lugar al barrio del mismo nombre. En 2001 se construyó
otro barrio frente al NHT Zavaleta, registrándose la última ocupación en 2006, en el “Barrio San
Blas”.
La Villa 21-24 ocupa una extensión de aproximadamente 70 hectáreas, limitadas al sur por el curso
del Riachuelo a la altura del meandro de Avellaneda, al norte por las vías del ferrocarril Roca
Cargas y la Av. Perito Moreno, al oeste por la calle Iguazú, y al este por las calles Luna, Alvarado y
Magaldi. Su organización urbana consta de una división en áreas con cualidades urbanas y grados
de consolidación diferenciados. Al norte de la Av. Iriarte y al este de la calle Zavaleta, se ubican los
sectores que presentan el mayor crecimiento en altura (Tierra Amarilla y Manzana 8). Al sur de la
Av. Iriarte y sobre la calle Luna hasta su intersección con Osvaldo Cruz se ubica el Casco Histórico
constituido por los asentamientos de más larga data y alto nivel de consolidación (Lavarden,
Pavimentos Alegre, San Cayetano). Al oeste de la Calle Zavaleta y las vías del FFCC Roca Cargas,
entre la Av. Iriarte y Santo Domingo, se encuentran los terrenos del NHT Zavaleta, seguidos de un
área de consolidación media de las viviendas (Loma Alegre). Entre las calles Iguazú, Santo
Domingo, Zavaleta y Pedro de Lujan se sitúa el denominado Barrio Nuevo, distinguible por la
disposición de amanzanamientos rectangulares característicos de los planes estatales de
otorgamiento de viviendas en lotes propios. Por último, al sur de las calles Osvaldo Cruz y Pedro de
Luján se ubican los barrios de San Blas, La Toma y Tres Rosas, conformando el área con soluciones
habitacionales con mayor grado de precariedad. [Figura 9]
27
Esta denominación está inspirada en la realidad de San Pablo, Brasil, donde la exclusión social y la consecuente
ampliación de barrios de emergencia convierten la economía de subsistencia tradicional en economía violenta de
subsistencia, que implica un aumento de la explotación de personas en el mercado ilícito (narcotráfico y afines).
10
El esquema de pasajes serpenteantes que caracteriza a los barrios no planificados registra también
sus diferentes expresiones a través de las distintas áreas anteriormente citadas. En rasgos
generales podemos mencionar que en la zona del Casco Histórico, éstos se encuentran
mayoritariamente pavimentados, como en el caso del pasillo que corre paralelo a la calle Luna y
que conecta a la Escuela Media N° 6 con la Iglesia de Caacupé. En tanto que en el área ubicada al
sur del límite descripto por las calles Santo Domingo y Osvaldo Cruz, los pasajes son casi en su
totalidad de tierra y expuestos a las constantes anegaciones que se producen por efectos de las
lluvias.
Los déficits de infraestructura y servicios, asociados a los conflictos ambientales, han sido
reflejados en un trabajo realizado en el marco de la Comisión de Salud de la Villa 21-24 en el año
2006, donde se especifica que: “el 33,5% [de las viviendas] está construido sobre terrenos
inundables por la lluvia. El 57,7% de las casillas se ubican en pasillos con desagües de tipo canaleta
o acequia y en la mayoría de los casos existen pozos ciegos dentro del terreno (en uso o en
desuso) que, al igual que las cloacas, son cubiertos por el agua de lluvia en el 29,2% de los casos. El
acceso domiciliario a la red de distribución de agua potable es de dos tipos: las viviendas
edificadas en las cercanías de los caños maestros tienen conexión directa (37,1%), en cambio,
aquellas ubicadas en el centro de manzana se interconectan entre sí (46,4%). Estas conexiones
compartidas son realizadas por los propios vecinos, a escasa profundidad y con materiales no
apropiados para el montaje. Esto genera que el sistema de distribución esté sobrecargado por lo
cual no cuenta con la presión adecuada y, en determinados momentos del día o del año (verano),
no se dispone de agua corriente. Por otra parte, la cercanía con el Riachuelo favorece la
contaminación de los terrenos y las napas subterráneas.”28
Al día de hoy, puede apreciarse la perdurabilidad y agravamiento de todos los temas enunciados
en el informe del 2006, en parte como consecuencia de la falta obras públicas realizadas en
términos de infraestructura y mejoramiento ambiental, pero también debido al exponencial
crecimiento demográfico e incremento del grado de consolidación de sus viviendas
experimentado en los últimos 10 años. Esta constante evolución vertical del tejido barrial, se
explica por la expansión misma de las viviendas originales ubicadas a nivel del terreno para la
construcción de piezas de alquiler en los niveles superiores.29
El barrio, en su conjunto, exhibe también una extensa red de actividades micro-productivas que
son el reflejo de algunas de las estrategias de supervivencia que desarrollan sus habitantes. Esto
constituye uno de los puntos más característicos del tipo de tejido urbano que se genera en los
barrios populares, dado por la existencia de procesos de “hibridación programática” donde las
viviendas son entendidas, en casi todos los casos, no sólo como lugares de residencia sino también
como lugares de producción y comercialización de pequeña envergadura. Así, el paisaje barrial
resultante de esta mixtura de funciones se caracteriza por la existencia de distintos ejemplos de
vivienda/taller o vivienda/mercado que, presentes en mayor o menor escala en todo el barrio,
encontrarán sobre la Av. Iriarte y la calle Luna sus áreas de mayor concentración. [Figura 10]
28
Delville M., Matusevicius J., Informe “Prácticas universitarias y sectores populares. Una experiencia de organización en
torno a la salud comunitaria”, Comisión de Salud Villa 21/24, Barracas, Ciudad de Buenos Aires; en el marco del Proyecto
de Urgencia Social (SeCyT-UBA) “Ambiente social, Educación y Parasitosis”, Facultad de Ciencias Exactas-UBA / Comisión
de Derechos Humanos Villa 21-24.
29
Como explica Cravino en Vivir en la Villa, en contextos informales donde no existen mecanismos legales que reglen la
tenencia de la tierra, su posesión en el tiempo termina por crear derecho sobre ella. Esto suele derivar en una situación
ambigua para los inquilinos: inicialmente requeridos por los rentistas, tenderán en una segunda instancia a ser
removidos de manera casi constante por temor a la construcción de un derecho basado en la posesión. Cravino, María
Cristina, Vivir en la Villa, Buenos Aires: Universidad Nacional de General Sarmiento, 2008.
11
La localización de la Villa 21-24 se considera estratégica, y explica, en parte, la lucha de sus
habitantes por el reconocimiento de sus derechos a formar parte de la ciudad, priorizando la
consolidación del tejido barrial existente.
En referencia a la infraestructura de transporte vehicular a escala metropolitana, se encuentran,
en sentido Norte-Sur, tres ejes principales: el primero conformado por las avenidas Callao, Entre
Ríos, Vélez Sarsfield, el puente Victorino de la Plaza y la calle Francisco Pievoni y su continuación
hasta la avenida Rivadavia; el segundo por la avenida 9 de Julio, el puente Pueyrredón y la avenida
Bartolomé Mitre; y el tercero constituido por las calles Bulnes, la avenida Boedo, la avenida Sáenz,
el puente Alsina y la calle Remedios de Escalada de San Martín. En sentido Este-Oeste se hallan
dos ejes vehiculares principales: el primero dado por la avenida Iriarte, la calle Isidro Lorea y la
avenida Perito Moreno, conectándose a partir del Acceso Oeste con esa zona del Gran Buenos
Aires; y el segundo que parte de la estación Constitución del FFCC Gral. Roca, recorre las avenidas
Caseros, Amancio Alcorta, Sáenz, Francisco Rabanal, Cnel. Roca y su continuación en la provincia
con la calle Avelino Díaz. Por otra parte, debe tenerse en cuenta la traza proyectada de la
autopista Rivereña, que recorrería la margen norte del Riachuelo, lindando con el extremo sur de
la villa, y empalmaría con las autopistas 25 de Mayo y Buenos Aires-La Plata.
El área se encuentra también dotada de infraestructura ferroviaria que posibilita la vinculación
barrial a escala metropolitana por este medio, dada la presencia de la estación Buenos Aires del
FFCC Gral. Belgrano en los terrenos ubicados al norte de la avenida Iriarte, y la cercanía de la
estación Constitución del FFCC Gral. Roca.
Sin embargo, la villa presenta un déficit de conectividad respecto de la trama urbana del barrio
Parque de los Patricios. Este déficit podría revertirse mediante la continuación de las calles Luna y
Magaldi por sobre los terrenos vacantes existentes al sur de la calle Mirave y al norte de la avenida
Iriarte. Históricamente, estos lotes fueron reclamados por organizaciones sociales y vecinos de la
villa como posibles lugares de expansión para descomprimir el tejido actual.
Una refuncionalización del área permitiría considerar una adecuación del trazado de las vías del
FFCC Gral. Roca Cargas, que actualmente atraviesa el barrio en sentido Norte-Sur a la altura de la
calle Zavaleta. Este medio podría ser adaptado para el transporte de pasajeros, generando nuevos
centros de transbordo ubicados en la zona central del barrio y en las proximidades de la estación
Buenos Aires. Esto maximizaría la vinculación del barrio con sus inmediaciones y el resto del área
metropolitana.
Las distintas administraciones de la ciudad han elaborado esbozos de urbanización que no han ido
más allá de la propuesta de apertura de calles como pretendida solución a los problemas que se
derivan de la falta de integración urbana. Han olvidado (incluso en este marco de acción limitada)
dar respuestas a aspectos prioritarios vinculados con la participación de los vecinos en los
procesos de reubicación, y con el análisis de cómo los particulares sistemas de relaciones que se
establecen entre los habitantes se verían afectados por la relocalización de las familias en los
trazados propuestos.30 Estos factores imposibilitan la búsqueda de soluciones urbanísticas que
prioricen criterios de eficiencia técnica, establecidos de manera inconsulta con los propios
habitantes del medio a intervenir.
En este sentido, el trabajo de re-urbanización de la Villa 21-24, llevado adelante desde el año 2009
por la Mesa para la Urbanización Participativa, ha planteado la necesidad de discutir los alcances
de todo proceso de inclusión urbana, comprendiendo, desde los funcional, la necesidad de crear
30
De Lomnitz, L. Cómo sobreviven los marginados. México: Siglo XXI Editores, 1973.
12
instancias de integración que abarquen pero sobre todo excedan, la creación de vínculos con las
áreas formalmente consolidadas más próximas al barrio. Estas instancias podrían incluir, por
ejemplo, la refuncionalización del trazado ferroviario del FFCC Gral. Roca Cargas, que lo recorre en
sentido norte-sur a la altura de la calle Zavaleta, y la creación de una zona de transbordo capaz de
complementarse con la estación Buenos Aires del FFCC Gral. Belgrano. Pero fundamentalmente,
se trata de entender la problemática de la integración más allá de su expresión funcional en los
resultados proyectuales, propiciando la integración de los vecinos en el proceso de construcción
de decisiones, a través del debate del proyecto, desde sus etapas preliminares, en distintas
jornadas de intercambio realizadas en el contexto de la Mesa por la Urbanización Participativa y el
Bachillerato Popular de la Villa 21-24.
Reflexiones finales
Los antecedentes históricos fueron abordados desde diferentes perspectivas, que implicaron
diversos acercamientos y periodizaciones. En lo referente a la problemática ambiental, se registra,
a partir de la capitalización de la ciudad (1880), un aumento creciente de los niveles de
contaminación. Si bien hubo aislados intentos de contrarrestar el impacto, no fue sino hasta la
creación de ACUMAR (2006), que el tema pudo ser tratado teniendo en cuenta la conflictividad
jurisdiccional. Con respecto a las iniciativas nacionales y municipales destinadas a las villas y
asentamientos, durante el período democrático comenzaron a desestimarse las políticas de
erradicación vigentes durante la dictadura militar. Se inauguró entonces una etapa permisiva en
cuanto a la radicación, seguida por otra con tendencia a la reurbanización. De todas formas, los
programas y proyectos recientes incluyen instancias de relocalización de parte de la población. Por
otra parte, el aumento del crecimiento poblacional de las villas y el consecuente desarrollo de un
mercado inmobiliario informal, resultan fenómenos casi contemporáneos.
Estas dimensiones reúnen una serie de problemáticas que invitan a cuestionar el rol del Estado. En
primer término, se detecta una tensión entre el acelerado proceso de crecimiento de las villas y la
tardía implementación de las políticas. Al no introducirse este desajuste como variable de diseño,
los programas y proyectos suelen volverse obsoletos antes de su concreción.
Tampoco se incluyen en los planes de reurbanización los aspectos relativos a la regularización
dominial. En este sentido, se vuelve necesario el desarrollo de una legislación innovadora, que
contemple la propiedad colectiva. Un ejemplo de esto lo constituye la Ley de Promoción del
Hábitat Popular de la Provincia de Buenos Aires31, que, entre otros, obliga a los emprendedores
inmobiliarios a ceder el 10% de la propiedad del suelo a urbanizaciones sociales.
Otra de los aspectos a problematizar es el rol de todos los actores involucrados en los procesos de
reurbanización participativos. En esta línea, algunas iniciativas promovidas por habitantes,
organizaciones sociales o profesionales, pueden entenderse como un retroceso por parte del
Estado en la garantización de los derechos de la población villera.
Finalmente, se propone como desafío que el diseño de las políticas, programas y proyectos incluya
la valoración de los aspectos históricos, sociales, ambientales, urbanos, arquitectónicos,
económicos y jurídicos. La integración de estas disciplinas se vuelve imprescindible para asegurar
la factibilidad de las propuestas de reurbanización de las villas de la ciudad.
31
Con el objetivo de promover el derecho a la vivienda y a un hábitat digno, la Cámara de Senadores de la Provincia de
Buenos Aires sancionó la polémica Ley de Promoción del Hábitat Popular Nº 14.449 modificatoria del antiguo DecretoLey 8912/77. El autor del Proyecto de Ley es Alberto Mariano España del Frente para la Victoria, junto con los coautores
Alicia Sánchez y Marcelo Fabián Sain. La Ley fue promulgada el 9 de enero de 2013.
13
Figura 1. Fotografía de un sector de la Villa 21-24 desde el Riachuelo.
Figura 2. Gráfico de población de villas y Núcleos Habitacionales Transitorios (NHT) de la Ciudad
Autónoma de Buenos Aires (CABA), entre 1980 y 2010.
Elaboración propia.
Fuentes: Cravino, María Cristina, Las villas de la ciudad. Mercado e informalidad urbana. Los Polvorines: Universidad
Nacional de General Sarmiento, 2010.
http://www.buenosaires.gob.ar/areas/hacienda/sis_estadistico/resultados_provisionales_censo_2010.pdf
14
Figura 3. Mapa de villas y asentamientos por Comuna de la CABA en 2011.
Fuente:
http://estatico.buenosaires.gov.ar/areas/hacienda/sis_estadistico/mapas/villas_asentamientos_comunas_2011.jpg
Figura 4. Gráfico de población de la Villa 21-24 entre 1962 y 2010.
Elaboración propia.
Fuente: INDEC – Censo Nacional de Población, Hogares y Vivienda 2001 y 2010; Cravino, (2008).
15
Figura 5. Gráfico de población según lugar de nacimiento en la CABA, la Comuna 4 y la Villa 2124 en 2010.
Elaboración propia.
Fuente: INDEC – Censo Nacional de Población, Hogares y Vivienda 2001 y 2010.
16
Figura 6. Gráfico de tipo de vivienda en la villa 21-24 en 2010.
Elaboración propia.
Fuente: INDEC – Censo Nacional de Población, Hogares y Vivienda 2010.
Notas:
1
( ) Se refiere a todas las casas no consideradas tipo B.
(2) Se refiere a todas las casas que cumplen por lo menos con una de las siguientes condiciones: tienen piso de
tierra o ladrillo suelto u otro material (no tienen piso de cerámica, baldosa, mosaico, mármol, madera o
alfombrado, cemento o ladrillo fijo) o no tienen provisión de agua por cañería dentro de la vivienda o no disponen
de inodoro con descarga de agua.
17
Figura 7. Gráfico de hogares de la Villa 21-24 por régimen de tenencia de la vivienda y propiedad
del terreno en 2010.
Elaboración propia.
Fuente: INDEC – Censo Nacional de Población, Hogares y Vivienda 2010.
18
Figura 8. Fotografías aéreas del sector ocupado por la Villa 21-24, en 1940, 1965, 1978, 2004 y
2009.
Fuente: Mapa interactivo, Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (http://mapa.buenosaires.gob.ar/).
19
Figura 9. Plano de los barrios de la Villa 21-24 en 2007.
Fuente: Mesa por la Urbanización Participativa de la Villa 21-24.
Figura 10. Fotografía de una de las calles de la Villa 21-24.
20