1263-2002 Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema de

1263-2002
Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema de Justicia: San Salvador, a las quince
horas y quince minutos del día siete de enero de dos mil cuatro.
El presente proceso de amparo se inició mediante demanda presentada el día cuatro de
diciembre de dos mil dos por la abogada Marta Irene Monterrosa Flores, actuando como
apoderada general judicial de la señora Vilma Amparo Morales Guardado, conocida por
Bilma Amparo Morales, Vilma Amparo Morales, Vilma Amparo Guzmán Morales
Guardado y Vilma Amparo Morales de Guzmán; contra actuaciones del Gerente General
del Instituto de Previsión Social de la Fuerza Armada –IPSFA– y del Consejo Directivo de
dicho instituto, que considera vulneran a su poderdante los derechos constitucionales de
igualdad y a la seguridad social.
Han intervenido en el proceso, además de la parte actora, las autoridades
demandadas y el Fiscal de la Corte.
Vistos los autos y considerando:
I. La apoderada de la actora manifestó en síntesis, en su demanda y escrito de
cumplimiento de prevención, que los actos contra los que reclama son, en primer lugar, la
resolución número 1564 pronunciada por el Gerente General del IPSFA el día diecisiete de
octubre de dos mil dos, a través de la cual se negó a su poderdante la pensión de
sobreviviente por el fallecimiento de su compañero de vida, señor Uriel de Jesús Guzmán;
y en segundo, la resolución número 563 proveída por el Consejo Directivo del citado
instituto, contenida en el acta CD-43/2002 que corresponde a la sesión celebrada el día
trece de noviembre del mismo año, mediante la cual se declaró sin lugar el recurso de
apelación interpuesto contra la denegatoria antes relacionada, ratificando a su vez dicha
decisión.
Al respecto manifestó que su poderdante, mediante sentencia pronunciada por el Juzgado
de Familia de San Marcos a las diez horas del día nueve de septiembre de dos mil, fue
declarada conviviente del señor Uriel de Jesús Guzmán, como consecuencia de la unión no
matrimonial que respecto de ambos fue establecida por dicho Tribunal después de fallecido
el señor Guzmán.
Que en virtud de tal declaratoria, su poderdante solicitó al IPSFA que le fuera concedida la
pensión de sobreviviente que según su entender le corresponde, por considerar que: "(...) de
acuerdo a nuestra constitución, leyes de familia y demás leyes secundarias, [su mandante]
tiene iguales derechos que si se tratare de una cónyuge sobreviviente.". Sin embargo, tal
solicitud fue denegada a la actora por el Gerente General del IPSFA, fundamentando tal
decisión en lo dispuesto por el inciso 2° del artículo 130 de la Ley del IPSFA,
específicamente, por no haber procreado hijos en común. Tal determinación fue impugnada
ante el Consejo Directivo del citado instituto, entidad que declaró sin lugar el recurso de
apelación interpuesto y confirmó la providencia del Gerente General.
Así, a juicio de la apoderada de la pretensora, la decisión pronunciada por el Gerente
General del IPSFA y confirmada por Consejo Directivo de la misma institución, vulnera los
derechos de igualdad y a la seguridad social de su poderdante, al no considerar a la
conviviente declarada judicialmente en un estado de igualdad respecto del cónyuge
sobreviviente. Y es que –según afirmó–, si bien la letra a) del artículo 33 de la Ley de
IPSFA expedita a la viuda o al viudo el goce de la pensión de sobreviviente, y el artículo
130 del mismo estatuto dispone que en defecto del cónyuge adquirirá la calidad de
beneficiaria la compañera de vida del afiliado incluida en la plica militar, que sin ser
casados hayan procreado un hijo en común, no es esta última disposición la que debió
haberse aplicado al supuesto sometido al conocimiento de las autoridades demandadas por
su poderdante, pues la misma se refiere "a la simple compañera de vida", y no así a la
calidad de conviviente, cual es la ostentada por la peticionaria y en cuya virtud se perfila
una paridad de derechos respecto del cónyuge sobreviviente.
Agregó que según se colige de lo preceptuado por los artículos 32 inciso final y 33 de la
Constitución: "(...) no obstante que el matrimonio sea el origen legal de la familia, en
aquellas familias que no se constituyen en matrimonio, es decir las uniones no
matrimoniales, también gozan de los derechos y la protección que la constitución y las
leyes otorgan a la familia, siempre y cuando exista declaración judicial de la Unión no
Matrimonial.".
En el mismo orden de ideas señaló que: "(...) las leyes secundarias que desarrollan los
preceptos constitucionales citados y estructuran un régimen de igualdad de los cónyuges y
de los convivientes de una Unión No Matrimonial declarada judicialmente son: el Título
IV, Libro Primero del Código de Familia en los arts. 119, 120, 121, 122, 123 y 124; y en
materia sucesoria tenemos el numeral primero del Art. 988 del Código Civil que llama a la
sucesión intestada al conviviente declarado en los mismos términos que el cónyuge
sobreviviente. El Articulo (sic) 123 C.F. claramente dispone en su inciso final que al
acreditarse la calidad de conviviente se podrán ejercer cualquiera de los derechos que
otorga dicho Código. De conformidad con ello, el Art. 123 C.F. esta (sic) equiparando la
calidad de cónyuge sobreviviente con la de conviviente; por lo cual se le deben atribuir los
mismos derechos.".
Seguidamente sostuvo: "De lo anterior, se aprecia con claridad que el Consejo Directivo del
IPSFA, al denegar la Pensión de Sobreviviente a que tiene derecho mi comitente Vilma
Amparo Morales Guardado, está violando los arts. 32 y 33 de la Constitución, pues
desconoce el rango constitucional que la Constitución otorga a la Unión No Matrimonial.".
Agregó que: "Con tal declaración judicial [de unión no matrimonial], mi expresada
comitente, con base en el Art. 33 de la Ley del IPSFA adquirió el derecho a gozar de una
pensión de sobreviviente, es decir que se convirtió en una beneficiaria de la Seguridad
Social, y es que en ella se concretó el derecho a ser beneficiaria de la Justicia Social.". Que:
"En consecuencia, al denegar el Instituto de Previsión Social de la Fuerza Armada la
Pensión de Sobreviviente que le ha solicitado mi comitente, quien por ley tiene derecho a
dicha pensión, se está vulnerando su derecho a la Justicia Social, la cual es una obligación
del Estado asegurar en su favor.".
Consecuentemente pidió se le admitiera la demanda, para que luego del trámite
correspondiente se ampare a su mandante por los derechos que estima vulnerados.
Mediante auto de las once horas del día ocho de enero de dos mil tres, y de conformidad
con lo dispuesto por el artículo 18 de la Ley de Procedimientos Constitucionales, se previno
a la peticionaria a efecto de aclarar ciertas circunstancias relativas a las autoridades que en
su demanda ubicaba en situación pasiva de legitimidad, así como a los conceptos de
violación referidos a una de las categorías jurídicas cuya vulneración era alegada. Dicha
prevención fue oportunamente evacuada.
Por resolución de las diez horas y quince minutos del día veinticuatro de febrero de
dos mil tres, se admitió la demanda presentada, circunscribiéndose dicha admisión al
control de constitucionalidad de las siguientes actuaciones: (a) la resolución número 1564
emitida por el Gerente General del Instituto de Previsión Social de la Fuerza Armada, de
fecha diecisiete de octubre de dos mil dos; y (b) la resolución número 563 proveída por el
Consejo Directivo de la citada institución, y que está contenida en el acta CD-43/2002 que
corresponde a la sesión celebrada el día trece de noviembre del mismo año. Mediante la
primera de las decisiones relacionadas se negó a la peticionaria la pensión de sobreviviente
por el fallecimiento de su compañero de vida, señor Uriel de Jesús Guzmán, mientras que a
través de la segunda se declaró sin lugar el recurso de apelación interpuesto contra la
referida denegatoria, ratificando a su vez dicha resolución. Ambos pronunciamientos se
fundamentaron en el incumplimiento por parte de la pretensora de los requisitos
establecidos en el artículo 130 de la Ley del IPSFA. Las decisiones antes relacionadas
vulnerarían los derechos de igualdad y a la seguridad social de la peticionaria, puesto que se
le priva del goce de una prestación social –pensión de sobreviviente– en razón de la
denegativa de las autoridades demandadas a equiparar las calidades de conviviente
declarada judicialmente y de cónyuge para tales efectos, tomando aquéllas como base la
disposición precitada; así, las providencias en comento, a juicio de la demandante,
contravienen lo dispuesto en los artículos 32 inciso final y 33 parte final de la Constitución,
referidos a la unión no matrimonial.
En dicha admisión, además, se declaró sin lugar la suspensión de los actos reclamados y se
pidieron informes a las autoridades demandadas de conformidad con lo preceptuado por el
artículo 21 de la Ley de Procedimientos Constitucionales.
Al respecto, con fecha cuatro de marzo del año recién pasado, el abogado Rodolfo García
Bonilla, en su calidad de apoderado general del IPSFA, pretendió rendir los informes
requeridos; sin embargo, no encontrándose legitimado para tal efecto, con fecha veintiocho
de mayo del mismo año fue declarada sin lugar su intervención, consecuentemente, habrá
de obviarse cualquier consideración respecto de lo manifestado por el citado profesional en
el escrito a través del cual pretendió rendir los informes solicitados a las autoridades
demandadas.
Se confirió audiencia al Fiscal de la Corte, quien no hizo uso de la misma.
Posteriormente se confirmó la denegativa de suspender el acto reclamado,
pidiéndose en forma simultánea informes justificativos a las autoridades demandadas de
conformidad con lo previsto por el artículo 26 de la Ley de Procedimientos
Constitucionales.
Al rendir el informe requerido, el Gerente General del IPSFA manifestó: "Esta Gerencia
General, por resolución GG-1564 de fecha 17 de Octubre de dos mil dos, deniega la
Pensión de Sobreviviente solicitada por la señora VILMA AMPARO MORALES
GUARDADO, en concepto de Compañera de Vida, causa [causada] por el fallecimiento del
Sargento Administrativo de Primera Clase URIEL DE JESÚS GUZMÁN.; habiendo sido
apelada dicha resolución, la misma fue ratificada por el Consejo Directivo de este Instituto
por Resolución N°563 del Acta de la Sesión CD43/2002 de fecha 13 de noviembre de
2002; ambas resoluciones fueron sustentadas legalmente en el Artículo 130 de la Ley del
Instituto [de Previsión Social de la Fuerza Armada], que requiere a mas (sic) de probar ser
Conviviente del Afiliado fallecido haber procreado al menos un hijo en común, requisito
último que no se ha podido establecer hasta el día de hoy por la peticionaria. En ese orden
de ideas, el IPSFA reconoce la calidad de conviviente, así como la legitimidad de la
declaratoria de Unión No Matrimonial emitida por el Señor Juez de Familia de San Marcos,
sin embargo a más de ello nuestra Ley Especial que rige el otorgamiento de la [las]
prestaciones a otorgar, exige "la procreación de hijos en común" como requisito para ser
considerada beneficiaria.".
Agregó que: "(...) en un sistema provisional [previsional], basado en la técnica de reparto,
el goce de la prestación esta (sic) condicionado al cumplimiento de ciertos requisitos para el
goce de una prestación económica o períodos de carencia que deben ser cumplidos para
poder acceder al goce de una prestación previamente establecida por Ley, como son edades,
tiempos de cotización, calidades específicas en los beneficiarios (...)". Que: "Toda Pensión
de Sobreviviente, conforme a sus consecuencias económicas a que atiende su cobertura son
las que afectan a las personas ligadas al fallecido, por relaciones familiares, afectivas y
económicas, y que le sobreviven, por ello el Artículo 130 de Ley [de la Ley del Instituto de
Previsión Social de la Fuerza Armada], en defecto de la cónyuge adquiere la calidad de
beneficiaria la "compañera de vida" del afiliado, cuando éste la haya incluido en su Plica
Militar. El reconocimiento de la calidad de "beneficiaria" procederá siempre que tanto el
afiliado como la compañera de vida no sean casados y que hayan procreado hijos en
común, lo mismo aplicara (sic) para el compañero de vida; es decir que la calidad de
conviviente para el caso en estudio se le reconoce, pero a más de ello, para poder ser
considerada "beneficiaria" en la prestación solicitada, habrá de comprobar haber procreado
al menos un hijo en común con el afiliado, lo que no se pudo establecer en las diligencias
que conoce el Instituto.".
Asimismo manifestó: "Consecuente con lo anterior, el IPSFA no desconoce la sentencia de
Unión no Matrimonial, ya que lo que no reconoce es "la calidad de beneficiaria" por falta
de comprobación en el establecimiento del requisito antes enunciado (...)". Agregó prueba
instrumental.
Por su parte, el Consejo Directivo del IPSFA, por medio de su Presidente, básicamente
rindió su informe en términos similares a los expresados por el Gerente General de dicha
institución.
Se confirieron los traslados que ordena el artículo 27 de la Ley de Procedimientos
Constitucionales al Fiscal de la Corte y al actor. El Fiscal de la Corte expresó: "Visto el
informe rendido de parte del funcionario demandado, el que goza de la presunción de
veracidad y, advirtiendo el suscrito por el momento, que caemos en la esfera del Art. 13 .
Pr. Cn., traduciéndose en un asunto de mera legalidad, por lo consiguiente, corresponde a la
actora la carga de la prueba que a mi juicio, a la fecha, no ha logrado probar los extremos
de su demanda y en particular, los derechos constitucionales díz que (sic) infringidos.".
Por su parte, la peticionaria, luego de reiterar los conceptos expresados en su
demanda, manifestó: "El inciso tercero del Art. 32 de la Constitución prescribe que el
Estado fomentará el matrimonio, pero que la falta de éste no afectará el goce de los
derechos que se establezcan a favor de la familia; y la parte final del Art. 33 de la
Constitución expresa que la ley regulará las relaciones familiares resultantes de la
unión estable de un varón y una mujer.".
Continuó: "El Código de Familia desarrolla el régimen de protección de la Unión no
Matrimonial. Así tenemos que el Art. 2 del C. F. Expresa que la "Familia es el grupo
social permanente, constituido por el matrimonio, LA UNION NO MATRIMONIAL
o el parentesco." (...) El Art. 119 C.F. asimila a los convivientes con los cónyuges al decir
que los bienes adquiridos a título oneroso durante la unión y sus frutos, así como los que
produjeren los bienes que cada conviviente tenía a la iniciación de la unión, se aplicarán a
ambos convivientes o sus herederos, las reglas del Régimen de la Participación en las
ganancias. El inciso final de la misma disposición dice que en lo que respecta a los gastos
de familia, los convivientes estarán sujetos a lo que dispone el Art. 38, es decir, que los
convivientes, al igual que los cónyuges, deben sufragar en proporción a sus recursos
económicos, los gastos de la familia.".
También sostuvo: "Al igual que los cónyuges, a la Unión no Matrimonial, en caso
del inmueble que sirve de habitación a los convivientes le es aplicable las garantías de
protección para la vivienda familiar contenidas en el Art. 46 C. F., pues así lo expresa el
Art. 120 C. F.". Agregó que : "(...) con base en lo prescrito en el Art. 121 C. F. que cada
uno de los convivientes será llamado a la sucesión abintestato del otro, en el mismo orden
que los cónyuges.". Además: "(...) que el Art. 126 C. F. establece la integración del Titulo
(sic) IV Capitulo (sic) Único con las demás leyes y, en consecuencia, las demás leyes
secundarias que se refieren a los convivientes o compañeros de vida deben ajustarse a las
Disposiciones del Código de Familia, puesto que dicho Título es un desarrollo de los Arts.
32 y 33 de la Constitución.".
Finalmente, señaló: "Por lo tanto, la ley establece una igualdad jurídica entre
cónyuges y convivientes; en consecuencia, cuando las leyes secundarias se refieren a los
cónyuges, se están refiriendo también a los convivientes, puesto que el orden jurídico
ha creado una igualdad entre ambas instituciones.".
Por resolución de las diez horas y catorce minutos del día cinco de septiembre de dos mil
tres, fue omitido el plazo probatorio de conformidad con lo dispuesto por el artículo 29 de
la Ley de Procedimientos Constitucionales, quedando así el proceso en estado de dictar
sentencia definitiva.
II. Corresponde ahora analizar la pretensión planteada en el presente proceso, la cual
consiste en determinar si existe violación de los derechos de igualdad y a la seguridad
social de la peticionaria, como consecuencia de la aplicación del artículo 130 de la Ley del
IPSFA que no homologa las calidades de cónyuge y compañero de vida, en lo que respecta
a los requisitos que el citado estatuto exige a ambos para poder ser considerados como
beneficiarios de la pensión de sobrevivientes. Debe aclararse, entonces, que el contenido de
la presente sentencia versará sobre lo que doctrinariamente se conoce como "amparo contra
ley", por cuanto el acto reclamado ha sido pronunciado en virtud de la aplicación de la
disposición legal mencionada.
1. Reiteradamente se ha sostenido que el proceso de amparo tiene por finalidad
defender la vigencia efectiva de la Constitución, y, en particular, de los derechos
constitucionales de las personas y de cualquier otra categoría constitucionalmente
protegible. En estos casos, cuando el gobernado considera que una decisión judicial,
administrativa o legislativa, vulnera tales derechos o categorías constitucionales, tiene
expedita tal vía jurisdiccional para intentar su restablecimiento.
Por lo anterior, siendo la Sala de lo Constitucional la encargada de vigilar y
potenciar la supremacía de la Constitución, cuidando que los actos de autoridad se ajusten
al orden normativo fundamental, es menester que la actividad de los encargados de producir
leyes –entendida en su sentido material, es decir, normas de carácter general, abstracto,
impersonal y obligatorio– no quede excluida del control constitucional. Y es que resultaría
irrazonable aceptar la tesis contraria, es decir, aceptar que los gobernados queden a merced
de éstos, al no brindarles un medio jurídico-procesal para impugnar las disposiciones
emitidas, cuando las mismas violen flagrantemente el ordenamiento fundamental. En ese
sentido, los encargados de producir normas jurídicas no pueden hacerlo a su arbitrio, pues
su actuación debe ceñirse a la Constitución.
Tomando como premisa lo anterior, resulta absolutamente procedente la institución
del amparo contra ley, ya que éste se configura como un instrumento procesal a través del
cual se "atacan" frontalmente todas aquellas disposiciones o actos aplicativos de las mismas
que contradigan preceptos contenidos en la Constitución, y que, como consecuencia,
vulneren derechos reconocidos en la misma. Esto se debe a que la supremacía
constitucional, per se, es uno de los principios fundamentales que ha encarnado nuestro
sistema constitucional, por lo que no puede existir acto de autoridad que contravenga el
texto constitucional y los valores y principios que constituyen su trasfondo, pues tanto los
encargados de la creación de normas como los aplicadores de las mismas, no pueden
legislar y actuar sin limitación alguna, desconociendo su freno natural y objetivo: la
Constitución.
Ahora bien, dentro del mencionado amparo contra ley, –el cual, como se señaló,
resulta plenamente procedente– se distingue entre el amparo contra leyes heteroaplicativas
y autoaplicativas. Dentro de este marco, se aludirá específicamente a la primera de las
modalidades apuntadas, ya que su referencia resulta indispensable para efectuar un
pronunciamiento respecto de los actos reclamados.
El amparo contra ley heteroaplicativa procede contra aquellas normas generales
que, siendo lesivas de derechos constitucionales, requieren necesariamente –para que
pueda efectivizarse– de un acto de aplicación posterior por parte de alguna autoridad para
producir sus consecuencias jurídicas; es decir, para que una ley heteroaplicativa pueda ser
revisada desde la perspectiva constitucional a través del amparo, es menester que se
realice el acto posterior de ejecución, pues de lo contrario habría ausencia de agravio,
requisito sine qua non para la procedencia del mismo.
En el caso que nos ocupa, efectivamente la parte actora ha impugnado una
resolución fundamentada directamente en la aplicación del artículo 130 de la Ley del
IPSFA, que presuntamente vulnera sus derechos constitucionales de igualdad y a la
seguridad social, al no homologar las autoridades demandadas su calidad de conviviente o
compañera de vida con la de cónyuge, para efectos de gozar de la pensión de sobreviviente
de la cual manifiesta ser acreedora. Tal diferenciación, a juicio de la peticionaria, es
inconstitucional.
2. Ahora bien, en atención a lo expuesto por las partes en el proceso, este Tribunal
estima conveniente, a fin de dictar una decisión apegada a la normativa constitucional,
ajustar el análisis de la pretensión al siguiente orden: (a) determinar la naturaleza y
contenido del derecho de igualdad; (b) establecer si efectivamente la aplicación del
artículo 130 de la Ley del IPSFA, por parte del Gerente General de dicha institución,
vulnera, para el caso en concreto, el derecho a la igualdad cuya titularidad afirma
ostentar la pretensora dentro de su esfera jurídica; (c) sólo en el supuesto de verificarse la
conculcación al derecho señalado en la letra inmediata anterior, analizar si la misma da
lugar a la violación al derecho a la seguridad social atribuida al Gerente General del
IPSFA, por cuanto de los escritos presentados por la impetrante en el devenir del proceso,
se advierte que la presunta vulneración a la última de las categorías jurídicas relacionadas
es una consecuencia del trato dispar que habría generado la inobservancia del derecho de
igualdad, al ser aplicado el artículo 130 de la Ley del IPSFA; y (d) únicamente
determinada la vulneración de ambas categorías jurídicas, derivada de la resolución del
Gerente General del IPSFA, habrá de analizarse si la determinación del Consejo Directivo
de dicha institución conculca las citadas categorías, por ser ésta una confirmación de
aquélla.
(a) Establecido el marco de referencia al que ha de ajustarse el presente análisis,
corresponde comenzar por señalar que la igualdad es un derecho subjetivo que encuentra su
fundamento en lo dispuesto por el artículo 3 de la Constitución, y en cuya virtud, todo
ciudadano es destinatario –en principio– de un trato igual, encontrándose así los poderes
públicos limitados y obligados a respetar tal paridad.
El derecho de igualdad puede ser enfocado desde dos perspectivas a saber: la primera de
ellas es la igualdad en la formulación de la ley, y la segunda, la igualdad en la aplicación de
la ley. Conforme a la primera, frente a supuestos de hecho iguales, las consecuencias deben
ser las mismas, evitando toda desigualdad arbitraria y no justificada. Según la segunda,
cuya aplicación se verifica principalmente en el ámbito judicial, las resoluciones o
determinaciones que se adopten deben ser las mismas una vez efectuado el análisis de los
mismos presupuestos de hecho, evitando así cualquier violación consistente en que un
mismo precepto legal se aplique arbitrariamente en casos iguales con evidente desigualdad.
Esto no obsta para que el aplicador de la norma, pese a tratarse de casos sustancialmente
iguales, modifique el sentido de sus decisiones, siempre que su apartamiento de los
precedentes posea una fundamentación suficiente y motivada.
Así, la fórmula constitucional del artículo 3 de la Constitución contempla tanto un mandato
de igualdad en la formulación de la ley, regla que vincula al legislador, como un mandato
en la aplicación de la ley por parte de las autoridades administrativas y judiciales.
Ya que en el caso sujeto a estudio, el objeto de la pretensión está conformado por una
disposición legal –artículo 130 de la Ley del IPSFA–, el análisis debe partir desde la
primera de las perspectivas, es decir, desde el mandato de igualdad en la formulación de la
ley.
Es evidente que el mandato constitucional no significa que el legislador tiene que colocar a
todas las personas en las mismas posiciones jurídicas, ni que todas presenten las mismas
cualidades o se encuentren en las mismas situaciones fácticas. Pretender tal igualdad
significaría desconocer la riqueza de la diversidad humana, que no puede ser reducida a una
sola categoría. Por lo tanto, el derecho de igualdad que vincula al legislador, no puede
exigir que todos los sujetos jurídicos deban ser tratados exactamente de la misma manera,
ni tampoco que todos deban ser iguales en todos los respectos.
Ante la imposibilidad de la igualdad universal, la técnica más recurrida –quizá por su
amplitud– para dar contenido al derecho de igualdad es la fórmula de "tratar igual a lo igual
y desigual a lo desigual". Claro está que para que la misma resulte útil como vinculación
concreta del legislador, no puede ser interpretada en el sentido de un mandato de igualdad
formal –circunstancia que se vería cumplida con que el legislador presentara sus decisiones
bajo la forma de reglas universales– sino que necesariamente ha de entenderse referida al
contenido de las normas, un mandato de igualdad material.
Sin embargo, en la determinación de la estructura del derecho de igualdad en la
formulación de la ley, no puede obviarse que nunca dos sujetos jurídicos son iguales en
todos los respectos, sino que tanto la igualdad como la desigualdad de individuos y
situaciones personales es siempre igualdad y desigualdad con respecto a determinadas
propiedades; por ello, los juicios que constatan la igualdad con respecto a determinadas
propiedades, son juicios sobre igualdad parcial, una igualdad fáctica referida sólo a alguna
y no a todas las propiedades de lo comparado.
Si es claro que la igualdad designa un concepto relacional, no una cualidad de las personas,
aquélla ha de referirse necesariamente a uno o varios rasgos o calidades discernibles, lo que
obliga a recurrir a un término de comparación –comúnmente denominado tertium
comparationis–, y éste no viene impuesto por la naturaleza de las realidades que se
comparan, sino su determinación es una decisión libre, aunque no arbitraria de quien elige
el criterio de valoración.
Como todos los derechos fundamentales, el derecho de igualdad no es un derecho absoluto,
sino que corresponde al legislador determinar tanto el criterio de valoración como las
condiciones del tratamiento normativo desigual. Sin embargo, en el sistema constitucional
salvadoreño, este Tribunal está facultado para examinar si dicho tratamiento desigual no es
tal que implique la negación del derecho de igualdad, pero esta potestad judicial no puede
significar la negación de la muy amplia libertad de configuración de la que dispone el
legislador en este ámbito, ya que corresponde a éste dotar de relevancia jurídica a cualquier
diferencia fáctica que la realidad ofrezca.
Lo anterior conduce a que esta Sala, al examinar a la luz del derecho de igualdad un
presunto tratamiento desigual comprendido en una disposición legal, no ha de determinar si
se ha dictado la regulación más funcional, sino simplemente si la diferenciación carece de
una razón suficiente que la justifique, ya que el examen de constitucionalidad no es un
juicio de perfección, sino de respeto de límites.
De lo dicho es válido concluir que lo que está constitucionalmente prohibido –en razón del
derecho a la igualdad en la formulación de la ley– es el tratamiento desigual carente de
razón suficiente, la diferenciación arbitraria que existe cuando no es posible encontrar para
ella un motivo razonable que surja de la naturaleza de la realidad, o que, al menos, sea
concretamente comprensible. Resumiendo los conceptos antes expuestos, es dable afirmar
que en la Constitución salvadoreña, el derecho de igualdad en la formulación de la ley debe
entenderse, pues, como la exigencia de razonabilidad de la diferenciación. Así, al cumplirse
la exigencia antes referida, la desigualdad en el tratamiento legal resulta lícita y admisible.
(b) Tomando como marco de referencia lo expuesto, respecto del derecho de igualdad en la
formulación de la ley, es preciso realizar algunas consideraciones relativas a lo dispuesto
por el artículo 130 de la Ley del Instituto de Previsión Social de la Fuerza Armada, cuya
aplicación al caso concreto, alega la peticionaria, vulnera su derecho de igualdad, por
cuanto la citada disposición desconoce el régimen de igualdad que, según su entender, los
artículos 32 y 33 otorgan a los cónyuges y a los convivientes o compañeros de vida. Así, la
delimitación precisa del objeto de este proceso aconseja comenzar por analizar las
disposiciones constitucionales que la impetrante aduce inobservadas (i), para luego
verificar si, en efecto, la norma contenida en el artículo 130 de la Ley del IPSFA es
violatoria de aquéllas (ii). Con dicho análisis, lo que pretende la presente sentencia es
determinar la compatibilidad o no con la Constitución del artículo 130 de la Ley del IPSFA,
en cuanto a los requisitos que exige dicha disposición para que el conviviente sobreviviente
tenga derecho a una pensión.
(i) El primero de los preceptos constitucionales invocados por la impetrante reza de la
siguiente manera: "La familia es la base fundamental de la sociedad y tendrá la protección
del Estado, quien dictará la legislación necesaria y creará los organismos y servicios
apropiados para su integración, bienestar y desarrollo social, cultural y económico.". El
inciso segundo continúa: "El fundamento legal de la familia es el matrimonio y descansa en
la igualdad jurídica de los cónyuges.". Y el inciso final dispone: "El Estado fomentará el
matrimonio; pero la falta de éste no afectará el goce de los derechos que se establezcan a
favor de la familia.".
El artículo 33 de la Constitución es del tenor literal siguiente: "La ley regulará las
relaciones personales y patrimoniales de los cónyuges entre sí y entre ellos y sus hijos,
estableciendo los derechos y deberes recíprocos sobre bases equitativas; y creará las
instituciones necesarias para garantizar su aplicabilidad. Regulará asimismo las relaciones
familiares resultantes de la unión estable de un varón y una mujer.".
De la llana lectura de las disposiciones constitucionales transcritas, claramente se advierte,
sin lugar a dudas, la obligación del Estado de brindar a la familia la protección debida como
núcleo o base fundamental de la sociedad. Tal como lo señala el Informe Único de la
Comisión de Estudio del Proyecto de la Constitución de la República vigente, la protección
del Estado hacia la familia –entendida ésta como concepto genérico, lo que implica la
inclusión de las familias constituidas en virtud del matrimonio, de la unión no matrimonial
o del parentesco tal como se encuentra prescrito en el artículo 2 del Código de Familia– no
se limita a una simple protección jurídica, pues se crea un mandato constitucional de
integrar los organismos y servicios orientados al efecto, así como de formular la legislación
necesaria para la integración, el bienestar y el desarrollo social, cultural y económico.
En tal sentido, no obstante la obligación del Estado de fomentar el matrimonio, el
constituyente de 1983 estimó necesaria la protección de los derechos de las familias
conformadas bajo supuestos distintos al matrimonio, específicamente, las uniones no
matrimoniales, las cuales, no obstante su reconocimiento constitucional, habrían de lograr
una regulación sistemática y específica hasta con el advenimiento de la actual normativa
familiar a partir del uno de octubre de mil novecientos noventa y cuatro, misma que ha
dotado de vigencia a la citada institución desde su concepción actual. Así, la falta de
matrimonio no habría de afectar el goce de los derechos conferidos por la normativa
infraconstitucional a las uniones no matrimoniales como unidades convivenciales, tal como
lo sostuvo la Comisión Redactora en el Informe Único al señalar que: "Todos estos
principios deben ser desarrollados en las leyes secundarias a efecto de que puedan ser
aplicables con procedimientos fáciles y expeditos. Solo así podrá garantizarse que la
familia sea la verdadera base fundamental de la sociedad, pero esto, estimó la Comisión,
será la labor de la legislación secundaria que encontrará un buen asidero en el precepto
constitucional.".
Y es que, la protección constitucional brindada a la unión no matrimonial como forma de
convivencia sin vínculo matrimonial obedece, entre otros aspectos, a perfilarse como una
innegable práctica social extendida que ha experimentado una tendencia creciente en los
últimos años en la mayoría de países latinoamericanos, a la cual no puede sustraerse el
Derecho como fenómeno cultural orientado a regular las relaciones resultantes de la
interferencia intersubjetiva en sociedad.
Dicho fenómeno ha motivado, desde hace bastante tiempo y en forma paulatina, que los
ordenamientos jurídicos de varios países de la región hayan previsto efectos jurídicos
derivados de tal tipo de uniones en las que descansan un buen número de familias, y cuya
caracterización y configuración de los derechos y deberes de quienes lo conforman, de
conformidad con lo dispuesto por nuestra Constitución, es responsabilidad del legislador.
En tal sentido, y partiendo del mandato constitucional, desarrollado en forma primigenia
por el Código de Familia, puede advertirse que el ordenamiento jurídico nacional se inclina
a reconocer una progresiva equiparación entre el matrimonio y las uniones no
matrimoniales. No hay duda, pues, que la orientación legislativa apunta a una paulatina
superación de viejas discriminaciones en esta materia, pero también ha de reconocerse que
la plena equiparación en el campo legislativo aún no se ha producido.
Y es que, tal como se apunta en el Documento Base y Exposición de Motivos del Código
de Familia: "El hecho de reconocer la existencia de la unión no matrimonial y ciertos
efectos a la misma, no importa darle el estatus de matrimonio.". Agrega el citado
Documento: "Se constató que la tesis de la equiparación [entre el matrimonio y la unión no
matrimonial] no había encontrado consagración expresa en la Constitución, a diferencia de
lo que ha ocurrido en otros países latinoamericanos. Nuestro constituyente se ha limitado a
ordenar que se regulen algunos aspectos concretos de la relación extramatrimonial, sin
decir que ello fuera en plano de igualdad con los cónyuges. Por otro lado la declaración
constitucional de que el matrimonio es el fundamento legal de la familia y el principio,
también consagrado en la Ley Fundamental del fomento del matrimonio, excluyen el
tratamiento igualitario absoluto de ambas relaciones (...)".
Al respecto, esta Sala hace suyo el argumento expuesto en el documento en cuestión, pues
de la simple lectura de los artículos 32 y 33 de la Constitución, que en lo pertinente rezan,
el primero de ellos: "El Estado fomentará el matrimonio; pero la falta de éste no afectará el
goce de los derechos que se establezcan a favor de la familia."; y el segundo: "Regulará
asimismo [la ley] las relaciones familiares resultantes de la unión estable de un varón y una
mujer.", se advierte que no fue la intención del constituyente postular a través de dichos
preceptos una paridad de trato, en todos los aspectos, entre el matrimonio y la unión no
matrimonial, y en consecuencia, entre cónyuges y convivientes; por ello, no serán
necesariamente incompatibles con lo dispuesto por los artículos 32 y 33 de la Constitución
aquellas disposiciones infraconstitucionales que otorguen un trato distinto y más favorable
a las unidades familiares basadas en el matrimonio, que a aquellas conformadas en virtud
de la unión no matrimonial.
Lo anterior se justifica porque el vínculo matrimonial genera ope legis entre los cónyuges,
desde su constitución, una pluralidad de derechos y deberes que no se produce entre el
hombre y la mujer que mantienen una unidad de convivencia estable no basada en el
matrimonio, cual es el supuesto que constituye el origen de una unión no matrimonial. Y es
que, siendo un postulado constitucional el fomento de la institución del matrimonio, no
resulta conciliable con el mismo que una pareja que convive de hecho y sin impedimento
legal para contraerlo, pretenda incorporar dentro de su esfera jurídica los derechos y
obligaciones que derivan de aquél; pues si bien es cierto que el constituyente dispuso que la
falta de matrimonio no afectará el goce de los derechos que se establezcan a favor de la
familia, y que la ley regulará las relaciones familiares resultantes de la unión estable de un
varón y una mujer, los derechos y deberes que a dicha unión correspondan sólo habrán de
nacer a la vida jurídica de una forma eventual, y con efectos ulteriores, frente a la
declaratoria de convivencia o de unión no matrimonial, según sea el caso, y no ope legis
como en el supuesto del matrimonio.
Tal diferencia constitucional, entre matrimonio y unión no matrimonial, puede ser
legítimamente tomada en consideración por el legislador al momento de regular los
derechos que a cada una de dichas uniones corresponde, como efectivamente ha acontecido
en nuestro ordenamiento jurídico al prescribir el Código de Familia en sus artículos 118
inciso 2° y 126 los derechos que confiere la declaratoria judicial de unión no matrimonial.
Partiendo de la anterior perspectiva, la Constitución no reconoce un pretendido derecho,
respecto de la unión no matrimonial, de ser acreedora del mismo tratamiento que el
dispensado por el legislador a quienes contraigan matrimonio y formalicen así la relación
que, en cuanto institución social, la Constitución garantiza.
Así pues, se insiste, el legislador puede, en principio, establecer diferencias de tratamiento
entre la unión que nace del matrimonio y la que se origina en las personas que conviven de
hecho sin que nada les impida contraer matrimonio, sin que exista arbitrariedad o carencia
de fundamento, pues son razones de certidumbre y seguridad jurídica, así como la
coherencia con la decisión libremente adoptada en la unión de hecho –que eventualmente
podría dar paso a una unión no matrimonial– de excluir la relación matrimonial y los
deberes y derechos que de la misma dimanan, lo que robustece la consideración de que no
pueda entenderse caprichoso o irrazonable que el legislador, dentro de su amplia libertad de
decisión, deduzca razonablemente una disparidad de trato.
Por tanto, cierto resulta, tal como manifiesta la apoderada de la pretensora, que: "(...) las
uniones no matrimoniales, también gozan de los derechos y la protección que la
constitución y las leyes otorgan a la familia, siempre y cuando exista declaración judicial de
la Unión no Matrimonial."; no obstante, es excesivo pretender la equiparación universal de
la unión no matrimonial y el matrimonio, pues lo que persiguen los artículos 32 y 33 de la
Constitución es que, siempre que el legislador así lo disponga, exista una cierta
equiparación entre las unidades convivenciales antes apuntadas. Sin embargo, en el
supuesto de no verificarse la equiparación en la actividad legislativa, el trato dispar, para
que resulte lícito y admisible, debe encontrar su fundamento en la razonabilidad de la
diferenciación; pues, según se señaló en acápites precedentes, lo que está
constitucionalmente prohibido –en razón del derecho a la igualdad en la formulación de la
ley– es el tratamiento desigual carente de razón suficiente, la diferenciación arbitraria que
existe cuando no es posible encontrar para ella un motivo razonable que surja de la
naturaleza de la realidad, o que, al menos, sea concretamente comprensible.
(ii) Con el apartado que precede como premisa, corresponde ahora realizar el análisis de la
disposición sobre cuya aplicación gravita esencialmente la cuestión planteada. Dicha
disposición es el artículo 130 de la Ley del IPSFA, que a la letra reza de la siguiente
manera: "En defecto del cónyuge, adquirirá la calidad de beneficiaria la compañera de vida
del afiliado cuando éste la haya incluido en su Plica Militar. El reconocimiento de la
calidad de beneficiaria procederá siempre que tanto el afiliado como la compañera de vida
no sean casados y que hayan procreado hijos en común.". Continúa: "Lo dispuesto en el
inciso anterior se aplicará en igual forma al compañero de vida.". Y el inciso final
prescribe: "El Instituto fomentará por todos los medios a su alcance la formación de la
familia legítima.".
La citada disposición, según se advierte de la certificación notarial que se encuentra
agregada al folio 17 de las diligencias que corresponden a este proceso, constituye el
fundamento sobre el cual se erige la resolución de Gerencia General del IPSFA número
1564, de fecha diecisiete de octubre de dos mil dos, misma que considera la peticionaria
constituye el acto violatorio de sus derechos y que en lo pertinente reza: "Que la
compareciente [Vilma Amparo Morales Guardado] aún cuando ha seguido diligencias de
Unión no Matrimonial, no tiene derecho al goce de la prestación, en vista que no procreó
hijos en común con el afiliado, requisito establecido en el Art. 130 de la Ley del IPSFA.POR TANTO:- De conformidad con las razones expuestas, disposiciones legales citadas y
resolución No. 874 de la sesión CD-37/88, de fecha 28 de septiembre de 1988, esta
Gerencia General, RESUELVE:- RESOLUCIÓN No. GG-1564- Deniégase la PENSIÓN
DE SOBREVIVIENTE, solicitada por la señora VILMA AMPARO MORALES
GUARDADO, en concepto de compañera de vida, por el fallecimiento de Sargento
Administrativo de Primera Clase URIEL DE JESÚS GUZMAN, Pensionado IPSFA, por no
llenar los requisitos legales correspondientes. COMUNIQUESE.-".
Ahora bien, el contenido del artículo 130 de la Ley del IPSFA exige, para una clara
comprensión de las prerrogativas que derivan de la calidad de beneficiario, referirse a lo
prescrito por el artículo 33 de la citada ley, cuyo epígrafe reza: "BENEFICIARIOS", y que
en lo pertinente dispone: "Tienen derecho a pensión de sobrevivientes los familiares del
causante que se señalan a continuación: a) La viuda, o el viudo de 55 años de edad en
adelante o de cualquier edad, si fuere inválido permanente total (...)".
El texto de la norma no amerita mayor reparo, pues del mismo claramente se advierte que,
en el contexto de la Ley del IPSFA, la calidad de beneficiario se encuentra reservada para
determinados sujetos que, encontrándose en los supuestos que la ley señala, son titulares de
ciertas prerrogativas, siendo la que interesa, para el caso, la pensión de sobreviviente.
El goce de dicha pensión, tal como dispone el artículo 33 de la Ley del IPSFA, habrá de
corresponder al cónyuge sobreviviente al verificarse cualquiera de los siguientes supuestos:
el primero de ellos es que el supérstite haya alcanzado 55 años de edad, y el segundo, que
fuere inválido permanente total sin importar la edad. Así, y dejando al margen el segundo
de los supuestos, por no ser el que interese en el presente caso, el goce de la pensión de
sobreviviente que concede el sistema previsional de la Fuerza Armada a la viuda o viudo –
circunstancia que, claro está, supone la preexistencia del vínculo matrimonial–, no se
encuentra condicionado más que por un hecho jurídico: haber alcanzado 55 años de edad.
En tal sentido, los presupuestos exigidos por el legislador para el goce de la pensión de
sobreviviente que habría de corresponder al viudo o viuda, difieren de los requeridos para
tal efecto al compañero o compañera de vida, por cuanto el goce por parte de los primeros
no encuentra más límite que el hecho jurídico de alcanzar 55 años de edad; en cambio, en lo
que concierne al compañero o compañera de vida, es necesario que la persona que ostente
dicha calidad haya procreado hijos en común con el afiliado, requisito del que se encuentra
exonerada la persona que, en vida de aquél, fue su cónyuge.
Claro resulta, entonces, que fue voluntad del legislador preconstitucional no conceder el
goce de la pensión de sobreviviente al viudo y compañero de vida en paridad de
condiciones, perfilándose así un tratamiento desigual que, si bien en principio es permitido
en nuestro ordenamiento jurídico en atención al postulado del derecho de igualdad, para
gozar de validez constitucional –tal como se señaló en la letra (a) de este apartado– debe
encontrarse razonable y objetivamente justificado.
A efecto de determinar si existe razonabilidad en la diferenciación, debe comenzarse por
reiterar que nuestra Constitución protege no sólo a la familia como institución jurídica, sino
también a la familia como realidad natural, por lo que, junto a la familia matrimonial,
también han de merecer protección constitucional las uniones no matrimoniales, y
consecuentemente, los convivientes o compañeros de vida que la integran.
Si nos encontramos, pues, ante dos situaciones, la de los cónyuges unidos por el
matrimonio y la de los convivientes o compañeros de vida vinculados por la unión no
matrimonial –previa declaratoria judicial–, que merecen ser protegidas por los poderes
públicos, al momento de enjuiciar la conformidad con la constitución del artículo 130 de la
Ley del IPSFA, resulta ineludible cuestionarse sobre la causa de la pensión de
sobreviviente a fin de constatar la identidad o disparidad de la misma en ambas situaciones,
que no resulta ser más que la compensación frente a un daño, cual es la falta o minoración
de unos ingresos de los que participaba el ahora supérstite, y, en general, afrontar las
repercusiones económicas causadas por la actualización de una contingencia, cual es la
muerte del afiliado. Partiendo de esta afirmación, no cabe duda alguna que dicho daño lo
sufre por igual el viudo o la viuda de una familia matrimonial, como el conviviente o la
conviviente de una unión no matrimonial –calidad que, se insiste, exige previa declaratoria
judicial–, cual es el supuesto en que se encuentra la pretensora de este proceso.
Y es que, ciertamente, el reconocimiento expreso de la institución matrimonial como
fundamento legal de la familia en el artículo 32 de la Constitución, implica una protección
constitucional de dicha institución, y, en consecuencia, habilita al legislador para establecer
un régimen propio del matrimonio en sus diversos aspectos –de convivencia, económico,
sucesorio, entre otros–, régimen que, aun cuando distinto del aplicable a las uniones no
matrimoniales, no vulneraría el derecho de igualdad al tratarse de situaciones diferentes.
Sin embargo, esta habilitación constitucional no puede entenderse como la posibilidad
ilimitada de establecer tratamientos favorables para un conjunto de gobernados por haber
contraído matrimonio, frente a los que no ostentan tal condición, pues no basta con aducir
cualquier diferencia de situación para volver justificable una diferencia de trato.
El artículo 130 de la Ley del IPSFA, cuya aplicación se cuestiona, viene a establecer una
diferencia de trato entre miembros sobrevivientes de uniones estables en el caso de
fallecimiento del otro miembro cotizante de dicha institución, según haya existido
matrimonio o unión no matrimonial, independientemente de la situación de necesidad o del
desequilibrio económico causado por el fallecimiento, pues de dicho precepto resulta que
solamente si fue procreado un hijo en común, procederá para el sobreviviente la pensión
que allí se prevé.
En ese orden de ideas, cuando es el criterio de la necesidad de compensar frente a un daño
–y afrontar repercusiones económicas negativas– el determinante de la pensión de
sobreviviente, y ello respecto de todos los sobrevivientes, con independencia de su calidad
de cónyuge o conviviente, no resulta razonable introducir otro criterio sin relación alguna
con éste, como lo es la procreación de hijos en común para determinar si procede o no la
pensión, pues el daño se produce exista o no vínculo matrimonial.
Y es que, de alguna manera, resulta comprensible lo dispuesto por el artículo 130 de la Ley
del IPSFA –establecer para el conviviente o compañero de vida requisitos dispares al del
viudo para el goce de la pensión de sobreviviente– si se parte de la vigencia
preconstitucional de la norma, cuando la Constitución desconocía la existencia y los
derechos que ahora corresponden a la unión no matrimonial como unión estable de un
hombre y una mujer; sin embargo, tal explicación no justifica su actual aplicación, sobre
todo teniendo en cuenta que, a manera de desarrollo de la parte final del artículo 33 de la
Constitución, el inciso 1° del artículo 123 del Código de Familia, en su primera parte
prescribe que: "Para el goce de los derechos que confiere la unión no matrimonial [el goce
de la pensión de sobreviviente, para el caso], se requiere declaración judicial previa de su
existencia.", siendo innecesaria la concurrencia de requisitos adicionales como la
procreación de hijos en común que señala el artículo 130 de la Ley del IPSFA.
Así, ostentando la peticionaria la calidad de compañera de vida –o conviviente según el
artículo 118 del Código de Familia– derivada de la declaración judicial de unión no
matrimonial, calidad que es requerida por la Ley del IPSFA para que como beneficiaria
pueda acceder a la pensión de sobreviviente, cualquier otra exigencia que implique una
diferenciación jurídica en la legislación ordinaria, no podría considerarse sino como
ajena al criterio objetivo de la necesidad de compensar el daño sobrevenido por el
deceso del afiliado, careciendo en consecuencia de justificación, objetividad y
razonabilidad, pues para el caso, lo que resulta plenamente proporcionado con el
efecto pretendido, cual es la pensión de sobreviviente, es la declaración judicial de
unión no matrimonial y el consecuente reconocimiento de compañera de vida o
conviviente, circunstancia que, según se advierte de la prueba aportada en el presente
proceso –folios 9 a 11–, efectivamente aconteció respecto de la peticionaria.
En virtud de las consideraciones expuestas en este apartado, resulta válido concluir que el
artículo 130 de la Ley del IPSFA dispone respecto de cónyuges y compañeros de vida –o
convivientes–, en cuanto al goce de la pensión de sobreviviente, un tratamiento desigual
carente de razón suficiente, una diferenciación arbitraria que no permite encontrar para ella
un motivo razonable que surja de la naturaleza de la realidad que es una sola: la
compensación frente a un daño que se traduce en la falta o minoración de unos ingresos de
los que participaba el ahora supérstite, y, en general, afrontar las repercusiones
económicas causadas por la actualización de una contingencia, cual es la muerte del
afiliado al IPSFA, circunstancia cuyo obvio corolario es amparar a la peticionaria por
vulneración a su derecho de igualdad.
(c) Determinada así la vulneración al derecho de igualdad en la esfera jurídica de la
impetrante, corresponde analizar si en virtud de la misma fue vulnerado su derecho a la
seguridad social por parte del Gerente General del IPSFA. Tal menester sugiere comenzar
por exponer ciertas acotaciones previas relativas al fundamento (1), concepto (2) y
naturaleza jurídica (3) de la seguridad social según nuestra Constitución.
1. Tal como ha señalado esta Sala en ocasiones pretéritas, puede afirmarse que el
fundamento de la seguridad social, en la Constitución salvadoreña, está constituido por una
estructura triádica configurada por los siguientes elementos: (a) la categoría jurídica
protegida, (b) los riesgos, contingencias o necesidades sociales, y (c) las medidas
protectoras de carácter social.
a. En cuanto al primero de los elementos, claro resulta que la dignidad de la persona
humana –cuyo respeto es, según el preámbulo constitucional, elemento integrante de la
base sobre la cual se erigen los fundamentos jurídicos de la convivencia nacional–
comprende la afirmación positiva del pleno desarrollo de la personalidad de cada individuo.
En el texto constitucional pueden encontrarse algunas disposiciones que implican
manifestaciones de tal categoría jurídica referida a la existencia del ser humano, tales como
los artículos 37 inciso 2° y 101 inciso 1° de la Constitución, que sugieren no sólo la
conservación de la vida, sino el mantenimiento de la misma a un cierto nivel, que facilite la
procura de las condiciones materiales necesarias para el goce de los restantes derechos
fundamentales. Dicho postulado es adoptado por la Ley del IPSFA, al sostener en el
primero de sus considerando que: "(...) corresponde al Estado asegurar a sus trabajadores y
a las familias de éstos, las condiciones económicas necesarias para una existencia digna;".
b. Una sucinta mirada a la realidad social permite advertir que existen ciertos riesgos,
contingencias o necesidades sociales de diversa naturaleza que afectan o ponen en peligro
la existencia digna de la persona, sobre todo de los individuos desprovistos de medios
económicos suficientes para enfrentarlas. Dichas contingencias, que en un afán de
clasificación sistemática se agrupan en: patológicas, tales como enfermedad, invalidez,
accidente de trabajo y enfermedad profesional; biológicas, entre las cuales se encuentran
maternidad, vejez y muerte; y socioeconómicas, como desempleo y cargas familiares
excesivas; producen obviamente repercusiones negativas en los ámbitos familiar, laboral o
social, por lo que requieren de medidas protectoras para asegurar a los individuos frente a
las mismas.
c. Con la finalidad de hacer valer dichas medidas protectoras, la misma capacidad social de
previsión permite establecerlas con anticipación frente a la insuficiencia de recursos
personales o familiares, siendo posible que sean asumidas por la sociedad con fundamento
en un criterio de solidaridad. Dichas medidas comprenden asistencia médica, prestaciones
monetarias por enfermedad, desempleo, vejez, cargas familiares excesivas, maternidad,
invalidez, accidentes de trabajo y enfermedades profesionales, así como prestaciones a
sobrevivientes.
La integración de los elementos anteriores permite concluir que la necesidad de cumplir
con el postulado constitucional de asegurar a cada individuo una existencia digna, es el
fundamento en el que encuentra su origen la seguridad social, en cuya virtud ha de
facilitarse a los individuos poder hacer frente a las contingencias que ponen en peligro la
dignidad de su existencia.
2. Expuesto así el fundamento de la seguridad social, corresponde ahora delimitar
conceptualmente dicha categoría jurídica; para ello, puede muy bien recurrirse a la
definición propuesta por la Oficina Internacional del Trabajo, entidad que afirma que tal
expresión, "(...) en lo esencial puede interpretarse como la protección que la sociedad
proporciona a sus miembros, mediante una serie de medidas públicas, contra las
privaciones económicas y sociales que de otra manera derivarían de la desaparición o de
una fuerte reducción de sus ingresos como consecuencia de enfermedad, maternidad,
accidente del trabajo o enfermedad profesional, desempleo, invalidez, vejez y muerte; y
también la protección en forma de asistencia médica y de ayuda a las familias con hijos.".
3. En cuanto a la naturaleza jurídica de la seguridad social, el artículo 50 inciso 1° de la
Constitución prescribe que: "La seguridad social constituye un servicio público de carácter
obligatorio. La ley regulará sus alcances, extensión y forma.". El inciso 2° del citado
artículo, por su parte, dispone: "Dicho servicio será prestado por una o varias instituciones,
las que deberán guardar entre sí la adecuada coordinación para asegurar una buena política
de protección social, en forma especializada y con óptima utilización de los recursos.".
Dicha caracterización de la seguridad social obliga a hacer unas breves consideraciones
sobre la noción de servicio público.
El núcleo de la construcción y sistematización doctrinaria del concepto de servicio público
ha girado en torno a tres elementos básicos: (a) la necesidad o interés que debe satisfacerse,
(b) la titularidad del sujeto que presta el servicio, y (c) el régimen jurídico del mismo.
a. La necesidad o interés que debe satisfacerse, es un elemento de carácter necesariamente
general, entendido como la suma de necesidades o intereses individuales de los usuarios. Es
en este sentido que puede afirmarse que, en la expresión "servicio público", el calificativo
no hace referencia al ente que realiza la actividad de satisfacción de necesidades e intereses,
sino al destinatario del mismo, siendo contingente la determinación de cuáles necesidades o
intereses son generales, pues depende de la evolución de cada medio social.
b. Sobre la titularidad del sujeto que presta el servicio público, precisamente por el carácter
general de la necesidad o interés a satisfacer, en un primer momento de la evolución de
dicha noción se entendió que sólo podía ser prestado por el Estado, o por entes públicos.
Sin embargo, en la actualidad, la práctica en la gestión de los mismos demuestra que
pueden adoptarse varias modalidades, atendiendo a la participación más o menos directa de
la Administración; así, planteada una clasificación de la gestión del servicio público basada
en tal criterio, la misma puede ser: directa, indirecta y mixta.
c. Respecto del régimen jurídico del servicio público, las anteriores premisas permiten
concluir que, en virtud de la actividad constitutiva del mismo, es necesario y conveniente
que sea regulada en el ámbito del derecho público, para efecto de evitar abusos de cualquier
orden en que pudieran incurrir quienes presten o realicen el servicio; ya que, caracteres
jurídicos esenciales del mismo son la continuidad, la regularidad y la generalidad.
A partir de los mencionados elementos, puede conceptuarse el servicio público, desde un
enfoque descriptivo, y atendiendo a su naturaleza jurídica, como la prestación de
actividades tendentes a satisfacer necesidades o intereses generales, cuya gestión puede ser
realizada por el Estado en forma directa, indirecta o mixta, sujeta a un régimen jurídico que
garantice continuidad, regularidad y generalidad.
Planteadas así las cosas, y al hacer la concreción de los mencionados elementos al caso de
la seguridad social, se tiene que las medidas protectoras que conforman la misma,
responden a una necesidad general o pública, entendida como la suma de las necesidades de
seguridad social de todos los miembros de la sociedad: la garantía de una provisión de
medios materiales y de otra índole para hacer frente a los riesgos, contingencias o
necesidades sociales a los que antes se ha hecho referencia. Ello justifica que sean
plenamente aplicables a la seguridad social los caracteres jurídicos propios del servicio
público.
En el caso de nuestro ordenamiento jurídico, los artículos 110 inciso 4°, 112 y 221 inciso 2°
de la Constitución, obligan a que la regulación de los servicios públicos se encuentre en el
ámbito del derecho público, precisamente para garantizar la esencia del mismo, y es así
justamente que el Instituto de Previsión Social de la Fuerza Armada –institución encargada
de prestar, entre otros, el servicio público de seguridad social a sus afiliados y
beneficiarios–, en claro desarrollo de lo dispuesto por el artículo 213 de la Constitución, se
adecua a los parámetros antes señalados, al prescribir en su artículo uno, primer inciso, lo
siguiente: "Créase el Instituto de Previsión Social de la Fuerza Armada, como una
Institución Autónoma de Derecho Público, de crédito y con recursos propios, que tendrá
por objeto la realización de fines de previsión y seguridad social para los elementos de la
Fuerza Armada (...)".
Finalmente, y determinada la necesidad o interés que debe satisfacerse, la titularidad del
sujeto que presta el servicio y el régimen jurídico del mismo como elementos que
configuran a la seguridad social dentro de la categoría de servicios públicos, resulta de
utilidad, para la decisión a adoptarse, el análisis de los supuestos integrantes de la relación
jurídica de seguridad social: afiliación, cotización y protección.
En cuanto al primero de los supuestos integrantes, cual es la afiliación, el artículo 149 de la
Ley del IPSFA define al afiliado como: "El sujeto de derechos y obligaciones legalmente
inscrito en el Instituto y que participa en su financiamiento mediante cotizaciones, ya sea al
régimen general o a los regímenes especiales.". El primero de dichos regímenes, cual es el
general –artículo 3 de la Ley del IPSFA–, es el aplicable a todo militar, funcionario o
empleado que esté de alta en la Fuerza Armada, sin distinción de su forma de
nombramiento y la manera de percibir su salario. El segundo, cual es el especial –y el que
en realidad interesa para el caso sujeto a estudio–, es el que resulta aplicable, entre otros
supuestos, a los beneficiarios de las personas sujetas a la pensión militar, circunstancia que,
respecto de la peticionaria, efectivamente se ha logrado demostrar con la declaratoria
judicial de unión no matrimonial –folios 9 a 11– que le otorga la calidad de conviviente o
compañera de vida, encajando así, como beneficiaria, dentro del supuesto previsto por el
artículo 130 de la Ley del IPSFA, haciéndose acreedora a la pensión de sobreviviente en su
calidad de beneficiaria, sin más requisito que la declaratoria judicial de unión no
matrimonial; pues, tal como se señaló en párrafos anteriores, exigencias adicionales a las
requeridas al cónyuge, como lo es haber procreado hijos en común, carecen de objetividad
y razón suficiente, perfilándose como motivos que conculcan el derecho de igualdad.
Desde tal perspectiva, la impetrante, en su calidad de beneficiaria y de destinataria de la
seguridad social como servicio público, es acreedora de la pensión de sobreviviente que le
corresponde de conformidad con lo dispuesto en el artículo 130 del IPSFA y al análisis
efectuado en el apartado ii de la letra b del número 2 de esta sentencia, pues es la
compensación frente a un daño contingencial –cual es la muerte del afiliado al IPSFA– lo
que habría de permitirle mantener, a través de la pensión de sobreviviente, cierto nivel de
vida que facilite la procura de las condiciones materiales necesarias para el goce de los
restantes derechos fundamentales, circunstancia que de no acontecer, no podría calificarse
sino como una clara vulneración a su derecho de seguridad social.
Sobre la cotización, el artículo 149 de la Ley del IPSFA la define como el pago periódico
que hace el afiliado en proporción al salario básico que recibe. En ese sentido, y para
efectos de tener por establecida la cotización como supuesto integrante de la relación
jurídica de seguridad social, baste con señalar que, de conformidad con la certificación
notarial de la resolución de Gerencia General del IPSFA número 1564 –folio 17–, el señor
Uriel de Jesús Guzmán, quien post mortem adquirió la calidad de compañero de vida o
conviviente de la impetrante en virtud de la declaración judicial de unión no matrimonial,
ostentó en vida, dentro de institución castrense, la calidad de sargento administrativo de
primera clase, circunstancia que supone, entre otras consecuencias, su cotización al IPSFA
de conformidad con el régimen general de previsión social que rige para todo militar de
conformidad con lo dispuesto por el artículo 3 de la Ley del IPSFA.
Por último, en lo que respecta a la protección, que para el caso en concreto habrá de
referirse a los beneficiarios por ostentar la impetrante dicha calidad, no resta más que
señalar que el artículo 130 de la ley en comento establece ciertos beneficios –entre ellos la
pensión de sobreviviente a la que se refiere el artículo 33 de la misma ley– a la compañera
de vida en defecto de cónyuge, y que, para el caso en estudio, se ha determinado ya en el
apartado ii de la letra b del número 2 de esta sentencia que, en virtud del postulado que
deriva del derecho de igualdad, la pretensora es acreedora de la pensión de sobreviviente,
como especie de beneficio, cuyo goce le fue denegado por el Gerente General del IPSFA en
virtud de la aplicación del artículo 130 de la ley de dicha institución.
En consecuencia, habiéndose verificado la concurrencia de la afiliación, la cotización y la
protección como elementos integrantes de la relación jurídica de seguridad social, es válido
afirmar que la negativa del Gerente General del IPSFA referida a otorgar la pensión de
sobreviviente a la demandante, fundamentando su decisión en lo dispuesto por el artículo
130 del IPSFA, riñe con el contenido del derecho a la seguridad social reconocido en el
artículo 50 de la Constitución, por lo que es procedente amparar a la peticionaria en sus
pretensiones respecto de la categoría jurídica antes relacionada.
(d) Determinada así la vulneración de los derechos de igualdad y a la seguridad social por
parte del Gerente General del IPSFA, corresponde analizar si la determinación del Consejo
Directivo de dicha institución, al declarar sin lugar el recurso de apelación interpuesto por
la actora en contra de la decisión de la primera de las autoridades, conculca también las
citadas categorías jurídicas.
La decisión relacionada, adoptada por la autoridad demandada en la sesión CD-43/2002 de
fecha 13 de noviembre de 2002, y cuya certificación se encuentra agregada al folio 7 de las
diligencias que corresponden a este proceso, reza de la siguiente manera: "RESOLUCIÓN
No.563 Declarar sin lugar el Recurso de Apelación presentado por la Licenciada Marta
Irene Monterrosa Flores, en su calidad de Apoderada General Judicial de la señora Vilma
Amparo Morales Guardado, compañera de vida del señor Uriel de Jesús Guzmán,
Pensionado por Retiro del IPSFA. Ratificase (sic) la Resolución de Gerencia General No.
1564, de fecha 17OCT2002, mediante la cual se denegó ala señora Vilma Amparo Morales
Guardado, la Pensión de Sobrevivientes generada por el fallecimiento de su compañero de
vida señor Uriel de Jesús Guzmán, Pensionado por Retiro del IPSFA, por no cumplir con
los requisitos del Art. 130 de la Ley del IPSFA.".
De la llana lectura de dicha decisión, se advierte que la misma no trasciende de ser más que
una confirmación de la determinación adoptada por el Gerente General del IPSFA, por
cuanto deniega a la peticionaria, con fundamento en el artículo 130 de la Ley del IPSFA, la
pensión de sobreviviente que le corresponde. Tal circunstancia, según lo expuesto en la
presente resolución, conculca los derechos constitucionales de igualdad y a la seguridad
social de la demandante, por lo que las consideraciones efectuadas en este proveído
respecto de la actuación del Gerente General de la institución antes aludida, referidas a la
aplicación del artículo 130 de la Ley del IPSFA, resultan también aplicables al proceder del
Consejo Directivo del Instituto de Previsión Social de la Fuerza Armada;
consecuentemente, procede amparar a la impetrante respecto de la actuación de dicha
autoridad, por vulneración a los derechos de igualdad y a la seguridad jurídica de la
peticionaria.
III. Determinadas las violaciones constitucionales en las actuaciones de las autoridades
demandadas, corresponde ahora establecer: (a) el efecto restitutorio de la sentencia
estimatoria; y (b) lo relativo a la responsabilidad de las autoridades demandadas derivada
de la infracción constitucional.
(a) Al respecto, es necesario aclarar que cuando este Tribunal reconoce en su sentencia la
existencia de un agravio personal, la consecuencia natural y lógica es la de reparar el daño
causado, restaurando las cosas al estado en que se encontraban antes de la ejecución del
acto violatorio de derechos y restableciendo al perjudicado en el pleno uso y goce de sus
derechos violados. Por ello, el artículo 35 de la Ley de Procedimientos Constitucionales, en
sus primeras líneas, señala el efecto normal y principal de la sentencia estimatoria: el efecto
restitutorio.
Ahora bien, este efecto restitutorio debe entenderse en forma amplia, es decir, atendiendo a
la doble finalidad del amparo: en primer lugar, el restablecimiento del orden constitucional
violado; y, en segundo lugar, la reparación del daño causado.
En el caso en concreto, las violaciones a los derechos de igualdad y a la seguridad social se
originaron a partir de las actuaciones materiales de las autoridades demandadas,
consistentes, en primer lugar, en la denegatoria del Gerente General del IPSFA de otorgar a
la peticionaria la pensión de sobreviviente que le corresponde, y en segundo, en la
confirmación de dicha determinación por parte del Consejo Directivo de la misma
institución, decisiones adoptadas en virtud de lo dispuesto por el artículo 130 de la Ley del
IPSFA; sin embargo, y pese a haberse ejecutado las actuaciones controvertidas en toda su
integridad, es posible que las cosas vuelvan al estado en que se encontraban antes de los
actos reclamados como efecto restitutorio de la presente sentencia estimatoria. En vista de
ello y habiéndose establecido la existencia de las violaciones constitucionales, el efecto
restitutorio de esta sentencia debe consistir en volver las cosas al estado en que se
encontraban antes de los actos reclamados, esto es, dejar sin efecto la resolución número
GG-1564 proveída por el Gerente General del IPSFA el día diecisiete de octubre de dos
mil dos, y como corolario, la resolución número 563 pronunciada por el Consejo Directivo
de dicha institución el día trece de noviembre del mismo año, así como todo acto que sea
consecuencia de las mismas, debiendo pronunciar el Gerente General del IPSFA la
resolución que corresponda atendiendo a los parámetros establecidos en esta sentencia.
(b) Determinada la existencia de violaciones constitucionales en las actuaciones de las
autoridades demandadas, su responsabilidad no puede estimarse atendiendo única y
exclusivamente al daño producido, prescindiendo en absoluto de sus conductas, pues la
aceptación de un cargo público implica, por el sólo hecho de aceptarlo, la obligación de
desempeñarlo ajustado a las normas constitucionales –artículo 235 de la Constitución–.
Y es que, es precisamente la norma contemplada en el artículo 245 de la
Constitución la que habilita a toda persona que ha obtenido una sentencia estimatoria en
cualquier proceso constitucional de amparo, como el presente, a promover un proceso civil
de daños y perjuicios, por regla general directamente contra la persona que cometió la
violación y subsidiariamente contra el Estado.
En el presente caso han existido actos violatorios de las normas constitucionales, al haber
transgredido las autoridades demandadas los derechos de igualdad y a la seguridad social
de la demandante; sin embargo, el acto fue realizado en cumplimiento de una disposición
legal –artículo 130 de la Ley del IPSFA–, y las autoridades responsables no actuaron por
error, sino en aplicación de la ley, es decir, que ajustaron su conducta a lo dispuesto en la
legislación secundaria, pero no a la normativa constitucional, por lo que no puede
imputárseles responsabilidad alguna.
Por las razones apuntadas, esta Sala considera que no siendo constitucionalmente viable
trasladar la correspondiente responsabilidad civil a las autoridades que ejecutaron los actos
violatorios, la responsabilidad debe desplazarse al Estado.
POR TANTO: A nombre de la República de El Salvador, con base en las razones
expuestas y en aplicación de los artículos 3 y 50 de la Constitución, y artículos 32, 33 y 34
de la Ley de Procedimientos Constitucionales, esta Sala FALLA: (a) declárase ha lugar al
amparo contra ley heteroaplicativa promovido por la señora Vilma Amparo Morales
Guardado, conocida por Bilma Amparo Morales, Vilma Amparo Morales, Vilma Amparo
Guzmán Morales Guardado y Vilma Amparo Morales de Guzmán; contra actuaciones del
Gerente General del Instituto de Previsión Social de la Fuerza Armada –IPSFA– y del
Consejo Directivo de dicho instituto, por violación a sus derechos constitucionales de
igualdad y a la seguridad social; (b) vuelvan las cosas al estado en que se encontraban
antes de los actos reclamados, esto es, dejar sin efecto la resolución número GG-1564
proveída por el Gerente General del IPSFA el día diecisiete de octubre de dos mil dos, y
como corolario, la resolución número 563 pronunciada por el Consejo Directivo de dicha
institución el día trece de noviembre del mismo año, así como todo acto que sea
consecuencia de las mismas, debiendo pronunciar el Gerente General del IPSFA la
resolución que corresponda atendiendo a los parámetros establecidos en esta sentencia;
(c) queda expedito a la peticionaria, en atención a lo preceptuado por el artículo 245 de la
Constitución, el derecho de promover ante el tribunal competente, en contra del Estado, el
proceso de indemnización por daños y perjuicios que corresponda conforme a la
legislación procesal común, por los daños materiales o morales resultantes de la violación
a sus derechos de igualdad y a la seguridad social; y (d) notifíquese. ---V. de AVILÉS---J.
E. TENORIO---M. CLARÁ---PRONUNCIADO POR LOS SEÑORES MAGISTRADOS QUE
LO SUSCRIBEN---S. RIVAS DE AVENDAÑO---RUBRICADAS.