Estrategia exitosa para una reforma legislativa relevante

Estrategia Exitosa para una
Reforma Legislativa
Relevante: El Caso de la Ley de
Función Pública en la
República Dominicana
Alain Delmas*
Introducción
Bien es sabido que un proceso como la reforma del
Estado ha de superar numerosos escollos y dificultades
para tener éxito. En primer lugar, porque el conjunto
de temas y cuestiones de gran complejidad en cuanto
al am plio aban ico de aspect os n orm at iv os,
organizativos o funcionales relacionados entre sí que
abarca la reforma de la administración pública,
requiere de un grado elevado de coherencia y, por
consiguiente, de coordinación, entre los diferentes
actores, instituciones y demás partes involucrados.
Esto, porque claramente ese proceso, a pesar de
necesitar de un liderazgo firme en su conducción, es
sobre todo de naturaleza política y social y ha de
tomar en consideración la situación, los intereses y
percepciones de los diferentes afectados por los cambios,
ya que difícilmente todos los actores pueden salir ilesos
o beneficiados.
En este sentido, la asociación o participación de
los interesados, en un sentido u otro, al proceso, a sus
perspectivas y resultados, es garantía del éxito; por
Profesionalización de la Función Pública
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lo menos, permite la identificación temprana de los
posibles focos de resistencia al cambio y su costo de
parte de tal o cual sector de la Función Pública, de las
instituciones, de la sociedad civil o desde los propios
partidos políticos; lo cual facilita el diseño y la
implementación de las debidas estrategias para tratar
de zanjarlos.
En otros términos, la calidad técnica de una
reforma y el profesionalismo de los expertos por sí
solos no son para nada suficientes, y sobran los
ejemplos de fracasos inducidos por las oposiciones de
tal o cual gremio o grupo social, inquietos por sus
beneficios e intereses.
La calidad técnica de
una reforma y el
profesionalismo de los
expertos por sí solos
no son para nada
suficientes, y sobran
los ejemplos de
fracasos inducidos por
las oposiciones de tal
o cual gremio o grupo
social, inquietos por
sus beneficios e
intereses.
Por consiguiente, en complemento a las reformas
emprendidas, a la necesaria coherencia técnica entre
los diferentes ejes priorizados por el proceso, el diseño
de un proyecto ha de cuidar con especial atención las
estrategias de acompañamiento a llevar a cabo para
lograr el convencimiento de las diferentes contrapartes
beneficiarias y el respaldo técnico y político de los
socios, so pena de ver dificultada la implementación y
debilitada la sostenibilidad de los cambios esperados;
por consiguiente, y eso no es nada insignificante,
también se corren los riesgos de ver desesperados los
promotores de la reforma del Estado y, aunque esto
sea de otra índole, fragilizado el difícil proceso de
democratización, siempre nutrido por el conjunto de
expectativas que viene suscitando en una ciudadanía
a menudo versátil o rápida en desilusionarse.
Esas consideraciones generales fueron desde el
inicio de sus actividades cuestiones relevantes para el
Programa de Apoyo a la Reforma y Modernización
del Estado, PA RM E 1, programa del gobierno
dominicano financiado por la Unión Europea, cuyo
objetivo general era precisamente profundizar en la
democracia, el respeto a los derechos humanos y
construir una instituciona-lidad más favorable al
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Revista de Administración Pública
No. 2
desarrollo social y económico , ya que algunos de
sus ejes de actuación preveían entrar en áreas
sensibles, dentro de los tres componentes del PARME
-justicia, descentralización y administración públicaera entre otros el caso de este último cuya hoja de
ruta ponía un especial énfasis en la cuestión de la
Función Pública.
Una falta de
profesionalismo y de
estabilidad en la
Función Pública, lo
que conlleva
competencias
insuficientes de los
funcionarios, una
rotación excesiva de
éstos, dificultades
ligadas a su
formación e
incumplimientos
En efecto, el resultado correspondiente del
componente se articulaba en torno al objetivo
específico ambicioso de incrementar la eficacia y
la neutralidad de la administración pública,
poniendo énfasis en la simplificación y la
racionaliz ación de la est ruct ura del Poder
ej ecut i v o , en el es t a bl eci m i ent o d e una
administración pública estable basada en el
mérit o y una may or t ransparencia de las
actividades administrativ as.
De manera muy concreta, dentro de los
problemas identificados, se destacaba una falta de
profesionalismo y de estabilidad en la Función
P úb l i ca , l o q ue co nl l ev a co m p et enci a s
insuficien-tes de los funcionarios, una rotación
excesiv a de ést os, dificult ades ligadas a su
formación e incumplimientos respecto de las
exigencias de neutralidad y de objet iv idad
respecto de las
exigencias de neutralidad y de
objetividad
En otros términos, respecto de la Función
Pública, el enfoque defendido por el PARME se puede
resumir como un apoyo a la transición desde una
administración inestable y fundada en el clientelismo
hacia un servicio civil estable y basado en el mérito.
A mbicioso enfoque, pues consiste en abordar un
problema por esencia político sino cultural, lo cual
requiere de la definición e implementación de las
herramientas estratégicas correspondientes para lograr
el resultado que se persigue ya que, de entrada, se
1. Para m ás inform aciones sobre el PARME. véase: www.parme.org.do
Profesionalización de la Función Pública
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vislumbra el costo social y político que, por culpa de
dicha reforma, habrán de asumir los partidos políticos
y sus militantes y, por consiguiente, las resistencias
que el proceso habrá de enfrentar y superar.
El propósito del presente artículo es de presentar
la labor que se ha definido y las estrategias que
eligieron las partes de este proceso, o sea la Oficina
Nacional de Administración y Personal, ONAP, por
una parte, como líder del mismo, junto con el Consejo
N acional de Reforma del Estado, CON A RE, y la
Unidad Técnica de Gestión del PARME, recordando
ante todo que el eje principal de abordaje fue el de un
cambio de normativa.
En efecto, hemos de recordar que dentro de los
problemas identificados, los relativos a la normativa
vigente, es decir, a la Ley 14-91 de Servicio Civil y
Carrera A dministrativa, debían resolverse con
prioridad. Al respecto, solo basta con mencionar un
ejemplo para ilustrar el propósito: aunque la ley afirma
la necesidad en la República Dominicana de
desarrollar un sistema de carrera administrativa
basado en criterios de reclutamiento meritocráticos, y
desarrolla en su articulado las disposiciones de lugar,
consagra al mismo tiempo el despido en forma
injustificada de los funcionarios de carrera2.
Razón por la cual, la ON A P y la Unidad
Técnica de Gestión del PARME priorizaron una labor
legislativa para remediar las incoherencias legales,
que de hecho, sino de derecho, le quitaban toda
posibilidad al sist em a de realm en t e poder
desenvolverse como se pretende, al legalizar, al
contrario el clientelismo: mientras el artículo 28
estuviera vigente, la consolidación del sistema de
carrera era claramente imposible.
2. Ley 14-91 d e Servicio Civil y Carrera Ad m inistrativa, artícu lo 28.
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Revista de Administración Pública
No. 2
Se entiende el hecho que una coyuntura política
dada haya impuesto en su tiempo (1991) la adopción
de disposiciones tan contradictorias, pero no se podía
justificar que un programa de reforma y modernización
del Estado de la ambición del PARME no intente
nada para remediarlo y se limitara a la puesta en
marcha de actividades de mera implementación de la
norma vigente, cuya eficacia y eficiencia, con relación
al objetivo anunciado serían necesariamente
debilitadas mientras algunos pasos previos esenciales
no se hubiesen dado, es decir, si las incoherencias
normativas no se han resuelto.
Esa labor, no del todo acabada en el día de hoy,
ya que la propuesta de ley se encuentra todavía en
trámite parlamentario, se ha llevado a cabo bajo
liderazgo de la ONAP, desarrollando la estrategia
que se detallará a continuación. Estrategia cuyas
facetas buscaron elaborar un proyecto de ley para
sustituirse a la ley vigente (1), que obtuviera un
amplio consenso con los diversos sectores de la
sociedad civil (2) antes de ser sometido al Congreso
nacional (3).
1.
Una Estrategia de Varias Facetas
Complementarias Entre Sí
De cierta manera, la estrategia adoptada
p ara laborar la cu estión d e la norm ativa d e
la Función Pública fue basada en la prudencia:
e n u n p a ís d o n d e , p o r t r a d ició n , s e r
funcionario público es sobre todo una forma
d e r etr ibu ción d el m ilitan tism o p olítico,
cu alqu ier p rop u esta d e cam bio n ecesariamente ha de ser objeto de un consenso logrado
con paciencia. En base a tal tela de fondo, los
avances solam ente p u ed en hacerse p aso a
p aso, p ara no arru inar las p osibilid ad es d e
éxito, ten ien d o en cu en ta las resisten cias
tanto de parte de los militantes como de los
Profesionalización de la Función Pública
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p artid os p olíticos qu e habrán d e asu m ir u n
costo político posiblemente alto en el corto o
mediano plazo.
1.1. El impulso
Una primera etapa consistió en una labor
d e d iagn óstico d etallad o d el con ju n to d e
debilidades e insuficiencias de la ley vigente
en relación con su s p rop ios objetivos. El
p r o p ó s it o in icia l e r a d e id e n t ifica r la s
in coh er en cia s y d e lim ita r el á r ea d e la
reform a a los elem en tos incu estion ables e
ind iscutid os; También en d ominicanizar d e
en tr a d a el p r oceso en la m ed id a en q u e
esencialm ente fu eron ju ristas d om inica-nos
los expertos encargados de esa primera tarea,
p a r a e v it a r, a la h o r a d e e n fr e n t a r la s
u lt e r io r e s o p o s icio n e s, la a cu sa ció n d e
im p ortar o d e in ten tar im p on er m od elos
ajenos a la cu ltu ra nacional.
Ese primer diagnóstico fue objeto de una
am p lia d ifu sión in tern a en el sen o d e las
ad m in istracion es p ú blicas, en esp ecífico a
nivel d e los encargad os d e las oficinas d e
recu rsos h u m anos y, ante tod o, d e la m ás
interesad a o sea, la ON AP, y se benefició en
ese p roceso d e los ap ortes d e n u m erosos
p articip an tes, in vitad os en los d iferen tes
talleres de reflexión que se organizaron.
Es en ese m ism o seno qu e la id ea inicial
de una revisión enfocada a las incoherencias
de la ley para a la vez ahorrar tiempo, evitar
trastornos inú tiles, reveló su s lim itaciones:
las conclusiones de los actores de este proceso
p ar ticip a tiv o coin cid ieron con la s d e los
e xp e r t o s n a cio n a le s e in t e r n a cio n a le s
co n t r a t a d o s en p a r a lelo p a r a a p o ya r, y
su brayaron la necesid ad d e ir m ás allá p ara
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Revista de Administración Pública
No. 2
e v it a r co n t r a d iccio n es a d icio n a les ; p o r
consiguiente, ahí se descartaron los primeros
esbozos d e red acción alternativa d e algu nos
a r t ícu lo s q u e s e h a b ía n s o m e t id o a la
consid eración d e los talleres.
Fu e t a r ea d e u n seg u n d o g r u p o d e
t r a b a jo , ig u a lm e n t e d o m in ica n o , d e
em p rend er la red acción d e u n p royecto d e
le y d e Fu n ció n p ú b lica , co n a s is t e n cia
p u n t u a l d e e s p e cia lis t a s e u r o p e o s y
latinoam ericanos en d iversos m om entos d e
su labor.
1.2. Temporizar.
N o o b st a n te, ca si d e en t r a d a , o t r o s
elem entos habían d e ser tom ad os en cu enta.
En otros térm inos, la necesaria p ru d en cia
resp ecto d e esa reform a n o solam en te se
fu n d a m e n t a b a e n e l p e s o cu lt u r a l d e l
clientelism o, sino tam bién d e m anera m ás
inm ed iata en la coyu ntu ra p olítica y en el
calendario electoral: habiéndose comenzado
ese trabajo en el transcu rso d el año 2002, las
diferentes fases iniciales -diagnóstico técnico,
talleres internos d e socialización, m isiones
d e lo s p r im e r o s e xp e r t o s e xt r a n je r o s terminaron en el momento en que el proceso
in ter n o d e los p a r tid os p olíticos p a r a la
selección d e los cand id atos a las elecciones
p r esid en cia les d e m a y o d e 2004 esta b a
iniciándose.
Con tod o esto, ten ien d o en cu en ta la
am p litu d d e los cam bios qu e se p rop on ía
in tr od u cir en la g estión d e los r ecu r sos
h u m a n os m ed ia n te la n u ev a n or m a tiv a ,
claram ente el m om ento no era el m ejor para
sensibilizar los p artid os p olíticos en torno a
la p roblem ática y lograr su convencim iento:
Profesionalización de la Función Pública
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ni del partido de gobierno saliente, en aquella
época el PRD del entonces presidente Hipólito
Mejía, ni de los partidos de oposición, PLD y
P RSC , y a q u e , d e fin it iv a m e n t e , la s
p reocu p aciones eran otras d istintas a la d e
em prend er u na reform a legislativa, au nqu e
fuera de la mayor relevancia o, precisamente,
p or esa m ism a razón.
A d em á s, se h a bía a cor d a d o en tr e la
ON AP y el PARME llevar a cabo en este
p eriod o u na investigación sociológica sobre
los p osibles riesgos p olíticos qu e p u d iesen
influ ir negativam ente en ese p roceso, cu yos
resu ltad os p erm itieron afinar la estrategia
fu tu ra p ara garantizar su m ejor sostenibilidad: evidenciaron que en un tema tan sensible
com o el d e la Fu nción p ú blica, m ejor era ir
co n ca u t ela , d et en ien d o p o r ejem p lo el
a n u n cio d e r efor m a s con sid er a d a s com o
cla v e , p a r a n o ch o ca r b r u t a lm e n t e co n
intereses políticos fu ertes.
En esp ecífico, el estu d io cla r a m en te
concluía en que anunciar la modificación o la
su stitu ción d e u n a n orm ativa tan fam osa
com o lo era la ley 14-91, en nom bre d e la
d efensa a los p rincip ios d e carrera ad m inistrativa, p od ía in trod u cir u n elem en to d e
con fu sión y verse cu estion ad o d e m an era
p erju d icable p ara el p rop ósito. Y d e hecho,
ya los p rom otores d e la reform a d e la ley d e
Ser v icio Civ il y Ca r r er a A d m in istr a tiv a
enfrentaban cierto escep ticism o en cu anto a
la validez de sus planteamientos, en torno al
tema de la oportunidad de dejarle a la ley 1491 la posibilidad de demostrar sus beneficios,
ya qu e no lo había tenid o a lo largo d e su
d éca d a d e v ig en cia , a l h a b er sid o p oco
ap licad a d esd e su p rom u lgación. En otros
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Revista de Administración Pública
No. 2
términos, defender la sustitución de la ley 1491 p o r o t r a , p a r e cía e n a q u e l p e r io d o
altam ente contrap rod u cente.
P o r co n s ig u ie n t e , d e m a n e r a ca s i
mayéutica, se decidió dar mayor énfasis a la
im p lem en tación d e esa ley, p ara qu e su s
incoherencias p or sí m ism as evid encien la
necesidad del cambio, que la sustitución que
s e d e s e a b a s e im p o n g a d e la s p r o p ia s
contrad icciones d e la norm ativa vigente, en
cuanto imposibilitaban la consecución de sus
principios. Con lo cual, el proyecto se quedó
casi reservad o p or u nos m eses, d ejand o el
tiempo a la maduración necesaria de las ideas,
g r a cia s a u n a la b o r p a s o a p a s o d e
sensibilización p olítica sobre u na Fu nción
Pú blica m od erna y m eritocrática.
Se consideró que así se ganaría al final de
cu enta m u cho tiem p o en el cam ino hacia la
p ercep ción d e la relevancia d e las fu tu ras
reformas. Es en este sentido que la ONAP, con
el ap oyo d el PARME, d esarrolló activid ad es
p aralelas y com p lem entarias.
1.3. Desarrollar Actividades Complementarias
Con el p rop ósito d e ir reafirm and o d e
m anera insistente la im p ortancia d e contar
con u na Fu nción p ú blica estable y p rofesion a l, sig u ien d o los p la n tea m ien tos d e la
normativa vigente, varias actividades fueron
im pu lsad as. Entre otros, se llevó a cabo u n
t r a b a jo p a r a d a r le a la O N A P la s
herram ientas técnicas y ju ríd icas p royectos
d e d e cr e t o , d e r e g la m e n t o , e s q u e m a s
funcionales - para que pudiera organizar los
p rim eros con cu rsos d e reclu tam ien to p or
op osición segú n estánd ares internacionales,
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o s e a , cr it e r io s d e im p a r cia lid a d
transp arencia incu es-tionables.
y
Tam bién se trabajó en otras cu estiones
en torn o a la m ejora d e la gestión d e los
recursos humanos del Estado. En todo ello, se
trataba a la vez d e reforzar la ap licación d e
la ley 14-91 y d e contribu ir en ad elantar el
fom ento d e p rácticas qu e fu eran prop u estas
en la n u ev a n o r m a tiv a , r esp ect o d e la s
relaciones entre el órgano rector d el sistem a
y las oficinas d e recu rsos hu m anos d e las
d iferentes institu ciones p ú blicas.
En paralelo, también se decidió proponer
al Poder Ejecutivo un proyecto de decreto que
d e cla r a r ía d e in t e r é s n a cio n a l la
p rofesionalización d e la Fu nción Pú blica y
r ea fir m a r ía el p r in cip io d e los cr iter ios
meritocráticos en cuanto al ingreso al Servicio
C iv il, a s í co m o la im p o r t a n cia d e la
ca p a cit a ció n e n la p e r s p e ct iv a d e la
profesionalización del Servicio Civil y de una
ad m inis-tración p ú blica cap az d e ofrecer a
la ciu d ad anía u n servicio p ú blico d e m ejor
calid ad . Ese d ecreto 3, qu e finalm ente fu era
firm ad o por el Presid ente d e la Rep ú blica a
fin a le s d e 2005, r e t o m ó a lg u n a s id e a s
conversad as u n año antes en la ON AP, qu e
n o h a b ía n p o d id o co n cr e t iz a r s e e n s u
m o m e n t o , a l n o co in cid ir co n e l m e jo r
m om ento político: En sep tiem bre d e 2004, el
Presidente de la República había firmado otro
d ecreto qu e, lam entablem ente, no d aba la
m ejor señal en m ateria d e estabilid ad d e la
Fu nción Pú blica d e carrera.
Un año m ás tard e, u n contexto p olítico
d iferente p erm itía qu e d esd e la Presid encia
se diera el respaldo esperado: más reiterativo
qu e con real contenid o ju ríd ico nu evo, ese
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Revista de Administración Pública
No. 2
d e cr e t o s í co n t r ib u y ó e n fo r t a le ce r la
legitim id ad d e la p rop u esta y la tom a d e
conciencia en cu anto a la p roblem ática.
1.4. Respaldar la Propuesta
La Carta
Iberoamericana de la
Función Pública
constituyó uno de los
pilares mayores de la
estrategia y ese
documento
internacional,
elaborado bajo los
auspicios de la ONU,
mediante el Centro
Latinoamericano de
Administración para
el Desarrollo (CLAD)
sirvió como tela de
fondo y fue
adaptado a las
Es p or las m ism as razones qu e p areció
op ortu no, sino im p rescind ible, obtener u na
legitim ación técn ica in d iscu tible. En este
s e n t id o , e l h e ch o d e q u e e l g o b ie r n o
d o m in ica n o , ju n t o co n e l co n ju n t o d e
gobiernos d e la región, haya firm ad o p ocos
meses antes la Carta Iberoamericana de la Función
Pública constituyó uno de los pilares mayores
d e la e s t r a t e g ia y e s e d o cu m e n t o
internacional, elaborad o bajo los au sp icios
d e la O N U , m e d ia n t e e l C e n t r o
Latinoam ericano d e Ad m inistración p ara el
Desarrollo (CLAD) sirvió como tela de fondo
y fue adaptado a las realidades dominicanas.
Cabe resaltar qu e los ap ortes d el CLAD
no se lim itaron en ello y fu eron su m am ente
relevantes para el logro del consenso político,
gracias a las visitas d e trabajo repetid as qu e
h aría el Secretario General d el organism o
p ara ayu d ar los equ ip os técnicos a finalizar
la red acción d el texto y sobre tod o, p ara d ar
a la labor qu e se estaba realizand o, tod a la
legitimación que puede aportar un organismo
internacional d e tal relevancia.
realidades
dominicanas.
Es en ese m ism o ord en d e id eas, y p ara
reforzar su tecnicismo, que también el equipo
de la ONAP realizó un viaje a México en 2005
para participar en un encuentro internacional
del CLAD sobre las dificultades y estrategias
d e im p le m e n t a ció n d e la C a r t a Ib e r o am ericana d e la Fu nción Pú blica.
Profesionalización de la Función Pública
67
1. En busca de los Consensos Social
y Político
Todo discurso acerca de cualquier tipo de
reforma puede enfrentarse a otro, meramente
p olítico, en el sentid o electoralista, au n m ás
en u n p a ís d on d e la tr a d ición o cu ltu r a
clientelista no ha desaparecido. Ello refuerza
el in terés y la op ortu n id ad d e d esarrollar
acciones conduciendo al acompañamiento de
las reform as, sobre tod o cu an d o tocan al
corazón de la política, como es el caso del tema
d e la Fu nción Pú blica y d e la cu estión d e la
estabilid ad d el p ersonal ad m inistrativo: Por
cierto, laborar en d irección a u na Fu nción
Pú blica m eritocrática y estable p erfectam ente p u ed e encontrar d u rante u n tiem p o los
respaldos necesarios, pero verse cuestionado
al m om ento d e la verd ad , es d ecir, al llegar
la p rim era altern an cia p olítica cu an d o la
p r in cip a l fu e n t e d e r e t r ib u ció n d e l
m ilit a n t is m o s e h a y a r e d u cid o , o q u e
d ecisiones cond u ciend o a este p rop ósito se
hayan tom ad o.
En otros términos, claramente, la cuestión
d e lograr u n consenso sino u n com p rom iso
definitivo de parte de las principales fuerzas
p olíticas acerca d e la p rop u esta ap areció d e
en tr a d a com o cr u cia l: en ello, ba sta con
recordar que en la República Dominicana, en
2002, n o s e cu e s t io n a b a p a r a n a d a e l
clientelismo político en la Función pública, y
qu e se había constitu id o u na com isión d el
empleo público en el PLD luego de la victoria
del Presidente Leonel Fernández en 2004. La
estrategia que se diseñó para ello se armó en
varios niveles, bajo lid erazgo d el Secretario
de Estado, Director de la ONAP en función a
partir de agosto de 2004, Lic. Ramón Ventura
Camejo.
68
Revista de Administración Pública
No. 2
2.1. El Diálogo Nacional
A principios del año
de 2005, el
Presidente de la
República pidió al
director de la ONAP
que presentara el
anteproyecto de ley
de Función pública a
los debates del
A p r in cip io s d e l a ñ o d e 2005, e l
Presid ente d e la Rep ú blica pid ió al d irector
d e la ON AP qu e p resentara el antep royecto
d e ley d e Fu nción p ú blica a los d ebates d el
Diálogo Nacional, instancia que reúne desde
hace unos quince años las principales fuerzas
sociales en la República Dominicana (gremios
p a tr on a les, sin d ica tos, ig lesia s, p a r tid os
p olíticos, asociacion es, ON Gs, etc.), p ara
arm ar el p roceso d e consu lta y obtener el
debido consenso social antes de someterlo al
Con greso N a cion al. Por con sigu ien te, se
a cor d ó con la s a u tor id a d es d el Diá log o
N acional u na secu encia d e u n total d e d oce
reu niones y talleres, a d esarrollar a lo largo
del primer semestre de ese mismo año, con el
p rop ósito d e p od er entregar el p royecto al
Poder legislativo a inicios de la legislatura de
agosto de 2005.
Diálogo Nacional,
instancia que reúne
desde hace unos
quince años las
principales fuerzas
sociales en la
República
Dominicana.
El proceso dentro de ese foro se inició en
m arzo y estu vo d esarrollánd ose d e m anera
m u y fr u ct ífe r a y co n p a r t icip a ció n
im p or ta n te d e los d ifer en tes a ctor es d el
Diálogo; con un promedio de 80 participantes
p or encu entro sem anal, qu e rep resentaban
las d iferentes organizaciones integrantes, el
Diálogo Nacional estudió y discutió capítulo
p or ca p ít u lo los d ifer en t es tem a s d e la
p rop u esta legislativa. En tre otros, d e ello
su rgieron iniciativas relevantes, tales com o
el refu erzo necesario d el enfoqu e d e género
que dar al texto. Culminó a principios de junio
p or u na sesión plenaria en la cu al se aprobó
el a n t ep r o y ect o a ser t r a sm it id o p or el
Pr esid en te d e la Rep ú b lica a l Con g r eso
Nacional para la sesión de agosto.
Profesionalización de la Función Pública
69
Sobre tod o, con ello se logró u n acu erd o
cardinal respecto del anteproyecto de Ley de
Fu nción Pú blica d e p arte d el p rincip al, m ás
representativo y más legítimo foro de debate
y consenso en la República Dominicana.
2.2. Los otros Foros de Debate
En p aralelo al p roceso en el sen o d el
D iá lo g o N a cio n a l, fu e r o n o r g a n iz a d a s
consu ltas com p lem entarias p ara reforzar el
consenso deseado. En este sentido, hemos de
m e n cio n a r e n e s p e cia l e l co n ju n t o d e
reuniones llevadas a cabo entre Participación
Ciu d ad ana, p restigiosa organización d e la
sociedad civil, y la ONAP, en ejecución de un
acu erd o firm ad o en tre am bas en tes, p ara
fom en tar u n d ebate acerca d el tem a d e la
carrera ad m inistrativa.
D e l m is m o m o d o , s e o r g a n iz a r o n
encu entros esp ecíficos con algu nos sectores
clave de la sociedad: las universidades, tanto
e n la ca p it a l co m o e n e l in t e r io r ; la s
o r g a n iz a cio n e s p r o fesio n a les - Co n se jo
nacional de la Empresa Privada, CONEP, con
el cual se llevaron a cabo varias reuniones de
tr a ba jo, Asocia ción N a cion a l d e Jóv en es
Em p resarios, AN JE, y d em ás grem ios; así
com o con la p rensa escrita y televisiva.
Fin alm en te, al in icio d el añ o 2006, es
menester subrayar que también el Presidente
d e la Re p ú b lica s e co m p r o m e t ió co n
M o n s e ñ o r A g r ip in o N ú ñ e z C o lla d o ,
coord inad or d el Diálogo N acional, y con el
director de la ONAP, en entregar el proyecto
de ley al Congreso Nacional el 27 de febrero,
aprovechando su discurso anual ante el Poder
Legisla tiv o, y solicitó q u e se or ga n iz a r a
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m ientras tanto u na conferencia en el Palacio
Nacional para darle más visibilidad al tema.
Se acord ó qu e fu era el Dr. Ju lio Cesar
Fernández Toro, Secretario General del CLAD,
quien ya había venido asesorar a la ONAP y
al PARME respecto de este tema, que volviera
p a r a ello y fin a lm en te, n a d a m ejor, fu e
organizada en las instalaciones de la Pontificia
Universidad Católica Madre y Maestra, sede
d el Diálogo N acional. Con esa tercera visita
del Doctor Fernández Toro en Santo Domingo,
la conferencia que se dio ante una audiencia
in t e g r a d a p o r Se cr e t a r io s d e Es t a d o ,
p arlam en tarios, m iem bros d e la socied ad
civil, evid enció y reiteró el ap oyo p ú blico
directo e indefectible del CLAD a la labor de
la ON AP, a la prop u esta som etid a a d ebate
a s í co m o a l p r o ce so lle v a d o a ca b o e n
Rep ú blica Dom in ican a d esd e h ace cu atro
años y mantenido a lo largo de ese tiempo.
2.3. El Lobbying Político
Ca b e d est a ca r q u e n o h u b o n in g ú n
cam bio ni estratégico ni en cu anto al fond o
d e la p ropu esta entre los d os d irectores qu e
en cabezaron su cesi-vam en te la ON AP en
tod o ese period o en qu e el PARME hu bo d e
acom p añar a las institu ciones d om inicanas.
Al revés, es im p ortan te su brayar la total
con tin u id ad en tre los Lics. Darío Castillo
Lu go, en fu n ción h asta agosto d e 2004, y
Ramón Ventura Camejo, desde esta fecha.
Evid encia u na p ráctica institu cional qu e
h a y q u e v a lor a r com o se m er ece. Com o
ejem p lo d e ello, hem os d e m encionar qu e el
trabajo acerca d e la Ley d e Fu nción Pú blica
recibió u n im p u lso fu erte y d ecisivo con la
realización d e u n taller in terin stitu cion al
Profesionalización de la Función Pública
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entre la ONAP, el INAP, representantes de la
comisión de transición del PLD y el PARME.
Se trata ba qu e, al con clu ir su gestión , el
d irector d e la ON AP saliente entregase a su
s u ce s o r, e n t r e o t r o s r e s u lt a d o s , e l
a n t e p r o y e ct o , y a e n a q u e l m o m e n t o
consensuado tanto en términos técnicos entre
las d os institu ciones m ás interesad as, com o
e n t é r m in o s p o lít ico s , co n lo s fu t u r o s
encargados del área.
En complemento, también se organizó en
el mismo periodo de transición un seminario
internacional llevad o a cabo en los ú ltim os
días de la anterior administración, a mediados
d e a gosto d e 2004, ev en to q u e r eu n ió el
Secretario general d el CLAD y nu m erosos
representantes de las diferentes instituciones
de la transición, para sensibilizarles respecto
d e la im p ortancia d el tem a d e la Fu n ción
P u b lica e n e l m a r co d e u n p r o ce s o d e
in s t it u cio n a liz a ció n d e m o cr á t ica y d e
desarrollo económico.
En paralelo a esos eventos, bien antes de
q u e e l A n t e p r o y e ct o fu e r a r e m it id o a l
C o n g r e s o N a cio n a l, t a m b ié n s e h a b ía
d ecid id o d arles u na atención esp ecial a los
d iferentes sectores p olíticos, y sobre tod o, a
los tres p artid os m ayoritarios. En u n p aís
donde los periodos electorales se repiten con
mucha frecuencia, alternan-do las elecciones
p resid enciales con las legislativas cad a d os
años, el cabild eo p olítico era im p rescind ible
p ara d arle a la p rop u esta la posibilid ad d e
encontrar algú n verd ad ero eco.
En este sentid o, vale d ecir, qu e el ritm o
electoral claram ente d ificu lta u na estrategia
legislativa com o la qu e los p rom otores d e la
reforma de la Función Pública pretendían: de
cierta manera, es difícil determinar el periodo
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Revista de Administración Pública
No. 2
p olítico id ón eo p ara qu e la recep ción sea
óp tim a, estan d o los d iferen tes p artid os a
menudo inmersos o bien en procesos internos
d e selección d e los ca n d id a tos p a r a la s
elecciones legislativas y municipales, o ya en
campaña electoral, o bien en nuevos procesos
internos para la elección p resid encial.
Ad em ás, la id entificación d el m om ento
id e a l p a r a t r a b a ja r la cu e s t ió n co n lo s
p arlam entarios, así com o p ara entregar u n
p royecto al Congreso N acional ha d e tom ar
en cu enta la com p lejid ad d el p roced im iento
parlamentario dominicano y las limitaciones
constitucionales. Mejor, por consiguiente, que
u n t r a b a jo p r e v io h a y a a d e la n t a d o e l
conocimiento de los legisladores y su examen
d e la p rop u esta, p ara d ism inu ir los riesgos
d e atraso y d e verla p erim ir.
Es la razón por la cual diferentes tipos de
encuentros se llevaron a cabo, sobre todo para
u n cabild eo esp ecífico en d irección a los
congresistas de los partidos de oposición, PRD
y PRSC. Dos consu ltores, altos resp onsables
d e d ichos p artid os, fu eron contratad os p ara
asu m ir esa tarea en nom bre d e la ON AP y
del PARME. En paralelo, el mismo proceso se
inició resp ecto d e los legislad ores d el PLD,
partido de gobierno, con los mismos fines, el
cu al, au n qu e tu viera la m ayoría en cad a
Cá m a r a , n o d ebía d e ser d esca r ta d o d el
proceso de concienciación.
Del m ism o m od o, d u r a n te el p r im er
semestre de 2006, se realizó un encuentro muy
im portante con m ás d e 40 parlam entarios y
cand id atos, bajo los au sp icios d e Particip ación Ciu d ad ana, en p resencia d el jefe d e la
d elegación d e la Com isión eu rop ea, y d e la
d irección d e la USAID; el d oble pad rinazgo
Profesionalización de la Función Pública
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d el encu entro, y la p articip ación d e tantos
p arlam en ta rios p erm itieron , p or u n lad o
am pliar el consenso, ap areciend o u nánim es
los tres p artid os p olíticos en d efen d er la
necesid ad d e u na revisión d e la ley vigente
14/91 de Servicio Civil y Carrera Administrativa y la p rom oción d e u na Fu nción Pú blica
profesional y de calidad.
Tam bién p erm itió reforzar el resp ald o
in t e r n a cio n a l a ce r ca d e l t e m a y d e la
p rop u esta, su m án d ose p or p rim era vez y
públicamente la cooperación estadounidense
a la europea en este proceso.
2.3. Los Logros del Trabajo de Consenso
El trabajo d e con sen so llevad o a cabo
sobre u n p eriod o largo, reforzad o p or u na
p olítica ed itorial y d e d ifu sión am p lia d e la
propuesta de ley y de la Carta Iberoamericana
de la Función Pública, editadas por el PARME,
para mejor dar a conocer que lo que se estaba
p r o p o n ie n d o e r a u n a r e fo r m a q u e s e
en m a r ca b a en la cor r ien te r eg ion a l m á s
m od erna, fu e m u y fru ctífero y cu m p lió con
tod as las exp ectativas d e su s p rom otores.
A m od o d e p ru eba, m encionarem os qu e
los p u ntos m ás cu estion ad os d el p royecto
antes d e iniciarse ese p roceso, encontraron
fin a lm e n t e e l d e b id o r e s p a ld o d e lo s
participantes de los diferentes foros. Es el caso,
p or ejem p lo, d e los tem as d e la elevación
jerárquica de la ONAP al rango de Secretaría
d e Estad o, o d e la necesid ad p or el órgano
rector d e la Fu nción Pú blica d e tener en su s
m anos las herram ientas qu e le p erm itirán la
d efin ición y el m an ejo d e u n a verd ad era
p olítica nacional d e la Fu nción p ú blica en
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m a t e r ia d e r e clu t a m ie n t o y g e s t ió n d e
recursos humanos del Estado.
Tantos tem as qu e, al inicio, encontraban
m u y p o co e co p o s it iv o , e in clu s o s e
enfrentaron a fuertes oposiciones, salieron del
p r o ce s o d e co n s e n s o d e fin it iv a m e n t e
ap robad os, a veces p ú blicam en te p rom ovidos por socios de la ONAP en este proceso,
al id éntico qu e otros ejes d e reflexión qu e se
han mantenido y, al final de cuenta, impuesto
en la p rop u esta, hasta consid erarse, hoy en
d ía, com o im p rescind ibles p or parte d e las
diferentes instituciones y actores interesados.
Otro logro radica en la politización, en el
m ejor sentid o d e la palabra, d el tem a d e la
Función Pública: anterior-mente, dijimos que
el clien telism o n o era tem a d e d ebate n i
cu estionad o en 2002, al inicio d e ese trabajo.
Du r a n te la ca m p a ñ a p a r a la s eleccion es
legislativas de 2006, la profesionalización de
la Fu nción Pú blica sí fu e tem a d e cam paña
electoral.
En paralelo, ese mismo año, el PRSC y el
PRD p u blica r on su a lia n z a p olítica q u e
pretendía entre otros temas propiciar acuerdos
para cumplir con la ley 14/91 de Servicio Civil y
Carrera Administrativa, a fin de profesionalizar la
gestión publica . Trad u cción d el hecho qu e,
definitivamente, el tema de la Función Pública
había cam biad o d e estatu s p olítico en este
país.
3. El Trabajo Parlamentario en el
Congreso N acional
El trabajo final se ha d esarrollad o en el
seno, primero, de la Cámara de Diputados, a
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partir de abril de 2006; en otros términos, con
cierto atraso resp ecto d e los p lanes iniciales.
En efecto, a con tin u a ción d e la s la bor es
in icia d a s co n la s d ife r e n t e s b a n ca d a s
parlamentarias, se acordó que el proyecto de
ley fu era d e iniciativa legislativa, ya qu e el
P o d e r Eje cu t iv o n o r e s p o n d ía la s
expectativas, en térm inos d e p lazos.
Con esto, el Presid ente d e la Cám ara d e
Dip u tad os, Dr. Ju lio César Valentín, d ecid ió
asumir la propuesta e impulsar así el proceso
p arlam en tario. El m ism o em p ezó p or u n
sem inario qu e reu nió m ás d e 140 d ip u tad os
a m ed ia d os d e m ayo d e 2007, d on d e los
voceros de las diferentes bancadas, unánimes,
exp resaron su resp ald o a la p rop u esta, en
p resencia d el Secretario General d el CLAD,
qu ien regresó nu evam ente a d efend erla; era
la segu n d a vez qu e se exp resaba an te los
congresistas dominicanos en un poco más de
un año.
In scrita a la agen d a p rior iz ad a d e la
Cá m a r a , la p r op u esta fu e d e in m ed ia to
sometida al estudio de una comisión especial
y recibió el apoyo técnico de tres consultores
contratad os a tal efecto p or la ON AP y el
PARME, siend o el p ropósito la p resentación
del dictamen a finales de julio del mismo año,
antes d e finalizar la legislatu ra. Finalm ente,
varias consid eraciones p olíticas im p id ieron
que ese plazo fuera respetado y las labores de
la com isión, interru m p id as casi por u n m es,
se r ea n u d a r ía n a p a rtir d e la legisla tu r a
siguiente, o sea, del 16 de agosto.
En p aralelo, tal com o fu era acord ad o
entre el d irector d e la ON AP y el Presid ente
d el Sen ad o, Dr. Rein ald o Pared Pérez, se
iniciará u na labor sim ilar en la Cám ara alta
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a partir de septiembre de 2007, siguiendo un
e s q u e m a s im ila r a l d e la C á m a r a d e
Dip u ta d os, es d ecir, em p ez a n d o p or u n
sem inario con presencia d el Dr. Ju lio César
Fern án d ez Tor o, en tr añ able e in ca n sable
promotor de una de las reformas legislativas
d e m a y o r r e le v a n cia q u e la Re p ú b lica
Dom inicana habrá llevad o a cabo en estos
ú ltim os años.
* El autor es abogado francés, Consultor en Administración
Pública.
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