seguro y responsabilidad patrimonial de la administración pública

SEGURO
Y RESPONSABILIDAD
PATRIMONIAL DE
LA A DMINISTRACIÓN P ÚBLICA
Begoña Arquillo Colet
CONSEJO EDITOR I A L
M ARÍA TERESA
DE
GISPERT PASTOR
JOAN EGEA FERNÁNDEZ
JOSÉ IGNACIO GARCÍA NINET
FRANCISCO R AMOS M ÉNDEZ
SIXTO SÁNCHEZ L ORENZO
JESÚS -M ARÍA SILVA SÁNCHEZ
JOAN M ANEL TRAYTER JIMÉNEZ
BELÉN NOGUERA
DE LA
MUELA
R ICARDO ROBLES P LANAS
JUAN JOSÉ TRIGÁS RODRÍGUEZ
Director de Publicaciones
SEGURO
Y RESPONSABILIDAD
PATRIMONIAL DE
LA
A DMINISTRACIÓN P ÚBLICA
Begoña Arquillo Colet
Doctora en Derecho. Abogada
Colección: Atelier Civil
Director:
Joan Egea Fernández
(Catedrático de Derecho Civil de la UPF)
Reservados todos los derechos. De conformidad con lo dispuesto en los arts. 270, 271 y 272 del Código
Penal vigente, podrá ser castigado con pena de multa y privación de libertad quien reprodujere, plagiare,
distribuyere o comunicare públicamente, en todo o en parte, una obra literaria, artística o científica, fijada en
cualquier tipo de soporte, sin la autorización de los titulares de los correspondientes derechos de propiedad
intelectual o de sus cesionarios.
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© 2008 Atelier
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Tel. 93 295 45 60
I.S.B.N. (13): 978-84-96758-44-5
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Fotocomposición: Grafime. Mallorca, 1. 08014 Barcelona
Impresión: Novagràfik
Per als meus pares, el meu avi, la Yoli i l’Andrés.
NOTA
PRELIMINAR
Durante la fase de publicación de este libro se ha aprobado la Ley 30/2007, de
30 de octubre, de Contratos del Sector Público (BOE núm. 261, 31.10.2007), que entrará en vigor en un plazo de seis meses, y que mantiene básicamente el contenido
de los preceptos citados del Real Decreto Legislativo 2/2000, de 16 de junio, por el
que se aprueba el texto refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones
Públicas, así como las conclusiones alcanzadas en este trabajo.
Por otro lado, también se han dictado otras normas como la Ley 13/2007, de 2
de julio, por la que se modifica el Texto Refundido de la Ley de ordenación y supervisión de los seguros privados, aprobado por el Real Decreto Legislativo 6/2004, de
29 de octubre, en materia de supervisión del reaseguro (BOE núm. 158, 3.7.2007),
y la Ley 21/2007, de 11 de julio, por la que se modifica el texto refundido de la Ley
sobre responsabilidad civil y seguro en la circulación de vehículos a motor, aprobado por el Real Decreto Legislativo 8/2004, de 29 de octubre, y el texto refundido
de la Ley de ordenación y supervisión de los seguros privados, aprobado por el Real
Decreto Legislativo 6/2004, de 29 de octubre (BOE núm. 116, 12.7.2007), aunque no
contienen modificaciones relevantes en relación con el estudio realizado.
SUMARIO
N OTA
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A GR A DECI MIEN TOS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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PR ELI MINA R
A BR EV I AT U R A S
C A PÍT U LO I.
I N T RODUCCIÓN
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1. Los problemas del aseguramiento de la responsabilidad patrimonial
de las Administraciones Públicas. Propósito del trabajo
y estructura sistemática . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
2. Las razones que justifican el estudio . . . . . . . . . . . . . . . .
2.1. El aumento de las reclamaciones de responsabilidad patrimonial
realizadas por los particulares contra la Administración Pública
2.2. Las Administraciones Públicas pueden verse obligadas a pagar
cuantiosas indemnizaciones . . . . . . . . . . . . . . . . . .
2.3. La contratación de seguros de responsabilidad civil . . . . . .
C A PÍT U LO II:
¿E S SOCI A L MEN T E
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BEN EFICIOSA L A CON T R ATACIÓN DE SEGU ROS
DE R ESPONSA BILIDA D CI V IL POR L A A DMI N IST R ACIÓN PÚ BLIC A ?
.
1. El aseguramiento de las Administraciones Públicas:
datos empíricos y normativos . . . . . . . . . . . . . .
1.1. La legislación aplicable . . . . . . . . . . . . . .
1.2. La posición de la Dirección General de Seguros:
la Resolución de 26 de junio de 1996 . . . . . . . .
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Begoña Arquillo Colet
1.3. Los seguros de responsabilidad civil contratados por
la Administración Pública en España . . . . . . . . . . . . . . .
1.3.1. Los seguros voluntarios de las Administraciones locales:
el seguro de responsabilidad civil general . . . . . . . . . .
a) El asegurado y el tomador del seguro . . . . . . . . . .
b) El objeto del seguro: la cláusula general sobre el art. 1902
del Código Civil y su alcance . . . . . . . . . . . . . .
c) Las coberturas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
c.1.) La delimitación temporal . . . . . . . . . . . . . .
c.2.) La delimitación cuantitativa . . . . . . . . . . . . .
c.3.) La delimitación objetiva . . . . . . . . . . . . . . .
d) Las exclusiones: ¿están cubiertas las mayores actividades
de riesgo de las Adminitaciones locales? . . . . . . . . .
d.1.) Los daños causados por el mal estado
de conservación de las vías públicas:
caídas y accidentes de circulación . . . . . . . . . .
d.2.) Los daños causados por los fenómenos
meteorológicos . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
e) Supuestos específicos: los seguros de responsabilidad
civil extracontractual del personal de la Administración
y los seguros de los contratistas de la Administración
Pública . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
1.3.2. Los seguros voluntarios de las Administraciones
autonómicas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
1.3.3. Los seguros voluntarios de la Administración general del Estado:
cuerpos y fuerzas de seguridad del Estado, Ministerios
y grupos de funcionarios . . . . . . . . . . . . . . . . . .
1.3.4. Los seguros voluntarios de las Administraciones institucionales .
1.3.5. Los seguros obligatorios. En especial, el seguro
de responsabilidad civil en festejos municipales . . . . . . .
a) Los textos legales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
b) El paralelismo con el seguro obligatorio
en el ámbito deportivo . . . . . . . . . . . . . . . . .
c) La justificación del seguro obligatorio en festejos
municipales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
d) Las reclamaciones judiciales . . . . . . . . . . . . . . .
1.4. ¿Las Administraciones Públicas en el Derecho Comparado
contratan seguros de responsabilidad civil? . . . . . . . . . . . .
1.4.1. Alemania . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
1.4.2. Italia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
1.4.3. Francia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
2. ¿Es socialmente beneficioso el aseguramiento de la responsabilidad
patrimonial de la Administración? . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
2.1. Una cuestión previa: las funciones de la responsabilidad
patrimonial de la Administración y del seguro . . . . . . . . . . .
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Seguro y responsabilidad patrimonial de la Administración Pública
2.1.1. Las funciones de la responsabilidad patrimonial . . . . . . .
2.1.2. Las funciones del seguro . . . . . . . . . . . . . . . . . .
2.2. Las ventajas del aseguramiento de la responsabilidad patrimonial
de la Administración. ¿Se materializan en la práctica? . . . . . . .
2.3. Las razones por las que la Administración Pública contrata
un seguro . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
2.3.1. Las actitudes ante el riesgo . . . . . . . . . . . . . . . . .
2.3.2. La estabilidad presupuestaria . . . . . . . . . . . . . . . .
2.3.3. Las peticiones de los funcionarios . . . . . . . . . . . . .
2.4. Los problemas en los incentivos para evitar el número de accidentes.
El autoseguro como alternativa . . . . . . . . . . . . . . . . . .
2.5. Un caso concreto: ¿es socialmente beneficioso el aseguramiento
de la responsabilidad patrimonial de la Administración
Pública Sanitaria? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
C A PÍT U LO III.
L OS PROBLEM A S
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DE L A A PLIC ACIÓN DE L A LEGISL ACIÓN A SEGU R A DOR A
. .
1. Un problema previo: la jurisdicción competente en las reclamaciones
contra una Administración Pública asegurada . . . . . . . . . . . . .
1.1. Planteamiento del problema . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
1.2. La normativa aplicable. En especial, la reforma
de la Ley Orgánica 19/2003 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
1.3. El problema y sus soluciones en la jurisprudencia . . . . . . . . .
1.3.1. La jurisprudencia anterior a los Autos de la Sala de Conflictos
del Tribunal Supremo de 27.12.2001 y de 21.10.2002 . . . .
1.3.2. Los Autos de la Sala de Conflictos del Tribunal Supremo
de 27.12.2001 y de 21.10.2002 . . . . . . . . . . . . . . .
1.3.3. La jurisprudencia posterior a la Ley Orgánica 19/2003
y el Auto de la Sala de Conflictos del Tribunal Supremo
de 18.10.2004 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
2. La defensa jurídica de la Administración Pública asegurada . . . . . . .
2.1. La defensa jurídica en el art. 74 de la Ley de Contrato de Seguro . .
2.1.1. Norma dispositiva . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
2.1.2. El asegurador tiene la facultad de asumir
la dirección jurídica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
2.1.3. El asegurado tiene el deber de colaborar en la defensa . . .
2.1.4. El asegurado puede asumir su defensa jurídica
en algunos supuestos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
2.2. Conflictos de intereses entre asegurado y asegurador . . . . . . .
2.2.1. Alcance del art. 74.2 de la Ley de Contrato de Seguro . . . .
2.2.2. Conflicto de intereses en sentido amplio: transacción
y decisión de recurrir . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
2.2.3. Los gastos de la defensa jurídica . . . . . . . . . . . . . .
EN LOS SEGU ROS DE R ESPONSA BILIDA D CI V IL DE L A A DMI N IST R ACIÓN PÚ BLIC A
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2.3. La defensa jurídica de la Administración Pública: los problemas
y las soluciones en la tramitaciónde los siniestros . . . . . . . .
2.3.1. ¿La dirección jurídica de la Administración debe ser asumida
por sus propios abogados? . . . . . . . . . . . . . . . .
2.3.2. Los conflictos de intereses: la aceptación de responsabilidad
y la negociación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
2.3.3. Propuestas prácticas . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
3. La acción directa del perjudicado contra la compañía
aseguradora de una Administración Pública . . . . . . . . . . . . .
3.1. El art. 76 de la Ley de Contrato de Seguro y la acción directa . . .
3.2. La validez de la acción directa contra la compañía aseguradora
de una Administración Pública. ¿Una excepción al procedimiento
administrativo de responsabilidad? . . . . . . . . . . . . . . .
3.3. El régimen de excepciones . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
3.3.1. El concepto de excepción. Su aplicación en sentido amplio
3.3.2. Excepciones no oponibles por el asegurador al perjudicado
3.3.3. Excepciones oponibles por el asegurador al perjudicado .
a) Excepciones derivadas de la ausencia de responsabilidad
civil del asegurado . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
b) Excepciones personales entre el asegurador
y el perjudicado . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
c) Excepciones objetivas . . . . . . . . . . . . . . . . .
3.4. El derecho de repetición de la compañía aseguradora contra
la Administración Pública . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
3.4.1. Planteamiento del problema . . . . . . . . . . . . . . .
3.4.2. El derecho de repetición entre codeudores solidarios . . .
3.4.3. Supuestos en que la compañía aseguradora puede repetir
contra la Administración Pública . . . . . . . . . . . . .
a) Conducta dolosa del asegurado . . . . . . . . . . . .
b) Inoponibilidad de excepciones al perjudicado . . . . .
c) ¿Contra el funcionario o el personal al servicio
de la Administración Pública? . . . . . . . . . . . . .
4. La aplicación del art. 3 de la Ley de Contrato de Seguro en
los seguros de responsabilidad civil de la Administración . . . . . .
4.1 Una distinción previa: las cláusulas delimitativas del riesgo
y las cláusulas limitativas de derechos . . . . . . . . . . . . .
4.2. Los requisitos para la inclusión de las condiciones generales
en el contrato de seguro de responsabilidad civil
de las Administraciones Públicas . . . . . . . . . . . . . . . .
4.3. El pliego de cláusulas administrativas versus las condiciones
generales del contrato de seguro . . . . . . . . . . . . . . . .
4.4. La oponibilidad de las cláusulas al tercero perjudicado . . . . .
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Seguro y responsabilidad patrimonial de la Administración Pública
5. Los intereses moratorios del art. 20 de la Ley de Contrato de Seguro
y su aplicación a las compañías aseguradoras de la Administración
Pública . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
5.1. Introducción: la normativa aplicable y sus problemas en
la jurisprudencia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
5.2. Un presupuesto previo: la constitución en mora del asegurador
de la Administración. La existencia de causa justificada . . . . .
5.3. La aplicación de los intereses moratorios de la Ley de Contrato
de Seguro . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
5.3.1. ¿Qué tipo de interés debe aplicarse? . . . . . . . . . . . .
5.3.2. El momento inicial del cómputo de los intereses moratorios
5.3.3. El momento final del cómputo de los intereses moratorios.
El valor de las consignaciones . . . . . . . . . . . . . .
6. La acción prevista en el art. 43 de la Ley de Contrato de Seguro
contra la Administración Pública y su aseguradora . . . . . . . . . .
6.1. Configuración legal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
6.2. ¿Es socialmente beneficiosa la acción prevista en el art. 43
de la Ley de Contrato de Seguro? . . . . . . . . . . . . . . . .
6.3. Cuestiones esenciales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
6.3.1. Derecho de crédito del asegurado contra el tercero
responsable del daño . . . . . . . . . . . . . . . . . .
6.3.2. Pago de la indemnización: presupuesto y límite . . . . .
6.3.3. Prescripción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
6.4. La viabilidad de la acción de regreso contra
la Administración Pública . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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1. Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
1.1. El objeto del análisis. Estructura sistemática . . . . . . . . . . . .
1.2. Las razones que justifican el concreto estudio del seguro
de la Administración Pública Sanitaria . . . . . . . . . . . . . . .
1.2.1. El elevado número de reclamaciones por responsabilidad
civil médica contra la Administración Pública
y su justificación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
a) El paciente tiene unas expectativas altas de conseguir
una indemnización . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
b) El paciente conoce mejor su situación médica:
el derecho de acceso a la historia clínica . . . . . . . . .
1.2.2. La contratación de seguros por las Administraciones Públicas
Sanitarias, a pesar de la falta de disponibilidad . . . . . . .
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203
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C A PÍT U LO IV.
A NÁ LISIS DE U N
GRU PO DE C A SOS : SEGU RO Y R ESPONSA BILIDA D
PAT R I MON I A L DE L A A DMI N IST R ACIÓN PÚ BLIC A SA N ITA R I A
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2. El aseguramiento de la Administración Pública Sanitaria en España:
datos empíricos y normativos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
2.1. Mapa de las Administraciones Públicas Sanitarias
y de sus pólizas de seguro . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
2.1.1. Los Servicios de Salud autonómicos . . . . . . . . . . . . .
a) El Servei Català de la Salut . . . . . . . . . . . . . . . . .
b) Los Servicios de Salud de otras Comunidades Autónomas
2.1.2. El INSALUD . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
2.1.3. Las sociedades o fundaciones que gestionan la asistencia
sanitaria. ¿Son Administraciones Públicas? . . . . . . . . . .
2.2. Los seguros de responsabilidad civil de la Administración
Pública Sanitaria . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
2.2.1. El asegurado y el tomador del seguro . . . . . . . . . . . .
2.2.2. La delimitación cuantitativa . . . . . . . . . . . . . . . . .
2.2.3. La delimitación objetiva . . . . . . . . . . . . . . . . . .
2.2.4. La delimitación temporal . . . . . . . . . . . . . . . . . .
2.3. Los diferentes seguros de responsabilidad civil contratados
por los médicos y sus problemas . . . . . . . . . . . . . . . . .
2.3.1. La determinación de los sujetos que componen el seguro . .
2.3.2. Un médico contrata varios seguros para cubrir un mismo
interés y riesgo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
3. Las reclamaciones extrajudiciales y la tramitación de los siniestros
de la Administración Pública Sanitaria asegurada . . . . . . . . . . .
3.1. La tramitación conjunta de los siniestros . . . . . . . . . . . . .
3.2. Descripción del procedimiento administrativo previo . . . . . . .
3.2.1. Plazos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
3.2.2. Inicio del cómputo. Suspensiones y ampliaciones . . . . . .
3.2.3. Trámite de audiencia, comparecencia de las partes interesadas
y finalización del procedimiento . . . . . . . . . . . . . .
3.3. ¿Por qué el procedimiento administrativo previo obligatorio reduce
las ventajas del aseguramiento de la Administración? . . . . . . . .
4. Las reclamaciones judiciales contra la Administración Pública Sanitaria
asegurada
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
4.1. Introducción: pluralidad de regímenes y de estándares
de responsabilidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
4.1.1. La regulación administrativa . . . . . . . . . . . . . . . .
4.1.2. La regulación civil . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
4.1.3. La regulación penal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
4.2. La jurisprudencia del Tribunal Supremo . . . . . . . . . . . . . .
4.2.1. ¿Contra quién se reclama? . . . . . . . . . . . . . . . . .
4.2.2. Los criterios de la Sala 1ª del Tribunal Supremo sobre
responsabilidad civil de la Administración Pública Sanitaria .
a) La regla general: la negligencia del médico . . . . . . .
b) Las infecciones hospitalarias y el daño desproporcionado:
la inversión de la carga de la prueba . . . . . . . . . .
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Seguro y responsabilidad patrimonial de la Administración Pública
4.2.3. Los criterios de la Sala 3ª del Tribunal Supremo sobre
responsabilidad civil de la Administración Pública Sanitaria .
a) La regla general: el Tribunal Supremo no aplica el estándar
de la responsabilidad objetiva . . . . . . . . . . . . . .
b) Las infecciones hospitalarias y el daño
desproporcionado . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
4.3. Una reflexión final sobre la coincidencia de criterios entre la Sala 1ª
y la Sala 3ª del Tribunal Supremo. Sus consecuencias para
el estudio realizado . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
C A PÍT U LO V.
C ONCLUSION ES
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
A NEXO.
TABLAS DE JURISPRUDENCIA CITADA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
1. Tablas de jurisprudencia sobre seguro y responsabilidad patrimonial
de la Administración . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
2. Tabla de jurisprudencia sobre responsabilidad patrimonial
de la Administración Pública Sanitaria . . . . . . . . . . . . . . .
3. Tabla de jurisprudencia sobre seguro . . . . . . . . . . . . . . .
B IBLIOGR A FÍ A
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