administracin pblica - Repositorio Institucional de la Universidad

UNIVERSIDAD VERACRUZANA
Facultad de Contaduría y Administración
Centro municipal de investigación en vialidad
(CEMIV). Organismo público descentralizado
del gobierno de Xalapa, Veracruz.
TESIS
para obtener el Título de:
Licenciado en Contaduría
Presenta:
Cecilia Dolores Rodríguez Carrizales
Asesor:
MAP Alicia Eguía Casis
Xalapa-Enríquez, Veracruz
Marzo 2009
UNIVERSIDAD VERACRUZANA
Facultad de Contaduría y Administración
Centro municipal de investigación en vialidad
(CEMIV). Organismo público descentralizado
del gobierno de Xalapa, Veracruz.
TESIS
para obtener el Título de:
Licenciado en Contaduría
Presenta:
Cecilia Dolores Rodríguez Carrizales
Asesor:
MAP Alicia Eguía Casis
Xalapa-Enríquez, Veracruz
Marzo 2009
AGRADECIMIENTOS
Agradezco a Dios, a mis padres, a mi hermano, a Jaciel y a mis
amigos, por el apoyo brindado durante mi carrera; y así mismo
agradezco a todas las personas que de una u otra manera
ayudaron en mi formación académica e hicieron de este trabajo y
de esta carrera una realidad.
GRACIAS
ÍNDICE.
Resumen …………………………………………………………………………………..1
Introducción ……………………………………………………………………………….2
CAPÍTULO I. Del origen de la Administración Pública
1.1 La Administración Pública …………………………………………………...3
1.1.1 El origen del Estado ………………………………………………..4
1.1.2 Definición de Administración Pública …………………………….5
1.1.3 Antecedentes históricos de la Administración Pública …………6
1.1.3.1 En el mundo ………………………………………………7
1.1.3.2 En México …………………………………………………8
1.1.4 División de poderes ………………………………………………..9
1.1.5 Poder Ejecutivo ……………………………………………………10
1.1.5.1 Administración pública centralizada …………………..11
1.1.5.2 Administración paraestatal …………………………….12
1.1.5.2.1 Organismos descentralizados ……………….13
1.1.5.2.2 Fideicomisos …………………………………..14
1.1.5.2.3 Empresas de participación estatal ………….15
1.2. Administración pública municipal …………………………………………16
1.2.1 El municipio ………………………………………………………..17
1.2.2 Antecedentes históricos del municipio en México …………….18
1.2.3 Atribuciones del municipio en México …………………………..19
1.2.4 Ley orgánica del municipio libre en el Estado de Veracruz ….20
II
CAPÍTULO II. Del marco jurídico-legal del organismo descentralizado municipal en
materia de vialidad
2.1 El urbanismo ………………………………………………………………...21
2.1.1 Aspectos generales ………………………………………………22
2.1.2 Antecedentes históricos del urbanismo ………………………...23
2.1.2.1 Origen y significado del término urbanismo ………….24
2.1.2.2 Definición de urbanismo ……………………………….25
2.1.2.3 El urbanismo tras la Segunda Guerra Mundial ……...26
2.1.3 El urbanismo en la actualidad …………………………………...27
2.1.3.1 El Plan Global …………………………………………...28
2.1.3.2 Controles del desarrollo ………………………………..29
2.1.4 El futuro de las ciudades y del urbanismo ……………………..30
2.1.5 La planeación urbana en México ………………………………..31
2.2 La vialidad
Diferencias entre tráfico, tránsito y vialidad …………………………..32
Aspectos generales d la vialidad ………………………………………33
2.3 Normas Oficiales Mexicanas ………………………………………………34
2.4 Reglamento de Tránsito y Vialidad de la ciudad de Xalapa, Veracruz .35
CAPÍTULO III. Propuesta de creación del Centro Municipal de Investigación en
Vialidad (CEMIV)
3.1 Creación ……………………………………………………………………..36
3.2 Funcionamiento legal del CEMIV………………………………………….37
3.2.1 Atribuciones del organismo ……………………………………...38
3.2.2 Poder sancionador de la administración pública ………………39
3.2.2.1 Infracciones administrativas …………………………...40
III
3.2 Estructura y organización del CEMIV …………………………………….41
3.2.1 Funciones del personal …………………………………………..42
3.2.2 Organigrama ………………………………………………………43
3.2.3 Descripción de puestos …………………………………………..44
3.2.3.1 Descripción del puesto de Director General …………45
3.2.3.2 Descripción del puesto de Secretaria Particular …….46
3.2.3.3 Descripción del puesto de Contralor ………………….47
3.2.3.4 Descripción del puesto de Director General
Operativo ………………………………………………..48
3.2.3.5 Descripción del puesto de Director General
Administrativo ………….………………..……………...49
3.2.3.6 Descripción del puesto de Director General del
Jurídico …………………..…….………………………..50
3.3 Razón de ser del CEMIV………………………….………………………..51
3.3.1 Misión ………………………………………………………………52
3.3.2 Visión ……………………………………………………………….53
Conclusiones …………………………………………………………………………….54
Fuentes de información .........................................................................................55
IV
RESUMEN
El presente trabajo, desarrolla la temática de la creación de un organismo
descentralizado a nivel municipal, en la ciudad de Xalapa, Ver. especializado en el
área vial y de obras públicas. La idea de la creación del mismo se basa en la
necesidad latente de la población por solucionar el problema de tráfico en la
ciudad.
Dicho problema se debe a diversos factores, sin embargo la creación de un
organismo especializado que se encargue de supervisar que las obras públicas a
desarrollarse cumplan con las especificaciones de las Normas Oficiales Mexicanas
en materia de urbanismo solucionaría en gran medida dicho problema. Así mismo
se establece la organización, atribuciones y funciones del organismo dentro de la
normativa municipal, estatal y federal.
1
INTRODUCCIÓN
El tránsito y la vialidad en una cuidad son un problema constante para sus
habitantes. El problema de tránsito y vialidad en la ciudad de Xalapa es un
problema que ha existido desde hace mucho tiempo, sin embargo la situación se
ha agravado a un extremo tal que se ha vuelto casi imposible la interrelación
transeúntes flujo vehicular así como la problemática del tráfico vehicular en sí
misma. En la ciudad convergen vehículos privados, vehículos públicos y peatones
de todas las edades, las largas filas de vehículos esperando el paso nos llevan a
pensar que la ciudad ha crecido a pasos agigantados y no así la regulación
necesaria para la correcta convivencia en la misma. El problema aquí planteado,
es un problema de fondo que requiere de un análisis minucioso, pues si bien
podemos plantearnos diversas alternativas no hay que olvidar que los recursos
monetarios se encuentran limitados en la ley y que la inversión en un nuevo
proyecto, en una idea que solucione el problema debe estar debidamente
sustentado para el análisis que realizarán las diversas autoridades involucradas
para la aprobación del mismo. Dar soluciones breves como el aumento de agentes
de tránsito o señalamientos sería sin duda algo benéfico sin embargo no hay que
olvidar que las respuestas fáciles conllevan a su fácil derrumbe, de este modo la
solución que aporten sería momentánea, el problema de fondo seguiría existiendo
y solo lograríamos subsanar una pequeña parte de él por lo que éste seguiría
aumentando día a día. La dirección de tránsito y vialidad así como la dirección de
obras públicas municipales son instancias que convergen en muchos puntos,
también son complemento una de otra; si bien es cierto cada una tiene funciones
bien delimitadas no menos cierto es que algunas de las funciones de una
dependencia involucran la acción de funciones de la otra. En la ciudad se
establece un problema de tránsito generado por diversos factores, uno de los
principales es el desarrollo de obras públicas no planificadas en el aspecto vial;
por lo que se hace necesario crear un organismo con autonomía técnica que
supervise en este aspecto las obras públicas de la ciudad.
3
Para la solución de los problemas establecidos y mejora continua del tránsito y la
vialidad de la ciudad es necesaria la creación de un centro municipal de
investigación de la vialidad; organismo público descentralizado del gobierno del
municipio de Xalapa, Ver. La creación de las obras públicas en la ciudad con
injerencia en el tránsito y la vialidad, se proyectan sin tomar en consideración el
impacto generado en el tránsito y la vialidad lo que conlleva a que la obra pública
no solucione los problemas viales y en ocasiones genera más de los ya existentes.
Un organismo descentralizado posee cierta autonomía técnica, sin embargo forma
parte de la administración paramunicipal, es decir, de la administración pública
municipal. Un organismo que coadyuve a los logros de los objetivos de la dirección
de tránsito y vialidad y de la dirección de obras públicas de la ciudad, supervisaría
las propuestas de la dirección de obras públicas que tengan ingerencia en el
tránsito y la vialidad de la ciudad, basado en las Normas Oficiales Mexicanas, es
decir, analizando si éstas se cumplen; de este modo se haría del conocimiento, a
través de este nuevo organismo, a tránsito para tomar las medidas preventivas
necesarias durante el desarrollo de la obra, así como los implementos necesario
de tránsito y vialidad en la obra una vez terminada, del mismo modo se harían las
correcciones
pertinentes
al
proyecto
de
obra
para
garantizar
que
su
implementación redunde en un beneficio en el tránsito y la vialidad, dichas
determinaciones se harían con carácter de apercibimiento, de tal suerte que su
negativa por parte de la dirección de obras públicas redundaría en 2 aspectos:
1.
No
autorizar
la
obra
mientras
no
se
realicen
las
correcciones
pertinentemente marcadas por este organismo y
2.
Realizar la obra sin la autorización del organismo con consecuente
responsabilidad para las autoridades de la dirección de obras públicas.
4
Así mismo, este organismo tendría la obligación y la consecuente facultad de
realizar estudios para determinar necesidades e implementar las acciones
pertinentes en materia de vialidad así como evaluar el desarrollo de obras públicas
con impacto en tránsito y vialidad y solicitar a la dirección de obras públicas la
aplicación de las medidas necesarias para promover la mejora de vialidades y de
tránsito. La garantía del beneficio que conllevaría la creación de este organismo
se establece mediante 2 aspectos:
1.
Los estudios previos a las implementaciones y
2.
La conformación legal del organismo que le confiere autonomía técnica y
por ende no dependencia del ejecutivo como la tienen la dirección de tránsito y
vialidad y la dirección de obras públicas.
La creación del organismo conlleva a su pertinente organización interna, es decir,
distribución de actividades conforme a las facultades otorgadas en el decreto
constituyente. El estudio de un organismo desde su constitución ofrece el
conocimiento de la administración aplicada al sector público, desde el aspecto
constitutivo legal, pasando por el desarrollo administrativo organizacional de una
entidad pública y culminando con el señalamiento de la partida de egresos
correspondiente al organismo con base en las actividades que realice tendientes a
lograr sus objetivos dentro de las facultades señaladas en el decreto que le de
origen; así esta entidad pública sería un organismo regulador de las funciones de
tránsito y vialidad y de obras públicas con impacto en la vialidad cuya finalidad
sería la mejora del tránsito en la ciudad de Xalapa, Veracruz. El presente trabajo
expondrá dentro de otros, la forma en que debe crearse jurídicamente un
organismo descentralizado municipal, el por qué de este tipo de administración
pública, la organización interna del organismo y las atribuciones y facultades en el
mismo basadas en la legalidad conferida y necesaria para el logro de los objetivos.
5
La hipótesis planteada en el presente trabajo de investigación se basa en que la
creación de un organismo descentralizado municipal que supervise las direcciones
de tránsito y vialidad disminuiría los problemas de tráfico en la ciudad de Xalapa.
Así mismo cabe señalar que esta supervisión de las dependencias antes
mencionadas, no sería una invasión en la esfera de facultades de las mismas,
puesto que el organismo en cuestión sólo realizaría una investigación sobre el
desarrollo de las obras y el correcto establecimiento de los señalamientos para
garantizar la eficiencia de dichas obras, en tal caso es evidente que no invadiría la
competencia de ninguna de las dependencias puesto que no realizaría actividades
encomendadas a alguna de ellas. La justificación de que el organismo a crearse
sea del ramo paraestatal y en especifico un organismo descentralizado se
sustenta en que la cierta autonomía técnica que le otorga este tipo de lineamiento
haría más fiable la eficiencia
6
CAPÍTULO I. Del origen de la Administración Pública
1.1 La Administración Pública
1.1.1 El origen del Estado
El presente trabajo se desarrolla dentro de la normatividad jurídica, por lo que será
desde esta perspectiva que se presente el tema del origen del Estado.
La palabra Estado en términos jurídico–político se le debe a Maquiavelo, cuando
introdujo ésta en su obra "El Príncipe".
Luis Hidalga (2004) en su obra cita que Platón estima que la estructura del Estado
y del individuo son iguales, y con ello, analiza las partes y funciones del Estado y
posteriormente, las del ser humano, con lo cual establece el principio de Estado
anterior al hombre.
Por su parte, Luis XIV rey de Francia, en la época del absolutismo se atreve a
decir la ya conocida frase "El Estado soy yo", que esto no implica mas que la falta
de raciocinio en la que se vivía en ese tiempo, indica la más pura esencia del
absolutismo en sí, se tomaba al Estado como un régimen político en el que una
sola persona, el soberano, ejercía el poder con carácter absoluto, sin límites
jurídicos ni de ninguna otra manera. (Eduardo Andrade, 2007). El Estado no era
sino una prolongación de las características del rey en ese tiempo.
No es sino hasta la Edad Media, cuando por primera vez surge el nombre statí,
estado, término tomado y sostenido por Maquiavelo, anteriormente citado.
Por otro lado, a la revolución Francesa se le considera como la pauta principal del
cambio de la evolución del significado de la palabra Estado. (Luis Hidalga, 2004).
8
Desde la arbitrariedad del lema "El estado soy yo" manifestado como el más
nocivo absolutismo, el pueblo sintió la negación total de sus derechos y rotos
todos sus principios e ideales, es ahí donde empieza a crecer el resentimiento y
surge poco a poco la semilla de la rebelión, la que había de manifestarse con toda
su violencia y hacer explosión, para culminar el 14 de Julio de 1789.
La mayor aportación que este levantamiento dio, fue la Declaración de los
Derechos del Hombre y el Ciudadano, que se fundamentó en la teoría de Jean
Jacob Rosseau en su obra "El Contrato Social." (Adalberto Saldaña, 2001).
El año de 1789 es de primordial importancia en sus manifestaciones, por que los
rumbos señalados cambiaran al mando en sus procedimientos y formas
gubernamentales, y también la concepción del hombre, que se convirtió en
ciudadano para ayudar a los fines del Estado.
Sin embargo, y pese a todo lo anteriormente descrito, aún en la actualidad no
conocemos con exactitud el origen de la palabra Estado desde el punto de vista
jurídico–político, pero sí podemos afirmar que equivale a la Polis o ciudad–Estado
de los griegos. (Francisco Porrúa, 1997).
Es también importante, para entender la consolidación del Estado como tal, el
establecer los componentes o elementos del mismo; dichos elementos se
esquematizan a continuación.
ELEMENTOS DEL ESTADO PUEBLO TERRITORIO PODER Figura 1.1 Elementos del Estado
9
Ahora bien, una vez establecidos los elementos del Estado, podemos decir que
éste es una sociedad humana, asentada de manera permanente en el territorio
que le corresponde, sujeta a un poder soberano que crea, define y aplica un orden
jurídico que estructura la sociedad estatal para obtener el bien público temporal de
sus componentes. (Francisco Porrúa, 1997).
En la actualidad, la concepción de Estado Moderno figura inmerso dentro de las
siguientes características:
CARACTERÍSTICAS DEL
ESTADO MODERNO ENTIDAD TERRITORIAL
ESTABLECIMIENTO DE UN PODER CENTRAL
SUFICIENTEMENTE FUERTE
CREACIÓN DE UNA INFRAESTRUCTURA
ADMINISTRATIVA, FINANCIERA, MILITAR Y
DIPLOMÁTICA
CONSOLIDACIÓN DE LA UNIDAD
ECONÓMICA
Figura 1.2 Características del Estado Moderno
10
A continuación se da un comento ampliado de las características del estado
moderno, presentadas en el cuadro anterior.
Una cierta entidad territorial. Ésta se refiere al medio físico que es necesario para
la sustentación del Estado y debe ser de una magnitud tal que no convierta
demasiado pesadas las tareas que el Estado debe afrontar.
Establecimiento de un poder central suficientemente fuerte. Se logra suprimir o
reducir drásticamente a los antiguos poderes feudales, entre ellos el propio poder
de la iglesia, que se vincula a lo que actualmente llamaríamos al proyecto de
Estado Nacional.
Creación de una infraestructura administrativa, financiera, militar y diplomática. Se
desarrolla una burocracia administrativa que trabaja impersonalmente para el
Estado. Burocracia y capacidad financiera se retroalimentan. La obtención y
administración de recursos exige personal dedicado por completo a estas tareas.
La diplomacia se convierte en un instrumento indispensable para las relaciones
con las demás entidades estatales que constituyen un sistema en su conjunto.
Consolidación de la unidad económica. El Estado debe ser capaz de regular y
dirigir la economía en su propio seno, y con respecto al exterior, implantar un
sistema aduanal y normas precisas que controlen la entrada y salida de bienes.
(Francisco Porrúa, 1997).
Ya en nuestra perspectiva nacional, en el artículo 39 de la Constitución Política de
los Estados Unidos Mexicanos podemos ver los elementos del Estado Mexicano,
pues a la letra dicho artículo establece:
11
Finalmente, después de haber visto como poco a poco, se va consolidando el
Estado a través de la historia podemos hacernos una idea de lo que
conceptualmente es el Estado.
Por lo anterior, mi definición de Estado sería la siguiente:
El Estado es una organización jurídico–política que está autorizada a ejercer la
fuerza para tener el control de los miembros de la sociedad. Dicho Estado no
puede funcionar sin tres elementos fundamentales que son: Pueblo, Territorio y
Poder.
1.1.2 DEFINICIÓN DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
Para establecer los lineamientos del presente estudio es necesario realizar
primero un acercamiento a la administración pública así como un concepto que
defina a la misma.
La administración pública tiene su origen existencial, así como su legitimidad y
justificación, en la perpetuación y desenvolvimiento de la sociedad (Joel Oropeza).
El Estado con el propósito de atender las exigencias de la sociedad ha
desarrollado diversas formas de administración.
Se hace también evidente que la administración pública constituye la actividad del
Estado que está encaminada a producir las condiciones que facilitan la
perpetuación de la sociedad y crean, además, las capacidades de desarrollo de
los elementos que la constituyen. (Joel Oropeza)
12
Como se mencionó anteriormente, uno de los aspectos primordiales para poder
comprender la administración pública, es definir su concepto, una vez ya definida
podremos empezar a desarrollar este trabajo.
Para Jorge Carpizo (1998) la administración pública es aquélla parte del poder
ejecutivo que se encarga de la prestación de los servicios públicos encomendados
al estado. Este primer acercamiento a una definición es importante por la sencillez
con la que se establece el vínculo del estado con la administración pública pues
esta última es el instrumento mediante el cual aquél realiza sus actividades.
El autor Hauriou André (1994) la define como:
“El conjunto de actividades del Gobierno y de las autoridades descentralizadas
ajenas entre los poderes Públicos ejercidas bajo el régimen del poder público”.
Ahora bien, desde el punto de vista social la administración pública tiene como
objeto regular la distribución de la riqueza y de los recursos sociales entre las
clases sociales que conforman la nación. (Jorge Carpizo, 2006). La Administración
Pública es la instancia reguladora de la distribución social.
Para Duvenger Maurice (1992) por administración pública se entiende:
“Aquélla parte del poder ejecutivo a cuyo cargo está la responsabilidad de
desarrollar la función administrativa”.
En relación con el concepto de la administración pública, Raymundo Amaro
Guzmán (1993) establece el aspecto general y específico de la misma. Así en
sentido general, la administración pública es la actividad encaminada a acrecentar
el poder del estado y expandir sus fuerzas interiores al máximo.
13
Mientras que para el autor Eduardo Guerrero Gutiérrez (1992) la administración
pública en sentido estricto es la actividad que desarrolla la vida asociada a través
del orden, la seguridad y la subsistencia.
Por consiguiente, la administración pública se interesa primordialmente por los
problemas de la sociedad y es el contenido esencial de la actividad
correspondiente al poder ejecutivo, y se refiere a las actividades de gestión, que el
titular de la misma desempeña sobre los bienes del Estado para suministrarlos de
forma inmediata y permanente, a la satisfacción de las necesidades públicas y
lograr con ello el bien general; dicha atribución tendiente a la realización de un
servicio público, y se somete al marco jurídico especializado que norma su
ejercicio y se concretiza mediante la emisión y realización del contenido de actos
administrativos emitidos exprofeso. (Vicenc Aguado, 2001).
También se considera que la administración pública tiene las características de
ser:
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
EXTERNA INMEDIATA EN RELACIÓN AL ÓRGANO
EJECUTIVO YA QUE CON SU
APLICACIÓN NO SE
SATISFACEN NECESIDADES
DEL ÓRGANO TITULAR,
SINO DE LA POBLACIÓN.
PORQUE EL EJECUTIVO AL
PRACTICARLA, REALIZA DE
FORMA DIRECTA LA
PRESTACIÓN DE UN
SERVICIO PÚBLICO QUE DE
IGUAL MANERA BENEFICIA A
LA COLECTIVIDAD.
Figura 1.3 Administración Pública
(Raymundo Amaro, 1993).
14
Así puede entenderse que la administración pública en México es el enlace entre
la ciudadanía y el poder político; integrada por servidores públicos y dotada de
medios económicos y materiales que se ponen en práctica para el cumplimiento
de las decisiones tomadas por el gobierno.
De todo lo anteriormente establecido, podemos concluir que la administración
pública es el conjunto de funciones desempeñadas por órganos de la federación,
de los estados y municipios, cuya finalidad es satisfacer las necesidades
generales de la población en cuanto a servicios públicos; es también el conjunto
ordenado y sistematizado de instituciones gubernamentales que aplican políticas,
normas, técnicas, sistemas y procedimientos a través de los cuales se racionalizan
los recursos para producir bienes y servicios (Carlos Barrera) que demanda la
sociedad en cumplimiento a las atribuciones que las constituciones federal y
estatales confieren al gobierno federal, estatal y municipal respectivamente.
No obstante establecida la definición que de administración pública se puede dar,
se hace necesario establecer una clara diferenciación entre la administración que
nos ocupa en este caso, de la administración privada, que por otra parte es la
conceptualización mejor establecida y delimitada en el ámbito social.
ADMINISTRACIÓN
PÚBLICA
PRIVADA
SIN FINES DE LUCRO
VENTAS
SATISFACCIÓN DE LAS
NECESIDADES DEL
PUEBLO
UTILIDAD MONETARIA
LOS INGRESOS SE
OBTIENEN POR LOS
IMPUESTOS SEÑALADOS
EN EL CFF
FINES DE LUCRO
Figura 1.4 Administración
15
Como vemos en el cuadro presentado, las principales diferencias entre la
administración pública y la administración privada es que la administración privada
tiene como objetivo obtener lucro por medio de la venta de bienes o prestación de
servicios, y se ve reflejado en su utilidad; y por otra parte, en la administración
pública, su principal objetivo es satisfacer las necesidades de la ciudadanía para lo
cual también se requiere obtener ingresos para lograr este fin, y éstos se obtienen
por medio de los impuestos, derechos, contribuciones de mejora, aportaciones y
productos, así como ingresos por la enajenación y prestación de servicios públicos
y los empréstitos, que estipula la Ley de Ingresos de la Federación (2008).
1.1.3 ANTECEDENTES HISTÓRICOS DE LA ADMINISTRACIÓN
PÚBLICA
1.1.3.1 EN EL MUNDO
La administración Pública aparece desde que el hombre se organiza en
sociedades más o menos complejas en las que se distingue la presencia de una
autoridad, que subordina y rige actividades del resto del grupo y que se encarga
de promover la satisfacción de las necesidades colectivas fundamentales.
Acosta Romero, relaciona la existencia de estructuras administrativas en sociedad
como la del antiguo Egipto en donde bajo el régimen de Ramsés existía un manual
de jerarquía, en china 500 años antes de Cristo, existió un manual de organización
y gobierno. En Grecia y en Roma, también existieron estructuras administrativas.
(Ignacio Burgoa, 2002).
16
En la época precolombina los pueblos más avanzados que existían contaban con
una estructura administrativa que posteriormente sería la administración colonial.
A decir de Francisco Porrúa (2003), durante esta época la administración estaba a
cargo del virrey que ejercía a nombre de la corona española. Al lado del virrey se
encontraba la real audiencia que ayudaba a éste en el ejercicio de la función
administrativa además de vigilar y controlar al virrey.
A nivel central peninsular participaban en la administración el rey y sus
secretarios, así como el congreso de indias; también existían administraciones
locales a dos niveles:
ADMINISTRACIONES LOCALES
PROVINCIAL Y DISTRITAL
EN QUE PARTICIPABAN
LOS GOBERNADORES DE
REINOS Y PROVINCIAS AL
IGUAL QUE LOS
CORREGIDORES Y
ALCALDES MÁS
IMPORTANTES. ESTE
SERÍA UN NIVEL COMO
REGIONAL ESTATAL.
Figura 1.5 Administraciones Locales
LOCAL
EN EL QUE INTERVENÍA
LOS CABILDOS Y SUS
OFICIALES. ESTE SERÍA
UN NIVEL COMO LOCAL
MUNICIPAL.
(Enrique Cabrero, 1998).
Así inicia la administración pública en el mundo, la que también a la vez inicia su
desarrollo en México.
17
1.1.3.2 EN MÉXICO
Para adentrarnos a los antecedentes de la administración pública en México, nos
tenemos que remontar a la Constitución de 1857.
Esta Constitución no satisfacía con las necesidades del pueblo mexicano, por lo
que tuvo que crearse otra constitución, que es la que nos rige actualmente, la
Constitución de 1917.
Esta carta Magna no fue una reforma, ni una copia de la Constitución anterior, sino
que fue creada para satisfacer las necesidades del pueblo, que existían en aquélla
época, y que sólo tomó en cuenta los aspectos positivos de la Constitución
anterior como son las normas orgánicas y las normas dogmáticas.
Uno de los principales objetivos de la constitución de 1917, fue ampliar las
atribuciones del estado mexicano moderno, en campos sociales y económicos que
antes no eran regulados por el mismo. (Eduardo Sojo, 2005).
Los fundamentos constitucionales de la administración pública mexicana se
encuentran en la parte orgánica de la constitución.
Por todo lo anterior, puede entenderse que en nuestro país la administración
pública tiene su sustento en un marco legal, es decir se encuentra su
fundamentada en la constitución aplicable a nuestro país.
18
El origen de la administración pública contemporánea en México, encuentra su
fundamento en la propia constitución de 1917, sin embargo, con el tiempo, ha sido
necesario actualizar y desarrollar nuevas leyes que regulen el marco público a
nivel federal, estatal y municipal, de acuerdo a las características existentes en
cada época de nuestro país, según las necesidades que la misma sociedad
demanda al Estado Mexicano.
A partir de 1917, la administración pública mexicana ha diversificado sus tareas,
comprendiendo objetivos que le eran ajenos. Esta circunstancia aunada al
ejercicio personal del poder ejecutivo explica la vigencia de diez leyes relativas a
la organización centralizada y tres a la descentralizada, en un lapso de sesenta y
tres años. (Úrsula Zulawska, 2007).
El Estado posrevolucionario se inicia con una organización administrativa muy
reducida y simple: seis secretarías (Hacienda y Crédito Publico, Industria y
Comercio, Fomento, Comunicaciones, Guerra y Marina y la Secretaria de Estado)
y posteriormente los departamentos de Salubridad Pública, el Judicial, el
Universitario y de Bellas Artes.
Posteriormente una nueva ley divide a la Secretaría de Estado en las de
Gobernación y Relaciones Exteriores, y se crean nuevos departamentos como el
de Contraloría, Aprovisionamiento General, Establecimientos Laborales y
Aprovisionamientos Militares.
19
En términos generales, puede decirse que la participación Estatal en la vida
económica y el desarrollo social fueron las pautas que inspiraron, sin olvidar el
estilo del gobierno en turno, la vigencia de nuevas leyes organizativas, y con éstas
la creación, fusión, supresión de Secretarías y departamentos de Estado, su
redenominación y su transformación de departamentos en Secretarías. (Gilberto
Calderón, 2007).
La Ley Orgánica de la Administración Pública Federal (2008), en vigor desde el
día 1° de enero de 1977, ajustó el aparato administrativo, según lo explica en sus
propios motivos, para evitar duplicaciones, precisar responsabilidades y simplificar
estructuras.
Este ordenamiento ha introducido algunas innovaciones en la materia. Quizás la
más importante consiste en que por primera vez, una ley reglamentaria del artículo
90 Constitucional regula conjuntamente tanto la administración centralizada como
la paraestatal, detallando los órganos y entidades que componen a cada una de
ellas.
El Presidente de la República es la cúspide de la organización administrativa y la
Ley Orgánica de la Administración Pública Federal (2008) lo faculta para crear
unidades de apoyo técnico y de coordinación en áreas que el propio titular del
ejecutivo determine como prioritarias. A la fecha funcionan: La Coordinación
General de Estudios Administrativos, la Coordinación General de Comunicación
Social, la Unidades de Asuntos Jurídicos y de Asesoría Técnica, la Coordinación
del Sistema Nacional de Evaluación, la Coordinación General de Proyectos de
Desarrollo, la Coordinación General de Productos Básicos y la Coordinación
General del Plan Nacional de Zonas Deprimidas y grupos marginados. (Alejandro
Carrillo, 2007).
20
Dependen también directamente del la presidencia de la República, la Secretaría
Particular y el Estado Mayor Presidencial.
Así mismo la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal (LOAPF) detalla
la integración del consejo de ministros: éste es presidido por el propio Presidente
de la República y constituido por los Secretarios de Estado, el Jefe de Gobierno
del Distrito Federal y el Procurador general de la República.
En el caso de México a fines del año de 1988, y principios del año siguiente, con el
cambio de poderes en el ejecutivo, se impulsó sobre todo en las esferas oficiales,
la discusión sobre el papel protagónico de la sociedad civil. Se dijo que el Estado
en realidad responde a sus señalamientos. Después de ese tiempo sólo
esporádicamente se vuelve a replantear tales cuestiones. En realidad en nuestro
país, e incluso puede observarse algo similar a nivel mundial, no es extraña la
formación de reducidos grupos que inconformes con el descuido o inatención a
problemas específicos por parte del Estado, exigen en forma organizada la
ejecución de medidas que satisfagan sus demandas.
1.1.4 DIVISIÓN DE PODERES
Un aspecto central del funcionamiento de nuestro gobierno es la división de
poderes.
La Constitución los crea, los organiza y les otorga sus atribuciones, sin que éstos
puedan actuar sin fundamento constitucional y legal.
21
En México los llamados Poderes de la Unión tienen las siguientes funciones que a
continuación se muestran
en el cuadro, de igual manera se establece su
fundamento legal en el mismo esquema.
PODER
EJECUTIVO
LEGISLATIVO
PRESIDENTE
QUE
EJECUTA
LEYES Y
GOBIERNA
ART. 89
CONSTITUCIONAL
JUDICIAL
CONGRESO
DE LA
UNIÓN QUE
HACE Y
REFORMA
LEYES
ART. 73
CONSTITUCIONAL
JUECES,
MAGISTRADOS
Y MINISTROS
QUE APLICAN
LAS LEYES A
LOS CASOS
PARTICULARES
ARTS. 97 A 107
CONSTITUCIONAL
Figura 1.6 Poder
23
El objeto de la división en el ejercicio del poder es establecer un equilibrio entre
ellos, que evite los abusos. Su importancia radica en que es la manera legal de
impedir y limitar el autoritarismo (del Presidente, los Legisladores o el Poder
Judicial). Por ello solo una nación que vive dentro de este equilibrio puede decirse
que vive realmente en un estado de derecho (Constitución Política, 2008).
En consecuencia, en México los poderes ejecutivos, legislativos y judiciales (en
plural por existir en el ámbito federal y en el de cada uno de los 31 estados de la
Federación), son poderes con facultades limitadas.
1.1.5 PODER EJECUTIVO
El poder ejecutivo es uno de las tres elementos primordiales del Estado (junto con
la legislativa y la judicial) consistente en hacer cumplir las leyes que suele aprobar
el gobierno o el propio jefe del Estado. (Rodrigo Moreno, 2000).
Por mandato constitucional, en México se deposita el ejercicio del Poder Ejecutivo
de la Unión en un sólo individuo, que se denomina "Presidente de los Estados
Unidos Mexicanos", cargo que ocupa actualmente el licenciado Felipe Calderón
Hinojosa.
La elección del Presidente es directa y comienza a ejercer su encargo el 1o. de
diciembre y dura en él seis años.
24
El artículo 89 Constitucional reformado al presente año, establece las facultades y
obligaciones del Presidente de la República, y es el que a continuación se cita:
Promulgar y ejecutar las leyes que expida el Congreso de la Unión,
proveyendo en la esfera administrativa a su exacta observancia; Nombrar y
remover libremente a los secretarios del despacho, remover a los agentes
diplomáticos y empleados superiores de Hacienda, y nombrar y remover
libremente a los demás empleados de la Unión, cuyo nombramiento o
remoción no esté determinado de otro modo en la Constitución o en las
leyes; nombrar los ministros, agentes diplomáticos y cónsules generales,
con aprobación del Senado; nombrar, con aprobación del Senado, los
Coroneles y demás oficiales superiores del Ejército, Armada y Fuerza Aérea
Nacionales, y los empleados superiores de Hacienda; nombrar a los demás
oficiales del Ejército, Armada y Fuerza Aérea Nacionales, con arreglo a las
leyes; disponer de la totalidad de la fuerza armada permanente o sea del
ejército terrestre, de la marina de guerra y de la fuerza aérea para la
seguridad interior y defensa exterior de la Federación; disponer de la
Guardia Nacional para los mismos objetos, en los términos que previene la
fracción IV del artículo 76; declarar la guerra en nombre de los Estados
Unidos Mexicanos, previa ley del Congreso de la Unión; designar, con
ratificación del Senado, al Procurador General de la República; dirigir la
política exterior y celebrar tratados internacionales, sometiéndolos a la
aprobación del Senado. En la conducción de tal política, el titular del Poder
Ejecutivo
observará
los
siguientes
principios
normativos:
la
autodeterminación de los pueblos; la no intervención; la solución pacífica de
controversias; la proscripción de la amenaza o el uso de la fuerza en las
relaciones internacionales; la igualdad jurídica de los Estados; la
cooperación internacional para el desarrollo; y la lucha por la paz y la
seguridad
internacionales;
convocar
al
Congreso
a
sesiones
extraordinarias, cuando lo acuerde la Comisión Permanente;
25
facilitar al Poder Judicial los auxilios que necesite para el ejercicio expedito
de sus funciones; habilitar toda clase de puertos, establecer aduanas
marítimas y fronterizas, y designar su ubicación; conceder, conforme a las
leyes, indultos a los reos sentenciados por delitos de competencia de los
tribunales federales y a los sentenciados por delitos del orden común en el
Distrito Federal; conceder privilegios exclusivos por tiempo limitado, con
arreglo
a
la
ley
respectiva,
a
los
descubridores,
inventores
o
perfeccionadores de algún ramo de la industria; cuando la Cámara de
Senadores no esté en sesiones, el Presidente de la República podrá hacer
los nombramientos de que hablan las fracciones III, IV y IX, con aprobación
de la Comisión Permanente; presentar a consideración del Senado, la terna
para la designación de Ministros de la Suprema Corte de Justicia y someter
sus licencias y renuncias a la aprobación del propio Senado;
Las demás que le confiere expresamente esta Constitución. (Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos, 2008).
El artículo 91 de la constitución política mexicana divide a la administración pública
federal en centralizada y paraestatal.
La Presidencia de la República, las Secretarías de Estado, los Departamentos
Administrativos y la Consejería Jurídica del Ejecutivo Federal, integran la
Administración Pública Centralizada. (Ley Orgánica de la Administración Pública
Federal, 2008).
Los Organismos Descentralizados, las Empresas de Participación Estatal, las
Instituciones Nacionales de Crédito, las Organizaciones Auxiliares Nacionales de
Crédito, las Instituciones Nacionales de Seguros y de Fianzas y los Fideicomisos,
componen
la
Administración
Pública
Paraestatal.
(Ley
Orgánica
de
la
Administración Pública Federal, 2008).
26
En el apartado siguiente, se desarrolla de manera más específica la forma de
organización que establece la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal
para el Poder Ejecutivo Federal.
1.1.5.1 ADMINISTRACIÓN PÚBLICA CENTRALIZADA
La centralización administrativa es la forma fundamental en la cual se encuentran
organizadas las entidades públicas de carácter administrativo, y cuya principal
cualidad es que las entidades centralizadas se encuentran relacionadas entre sí
por un vínculo jerárquico constante. (Sojo Garza-Aldepe Eduardo, 2008).
Se denomina dependencia a la institución política subordinada en forma directa al
titular del Poder Ejecutivo en el ejercicio de sus atribuciones y para el despacho de
los negocios del orden administrativo que tiene encomendados. (Sojo GarzaAldepe Eduardo, 2008).
La competencia administrativa es al órgano administrativo lo mismo que la
capacidad es a las personas físicas y jurídicas del derecho civil. Sin embargo,
mientras la capacidad jurídica es una cualidad intrínseca de las personas y que
sólo termina con la muerte, la competencia administrativa no es una prerrogativa
natural y propia de la autoridad administrativa. (Castillo Salinas Sara, 2003).
De esta manera, entendemos que la competencia consiste en una serie de
facultades y obligaciones jurídicas que la legislación atribuye a los órganos de la
administración para que hagan, no hagan o se abstengan. (Castillo Salinas Sara,
2003).
27
La competencia, así determinada por la ley, fija las circunstancias en las que el
órgano tiene la obligación de actuar o abstenerse en cierta materia o área de la
administración, así también como determina el grado de actuación y la superficie
territorial en la que habrá de circunscribirse la actuación del órgano.
Es importante distinguir entre competencia (anteriormente definida y explicada) y
capacidad.
La diferencia entre la capacidad y la competencia se manifiesta en que la
capacidad es regla, puesto que los particulares pueden hacer todo lo que deseen,
en tanto no haya una norma que lo prohíba; y en el derecho público, la
competencia es la excepción, ya que esta no se presume, sino que es menester
que el orden jurídico la atribuya expresamente a los órganos administrativos. Es
decir, los particulares pueden hacer todo lo que no esté prohibido y las
autoridades sólo pueden hacer lo que la ley les autoriza; lo que expresamente les
es permitido. (Lucero Manuel, 2008).
Las entidades que forman parte de la administración pública central o centralizada
reciben la denominación de órganos administrativos.
Otra forma de administración en el sector público, es la desconcentración
administrativa, dicha forma de administración se desarrolla en el apartado
siguiente.
El estudio de las características y atribuciones del titular del ejecutivo como órgano
político administrativo, es compartido por los derechos constitucionales y
Administrativo.
28
Las Secretarías son órganos administrativos cuya existencia prevé expresamente
la constitución. (Fraga Gabino, 2008).
La LOAPF establece la existencia de 19 Secretarías de Estado: Gobernación,
Relaciones Exteriores, Defensa Nacional, Marina, Seguridad Pública, Hacienda y
Crédito Público, Desarrollo Social, Medio Ambiente y Recursos Naturales,
Energía,
Economía,
Agricultura,
Ganadería,
Desarrollo
Rural
y
Pesca,
Alimentación, Educación Pública, Salud, del Trabajo y Previsión Social, Reforma
Agraria y Turismo.
Las Secretarías de Estado carecen de personalidad jurídica propia, pero participan
de la personalidad del Ejecutivo, ejerciendo su competencia por medio del
Presidente de la República, aun cuando la ley les autoriza a representar a éste en
los juicios de amparo.
La LOAPF ha sido creada con los propósitos de una reforma administrativa que
pretende básicamente, programar la actividad de la administración pública,
jerarquizar sus objetivos y aprovechar óptimamente sus recursos. Razón por la
cual se establece de manera obligatoria la existencia de servicios de apoyo
administrativo en cada dependencia, en materia de planeación, programación,
presupuesto,
informática
y
estadística,
recursos
humanos
y
materiales,
contabilidad, fiscalización y archivos. (García Páez Benjamín, 2008).
Desde 1971 y hasta 1980 el incremento poblacional y la necesidad de prestar a
los ciudadanos de una manera más pronta los servicios públicos, provocó que la
administración pública buscara nuevas formas de organización que permitieran
una mayor rapidez en la toma de decisiones. De esta manera se comenzó a
promover en el país el establecimiento de un sistema administrativo simplificado.
(Varios autores, 2008).
29
La
simplificación
administrativa
implicó
la
agilización
de
los
trámites
administrativos, limitando la cantidad de requisitos para su realización y la
adopción del modelo administrativo desconcentrado.
La centralización administrativa, dado su carácter jerarquizado y rígido impide que
se puedan tomar decisiones expeditas, (Gómez Fröde Karina, 2007) pues en
muchas ocasiones para que se pueda emitir un acto administrativo se requiere
que los trámites asciendan desde los órganos inferiores al superior y luego
vuelvan al inferior, con el consecutivo consumo de tiempo.
La desconcentración surge como un medio para facilitar el dinamismo de la
actividad de determinados órganos de la administración.
Los organismos desconcentrados dependen en todo momento del órgano
administrativo al que se encuentran subordinados, sin embargo, el organismo no
guarda una relación de subordinación jerárquica respecto a los otros órganos que
forman parte de la administración pública central. (Gómez Fröde Karina, 2007)
Los organismos desconcentrados dependen directamente del titular de la entidad
central de cuya estructura forman parte.
A decir de Castillo Salinas Sara (2003), la desconcentración es un acto de
legislación por medio del cual se transfieren ciertas facultades de un órgano
central a los organismos que forman parte de su propia estructura con la finalidad
de que la actividad que realiza la administración se haga de un modo pronto y
expedito.
30
Respecto a las facultades administrativas que son otorgadas al organismo
administrativo, estas pueden ser, en todo momento, desempeñadas directamente
por el órgano central del cuál depende, por lo que no existe una verdadera
transferencia de facultades al órgano desconcentrado.
1.1.5.2 ADMINISTRACIÓN PARAESTATAL
Para llegar a este tipo de administración es necesario establecer los antecedentes
que llevan al establecimiento de la misma, los cuales se citan a continuación.
La prestación de servicios públicos no lucrativos, la seguridad y asistencia social y
el desarrollo de actividades científicas y tecnológicas, motivaron la aparición de
múltiples organismos.
La Ley Orgánica de la Administración Pública Federal (2008) establece que el
poder ejecutivo de la unión se auxiliará de las entidades que forman la
administración pública paraestatal; éstas son:
31
ENTIDADES QUE CONFORMAN LA ADMINITRACIÓN PÚBLICA
PARAESTATAL
ORGANISMOS DESCENTRALIZADOS
EMPRESAS DE PARTICIPACIÓN ESTATAL,
INSTITUCIONES NACIONALES DE CRÉDITO,
ORGANIZACIONES AUXILIARES
NACIONALES DE CRÉDITO E
INSTITUCIONES NACIONALES DE SEGUROS
Y FIANZAS
FIDEICOMISOS
Figura 1.7 Entidades que Conforman la Administración Pública Paraestatal
32
1.1.5.2.1 Organismos Descentralizados
Los organismos descentralizados son entidades paraestatales con personalidad
jurídica y patrimonio propio, constituidas con fondos o bienes provenientes de la
administración pública, cuyo objetivo es la prestación de un servicio público o
social, la explotación de bienes o recursos propiedad del Estado, la investigación
científica o tecnológica, la obtención o aplicación de recursos para fines de
asistencia o seguridad social, entre otros.
La LOAPF (2008), define a un organismo descentralizado como una institución
creada por disposición del Congreso de la Unión, o en su caso por el Ejecutivo
Federal, con personalidad jurídica y patrimonio propio, cualquiera que sea la forma
o estructura legal que adopte, hay que agregar además que esa institución debe
reunir los requisitos (Martínez Morales Rafael, 2004) que se muestran en el cuadro
inmediato siguiente.
33
REQUISITOS
QUE SU PATRIMONIO SE
CONSTITUYA TOTAL O
PARCIALMENTE CON
FONDOS O BIENES
FEDERALES O DE OTROS
ORGANISMOS
DESCENTRALIZADOS,
ASIGNACIONES,
SUBSIDIOS,
CONCESIONES O
DERECHOS QUE LE
APORTE U OTORGUE EL
GOBIERNO FEDERAL O
CON EL RENDIMIENTO DE
UN IMPUESTO
ESPECIFICO.
QUE SU OBJETO O FINES
SEAN LA PRESTACIÓN
DE UN SERVICIO SOCIAL,
LA EXPLOTACIÓN DE
BIENES O RECURSOS
PROPIEDAD DE LA
NACIÓN, LA
INVESTIGACIÓN
CIENTÍFICA Y
TECNOLÓGICA, O LA
OBTENCIÓN Y
APLICACIÓN DE
RECURSOS PARA FINES
DE ASISTENCIA Y
SEGURIDAD SOCIAL.
Figura 1.8 Requisitos
El objeto de un organismo descentralizado es aquel que de origen corresponde
realizar al estado; la Ley de las Entidades Paraestatales (2008), reconoce tres
posibles objetos que pueden tener las personas jurídicas que se constituyan como
organismos descentralizados, que a continuación se esquematizan.
34
OBJETO DE LOS ORGANISMOS
DESCENTRALIZADOS
ACTIVIDADES CORRESPONDIENTES A LAS ÁREAS
ESTRATÉGICAS O PRIORITARIAS
PRESTACIÓN DE UN SERVICIO PÚBLICO O SOCIAL
OBTENCIÓN O APLICACIÓN DE RECURSOS PARA FINES DE
ASISTENCIA O SEGURIDAD SOCIAL
Figura 1.9 Objeto de los Organismos Descentralizados
Para la realización de su objeto, el organismo descentralizado cuenta tanto con
autonomía técnica como con autonomía patrimonial para tomar las decisiones
terminantes. (Martínez Morales Rafael, 2005).
Los organismos descentralizados tienen un régimen jurídico especial, es decir,
quien lo crea (congreso o ejecutivo ya antes mencionados) establece una norma o
serie de normas aplicables de manera exclusiva a dichos entes, estas leyes le
otorgan personalidad jurídica y en consecuencia se vuelve responsable de las
decisiones que asuma para la realización de su objeto.
35
No obstante su autonomía, las entidades descentralizadas se encuentran
sometidas a las actividades de control y vigilancia de la administración pública
central.
1.1.5.2.2 Fideicomisos
Los fideicomisos son una entidad de la administración pública paraestatal creada
para un fin lícito y determinado, a efecto de fomentar el desarrollo económico y
social a través del manejo de ciertos recursos que son aportados por el Gobierno y
administrados por una institución fiduciaria. (Acosta Romero Miguel, 2004).
A continuación se establecen los tres elementos que componen la estructura de
los fideicomisos.
ESTRUCTURA
DEL
FIDEICOMISO
FIDEICOMISARIOS
(BENEFICIARIOS)
FIDEICOMITENTE
(GOBIERNO A
TRAVÉS DE UNA
DEPENDENCIA)
FIDUCIARIA
(INSTITUCIÓN DE
CRÉDITO)
Figura 1.10 Estructura del Fideicomiso
36
1.1.5.2.3 Empresas de Participación Estatal
Las empresas de participación estatal son entidades paraestatales que se
constituyen para atender una necesidad de la población a partir de la producción y
regulación de determinados bienes y servicios. (Acosta Romero Miguel, 2004).
Es una entidad con personalidad jurídica y patrimonio propio, constituida con
fondos o bienes provenientes de la Administración Pública Estatal, cuyo objetivo
es la prestación de un servicio público o social, la explotación de bienes o recursos
propiedad del Estado, la investigación científica o tecnológica y la obtención o
aplicación de recursos para fines de asistencia o seguridad social, entre otros, que
tiene la participación de personas y de representantes de agrupaciones o
asociaciones de los sectores social, privado y académico, a título de colaboración
ciudadana y honorífica, rigiéndose por principios de buena fe y propósitos de
interés general. (Díaz González Luis Raúl, 2005).
La LOAPF dispone que puede configurarse una empresa de participación estatal
mayoritaria, con el cumplimiento de sólo alguno de los siguientes requisitos:
37
REQUISITOS
QUE EL GOBIERNO FEDERAL, EL GOBIERNO DEL
DISTRITO FEDERAL, O UNA O VARIAS DE LAS
ENTIDADES PARAESTATALES, CONJUNTA O
SEPARADAMENTE APORTEN O SEAN
PROPIETARIAS DEL 50% O MÁS DEL CAPITAL
SOCIAL.
QUE EN LA CONSTITUCIÓN DE SU CAPITAL SE
HAGAN FIGURAR ACCIONES DE SERIE ESPECIAL
QUE SOLO PUEDEN SER SUSCRITAS POR EL
GOBIERNO FEDERAL.
QUE AL GOBIERNO FEDERAL CORRESPONDA
LA FACULTAD DE NOMBRAR A LA MAYORÍA DE
LOS MIEMBROS DEL CONSEJO DE
ADMINISTRACIÓN, JUNTA DIRECTIVA U
ÓRGANO DE GOBIERNO, DESIGNAR AL
PRESIDENTE, AL DIRECTOR, AL GERENTE, O
TENGA FACULTADES PARA VETAR LOS
ACUERDOS DE LA ASAMBLEA GENERAL DE
ACCIONISTAS, DEL CONSEJO DE
ADMINISTRACIÓN O DE LA JUNTA DIRECTIVA
U ÓRGANO DE GOBIERNO EQUIVALENTE.
Figura 1.11 Requisitos
(Ayala Espino José Luis, 2008).
38
Por lo que respecta a las empresas de participación estatal minoritaria, la Ley
Orgánica de la Administración Pública Federal establece que la vigilancia de la
participación estatal estará a cargo de un comisario designado por la Secretaría de
Estado o por el jefe de departamento Administrativo, quien sea el coordinador del
sector correspondiente. (Delgadillo Gutiérrez Luis Humberto, 2002).
1.2 Administración Pública Municipal
1.2.1 El Municipio
El Diccionario de la Academia Española (2008) de la Lengua da la siguiente
acepción al respecto: "Municipio: es el conjunto de habitantes de un mismo
término jurisdiccional, regido en sus intereses vecinales por un Ayuntamiento,"
El municipio está regido por un órgano colegiado denominado ayuntamiento,
municipalidad, alcaldía o concejo; encabezado por una institución unipersonal. Por
extensión, también se usa el término municipio para referirse al ayuntamiento o
municipalidad en sí. En la mayoría de los Estados modernos, un municipio es la
división administrativa más pequeña que
posee
sus
propios
dirigentes
representativos, elegidos democráticamente.
En consecuencia, podemos definir al Municipio como la institución primaria
sociopolítica por excelencia. En el municipio se institucionaliza la convivencia
social como cimiento de la estructura sociopolítica de la nación, por lo tanto, como
elemento constitutivo, entendemos al Municipio como un poder autónomo,
integrador de un poder soberano y a la vez reconocido por éste.
39
El gobierno municipal es la base de la estructura de gobierno de nuestro país. En
los últimos años se ha llevado a cabo un amplio proceso para su fortalecimiento,
destacando las obligaciones y facultades plasmadas en la Carta Magna, en las
Constituciones de los Estados, en las Leyes Orgánicas Municipales y en diversas
leyes que complementan el marco legal para sustentar las funciones municipales,
las cuales buscan ampliar su actuación en todos los ámbitos de la vida del país.
Los municipios deben tener una relevante participación en la ordenación de los
centros de población y en la adopción de determinaciones en materia de
ordenación del suelo, infraestructura y equipamiento urbano, etc. Ya que el ámbito
municipal es el nivel en el que influye directamente la regulación urbanística.
Por esta evidente razón, el constituyente ha previsto la participación municipal en
materia de urbanismo.
En este sentido, los municipios de México han asumido su responsabilidad y día a
día buscan mejorar su papel en las funciones que les corresponden. Se observa
una clara evolución para superar problemas ancestrales como: la debilidad
institucional, la carencia de recursos económicos, la fragilidad de sus estructuras
administrativas, y la ausencia de recursos humanos profesionales y capacitados.
1.2.2 Antecedentes Históricos del Municipio en México
Los antecedentes del municipio en la cultura mexicana los encontramos en los
calpullis, cuyo gobierno estaba formado por el consejo de ancianos.
El calpulli era una organización social y territorial autosuficiente, las familias
integrantes producían bienes necesarios y suficientes para su subsistencia.
40
La colonización en América se justificó jurídicamente a través de la institución
municipal.
Con la fundación del primer ayuntamiento, instalado en la Villa Rica de la Veracruz
el 22 de abril de 1519, se dio el primer paso a la organización de este cuerpo
político y jurídico en el Continente Americano.
En un principio se realizó la división, por medio de los señoríos ya existentes y en
las extensiones territoriales donde no existía tal división, la milicia se encargaba de
ello por medio de las capitulaciones reales, es decir, por contratos realizados por
la corona. Más tarde la división territorial se organizó en provincias, que se
conformaban por pueblos, los que debían tener una cabecera llamada alcaldía
mayor, siendo obligatorio establecer un cabildo o concejo municipal.
Los cabildos de indígenas o repúblicas de indios tenían diferentes funciones como
a continuación se esquematizan.
41
FUNCIONES
DE LAS
REPÚBLICAS
DE INDIOS
RECAUDAR Y
ENTREGAR LOS
TRIBUTOS A LOS
ESPAÑOLES.
DISTRIBUIR EL
TRABAJO PARA
CONSTRUCCIONES
O TAREAS
AGRÍCOLAS.
Figura 1.12 Funciones de las Repúblicas de Indios
COOPERAR EN EL
PROCESO DE
EVANGELIZACIÓN.
(Cabrero Mendoza Enrique y
Arellano Gault David, 2006).
Además, las Repúblicas de Indios también tenían facultad en materia penal
(aprehender a los delincuentes y consignarlos).
Las funciones de los cabildos de españoles consistían en: ejecución de justicia; los
alcaldes ordinarios abocados a la administración; los regidores a las obras
públicas.
El ayuntamiento era la autoridad competente para reglamentar las actividades de
los trabajadores artesanales.
Finalmente se hizo la división en provincias internas de oriente y occidente y de
las 12 intendencias las cuales se crearon en 1786 mediante la ley que la
constituyó como organización territorial de la administración colonial.
42
Durante casi todo el periodo colonial el ayuntamiento estuvo subordinado al
Estado Español, a fines del siglo XVIII y principios del XIX, tomó parte activa en el
proceso de emancipación política.
El marco jurídico de la nueva organización política se inicia durante el movimiento
de Independencia.
La conformación y realización del municipio fue promovida por el sector liberal
español, constituyendo una fase relevante de la evolución jurídica y política del
ayuntamiento, tratando de restaurar y transformar el régimen local, tanto en la
península como en las colonias españolas.
Se establece la organización de los municipios, consolidando la institución como
instancia básica del gobierno, así como su organización territorial y poblacional.
La Constitución de Cádiz fue promulgada el 19 de marzo de 1812, en España; y el
30 de septiembre del mismo año, en la Nueva España; con la cual se estableció la
organización de los municipios, se consolidó la institución de los mismos como
instancia básica de gobierno, así como una organización territorial y poblacional,
dando fin a las regidurías perpetuas, y promoviendo ese tipo de representación en
donde no la hubiera.
Con la promulgación del Plan de Iguala el 21 de febrero de 1821 se establece la
Independencia del país y su forma de organización en una monarquía
constitucional, la cual reconoció la existencia de los ayuntamientos dejando
subsistentes las normas establecidas en la Constitución española de Cádiz.
43
En esta época el ayuntamiento se vio afectado por las finanzas públicas, se
redujeron y suprimieron algunas de las contribuciones, por ende se dio una
disminución de las fuentes de ingresos.
Los
ayuntamientos
fueron
principales
protagonistas
del
proceso
para
conformación del Congreso constituyente del nuevo estado mexicano. Es así
como se puede hablar ya de la existencia del municipio con la denominación de
mexicano.
En el periodo intermedio entre el Plan de Iguala y la Constitución de 1824, sube al
poder Agustín de Iturbide quien suscribió en 1822 el Reglamento Provisional
Político del Imperio Mexicano en el que estableció que las elecciones de
ayuntamientos para el siguiente año se llevaran a cabo de acuerdo con un decreto
promulgado por dicho reglamento. Posteriormente nombró a un jefe político por
cada provincia, confirmando así el régimen municipal de la Constitución Gaditana.
El 4 de octubre de 1824 se aprobó el Acta Constitutiva de la Federación Mexicana,
estableciéndose la República Federal en el artículo IV que manifestó: La Nación
Mexicana adopta para su gobierno la forma de república representativa, popular y
federal, con 19 estados, 4 territorios y un Distrito Federal.
Al no hacerse referencia a la forma del gobierno local, dejó en plena libertad a los
estados para organizar sus gobiernos y administraciones, regulándose los
municipios por la normatividad de la Constitución de Cádiz.
En 1836 se promulgaron las Siete Leyes Constitucionales las cuales dieron las
bases de funcionamiento del nuevo régimen centralista.
44
A través de estas leyes se dividió el territorio de la república en departamentos,
éstos en distritos, a la vez organizados en partidos.
Las leyes de 1836 consagraron constitucionalmente a los ayuntamientos,
disponiendo que fueran popularmente electos y los hubiera en todas las capitales
de los departamentos.
En este régimen centralista se incorporó el Distrito Federal al Departamento de
México.
Por Decreto del 22 de agosto de 1846 se restableció el Distrito Federal y sus
ayuntamientos, funcionando hasta el 21 de septiembre de 1853, en que Santa Ana
dispuso que el Distrito Federal se convirtiera en Distrito de México.
En la Constitución de 1857 se precisó la organización del país en forma de
república representativa democrática, federal y popular.
La Intervención Francesa trajo como consecuencia el establecimiento del segundo
Imperio en México. Maximiliano a través de su Estatuto Provisional, designaba la
soberanía en la persona del Emperador. La división política del territorio era en
departamentos, divididos en distritos y a su vez en municipalidades.
Dicha estructura era administrada jerárquicamente por los prefectos imperiales, un
consejo de gobierno, subprefectos para los distritos; y para los ayuntamientos,
alcaldes elegidos por la jefatura de los departamentos.
45
El dominio imperial no alcanzó a consolidarse en todo el territorio mexicano y no
fue sino hasta la toma de Querétaro cuando se derrocó al régimen imperial. En
julio de 1867 se restableció la sede del gobierno en la capital del país y con ello el
régimen republicano.
Durante el Porfirismo (1876-1880; 1884-1911) el municipio fue la parte más
insignificante de la estructura económica y política mexicana.
En este periodo se dan proyectos que soportan la actividad de los municipios. En
1897, se publicó la Ley general de ingresos municipales, estableciéndose los
siguientes puntos: rentas propias, impuestos municipales, impuestos federales,
subvenciones del gobierno federal, e ingresos extraordinarios.
En 1903 la organización municipal se daba de la siguiente forma: Los prefectos
eran los jefes de todos los servicios en las municipalidades y estaban
subordinados al gobierno del estado.
La autonomía y libertad no ejercían en él, quienes determinaban verdaderamente
las elecciones y otras actividades locales eran los jefes políticos.
La libertad municipal fue una de las causas por las que se luchó durante el
movimiento social mexicano de 1910 a 1917. El Plan de Partido Liberal Mexicano,
el 1º de julio de 1906 se propuso consagrar la libertad municipal; en los artículos
45 y 46 del Plan se señalaba la supresión de los jefes políticos y la reorganización
de los municipios que han sido suprimidos y restablecer el poder municipal.
El Plan de San Luis expresaba: la división de los poderes, la soberanía de los
estados, la libertad de los ayuntamientos y los derechos del ciudadano solo
existen en nuestra Carta Magna.
46
En este mismo Plan, Madero hizo resaltar en el punto 4 de los 11 que se
expresaban, el principio de no reelección desde el Presidente de la República,
gobernadores de los estados y presidentes municipales.
El Plan de Ayala fue la base para que Emiliano Zapata en 1911 dictara la Ley
general sobre libertades municipales en el estado de Morelos, en esa Ley se
reglamentó la autonomía política, económica y administrativa del municipio.
Con respecto al Plan de Guadalupe, en las adiciones a este plan del 12 de
diciembre de 1914 se dan medidas para el establecimiento de la libertad municipal
como una institución constitucional. (Amaro Guzmán Raymundo, 1993).
El Congreso Constituyente de 1916 y 1917 aborda la elaboración del artículo 115
de la Constitución, que trata de la organización de los estados y de los municipios.
El 1º de mayo de 1917 se inicia la vigencia de la Constitución, ocupando el
municipio un sitio muy destacado en la vida política, jurídica, económica y social
de México.
Es importante mencionar cómo en esta Constitución se habla del Municipio Libre
como la base de la organización política y de la administración pública de los
estados, adoptando para su régimen interior la forma de gobierno republicano,
representativo y popular, teniendo como base de su división territorial y de su
organización política y administrativa el Municipio Libre, conforme a las tres bases
siguientes:
47
BASES DEL MUNICIPIO LIBRE
CADA MUNICIPIO SERÁ ADMINISTRADO POR
UN AYUNTAMIENTO DE ELECCIÓN POPULAR
DIRECTA Y NO HABRÁ NINGUNA AUTORIDAD
INTERMEDIA ENTRE ÉSTE Y EL GOBIERNO
DEL ESTADO.
LOS MUNICIPIOS ADMINISTRARÁN
LIBREMENTE SU HACIENDA, RECAUDARÁN
TODOS LOS IMPUESTOS Y CONTRIBUIRÁN
AL GASTO PÚBLICO DEL ESTADO EN LA
PROPORCIÓN Y TÉRMINO QUE SEÑALE LA
LEGISLATURA LOCAL.
LOS MUNICIPIOS ESTARÁN INVESTIDOS DE
PERSONALIDAD JURÍDICA PARA TODOS LOS
EFECTOS LEGALES.
Figura 1.13 Bases del Municipio Libre
En 1983 se dio una reforma muy importante al artículo 115 constitucional, los
aspectos que se abordaron fueron los que a continuación se esquematizan
(Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, 1984):
48
REFORMA AL ARTÍCULO
115 CONSTITUCIONAL
(1983)
FACULTAD A LOS CONGRESOS
DE LOS ESTADOS PARA
RESOLVER SOBRE LA
DESAPARICIÓN DE LOS
AYUNTAMIENTOS O DE ALGUNOS
DE SUS MIEMBROS, PREVIA
GARANTÍA DE AUDIENCIA.
EXISTENCIA DE REGIDORES DE
REPRESENTACIÓN
PROPORCIONAL.
ENTREGA DE PARTICIPACIÓN SIN
CONDICIONES POR LOS
GOBIERNOS DE LOS ESTADOS.
COBRO DEL IMPUESTO PREDIAL
POR LOS AYUNTAMIENTOS.
SE AMPLIARON LAS FACULTADES
REGLAMENTARIAS A LOS
AYUNTAMIENTOS.
NORMAR LA RELACIÓN ENTRE
LOS AYUNTAMIENTOS Y SUS
EMPLEADOS.
FACULTADES A LOS
AYUNTAMIENTOS PARA
ZONIFICACIÓN Y
DETERMINACIÓN DE RESERVAS
ECOLÓGICAS.
ELABORACIÓN DE PRESUPUESTO
DE EGRESOS PARA LOS
AYUNTAMIENTOS.
DETERMINACIÓN DE LOS
SERVICIOS PÚBLICOS.
Figura 1.14 Reforma al Artículo 115 Constitucional (1983)
49
En 1989 se creó el Centro Nacional de Desarrollo Municipal con el objeto de
apoyar a los gobiernos municipales en sus tareas de la administración pública y
gestión de los servicios públicos, transformando el Centro Nacional de Estudios
Municipales de 1983, que tenía como función principal el estudio y la aplicación de
lo referente al artículo 115 constitucional.
En este momento existen 2,435 municipios cuya diversidad, complejidad,
características y problemática, hacen de México un país con una riqueza cultural,
económica
y
política
que
lo
engrandecen.
(http://www.e-
local.gob.mx/wb2/ELOCAL/ELOC_Historia_del_municipio_mex).
1.2.3 Atribuciones del Municipio en México
Establecidos los antecedentes históricos del municipio en nuestro país, ahora se
hace menester determinar las atribuciones del mismo, las que se hayan
consagradas en principio en el artículo 115 de nuestra Constitución Federal.
La Reforma al artículo 115 Constitucional aprobada en junio de 1999 entró en
vigor el 23 de marzo de 2001. Dicha reforma introduce entre otras cosas, un
elemento para la autonomía municipal referente al robustecimiento de las
capacidades de decisión política y reglamentaria de los Ayuntamientos como
órganos de Gobierno.
50
Con esta reforma por primera vez se le da la importancia al Municipio que en
teoría al Gobierno Municipal le correspondía, quedando respaldado por nuestra
Constitución Política Mexicana. Esta reforma Constitucional tiene como idea entre
otras, que los Municipios no tengan limitantes por parte de las Leyes Estatales,
sino un orden prescrito por ellos mismos en su ámbito reglamentario, menos Ley
Estatal y mayor Reglamentación Municipal, como herramienta de cada Municipio
para resolver sus propios problemas.
Cada Municipio presenta sus necesidades en función de sus costumbres,
territorio, actividad y requerimientos de la ciudadanía, por lo tanto el Ayuntamiento
de cada Municipio tiene la facultad de elaborar los ordenamientos reglamentarios
que le ayuden a resolver esos planteamientos.
El propósito de estas adecuaciones a los Reglamentos Municipales y en algunos
casos su nueva creación, fue estipulado para mantener un adecuado equilibrio
entre la función del Gobierno Municipal y nuestra sociedad.
Este artículo regula la organización de los Estados de la Federación, postula al
municipio libre como base de división territorial y su organización política y
administrativa.
El gobierno municipal debe prestar los servicios públicos que satisfagan las
crecientes demandas de la población. De conformidad al Artículo 115
Constitucional, el Ayuntamiento es responsable de los servicios de agua potable,
alcantarillado, drenaje, alumbrado público, rastros, panteones, calles, parques,
jardines, limpieza, recolección y traslado de residuos, seguridad pública y tránsito,
así como los que las Legislaturas Locales definan.
51
Para lo anterior, el municipio requiere de recursos económicos suficientes que le
permitan atender oportuna y eficazmente estas demandas. Así, para cumplir el
mandato constitucional, a través del Estado, recibe recursos de la Federación,
resultado de los Convenios de Coordinación Fiscal y Colaboración Administrativa.
Además, cuenta con ingresos propios como complemento de sus recursos.
Si bien es cierto, el marco normativo municipal es aún frágil, los gobiernos
municipales están trabajando en su adecuación y/o actualización, aprovechando
su facultad constitucional “para aprobar bandos, reglamentos, circulares y
disposiciones administrativas, que organicen la administración pública municipal,
regulen las materias, procedimientos, funciones y servicios públicos de su
competencia”.
1.2.4 Ley Orgánica del Municipio Libre en el Estado de Veracruz
La Ley Orgánica del Municipio Libre –catalogada como Ley número 9–, fue
expedida por la “Honorable Quincuagésima Novena Legislatura del Estado Libre y
soberano de Veracruz–Llave, en uso de la facultad que le concede la fracción I y
VIII de la Constitución Política Local, de la Constitución Política local; 47 de la Ley
Orgánica del Poder Legislativo; 103 del Reglamento para el Gobierno Interior del
Poder Legislativo, con fecha de publicación de 5 de enero de 2001 y cuya última
reforma fue publicada el día 08 de agosto de 2007.
52
Se trata de un ordenamiento jurídico que consta de 190 artículos, que reglamenta
el artículo 114 de la Constitución Política del Estado, y, por supuesto, es
congruente con el artículo 115 de nuestra Carta Magna que nos rige. Regula los
derechos y obligaciones de los ayuntamientos del Estado, como organismos
colegiados y determina las facultades y deberes de los ediles: presidentes,
síndicos y regidores, así como la de los funcionarios municipales de alta jerarquía,
como son los tesoreros y secretarios de los ayuntamientos.
Con el objeto de comentar brevemente las funciones así como las facultades y
obligaciones de los ediles, a continuación se aluden los artículos referentes a la
administración pública paramunicipal y en específico los referentes a los
organismos públicos descentralizados, establecidos en la Ley Orgánica del
Municipio Libre del estado de Veracruz (2008), que serían la base de la creación
del organismo en comento.
CAPITULO III DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA PARAMUNICIPAL (LEY
ORGÁNICA DEL MUNICIPIO LIBRE DEL ESTADO DE VERACRUZ)
Artículo 74. Los Ayuntamientos podrán crear, previa autorización del
Congreso del Estado, las entidades paramunicipales necesarias para el
correcto desempeño de sus atribuciones. Las entidades paramunicipales
gozarán de autonomía de gestión para el debido cumplimiento de su objeto
y de los objetivos y metas señalados en sus programas. Al efecto, los
órganos de gobierno o equivalentes en las entidades paramunicipales,
según sea el caso, expedirán su correspondiente normatividad interior la
que
deberá
establecer
las
bases
específicas
de
organización,
funcionamiento y atribuciones de sus respectivos directores generales o
similares, y de las distintas áreas que integren la entidad de que se trate.
53
Dicha normatividad deberá publicarse en los términos que señale esta ley y
registrarse ante el Congreso del Estado.
Artículo 75. Los Presidentes y miembros de los órganos de gobierno,
consejos de administración, comités técnicos, o sus equivalentes, de las
entidades paramunicipales, serán designados por el Ayuntamiento.
Asimismo, los Directores Generales, o sus similares, de dichas entidades
serán designados por el Presidente Municipal, con autorización del
Ayuntamiento o por el órgano de gobierno, consejo de administración,
comité técnico o sus equivalentes cuando así lo señale expresamente el
acuerdo de su creación.
Artículo 76. Para ser Director General, o su similar, de entidad
paramunicipal, se deberán reunir los
requisitos siguientes:
I. Ser vecino del municipio de que se trate;
II. Contar con título profesional expedido por autoridad o institución
legalmente facultada para ello;
III. Tener un modo honesto de vivir;
IV. No tener antecedentes penales por la comisión de delitos realizados con
dolo;
V. Haber desempeñado cargos cuyo ejercicio requiera conocimientos y
experiencia en materia administrativa, y
VI. No encontrarse en alguno de los impedimentos que para ser miembro
del Órgano de Gobierno señalan las fracciones II, III y IV del artículo 81 de
esta ley.
Artículo
77.
Las
entidades
paramunicipales
deberán
informar
al
Ayuntamiento, por conducto de la Tesorería Municipal, de los ingresos que
perciban y someterán a su consideración los presupuestos respectivos.
54
Dichas entidades, sin perjuicio de lo establecido por su normatividad interior
y las leyes aplicables, para su vigilancia, control y evaluación, incorporarán
órganos de control interno y contarán con los comisarios públicos que
designe el Ayuntamiento. Al efecto, el Ayuntamiento designará miembros en
los Órganos de Gobierno, Consejos de Administración, Comités Técnicos, o
sus equivalentes, de las entidades paramunicipales.
(ADICIONADO, TERCER PARRAFO, G.O. 09 DE ENERO DE 2007)
Se exceptúa lo señalado en este artículo cuando se trate de entidades
paramunicipales creadas por dos o más ayuntamientos, en cuyo caso se
estará a lo dispuesto en el instrumento de creación o en la legislatura que
regula el objeto de dicha entidad. Para el ingreso y egreso de recursos, así
como para su vigilancia, control y evaluación, se sujetarán al Código
Hacendario Municipal del Estado de Veracruz de Ignacio de la Llave, aun
cuando los ayuntamientos participante tengan su propio Código Hacendario
Municipal.
SECCIÓN PRIMERA
DE LOS ORGANISMOS DESCENTRALIZADOS
Artículo 78. Son organismos descentralizados las entidades creadas por
acuerdo del Ayuntamiento, previa autorización del Congreso, con
personalidad jurídica y patrimonio propios, cualquiera que sea la estructura
legal que adopten y cuyo objeto sea:
I. La prestación de una función o servicio público a cargo del municipio; o
II. La obtención o aplicación de recursos para fines de asistencia o
seguridad social.
55
Artículo 79. En los acuerdos que se aprueben para la creación de un
organismo descentralizado se establecerán, entre otros elementos:
I. Su denominación;
II. El domicilio legal;
III. Su objeto, conforme a lo señalado en el artículo anterior;
IV. Las aportaciones y fuentes de recursos para integrar su patrimonio, así
como las que se determinen para su incremento;
V. La manera de integrar el órgano de gobierno y de designar al Director
General, así como a los servidores públicos en las dos jerarquías inferiores
a éste;
VI. Las facultades y obligaciones del órgano de gobierno, señalando cuáles
de dichas facultades son indelegables;
VII. Las atribuciones del Director General, quien tendrá la representación
legal del organismo; y
VIII. Sus órganos de vigilancia, así como sus respectivas atribuciones.
Cuando algún organismo descentralizado deje de cumplir sus fines u objeto,
o su funcionamiento no resulte ya conveniente desde el punto de vista
económico o del interés público, se podrá disolver, fusionar, liquidar o
extinguir, según sea el caso, siempre que se observen las mismas
formalidades establecidas para su creación y se fijen los términos de su
disolución, fusión, liquidación o extinción.
Artículo 80. Los organismos descentralizados serán administrados por un
Órgano de Gobierno y un Director General. El Órgano de Gobierno estará
integrado por no menos de tres ni más de seis miembros propietarios y de
sus respectivos suplentes. El cargo de miembro del Órgano de Gobierno
será estrictamente personal y no podrá desempeñarse por medio de
representantes.
56
Artículo 81. No pueden ser miembros del Órgano de Gobierno:
I. El Director General del organismo de que se trate, con excepción de
aquellos casos en que así lo determinen expresamente el respectivo
acuerdo de creación;
II. Los cónyuges y las personas que tengan parentesco por consanguinidad
o afinidad hasta el cuarto grado o quienes tengan relaciones profesionales,
laborales o de negocios con cualquiera de los miembros del Órgano de
Gobierno o con el Director General;
III. Las personas que tengan litigios pendientes con el organismo de que se
trata; y
IV. Las personas sentenciadas por delitos patrimoniales, las inhabilitadas
para ejercer el comercio o para desempeñar un empleo, cargo o comisión
en el servicio público.
57
Capítulo II. Del Marco Jurídico-Legal del Organismo
Descentralizado Municipal en Materia de Vialidad
2.1 El Urbanismo
2.1.1 Aspectos Generales
El urbanismo es la disciplina que tiene como objetivo de estudio a las ciudades, es
decir, enfrenta la responsabilidad de estudiar y ordenar los sistemas urbanos. El
término actual concretizado urbanismo procede del ingeniero español Idefonso
Cerdá. El urbanismo, a diferencia de lo que se pueda pensar, es una disciplina
muy antigua, que incorpora conceptos de múltiples disciplinas y un área de
práctica y estudio muy amplia y compleja. Según algunos estudiosos, sería una
ciencia, la cual se encuadraría dentro de las ciencias sociales mientras que para
otros analistas, sería un arte, que estaría asociado tradicionalmente a la
arquitectura, es decir, se consideraría como un conjunto de saberes prácticos que
proporcionan las bases fundamentales para resolver los problemas de las
ciudades.
La propia complejidad del concepto ciudad explica la complejidad de enfoques del
urbanismo según se ponga el énfasis en la forma y disposición de la ciudad o en la
dinámica de las actividades económicas, sociales y ambientales que se
desarrollan en ella. El urbanismo actúa a diversas escalas, desde el diseño
urbano, encargado de diseñar el espacio público y los elementos que lo configuran
hasta la planificación urbana, que define el modelo de desarrollo de la ciudad,
pasando por la gestión urbana, que define cómo se ejecuta lo planificado. La
dimensión jurídica del urbanismo es muy importante, especialmente en su
actividad de planificación urbana, ya que su ámbito de actuación incluye objetos
con diferente status jurídico, como bienes comunales y propiedades públicas y
privadas.
59
De esta forma, los planes urbanísticos quedan normalmente supeditados a un
marco legislativo específico sobre la propiedad del suelo y los derechos de uso
asociados a los distintos regímenes de propiedad. En cualquier caso, el plan
urbanístico siempre tiene un contenido que va más allá de lo jurídico, pues
incorpora los elementos técnicos, políticos, económicos, sociales y ambientales
que definen un proyecto de ciudad.
Para entender un poco esta complejidad que envuelve al urbanismo, en el
apartado siguiente se analizará su evolución e historia.
2.1.2 Antecedentes Históricos del Urbanismo
El urbanismo empezó siendo una teoría compleja que interesó desde el primer
momento a los estudiosos de la ciudad, y acabó siendo una disciplina que reúne
una suma de conocimientos sustanciales relacionados con la construcción y
conservación de las ciudades y con el estudio de las relaciones socio-económicoambientales que tiene lugar dentro del fenómeno urbano, de la que se ocupa
actualmente
una
multiplicidad
de
profesionales:
abogados,
arquitectos,
economistas, geógrafos, ingenieros, sociólogos, y de forma exclusiva los
urbanistas.
Hipodamo de Mileto (considerado por muchos el primer urbanista de la historia)
hizo el plan urbanístico de “El Pireo”, el puerto de Atenas, sobre una cuadrícula
que ahora se conoce como hipodámica, y que se ha repetido multitud de veces.
Nerón también se comportó como un urbanista cuando, tras el incendio de Roma,
hizo reconstruir la ciudad sobre un plan distinto del trazado original.
60
Felipe II recoge varias ideas urbanísticas en las leyes de Indias, cuando trata de la
construcción de nuevas ciudades en el Nuevo Mundo (proceso en el que España
llevó a cabo una de las mayores creaciones de ciudades de nueva planta de la
historia). Desde el siglo XV en toda Europa también se fundan ciudades, aunque
probablemente, en la mayoría, la idea directriz era más demostrar el poder del
monarca que hacer ciudades útiles.
A iniciativa del Instituto Superior de Urbanismo de la Ciudad de Buenos Aires, en
1949 la Organización de las Naciones Unidas (ONU) declaró el 8 de noviembre
Día Mundial del Urbanismo como fecha para recordar acciones necesarias para el
bien común como el aumento de parques y zonas recreativas, la remodelación de
algunas áreas ciudadanas, la terminación de obras de desarrollo urbano, la
descongestión de zonas superpobladas y aquellas medidas que disminuyan la
contaminación del aire y del agua. Esta fecha es el inicio de diversas iniciativas
para el desarrollo urbano sostenible.
El urbanismo es actualmente una disciplina de objetivo mucho más amplio y que
se utiliza para la ordenación integral del territorio. El urbanismo, es considerad por
algunos estudiosos de la materia como sinónimo de planificación y ordenación, ya
que se ocupa de proporcionar modelos territoriales sectorializados, donde cada
uno de esos ámbitos tiene asignado un desarrollo acorde con sus aptitudes.
61
2.1.2.1 Origen y Significado del Término Urbanismo
El término urbanismo procede de la palabra latina urbs (ciudad), que en la
antigüedad se refería por antonomasia a la capital del mundo romano, Roma.
Aparece por vez primera en el diccionario de la Real Academia Española en 1956,
donde se define como “conjunto de conocimientos que se refieren al estudio de la
creación, desarrollo, reforma y progreso de los poblados en orden a las
necesidades de la vida urbana”. Es claro que la idea de poblado no se ajusta a la
dimensión actual del urbanismo, siendo la idea de ciudad, en el sentido moderno
del término, la que se adecua más al campo de esta disciplina.
Aunque el término urbanismo se utilizó inicialmente para designar todos los
fenómenos de ordenación urbana, a medida que el fenómeno constructivo y
edificatorio ha traspasado el espacio propiamente urbano, dicho término ha sido
desplazado en la práctica por el de ordenamiento territorial cuando se quiere hacer
referencia a intervenciones en suelos extra urbanos, donde entran en juego
intereses supralocales protegidos desde instancias públicas superiores: defensa
nacional, carreteras, medio ambiente, etc.
El término ordenación del territorio se emplea también para la planificación en
ámbitos supramunicipales, en los que generalmente existen relaciones funcionales
importantes entre los municipios y se aprecia la necesidad de coordinar los planes
urbanísticos municipales.
62
En la actualidad el término urbanismo se aplica a la ordenación urbana; a todos
los conocimientos relacionados con la construcción de ciudades o núcleos
urbanos, y se distingue del término “urbanización”, el cual está, hoy en día,
directamente relacionado con los procesos constructivos, pero no con la
ordenación urbana. El término ordenación del territorio se utiliza, en cambio, para
designar la actividad urbanística orientada a la planificación del suelo interlocal,
desde una óptica más amplia de ordenación espacial, abarcando ámbitos de
carácter rural.
Inicialmente la palabra urbanismo procede de la palabra latina URBS-URBIS, que
significaba ciudad. De acuerdo con este significado el urbanismo es el conjunto de
conocimientos que se refieren al estudio de la creación, desarrollo, reforma y
progreso de los poblados, en orden a las necesidades materiales de la vida
humana (Real Academia de la Lengua Española, 2008).
El urbanismo es la ciencia del diseño, construcción y ordenamiento de las
ciudades. Otra de las definiciones más aceptadas del término que nos ocupa es la
de que el urbanismo es el arte de proyectar y construir las ciudades de forma que
sean satisfechas todas las premisas que garantizan la vida digna de los hombres y
la eficacia de la gran empresa que constituye la ciudad.
Acosta Romero Miguel (2004), define al urbanismo como la ciencia que se ocupa
de la ordenación y desarrollo de la ciudad, persiguiendo, con la ayuda de todos los
medios técnicos, determinar la mejor situación de las vías, edificios e instalaciones
públicas, y de las viviendas privadas, de modo que la población se asiente de
forma cómoda, sana y agradable.
63
Según todas estas definiciones y, por tanto, si el urbanismo es, entre otras cosas,
el arte de proyectar ciudades, la evolución histórica del urbanismo no tiene por que
arrancar desde el mismo punto de origen que el derecho urbanístico, sino que
arranca desde la misma conformación de la ciudad, y ésta nace con el carácter
social del hombre. Así, podría hablarse de un urbanismo histórico previo a la
conformación de un derecho urbanístico.
Aún cuando para algunos estudiosos el término urbanismo procede de la palabra
latina Urbs que en la antigüedad se refería por a la capital del mundo romano
Roma, como ya se puntualizó anteriormente, se hace necesario aclarar que no fue
en Roma donde las aglomeraciones urbanas tuvieron su origen.
2.1.2.2
Definición de Urbanismo
Resulta difícil la determinación de un concepto claro de urbanismo. Además con
frecuencia su contenido tiende a confundirse con el ordenamiento del territorio.
Posiblemente hasta el final de la Segunda Guerra Mundial ambos conceptos eran
parecidos o similares, sin embargo, a partir sobre todo de este momento
adquieren una consideración radicalmente distinta.
Esta constatación se produce por primera vez en 1939 cuando los ingleses
denominan a sus leyes sobre urbanismo “leyes para la planificación del campo y la
ciudad”.
64
En Francia fue a partir de 1944 cuando empieza a determinarse el punto de vista
legislativo la distribución del suelo y la relación de esta materia con los factores
económicos y medioambientales que iban a tener una gran repercusión sobre el
mismo.
Llegados a este punto podemos preguntarnos que es entonces el urbanismo en la
actualidad.
Y podemos contestar diciendo que desde una perspectiva global e integradora el
urbanismo es todo lo que se refiere a la relación del hombre con el medio en el
que se desenvuelve y que hace de la tierra su eje operativo. (Nava Negrete
Alfonso, 2000).
El Derecho Urbanístico es un conjunto de normas que se refieren a la
conformación y equipamiento del espacio urbano
El término plan en el derecho urbanístico ha ido alcanzando una significación
distinta desde el origen hasta nuestro días. Al principio se identificaba
fundamentalmente con una especie de mapa o plano donde se delimitaban los
tipos de utilidades que se podían dar dentro del derecho urbanístico. Sin embargo,
este término empieza a cobrar relevancia muy especial por las repercusiones
materiales y jurídicas a que va a dar lugar.
Desde el punto de vista material va a precisar los distintos usos y utilidades que
tiene la ordenación urbana. Por tanto, anticipa al cabo del tiempo cual será el
futuro de la ciudad. La base jurídica va a ser la ley del suelo o las disposiciones
autónomas que se dictan sobre esta materia y las distintas figuras de
planeamiento que va a dar lugar al grupo normativo regulador.
65
Los proyectos de urbanización son proyectos de obras para llevar a la práctica en
suelo urbano planes generales de obra por técnicos distintos de aquellos que
formularon el proyecto. (Delgadillo Gutiérrez Luis Humberto, 2002).
Cabe mencionar que en diferentes lugares de nuestro país existen institutos
municipales de planeación urbana, tales como en Hermosillo, San Pedro y el
Distrito Federal. (http://implanspgg.org.mx/).
Con el crecimiento sin control, los estándares de vida se van reduciendo y los
problemas urbanos empiezan a atentar contra toda la población. Desde el punto
de vista teórico la planeación urbana permite prever y construir un sistema de
infraestructura para una capacidad determinada de habitantes; cada etapa se
realiza a un costo mayor por tener que vencer limitaciones de distinto orden.
Frente a la realidad caótica del crecimiento de la ciudad, se han llevado a cabo
distintos intentos de planeación, desde la elaboración de los planos reguladores
hasta planes de desarrollo urbano en los dos últimos sexenios, enmarcados en el
Plan Nacional de Desarrollo. Este tipo de documentos han corrido la misma suerte
de la planeación indicativa, la cual, por cierto, con la política neoliberal tiende a su
fin. Resultan extraordinarias declaraciones de objetivos, principios y acciones,
cuya aplicación ha sido muy limitada.
66
2.1.2.3 Urbanismo Tras La II Guerra Mundial.
La necesaria reconstrucción física a la que se vieron sometidas las ciudades tras
la II Guerra Mundial aportó un nuevo desarrollo al urbanismo. En 1947 Gran
Bretaña promulgó su significativa Ley de Planificación Urbana y Provincial, que
dejaba todas las cuestiones relativas al desarrollo bajo control regional y
fomentaba la construcción de nuevas ciudades.
La fundación de nuevas comunidades había tenido en Gran Bretaña como pionero
al urbanista británico Sir Ebenezer Howard a principios del siglo XX. Las ciudades
jardín de Letchworth (1903) y Welwyn (1920), construidas según sus ideas, habían
sido diseñadas como ciudades autosuficientes protegidas de la invasión urbana
por cinturones verdes o zonas agrícolas.
En las décadas de 1950 y 1960, la expansión de las new towns (nuevas ciudades)
británicas recibió un nuevo ímpetu al convertirse en la política oficial; lo que originó
la construcción de un gran número de nuevas comunidades, muchas de ellas en
los alrededores de Londres.
Otros países europeos dieron también mucha importancia a la planificación urbana
tras la II Guerra Mundial, llevando a cabo considerables reconstrucciones urbanas
en ciudades como Rotterdam, en los Países Bajos, Hamburgo, en Alemania
Occidental (hoy parte de la República Federal unificada de Alemania), y Helsinki,
en Finlandia, además de otros lugares.
2.1.3 El Urbanismo en la Actualidad
A finales de la década de 1960 la orientación del urbanismo fue más allá del
aspecto físico. En su forma moderna, el urbanismo es un proceso continuo que
afecta no sólo al diseño sino que cubre también temas de reglamentación social,
económica y política.
67
Como tejido de organización humana, una ciudad constituye un complejo
entramado. Por una parte, exige la disposición de barrios, industrias y comercios
según criterios estéticos y funcionales y en proporcionar los servicios públicos que
éstos necesiten; por otra parte, quizás más importante, debe tener presente
también lo que a continuación se esquematiza:
68
CONSIDERACIONES IMPORTANTES DEL
URBANISMO EN LA CIUDAD
RESIDENTES
ORIGEN
EDUCACIÓN
TRABAJO
ASPIRACIONES
FUNCIONAMIENTO
GENERAL DEL
SISTEMA
ECONÓMICO
CARGOS
RECOMPENSAS
APTITUD PARA TOMAR PARTE
EN LAS DECISIONES QUE
AFECTAN A SU VIDA
COTIDIANA
2.1 Consideraciones Importantes del Urbanismo en la ciudad
69
Visto desde esta perspectiva, el urbanismo requiere algo más que un minucioso
especialista que sea capaz de desarrollar y aplicar un plan físico en la ciudad. Se
necesitan también capacidades y actividades más generales, las que a
continuación se presentan de forma esquematizada:
CAPACIDADES Y ACTIVIDADES PARA LA APLICACIÓN
DEL URBANISMO
DATOS SOBRE LA
CIUDAD Y SU
POBLACIÓN
OBTENCIÓN
ANÁLISIS
PROGRAMAS Y HORARIOS QUE
CUBRAN SERVICIOS SOCIALES
DESARROLLO
EVALUCIÓN
NECESIDADES DE
SERVICIOS
SOCIALES
COORDINACIÓN
ESTUDIO
ADMINISTRACIÓN
USO EFECTIVO DE LA ACTIVIDAD
POLÍTICA Y DE LA PARTICIPACIÓN
CIUDADANA PARA INFLUENCIAR Y
APOYAR LOS PROGRAMAS DE
DESARROLLO.
DISPONIBILIDAD
PROGRAMAS DE DESARROLLO
ECONÓMICO Y DE VIVIENDAS QUE,
ADEMÁS DE LA PLANIFICACIÓN,
CONLLEVARÍA LA ADOPCIÓN DE
MEDIDAS FINANCIERAS Y LA
APLICACIÓN DE ESOS PROGRAMAS DE
Figura 2.2 Capacidades y actividades para la Aplicación del Urbanismo
70
2.1.3.1 El plan Global
El documento básico de urbanismo es un plan general adoptado y mantenido con
revisiones periódicas. En su expresión cotidiana el plan se traduce en una serie de
documentos legales (controles de urbanismo, regulaciones de las subdivisiones,
así como códigos de construcción y vivienda) que estipulan los criterios de
utilización del terreno y la calidad de la construcción.
2.1.3.2 Controles del Desarrollo
Dentro de los controles de desarrollo en el urbanismo, encontramos la
reglamentación
urbanística
como
principal
elemento
controlador.
Una
reglamentación urbanística delimita cómo puede utilizarse el terreno, así como el
tamaño, tipo y número de estructuras que pueden ser construidas en él.
Todo el terreno que se encuentra dentro de una ciudad aparece dividido en
distritos o zonas. En estos distritos se permiten por derecho ciertos usos del
terreno y se especifican las restricciones generales en lo relativo a la altura,
tamaño y uso de la construcción.
Las reglamentaciones llevan a cabo las asignaciones del terreno recomendadas
en el plan global (que ya se analizó anteriormente). Se proporcionan
emplazamientos específicos para distintos tipos de residencias, industrias y
negocios, junto a cifras específicas relativas a la altura de los edificios, la
ocupación del solar y la densidad estipuladas, y se especifican para cada área los
usos del terreno permitidos, incluidas las condiciones especiales, como puede ser
el estacionamiento fuera de la vía pública. Si se cumplen los requisitos
especificados se concederá el permiso.
71
Otras reglamentaciones proporcionan criterios generales
de considerable
flexibilidad en lo referente a la mezcla de usos de los edificios o al diseño de la
construcción, aunque para ser aprobadas necesitan un estudio más exhaustivo.
2.1.4 El Futuro de las Ciudades y del Urbanismo
El urbanismo de las últimas décadas del siglo XX se preocupaba cada vez más de
establecer o ejecutar políticas de servicios públicos y de proporcionar estos
servicios. Como es obvio que los recursos son limitados y que los acontecimientos
globales afectan al futuro de cada comunidad, el urbanismo debe actuar dentro de
un marco de planificación nacional e internacional con el fin de lograr un desarrollo
sostenible por ambas partes. Las infraestructuras económicas de muchas
ciudades antiguas necesitan ser sustituidas.
A finales del siglo XX la última generación de adultos, más joven que la mayoría
de los habitantes de la ciudad, con más movilidad, a menudo sin hijos, y con una
mayor libertad en sus relaciones, se ha sentido cautivada por la vida de la ciudad.
Como respuesta, las ciudades están proporcionando servicios públicos y
encauzando inversiones hacia una mejor calidad de vida en esas zonas que
ofrecen atractivos incomparables para esta nueva población.
En este escenario, diversos grupos de ciudadanos han alcanzado una mayor
sofisticación en la búsqueda de sus intereses. Están mejor informados, conocen
las leyes y los procedimientos jurídicos, tienen más habilidad política y son más
militantes y persistentes. Han aprendido que la planificación conlleva un orden
dentro del cambio y quieren influir en ella.
72
Por su parte, los urbanistas están intentando equilibrar las demandas de intereses
enfrentados para convertirlos en un consenso comunitario dinámico que posibilite
la toma de decisiones. Además, las reacciones en contra de una planificación
central y a favor del desarrollo privado que se han producido a lo largo de las
décadas de 1980 y 1990 han desembocado en ambiciosos experimentos con el
objetivo de reducir los controles urbanísticos.
2.1.5 La Planeación Urbana en México
La planeación urbana tiene sus orígenes en la Ley sobre Planeación General de la
República (1930), la cual tuvo como objetivo coordinar y encauzar las actividades
de las distintas dependencias del gobierno para conseguir el desarrollo material y
constructivo del país, a fin de realizarlo en una forma ordenada y armónica, de
acuerdo con su topografía, su clima, su población, su historia y tradición, su vida
funcional, social y económica, la defensa nacional, la salubridad pública y las
necesidades presentes y futuras.
Para lograr dicho objetivo se propuso la elaboración del "Plano Nacional de
México", que comprendía aspectos como la división del territorio nacional en
zonas, clasificándolas de acuerdo con sus características, sus funciones y los
diferentes usos a que se destinasen; la planeación y zonificación urbana y
regional, y la formación de los planos reguladores del Distrito y territorios federales
entre otros.
A partir de entonces se elaboraron Planes Sexenales con el fin de delimitar las
directrices de las Secretarías de Estado y apoyar el desarrollo de los diferentes
sectores.
73
Para 1976, se publicó en el Diario Oficial de la Federación las reformas
constitucionales a los artículos 27, 73 y 115, con lo cual se sentaron las bases
jurídicas para la planeación urbana en México. Es importante destacar que en ese
mismo año se promulgó la Ley General de Asentamientos Humanos y
conjuntamente se creó la Secretaría de Asentamientos Humanos y Obras Públicas
(SAHOP), para operar las políticas para el desarrollo urbano y regional.
En 1978, se publicó en el Diario Oficial de la Federación el decreto presidencial
que aprobó el Plan Nacional de Desarrollo Urbano, cuyos objetivos se
esquematizan en el cuadro siguiente.
74
OBJETIVOS DEL PLAN NACIONAL DE
DESARROLLO URBANO
RACIONALIZAR LA DISTRIBUCIÓN EN EL
TERRITORIO NACIONAL DE LAS
ACTIVIDADES ECONÓMICAS Y DE LA
POBLACIÓN, LOCALIZÁNDOLAS EN LAS
ZONAS DE MAYOR POTENCIAL DEL
PAÍS
PROMOVER EL DESARROLLO URBANO
INTEGRAL Y EQUILIBRADO EN LOS
CENTROS DE POBLACIÓN
PROPICIAR CONDICIONES
FAVORABLES PARA QUE LA
POBLACIÓN PUEDA RESOLVER SUS
NECESIDADES DE SUELO URBANO,
VIVIENDA, SERVICIOS PÚBLICOS,
INFRAESTRUCTURA Y EQUIPAMIENTO
URBANOS
MEJORAR Y PRESERVAR EL MEDIO
AMBIENTE QUE CONFORMAN LOS
ASENTAMIENTOS HUMANOS
Figura 2.3 Objetivos del Plan Nacional de Desarrollo Urbano
(Garza Gustavo, 1990).
75
En 1983 se conforma la Secretaría de Desarrollo Urbano y Ecología, en este
mismo año que se publicó en el Diario Oficial de la Federación la nueva Ley de
Planeación que derogó a la Ley sobre Planeación de 1930, la cual define a la
planeación
como
el
ordenamiento
racional
y
sistemático
de
acciones,
considerando aspectos tales como la regulación y promoción de la actividad
económica, social, política y cultural.
El Plan Nacional de Desarrollo 1983-1988, tenía entre sus objetivos: alcanzar un
desarrollo urbano más equilibrado en el territorio y ordenado al interior de los
centros de población, lo cual se vio reflejado en el Programa Nacional de
Desarrollo Urbano y Vivienda 1984-1988, que en el capítulo II establecía impulsar
el ordenamiento y la regulación del crecimiento de los centros de población.
Para 1992, la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal sufre algunas
modificaciones, con el propósito de conformar a la Secretaría de Desarrollo Social
(Sedesol) a la que se le confirieron atribuciones en materia de desarrollo urbano y
regional y ordenación del territorio, de conformidad con en el artículo 32 de la Ley
Orgánica de la Administración Pública Federal (2008).
De acuerdo con esta ley, las funciones y atribuciones de la Secretaría son las
siguientes en materia de ordenamiento del territorio: proponer las políticas
generales de ordenación del territorio de los asentamientos humanos y del
desarrollo urbano, así como proyectar la ordenación del territorio de los centros de
población y la distribución de la población, en coordinación con las dependencias y
entidades de la Administración Pública Federal que correspondan, o bien proponer
a las autoridades estatales la fundación de centros de población; promover y
participar, conforme a la competencia de la Federación, en los mecanismos de
planeación regional que se convengan con las entidades federativas con la
participación de los municipios, para coordinar acciones e inversiones que
propicien la ordenación del territorio de zonas metropolitanas o de sistemas de
centros de población cuya relación lo requiera.
76
El Programa Nacional de Desarrollo Urbano de 1990-1994, se fundamentó en tres
temas básicos, los que a continuación se esquematizan.
TEMAS BÁSICOS DE EL PROGRAMA NACIONAL
DE DESARROLLO URBANO 1990-1994
EL REORDENAMIENTO TERRITORIAL
EL MEJORAMIENTO DE LOS
SERVICIOS URBANOS
EL FORTALECIMIENTO MUNICIPAL Y
DESARROLLO DE LOS CENTROS DE
POBLACIÓN
Figura 2.4 Temas Básicos de El Programa Nacional de Desarrollo Urbano
Para 1993, se publica La nueva Ley General de Asentamientos Humanos, que
incide en las atribuciones de la Sedesol, específicamente el capítulo tercero, trata:
De la planeación del ordenamiento territorial de los asentamientos humanos y del
desarrollo urbano de los centros de población, donde el artículo 12 indica los
diversos tipos de planes y programas a través de los cuales se llevará a cabo la
planeación y regulación del ordenamiento territorial de los asentamientos humanos
y del desarrollo urbano de los centros de población.
77
En materia de desarrollo urbano para 1995-2000 el Plan Nacional de Desarrollo
estableció como objetivos: propiciar el ordenamiento de las actividades
económicas y de la población conforme a las potencialidades de las ciudades y las
regiones que todavía ofrecen condiciones propicias para ello, e inducir el
crecimiento de las ciudades en forma ordenada, de acuerdo con las normas
vigentes de desarrollo urbano y bajo principios sustentados en el equilibrio
ambiental de los centros de población, acciones atribuidas a la Secretaría de
Desarrollo Social.
A partir de los objetivos rectores planteados en el Plan Nacional de Desarrollo
2001-2006, se define como parte de la misión de Sedesol en el contexto
institucional, instrumentar la Política de Ordenación del Territorio, para que sea
complementaria a la Política de Desarrollo Urbano y Regional. Se establece que,
para lograr este objetivo, se asegurará que confluyan las aspiraciones locales con
las directrices nacionales en el marco del Pacto Federal. En este quehacer, se
considera como un vínculo fundamental el Ordenamiento Ecológico, competencia
de la Semarnat (Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales).
Para cumplir esta misión, la Secretaría de Desarrollo Social elaboró el Programa
Nacional de Desarrollo Urbano y Ordenación del Territorio 2001-2006 (PNDU-OT),
en el cual se establecen los principios, objetivos, estrategias y líneas de acción
que determinan las acciones del gobierno federal en la materia.
El PNDU-OT proponía establecer una política de ordenamiento del territorio que
integrara todos los ámbitos espaciales que ocupa el sistema de asentamientos
humanos, desde las localidades rurales, pequeñas y dispersas, hasta las grandes
metrópolis, en un esquema de planeación y actuación que combatieron las causas
estructurales de la pobreza y la marginación; que permitiera maximizar la
eficiencia económica del territorio y que fortaleciera la cohesión política, social y
cultural del país, en un marco de sustentabilidad.
78
En este sentido, el PNDU-OT planteó tres objetivos estratégicos de gran visión,
enfocados al horizonte del año 2006 y al escenario del 2025, los que a
continuación se esquematizan:
OBJETIVOS DE 2006 A 2025 DEL PLAN NACIONAL
DE DESARROLLO URBANO Y ORDENACIÓN DEL
TERRITORIO
MAXIMIZAR LA EFICIENCIA ECONÓMICA
DEL TERRITORIO, GARANTIZANDO SU
COHESIÓN SOCIAL Y CULTURAL.
INTEGRAR UN SISTEMA URBANO
NACIONAL EN SINERGIA CON EL
DESARROLLO REGIONAL EN
CONDICIONES DE SUSTENTABILIDAD.
INTEGRAR EL SUELO URBANO APTO
PARA DESARROLLO COMO
INSTRUMENTO DE SOPORTE PARA LA
EXPANSIÓN URBANA.
Figura 2.5 Objetivos de 2006 a 2025 del Plan Nacional de Desarrollo Urbano y Ordenación del
Territorio
Para cumplir con estos tres objetivos de gran visión, se definieron tres estrategias
específicas, altamente complementarias entre sí, las cuales se esquematizan a
continuación.
79
ESTRATEGIAS PARA EL CUMPLIMIENTO DE LOS OBJETIVOS
DE 2006 A 2025 DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO
URBANO Y ORDENACIÓN DEL TERRITORIO
DISEÑAR, PROYECTAR, PROMOVER,
NORMAR Y ARTICULAR, EN EL CONTEXTO
DEL PACTO FEDERAL, UNA POLÍTICA DE
ESTADO DE ORDENACIÓN DEL TERRITORIO
Y DE ACCIÓN URBANA REGIONAL.
DISEÑAR, PROYECTAR, PROMOVER,
NORMAR Y COORDINAR, EN EL
CONTEXTO DEL PACTO FEDERAL, UNA
POLÍTICA NACIONAL DE DESARROLLO
URBANO Y REGIONAL E IMPULSAR
PROYECTOS ESTRATÉGICOS CON VISIÓN
INTEGRAL EN REGIONES, ZONAS
METROPOLITANAS Y CIUDADES.
DISEÑAR, PROMOVER, NORMAR Y
ARTICULAR, EN EL CONTEXTO DEL
PACTO FEDERAL, UNA POLÍTICA
NACIONAL DE SUELO Y RESERVAS
TERRITORIALES.
Figura 2.6 Estrategias para el cumplimiento de los objetivos de 2006 a 2025 del plan nacional de
Desarrollo Urbano y Ordenación del territorio
80
Dentro de este esfuerzo, juegan un importante papel los Programas Estatales de
Ordenación del Territorio (PEOT). Su concepción parte de la coordinación
interinstitucional entre la SEDESOL, la SEMARNAT, el Instituto Nacional de
Estadística, Geografía e Informática (INEGI) y el Consejo Nacional de Población
(CONAPO), y ha contado con la valiosa colaboración del Instituto de Geografía de
la Universidad Nacional Autónoma de México (UNAM).
Algunos de los aportes más importantes de los PEOT son los que a continuación
se esquematizan:
81
APORTES DE LOS PROGRAMAS ESTATALES DE
ORDENACIÓN DEL TERRITORIO
EVALUACIÓN DE LAS
POTENCIALIDADES Y
LIMITACIONES NATURALES Y
SOCIOECONÓMICAS DEL
TERRITORIO ESTATAL.
DEFINICIÓN EN EL ESTADO DE ÁREAS
CRÍTICAS POR SU
APROVECHAMIENTO Y ÁREAS DE
ALTO RIESGO POR SUS
CONDICIONES NATURALES.
IDENTIFICACIÓN Y PROPUESTA DE
ÁREAS NATURALES PROTEGIDAS Y DE
RESERVA ECOLÓGICA.
PROPUESTAS PARA LA INTEGRACIÓN
ESPACIAL Y FUNCIONAL DE LOS
ASENTAMIENTOS HUMANOS EN LA
ENTIDAD.
FORMULACIÓN DE ESCENARIOS
TENDENCIALES, DESEADOS Y
ALTERNATIVOS SOBRE EL USO Y
APROVECHAMIENTO DEL
TERRITORIO ESTATAL A MEDIANO Y
LARGO PLAZOS.
Figura 2.7 Aportes de los Programas Estatales de ordenación del Territorio
82
Actualmente se trabaja en estrecha colaboración con la SEMARNAT y con el
Instituto Nacional de Ecología (INE) para compatibilizar los PEOT con los
Ordenamientos Ecológicos (OE), así como para integrar un sistema integrado de
información geográfica y estadística.
Es importante destacar que una de las bases que dan sustento al Programa
Hábitat es la Estrategia Nacional de Ordenación del Territorio, la cual define como
dos de sus acciones fundamentales: el establecimiento de un Acuerdo Nacional
para la Ordenación del Territorio y la elaboración de un Proyecto Territorial de
Nación (PTN) con un horizonte al año 2025.
Para estos propósitos, se ha integrado un Grupo Interinstitucional para la
Ordenación del Territorio, en el que participan la Presidencia de la República,
Secretaría de Hacienda y Crédito Público, SEDESOL, SEMARNAT, Secretaría de
Comunicaciones y Transportes, Secretaría de Educación Pública, Secretaría de
Turismo, Comisión Nacional de Fomento a la Vivienda, Instituto Nacional de
Estadística, Geografía e Informática, Consejo Nacional de Población, Comisión
Nacional del Agua, Comisión Federal de Electricidad, PEMEX y UNAM. A este
grupo se sumarán otros integrantes, como representantes de todos los órdenes de
gobierno, organizaciones de la sociedad civil y gremiales, así como instituciones
de educación superior y de investigación.
83
2.2 Vialidad
2.2.1 Diferencias entre Tráfico, Tránsito y Vialidad
Para adentrarnos en el estudio de este apartado de vialidad, es necesario primero
distinguir entre los términos de tráfico, tránsito y vialidad.
La definición de dichos términos se esquematiza a continuación, para agilizar la
diferenciación de los mismos.
84
CONCEPTOS
TRÁFICO
EL TRÁFICO
VEHICULAR ES
EL FENÓMENO
CAUSADO POR
EL FLUJO DE
AUTOMÓVILES
EN UNA VÍA,
CALLE O
AUTOPISTA,
NO OBSTANTE,
TAMBIÉN
PUEDE
APLICARSE A
PEATONES,
CICLISTAS Y
CUALQUIER
TIPO DE
VEHÍCULO.
TRÁNSITO
SITIO POR
DONDE SE PASA
DE UN LUGAR A
OTRO. SE DICE
DE LA CANTIDAD
DE VEHÍCULOS
QUE SE
TRASLADAN DE
UN LUGAR A
OTRO, NO ESTA
GENERALMENTE
RELACIONADO
CON
EMBOTELLAMIEN
TOS, PERO BIEN
ES PARECIDO AL
TRÁFICO, SIN
EMBARGO, ESTE
ESTA LIMITADO A
LAS "VÍAS DE
TRANSPORTE"
VIALIDAD
EL CONCEPTO
DE VIALIDAD
ABARCA TODOS
LOS MEDIOS
DIRECTOS, EN
LOS QUE
ENCONTRAMOS
"VÍAS" QUE
PUEDEN SER
TANTO DE
COMUNICACIÓN
Y TRANSPORTE,
LOS MEDIOS
POR DONDE
ENCONTRAMOS
ESTAS VÍAS,
PUEDEN SER EL
AGUA, EL AIRE
Y LA TIERRA.
Figura 2.8 Conceptos
85
2.2.2 Aspectos Generales de la Vialidad
La Seguridad Vial se alcanzará capacitando a la población en general para que
disfrute de condiciones más seguras y eficientes cuando ésta tenga que hacer uso
del automóvil dentro y fuera de la ciudad, logrando no sólo coadyuvar al bienestar
social, sino también un mejor rendimiento del gasto público.
La educación vial es una disciplina social que tiende a preparar a la población a
saber conducirse con seguridad en la vía pública.
La educación vial en materia de tránsito, es el conjunto de conocimientos y
normas de conducta que toda persona debe respetar como usuario de la vía
pública en su calidad de peatón, conductor y pasajero.
Normalmente pensamos que toda la problemática que se deriva de vivir en una
ciudad tan grande como la nuestra es responsabilidad únicamente de las
autoridades.
La Educación Vial forma parte fundamental del Sistema de Seguridad Social
encaminado hacia el bienestar social, y todos somos responsables de ella.
En el aspecto vial, es necesario establecer la definición de ciertos tecnicismos a
nivel general, los que deben ser conocidos por toda la población para fomentar
esta educación vial.
La vía pública está construida con el fin de lograr la seguridad, eficiencia y
movimiento adecuado de personas y vehículos.
86
2.3 Normas Oficiales Mexicanas
En nuestro país existe un ordenamiento que contiene todos aquéllos aspectos
necesarios para el correcto tránsito y vialidad en el mismo.
Dicha normativa es aplicable a nivel nacional; y éstas son las denominadas
Normas Oficiales Mexicanas (NOM), en materia de tránsito y vialidad.
Dichos ordenamientos más que normas son lineamientos bases que deben
adecuare a las características particulares de cada municipio o estado, según sea
el caso, así como a la época aplicativa de las mismas.
Si bien las NOM que regulan respecto a la vialidad y el tránsito no llevan en
específico este nombre, es fácilmente entendible su aplicación, es decir no existe
un apartado específico catalogado como Normas Oficiales Mexicanas en materia
de Tránsito y Vialidad, sino que dichas normas se encuentran inmersas en
diferentes apartados.
Las NOM son publicadas en el Diario Oficial de la Federación (DOF).
Algunas de las Normas Oficiales Mexicanas, en esta materia, son las que a
continuación se mencionan.
87
NORMAS OFICIALES
MEXICANAS EN MATERIA
DE TRÁNSITO Y VIALIDAD
SEÑALAMIENTO Y
DISPOSITIVOS PARA EL
CONTROL DE TRANSITO
DESCRIBE LOS DIFERENTES TIPOS
DE SEÑALAMIENTOS VIALES, SU
USO, OBJETO, APLICACIÓN, FORMA,
FUNCIÓN, COLOR Y CLASIFICACIÓN.
SISTEMAS DE
SEÑALIZACION LUMINOSA
PARA TRANSITO URBANO
ESTABLECE EL OBJETIVO, CLASIFICACIÓN,
TERMINOLOGÍA, DEFINICIONES, MÉTODOS DE
PRUEBA, MANTENIMIENTO Y CAMPO DE
APLICACIÓN, ADEMÁS DE LAS
ESPECIFICACIONES Y LOS MÉTODOS DE
PRUEBA APLICABLES A LAS UNIDADES DE
CONTROL (CONTROLADORES) DE LOS
SEMÁFOROS PARA TRÁNSITO URBANO.
Figura 2.9 Normas Oficiales Mexicanas en Materia de Tránsito y Vialidad
88
2.3 Reglamento de Tránsito y Vialidad de la Ciudad de
Xalapa, Veracruz.
A continuación se presenta el esquema del Reglamento de Tránsito y Vialidad de
la ciudad de Xalapa, Veracruz, para dar un acercamiento general al esquema
normativo específico de la materia que nos ocupa.
Capítulo I
Sección
Disposiciones generales
licencias para conducir
Capítulo II.
Capítulo VII
Peatones, escolares y ciclistas
Simbología para el control de tránsito
Sección primera Peatones
Sección
Sección segunda Escolares
tránsito
Capítulo III
Sección Segunda. Semáforos
Niños, adultos mayores y personas
Capítulo VIII
con capacidades diferentes
Tránsito en la vía pública
Capítulo IV
Sección primera Clasificación de las
Vehículos
Vías Públicas
Sección Primera Clasificación de los
Sección
vehículos
general de vehículos en la vía pública
Sección Segunda Control y registro
Sección tercera Estacionamiento de
de los vehículos
vehículos en la vía pública
Sección
Tercera
Equipos
y
Primera
Primera
segunda
Expedición
Simbología
Circulación
de
de
en
Sección cuarta Sectores de tránsito
dispositivos obligatorios
Capítulo IX
Capítulo V
Servicio de transporte de pasajeros y
Medidas para la protección del medio
carga
ambiente
Sección primera Transporte público
Capítulo VI
de pasajeros
Licencias para conducir
90
Sección
segunda
Transportes
de
Sanciones
carga
Capítulo XIII
Capítulo X
Medios para hacer efectivas las
Educación e información vial
sanciones y las disposiciones de este
Sección primera Educación vial
reglamento
Sección
segunda
Escuelas
de
Capítulo XIV.
manejo
Seguro de vehículos
Capítulo XI
Capítulo XV
Accidentes de tránsito y vialidad
Disposiciones
Sección
primera
Accidentes
de
relativas
a
los
estacionamientos públicos
tránsito
Capítulo XVI
Sección segunda Actas Convenios
Recurso de inconformidad
Capítulo XII
Artículos transitorios
91
Capítulo III. Propuesta de Creación del Órgano
Municipal
3.1 CREACIÓN
A continuación se presenta un modelo general de decreto que autorice la creación
del organismo en comento.
SE AUTORIZA LA CREACIÓN, POR EL AYUNTAMIENTO CONSTITUCIONAL
DE XALAPA, VERACRUZ, DEL ORGANISMO PÚBLICO DESCENTRALIZADO
MUNICIPAL, CON PERSONALIDAD JURÍDICA Y PATRIMONIO PROPIO,
DENOMINADO CENTRO MUNICIPAL DE INVESTIGACIÓN EN VIALIDAD
(CEMIV)
Fidel Herrera Beltrán, Gobernador Constitucional del Estado Libre y Soberano de
Veracruz de Ignacio de la Llave, a los habitantes del mismo hago saber:
Que por la Secretaría del H. Congreso del Estado se me ha comunicado el
siguiente:
DECRETO
Número 13144. El Congreso del Estado decreta:
Artículo 1.- Se autoriza la creación, por el Ayuntamiento Constitucional de Xalapa,
Veracruz,
del organismo público descentralizado municipal, con personalidad
jurídica y patrimonio propio, denominado "Centro Municipal de Investigación en
Vialidad (CEMIV)".
Artículo 2.- Se autoriza al Ayuntamiento de Xalapa, Veracruz, a celebrar contrato
de
usufructo a título gratuito, con la persona moral "Centro Municipal de
Investigación en Vialidad (CEMIV)", sobre el inmueble que se ubica en la calle
Clavijero #30 de la colonia centro de la ciudad de Xalapa, Veracruz; así como para
que le transmita la propiedad de todos los bienes muebles adquiridos para el
funcionamiento del mismo. El contrato o los contratos deberán ajustarse a las
siguientes bases:
93
Primera.- "El Ayuntamiento" transmitirá a título gratuito al "Centro Municipal de
Investigación en Vialidad (CEMIV)", por todo el tiempo en que tenga vida este
último, el usufructo del inmueble que se ubica en la calle Clavijero #30 de la
colonia centro de la ciudad de Xalapa, Veracruz y que es propiedad del propio
"Ayuntamiento".
Segunda.- Tomando en consideración que el " Centro Municipal de Investigación
en Vialidad (CEMIV)" es una persona moral pública, que funciona como organismo
paramunicipal, el Ayuntamiento la releva de la obligación de otorgar fianza.
Tercera.- El usufructuario, tendrá la obligación de destinar el inmueble que se le
entrega en usufructo, exclusivamente para la operación y explotación del
organismo en comento. En consecuencia, no podrá afectarlo a otro fin que no sea
el anteriormente indicado. Queda comprendida dentro de la explotación
convenida, la facultad para entregar en arrendamiento o cualquier acto jurídico
oneroso, el uso de las superficies que se consideren convenientes para el
funcionamiento del Centro Municipal de Investigación en Vialidad (CEMIV).
Cuarta.- "Centro Municipal de Investigación en Vialidad (CEMIV)", queda también
obligado a conservar las instalaciones del inmueble materia del usufructo,
mediante el mantenimiento adecuado que permita su idóneo funcionamiento y
presencia estética.
Quinta.- "Centro Municipal de Investigación en Vialidad (CEMIV)", podrá realizar
modificaciones a la construcción previa autorización del "Ayuntamiento".
Sexta.- El Ayuntamiento, transmite, a título gratuito, al "Centro Municipal de
Investigación en Vialidad (CEMIV)", quien así lo recibe, la propiedad de todos los
bienes muebles que han sido adquiridos por el primero para el desarrollo de las
actividades dl organismo, quien además se obliga a destinarlos exclusivamente
para la explotación del mismo, de manera que se garantice que la obra pública,
constituya un permanente atractivo turístico e incentivo cultural para sus visitantes,
mediante su mejoramiento constante. Los bienes muebles que se transmiten son
los que se indican en el inventario que se anexa.
94
Artículo 3.- Los servidores públicos municipales que laboren en el "Centro
Municipal de Investigación en Vialidad (CEMIV)", tendrán los derechos y
obligaciones que se deriven de la Ley de los Servidores Públicos del Estado de
Veracruz
y sus Municipios, pero sus sueldos y demás prestaciones que se
deriven de la propia relación laboral serán a cargo exclusivamente del "Centro
Municipal de Investigación en Vialidad (CEMIV)".
Artículo 4.- Se faculta a los ciudadanos Presidente Municipal, Secretario General y
Síndico, y Tesorero del Ayuntamiento Constitucional de Xalapa, para que en su
nombre y representación, formalicen el o los contratos respectivos.
Artículo 5.- El “Centro Municipal de Investigación en Vialidad (CEMIV)" tendrá por
objeto la prestación de un servicio público a la comunidad a través de los estudios
viales y urbanísticos que realizará de las obras en la ciudad de Xalapa, Veracruz.
Artículo 6.- Las aportaciones y fuentes de recursos para integrar su patrimonio
serán una partida deducida del Presupuesto de Egresos estatal, sin perjuicio del
inmueble mencionado en el artículo primero del presente decreto.
Artículo 7.- El Presidente y los miembros del órgano de gobierno serán designados
por el Ayuntamiento, con 3 miembros propietarios e igual cantidad de suplentes.
Artículo 8.- El Director General, y los directores de área serán designados previa
licitación que se publique en la Gaceta del Estado.
Artículo 9.- El personal restante será designado a cargo del jefe inmediato superior
de los mismos.
Artículo 10.- El Director General del CEMIV tendrá las atribuciones siguientes:
I. Dirigir, programar, conducir, coordinar y evaluar las acciones que el organismo
deba realizar para el debido cumplimiento de su objeto.
II. Celebrar toda clase de contratos, convenios y actos y otorgar documentos
relacionados con el objeto del organismo;
III. Conferir poderes generales y especiales con las facultades que le competan,
sin perder el ejercicio de éstas, así como sustituir y revocar dichos poderes;
IV. Comprometer asuntos en arbitraje y celebrar transacciones en materia judicial;
95
V. Delegar en los funcionarios del organismo las atribuciones que expresamente
determine, sin menoscabo de conservar su ejercicio directo;
VI. Administrar y representar legalmente al CEMIV, con facultades de dominio.
VII. Ejercer el presupuesto del organismo con sujeción a las disposiciones legales
reglamentarias y administrativas aplicables ;
VIII. Designar a quién lo sustituya durante sus ausencias temporales.
IX. Designar a quienes sustituyan a los funcionarios de los dos niveles jerárquicos
inferiores al de Director General durante sus ausencias.
X. Promover la Publicación y difusión de los resultados de los trabajos de
investigación del organismo;
XI. Acordar los nombramientos, contratos y remociones de los Servidores Públicos
que se requieran para que el CEMIV cumpla con su objeto y cuya designación no
sea competencia del Ayuntamiento y/o del presidente municipal, de acuerdo con lo
dispuesto en este decreto; y
XII. Las que no se prevean en el presente decreto y que señalen las demás
disposiciones legales y administrativas aplicables.
Artículo 11.- El Órgano de Gobierno tendrá las siguientes facultades y
obligaciones indelegables:
I.- Establecer en congruencia con el Ayuntamiento, las políticas generales y definir
las prioridades a las que deberá sujetarse el organismo relativas a la prestación
del servicio que tenga encomendadas.
II.- Aprobar los programas institucionales de desarrollo, de acción, financiero y
operativo anual, así como los presupuestos de ingresos y egresos;
III.- Aprobar la suscripción de préstamos para el financiamiento del CEMIV con
créditos, observando los lineamientos que dicten las Autoridades competentes en
manejo de disponibilidades financieras.
96
VII.- Aprobar de acuerdo con las Leyes y Reglamentos aplicables, las políticas,
bases y programas generales que regulen los convenios, contratos, pedidos o
acuerdos que deba celebrar el organismo con terceros en adquisiciones,
arrendamientos y servicios relacionados con bienes muebles.
VIII.- Analizar y aprobar, en su caso, los informes periódicos que rinda el Director
General;
Artículo 12.- El CEMIV tendrá a su cargo las siguientes atribuciones y
obligaciones:
I.- Difundir e implementar todas las acciones y proyectos del organismo;
II.- Actuar como órgano rector, de apoyo, de asesoría y de supervisión de las
dependencias de Tránsito y Vialidad y de Obras Públicas;
III.- Concertar acuerdos y convenios con la Federación y el Estado para promover
las investigaciones y los programas del CEMIV.
XIX.- Recibir, analizar los proyectos de obras públicas.
TRANSITORIOS
ÚNICO.- Este Decreto entrará en vigor al día siguiente de su publicación en el
Periódico Oficial de El Estado de Veracruz.
Salón de Sesiones del Congreso del Estado.
Xalapa, Veracruz, a 31 de diciembre de 2008.
97
3.2 Estructura y organización del CEMIV
3.2.1 Atribuciones del Organismo
El Centro Municipal de Investigación de la Vialidad, Organismo Público
Descentralizado del Gobierno del Municipio de Xalapa, Ver. (CEMIV) es la
dependencia del Ayuntamiento que tiene a su cargo la aprobación y evaluación de
los planes, programas y acciones, tendientes a regular el ordenamiento urbano del
Municipio, sin perjuicio de las facultades que en esta materia correspondan a otros
organismos
administrativos.
(http://www.armeria.gob.mx/reglamentos/reglamentos.htm )
Las atribuciones en específico ya han sido determinadas en el punto anterior, en el
decreto propuesto, por lo que aquí sólo se mencionó el aspecto general.
3.2.2 Organigrama
A continuación se desarrolla el modelo de organigrama que se propone al
momento de la creación del organismo, tal propuesta es meramente enunciativa y
no limitativa, por lo que puede adaptarse según las necesidades específicas al
momento de la creación de CEMIV.
98
DIRECCIÓN GENERAL
SECRETARIA PARTICULAR
DIRECCIÓN GENERAL
OPERATIVA
DEPARTAMENTO
DE EVALUACIÓN Y
SEGUIMIENTO A
PROGRAMAS
DEPARTAMENTO
DE SEGURIDAD
VIAL
CONTRALORÍA
INTERNA
DIRECCIÓN GENERAL
JURÍDICA
DEPARTAMENTO DE
LO CONTENCIOSO
DEPARTAMENTO DE
INFRAESTRUCTURA
VIAL
DIRECCIÓN GENERAL
ADMINISTRATIVA
DIRECCIÓN DE
RECURSOS
HUMANOS
DIRECCIÓN DE
RECURSOS
FINANCIEROS
Figura 3.1 Dirección General
99
3.2.3 Descripción de Puestos
La descripción de puestos se puede definir como una explicación escrita de los
deberes, condiciones de trabajo y otros aspectos relevantes de un puesto
específico. Todas las formas para la descripción de puestos deben tener un
formato igual dentro del organismo, para preservar la comparabilidad de los datos.
Los datos básicos son los que se establecen para que una descripción de puestos
pueda incluir información como la que a continuación se esquematiza:
DATOS BÁSICOS
CÓDIGO
FECHA
PARA DETERMINAR SI LA
INFORMACIÓN ESTÁ
ACTUALIZADA
DATOS DE LA PERSONA QUE DESCRIBIÓ EL PUESTO
LOCALIZACIÓN
DEPARTAMENTO
JERARQUÍA
SUPERVISOR
Figura 3.2 Datos Básicos
100
A continuación se esquematizan las características especiales dentro de la
descripción de puestos.
CARACTERÍSTICAS ESPECIALES
RÉGIMEN DE PAGOS POR TIEMPO EXTRA
SI SE PUEDEN PEDIR CAMBIOS DE
HORARIO
SI DEBE EXISTIR
DISPONIBILIDAD PARA VIAJAR
ETC.
Figura 3.3 Características especiales
Después de la sección de identificación, suele continuarse con un resumen de las
actividades que se deben desempeñar, a este componente dentro de la
descripción de puestos, se le denomina resumen del puesto.
Lo ideal es que en esta sección, el resumen conste de pocas frases, las que
deben ser precisas y objetivas.
Cada responsabilidad se describe en términos de las acciones esperadas y se
destaca el desempeño.
101
A continuación, en la descripción de puestos, se establece un apartado sobre las
condiciones de trabajo, que abarca no sólo las condiciones físicas del entorno en
que debe desempeñarse el mismo, sino también los rubros que a continuación se
esquematizan.
CONDICIONES DE TRABAJO
CONDICIONES FÍSICAS DEL ENTORNO EN QUE
DEBE DESEMPEÑARSE
HORAS DE TRABAJO
RIESGOS PROFESIONALES
NECESIDAD DE VIAJAR
OTRAS CARACTERÍSTICAS
Figura 3.4 Condiciones de Trabajo
Las descripciones de puestos influyen en las decisiones sobre el personal por lo
que es necesario verificar su precisión, tal verificación la puede realizar el
supervisor del analista, el gerente de departamento en que se ubica el puesto y/o
el gerente de personal.
Es necesario puntualizar la distinción entre una descripción de puesto y una
especificación del mismo.
102
La diferencia entre una descripción de puesto y una especificación de puesto
estriba en la perspectiva que se adopte, ya que la descripción define qué es el
puesto, mientras que la especificación describe qué tipo de demandas se hacen al
empleado y las habilidades que debe poseer la persona que desempeña tal
puesto.
No es frecuente separar enteramente la descripción de la especificación, resulta
más práctico combinar ambos aspectos.
El análisis del puesto permite también fijar los niveles de desempeño de en el
mismo, con ello se consigue ofrecer a los empleados pautas objetivas que deben
intentar alcanzar a la vez que permite a los supervisores un instrumento imparcial
de medición de resultados.
No hay que olvidar que el esquema aquí presentado es un esquema general
meramente enunciativo, los diferentes estudiosos en la materia agregan
elementos y características según sus perspectivas particulares de estudio, por lo
que lo aquí presentado es sólo una guía general enunciativa y nunca limitativa de
lo que es una descripción de puestos.
3.2.4 Descripción de Puestos del CEMIV
Como se estableció en el apartado anterior, la descripción de puestos puede ser
adaptada según las necesidades de cada ente que lo desarrolle, como el ente en
cuestión es un organismo público descentralizado la descripción de puestos debe
ser más detallada de lo que sería para una compañía comercial.
103
A continuación se muestra el esquema tentativo que se propone como descripción
de puestos para cada uno de los creados para el CEMIV, se desarrolla
únicamente para los puestos principales a manera de esquema.
104
3.2.4.1 Descripción del Puesto de Director General
CEMIV
–
CENTRO
MUNICIPAL
DE
INVESTIGACIÓN
EN
FORMATO
CLAVE “Z”
DESCRIPCIÓN DE PUESTO
REVISIÓN 0
VIALIDAD
REFERENCIA X
PÁGINA 1 DE 9
Descripción de Puestos
DATOS GENERALES DEL PUESTO:
Título del Puesto:
Director General
Clave del puesto:
“Z”
Puesto al que reporta:
Ninguno
1.- PROPÓSITO O RAZÓN DE SER DEL PUESTO:
Realizar los objetivos del CEMIV mediante el cumplimiento delas funciones del
organismo.
2.- FINALIDADES O FUNCIONES PRINCIPALES DEL PUESTO:
I. Supervisar las direcciones generales.
II. Autorizar las obras que se solicitan al Instituto.
III. Enviar informes a la dependencia de tránsito municipal.
IV. Enviar informes a la dependencia de tránsito estatal.
105
CEMIV
–
CENTRO
MUNICIPAL
DE
INVESTIGACIÓN
EN
FORMATO
CLAVE “Z”
DESCRIPCIÓN DE PUESTO
REVISIÓN 0
VIALIDAD
REFERENCIA X
3.-
UBICACION
DEL
PUESTO
PÁGINA 2 DE 9
DENTRO
DE
LA
ESTRUCTURA
ORGANIZACIONAL:
DIRECCIÓN GENERAL
4.- PERFIL DEL PUESTO:
Escolaridad mínima
Licenciatura en:
Derecho
Ingeniería
Área Económico Administrativa
Conocimientos básicos requeridos para el desempeño del puesto:
Liderazgo
Administración
Conocimientos técnicos
Legales
Formación complementaria requerida en el puesto:
Manejo de office
106
CEMIV
–
CENTRO
MUNICIPAL
DE
INVESTIGACIÓN
EN
FORMATO
CLAVE “Z”
DESCRIPCIÓN DE PUESTO
REVISIÓN 0
VIALIDAD
REFERENCIA X
PÁGINA 3 DE 9
Habilidades específicas necesarias para desarrollar el puesto:
Relaciones humanas
Facilidad de palabra
Análisis
Experiencia en áreas afines al puesto
Años de experiencia
Relaciones humanas
2
Administración
1
Edad:
25 a 50
Estado Civil:
Sexo: Indistinto
Indistinto
107
CEMIV
–
CENTRO
MUNICIPAL
DE
INVESTIGACIÓN
EN
FORMATO
CLAVE “Z”
DESCRIPCIÓN DE PUESTO
REVISIÓN 0
VIALIDAD
REFERENCIA X
PÁGINA 4 DE 9
5.- RELACIONES INTERPERSONALES DE TRABAJO:
Internas:
* Dentro de la misma Dependencia
[Unidad Administrativa / Puesto] — [Motivo]
Secretaria Particular
Seguimiento de trámites
Director General Jurídico
Asuntos legales
Dirección General Operativa
Asuntos técnicos
Dirección General Administrativa
Asuntos administrativos y financieros
108
CEMIV
–
CENTRO
MUNICIPAL
DE
INVESTIGACIÓN
EN
FORMATO
CLAVE “Z”
DESCRIPCIÓN DE PUESTO
REVISIÓN 0
VIALIDAD
REFERENCIA X
PÁGINA 5 DE 9
Externas:
* Con otros Organismos del Poder Ejecutivo
[Dependencia / Puesto] — [Motivo]
Dirección General de Tránsito y Vialidad Municipal
Asuntos viales
Dirección General de Tránsito y Vialidad Estatal
Asuntos viales
Dirección General de Obras Públicas
Asuntos de obras
* Con otras Dependencias, fuera del Poder Ejecutivo
[Dependencia / Puesto] — [Motivo]
Ninguno
109
CEMIV
–
CENTRO
MUNICIPAL
DE
INVESTIGACIÓN
EN
FORMATO
CLAVE “Z”
DESCRIPCIÓN DE PUESTO
REVISIÓN 0
VIALIDAD
REFERENCIA X
PÁGINA 6 DE 9
6.- RESPONSABILIDADES DEL PUESTO:
Entrega de información en tiempo y forma.
Autorización de obras.
7.- MARCO DE REFERENCIA DEL PUESTO:
Reglamento de Tránsito y Vialidad del Municipio de Xalapa, Veracruz.
Decreto de Creación del CEMIV
Manual de Políticas y Procedimientos
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos
8.- PUESTOS BAJO SU MANDO:
DIRECCIÓN GENERAL
SECRETARIA PARTICULAR
DIRECCIÓN GENERAL OPERATIVA
CONTRALORÍA INTERNA
DIRECCIÓN GENERAL ADMINISTRATIVA
DIRECCIÓN GENERAL JURÍDICA
110
CEMIV – CENTRO MUNICIPAL
DE
INVESTIGACIÓN
FORMATO
CLAVE “Z”
DESCRIPCIÓN DE PUESTO
REVISIÓN 0
EN
VIALIDAD
REFERENCIA X
PÁGINA 7 DE 9
9.- OBJETIVO DEL PUESTO:
Garantizar a la sociedad la eficiencia de las obras públicas en la ciudad.
10.- FUNCIÓN DEL PUESTO:
Representar legalmente al Centro Municipal de Investigación en Vialidad,
coordinar las estrategias operativas y administrativas, supervisar el uso eficiente
de los recursos y aplicación de la normatividad aplicable en las actividades del
organismo. Delegar facultades en el ámbito de su competencia y las demás que
le confieran las disposiciones legales o reglamentarias.
11.- ACTIVIDADES DIARIAS
Coordinar las actividades del personal a su cargo.
Supervisar el trabajo del personal a su cargo.
Girar instrucciones a sus subordinados.
Recibir y solicitar información del personal a su cargo.
111
CEMIV
–
CENTRO
MUNICIPAL
DE
INVESTIGACIÓN
EN
FORMATO
CLAVE “Z”
DESCRIPCIÓN DE PUESTO
REVISIÓN 0
VIALIDAD
REFERENCIA X
PÁGINA 8 DE 9
12.- ACTIVIDADES PERIÓDICAS
Planear y programar coordinadamente con las dependencias de gobierno
estatal y municipal, las obras.
Planear y programar el desarrollo integral del organismo, realizando las
acciones requeridas de coordinación.
13.- AUTORIDAD:
* Lineal directa
Con los puestos bajo su mando
*Lineal indirecta
Con todo el personal del CEMIV.
14.- RESPONSABILIDAD:
* Por supervisión:
Del desempeño del personal a su cargo.
Del cumplimiento de los planes y programas de la dirección a su cargo con apego
a la normatividad vigente.
112
CEMIV
–
CENTRO
MUNICIPAL
DE
INVESTIGACIÓN
EN
FORMATO
CLAVE “Z”
DESCRIPCIÓN DE PUESTO
REVISIÓN 0
VIALIDAD
REFERENCIA X
PÁGINA 9 DE 9
De la coordinación de las actividades y programas de la dirección a su cargo todo
con apego a la normatividad vigente.
Del funcionamiento y organización interna de la dirección a su cargo con apego a
la normatividad vigente.
Del uso de los recursos de la dirección a su cargo con apego a la normatividad
vigente.
*Por información:
De los sistemas, programas, planes y documentos confidenciales de la dirección
a su cargo.
*Por recursos económicos:
Del ejercicio racional y adecuado del presupuesto asignado a la dirección a su
cargo con apego a la normatividad vigente.
113
3.2.4.2 Descripción del Puesto de Secretaria Particular
CEMIV
–
CENTRO
MUNICIPAL
DE
INVESTIGACIÓN
EN
FORMATO
CLAVE “Y”
DESCRIPCIÓN DE PUESTO
REVISIÓN 0
VIALIDAD
REFERENCIA X
PÁGINA 1 DE 8
Descripción de Puestos
DATOS GENERALES DEL PUESTO:
Título del Puesto:
Secretaria Particular
Clave del puesto:
“Y”
Puesto al que reporta:
Director General
1.- PROPÓSITO O RAZÓN DE SER DEL PUESTO:
Coadyuvar al Director General en la realización de los objetivos del CEMIV
mediante las funciones del organismo.
2.- FINALIDADES O FUNCIONES PRINCIPALES DEL PUESTO:
I. Recibir y enviar documentos.
II. Canalizar los documentos al Director General.
III. Asistir en lo principal al Director General.
114
CEMIV
–
CENTRO
MUNICIPAL
DE
INVESTIGACIÓN
EN
FORMATO
CLAVE “Y”
DESCRIPCIÓN DE PUESTO
REVISIÓN 0
VIALIDAD
REFERENCIA X
3.-
UBICACION
DEL
PUESTO
DENTRO
PÁGINA 2 DE 8
DE
LA
ESTRUCTURA
ORGANIZACIONAL:
DIRECCIÓN GENERAL
SECRETARIA PARTICULAR
4.- PERFIL DEL PUESTO:
Escolaridad mínima
Carrera Técnica o Comercial
Conocimientos básicos requeridos para el desempeño del puesto:
Taquigrafía.
Mecanografía.
Computación.
Relaciones humanas.
Formación complementaria requerida en el puesto:
Equipo de oficina (conmutador, fax, fotocopiadora, etc.).
115
CEMIV
–
CENTRO
MUNICIPAL
DE
INVESTIGACIÓN
EN
FORMATO
CLAVE “Y”
DESCRIPCIÓN DE PUESTO
REVISIÓN 0
VIALIDAD
REFERENCIA X
PÁGINA 3 DE 8
Habilidades específicas necesarias para desarrollar el puesto:
Relaciones humanas
Experiencia en áreas afines al puesto
Años de experiencia
Relaciones humanas
1
Puesto administrativo
1
Edad:
22 a 40
Estado Civil:
Sexo: Femenino
Indistinto
5.- RELACIONES INTERPERSONALES DE TRABAJO:
Internas:
* Dentro de la misma Dependencia
[Unidad Administrativa / Puesto] — [Motivo]
116
CEMIV
–
CENTRO
MUNICIPAL
DE
INVESTIGACIÓN
EN
FORMATO
CLAVE “Y”
DESCRIPCIÓN DE PUESTO
REVISIÓN 0
VIALIDAD
REFERENCIA X
PÁGINA 4 DE 8
Director General
Entrega de documentos
Elaboración de Documentos
Director General Jurídico
Entrega y recepción de Documentos
Dirección General Operativa
Entrega y recepción de Documentos
Dirección General Administrativa
Entrega y recepción de Documentos
Externas:
* Con otros Organismos del Poder Ejecutivo
[Dependencia / Puesto] — [Motivo]
Dirección General de Tránsito y Vialidad Municipal
Entrega y recepción de Documentos
117
CEMIV
–
CENTRO
MUNICIPAL
DE
INVESTIGACIÓN
EN
FORMATO
CLAVE “Y”
DESCRIPCIÓN DE PUESTO
REVISIÓN 0
VIALIDAD
REFERENCIA X
PÁGINA 5 DE 8
Dirección General de Tránsito y Vialidad Estatal
Entrega y Recepción de Documentos
Dirección General de Obras Públicas
Entrega y Recepción de Documentos
* Con otras Dependencias, fuera del Poder Ejecutivo
[Dependencia / Puesto] — [Motivo]
Ninguno
6.- RESPONSABILIDADES DEL PUESTO:
Entrega de información en tiempo y forma.
Archivo de documentos.
Correcta elaboración de documentos.
118
CEMIV
–
CENTRO
MUNICIPAL
DE
INVESTIGACIÓN
EN
FORMATO
CLAVE “Y”
DESCRIPCIÓN DE PUESTO
REVISIÓN 0
VIALIDAD
REFERENCIA X
PÁGINA 6 DE 8
7.- MARCO DE REFERENCIA DEL PUESTO:
Decreto de Creación del CEMIV
Manual de Políticas y Procedimientos
8.- PUESTOS BAJO SU MANDO:
Ninguno
9.- OBJETIVO DEL PUESTO:
Garantizar la eficiencia del CEMIV.
10.- FUNCIÓN DEL PUESTO:
Coadyuvar al Director General del Centro Municipal de Investigación en Vialidad
para coordinar las estrategias operativas y administrativas y aplicar la
normatividad aplicable en las actividades del organismo.
119
CEMIV
–
CENTRO
MUNICIPAL
DE
INVESTIGACIÓN
EN
FORMATO
CLAVE “Y”
DESCRIPCIÓN DE PUESTO
REVISIÓN 0
VIALIDAD
REFERENCIA X
PÁGINA 7 DE 8
11.- ACTIVIDADES DIARIAS
Recibir y enviar documentos.
Girar las instrucciones del Director General a sus subordinados.
Todas aquéllas designadas por el Director General.
12.- ACTIVIDADES PERIÓDICAS
Planear y programar coordinadamente con las dependencias de gobierno
estatal y municipal, las obras.
Planear y programar el desarrollo integral del organismo, realizando las
acciones requeridas de coordinación.
13.- AUTORIDAD:
* Lineal directa
Ninguna.
*Lineal indirecta
Ninguna.
120
CEMIV
–
CENTRO
MUNICIPAL
DE
INVESTIGACIÓN
EN
FORMATO
CLAVE “Y”
DESCRIPCIÓN DE PUESTO
REVISIÓN 0
VIALIDAD
REFERENCIA X
PÁGINA 8 DE 8
14.- RESPONSABILIDAD:
* Por supervisión:
Del cumplimiento de los planes y programas de la dirección a su cargo con apego
a la normatividad vigente.
De la correcta y oportuna presentación de documentos.
*Por información:
De los sistemas, programas, planes y documentos confidenciales de la dirección
a su cargo.
*Por procesos y trámites
Por la realización y aplicación de trámites y procesos que afectan la operación
general de la dirección.
121
3.2.4.3 Descripción del Puesto de Contralor
CEMIV
–
CENTRO
MUNICIPAL
DE
INVESTIGACIÓN
EN
FORMATO
CLAVE “A”
DESCRIPCIÓN DE PUESTO
REVISIÓN 0
VIALIDAD
REFERENCIA X
PÁGINA 1 DE 7
Descripción de Puestos
DATOS GENERALES DEL PUESTO:
Título del Puesto:
Contraloría Interna
Clave del puesto:
“A”
Puesto al que reporta:
Director General
1.- PROPÓSITO O RAZÓN DE SER DEL PUESTO:
Supervisar las acciones y finanzas del CEMIV y de los funcionarios del mismo.
2.- FINALIDADES O FUNCIONES PRINCIPALES DEL PUESTO:
I. Revisar documentos.
II. Supervisar las finanzas del CEMIV.
III. Vigilar que se cumpla con el presupuesto.
IV. Elaborar los reportes financieros del CEMIV.
122
CEMIV
–
CENTRO
MUNICIPAL
DE
INVESTIGACIÓN
EN
FORMATO
CLAVE “Z”
DESCRIPCIÓN DE PUESTO
REVISIÓN 0
VIALIDAD
REFERENCIA X
3.-
UBICACION
DEL
PUESTO
DENTRO
PÁGINA 2 DE 7
DE
LA
ESTRUCTURA
ORGANIZACIONAL:
DIRECCIÓN GENERAL
CONTRALORÍA
INTERNA
4.- PERFIL DEL PUESTO:
Escolaridad mínima
Licenciatura en Contaduría Pública
Conocimientos básicos requeridos para el desempeño del puesto:
Contables
De Auditoría
Formación complementaria requerida en el puesto:
Paquetería Contable
Administración Pública
123
CEMIV
–
CENTRO
MUNICIPAL
DE
INVESTIGACIÓN
EN
FORMATO
CLAVE “Z”
DESCRIPCIÓN DE PUESTO
REVISIÓN 0
VIALIDAD
REFERENCIA X
PÁGINA 3 DE 7
Habilidades específicas necesarias para desarrollar el puesto:
Relaciones humanas
Experiencia en áreas afines al puesto
Años de experiencia
Contabilidad
2
Auditoría
1
Administración Pública
1
Edad:
25 a 35
Estado Civil:
Sexo: Femenino
Indistinto
5.- RELACIONES INTERPERSONALES DE TRABAJO:
Internas:
* Dentro de la misma Dependencia
[Unidad Administrativa / Puesto] — [Motivo]
124
CEMIV
–
CENTRO
MUNICIPAL
DE
INVESTIGACIÓN
EN
FORMATO
CLAVE “Z”
DESCRIPCIÓN DE PUESTO
REVISIÓN 0
VIALIDAD
REFERENCIA X
PÁGINA 4 DE 7
Director General
Entrega de Reportes Financieros.
Elaboración de Reportes Financieros.
Externas:
* Con otros Organismos del Poder Ejecutivo
[Dependencia / Puesto] — [Motivo]
Ayuntamiento de la ciudad de Xalapa, Ver.
* Con otras Dependencias, fuera del Poder Ejecutivo
[Dependencia / Puesto] — [Motivo]
Ninguno
125
CEMIV
–
CENTRO
MUNICIPAL
DE
INVESTIGACIÓN
EN
FORMATO
CLAVE “Z”
DESCRIPCIÓN DE PUESTO
REVISIÓN 0
VIALIDAD
REFERENCIA X
PÁGINA 5 DE 7
6.- RESPONSABILIDADES DEL PUESTO:
Entrega de reportes financieros en tiempo y forma.
Archivo de documentos.
Correcta elaboración de informes financieros.
7.- MARCO DE REFERENCIA DEL PUESTO:
Decreto de Creación del CEMIV
Manual de Políticas y Procedimientos
8.- PUESTOS BAJO SU MANDO:
Ninguno
9.- OBJETIVO DEL PUESTO:
Garantizar la eficiencia financiera del CEMIV.
126
CEMIV
–
CENTRO
MUNICIPAL
DE
INVESTIGACIÓN
EN
FORMATO
CLAVE “Z”
DESCRIPCIÓN DE PUESTO
REVISIÓN 0
VIALIDAD
REFERENCIA X
PÁGINA 6 DE 7
10.- FUNCIÓN DEL PUESTO:
Revisar la correcta aplicación del presupuesto asignado al Centro Municipal de
Investigación en Vialidad.
11.- ACTIVIDADES DIARIAS
Revisar los documentos contables y financieros.
Supervisar
12.- ACTIVIDADES PERIÓDICAS
Planear y programar las estrategias financieras.
Entregar los reportes financieros al Director General.
Elaborar los presupuestos.
127
CEMIV
–
CENTRO
MUNICIPAL
DE
INVESTIGACIÓN
EN
FORMATO
CLAVE “Z”
DESCRIPCIÓN DE PUESTO
REVISIÓN 0
VIALIDAD
REFERENCIA X
PÁGINA 7 DE 7
13.- AUTORIDAD:
* Lineal directa
Ninguna.
*Lineal indirecta
Ninguna.
14.- RESPONSABILIDAD:
* Por supervisión:
Del cumplimiento del presupuesto con apego a la normatividad vigente.
De la correcta y oportuna presentación de informes.
*Por información:
De los sistemas, programas, planes y documentos confidenciales de la dirección
a su cargo.
128
3.3 Del Aspecto Legal del CEMIV
3.3.1 Infracciones administrativas
A continuación se presenta este tema mediante un esquema gráfico de lo que se
considera una infracción administrativa.
INFRACCIÓN ADMINISTRATIVA
SANCIÓN ECONÓMICA APLICADA A UN
INFRACTOR POR CONTRAVENIR TAL O CUAL
ORDENAMIENTO
CONTRAVENCIÓN CUYA NATURALEZA
JURÍDICA NO ES DELICTUAL, ES DECIR, LA
COMISIÓN DE ESTE TIPO DE INFRACCIONES
NO IMPORTA LA COMISIÓN DE UN DELITO Y LA
SANCIÓN NO REVISTE EL CARÁCTER DE PENA
EN SENTIDO ESTRICTO
SURGEN DE NORMAS DICTADAS POR
ORGANISMOS ADMINISTRATIVOS DENTRO
DE LA ESFERA DE SU COMPETENCIA
Figura 3.5 Infracción Administrativa
El poder sancionador del estado no puede separarse de las atribuciones propias
del mismo relativas a actos de autoridad susceptibles de verificación.
129
El poder sancionador del estado no puede separase de las dependencias
centralizadas del poder ejecutivo, y otorgarse a un organismo descentralizado,
pues aunque es cierto que dichos organismos pueden llegar a emitir ciertos actos
de autoridad, dichos actos no constituyen el objeto fundamental o primordial de
este tipo de organismos.
3.4 De la razón de ser del CEMIV
3.4.1 Misión
Mediante estrategias de beneficio socia, realizar los estudios de investigación para
optimizar la movilidad de los usuarios de y en las obras públicas a desarrollarse y
desarrolladas en el municipio, así como estudiar la correcta señalización vial y
urbana en las mismas garantizando su eficiencia.
3.4.2 Visión
Desahogar el congestionamiento vehicular que se provoca en la ciudad mediante
obras publicas que cumplan con tal objetivo, así como con las Normas Oficiales
Mexicanas aplicables en la materia, logrando así ser una ciudad competitiva a
nivel nacional.
130
CONCLUSIONES.
El presente trabajo propone una solución al tráfico de la ciudad de Xalapa,
Veracruz.
Dicha solución se basa en la creación de un organismo descentralizado a nivel
municipal.
La creación de este organismo garantiza la solución al tráfico puesto que se
propone realizar las investigaciones pertinentes de las obras que se pretendan
desarrollar en la ciudad.
Dicha investigación se centrará en verificar que se cumpla con las Normas
Oficiales Mexicanas en materia de vialidad, de igual modo se analizarán las
alternativas vanguardistas que no estén contempladas en dicha normativa.
El problema de tráfico en nuestra ciudad se debe a diversos factores, sin embargo
la creación de un organismo especializado que se encargue de supervisar que las
obras públicas a desarrollarse cumplan con las especificaciones de las Normas
Oficiales Mexicanas en materia de urbanismo solucionaría en gran medida dicho
problema.
Por lo tanto este organismo se pretende crear con estricto apego a la legalidad y
más en específico a las Normas Oficiales Mexicanas reguladoras de la materia.
Así mismo se establece la propuesta de organización, atribuciones y funciones del
organismo dentro de la normativa municipal, estatal y federal.
131
En la presente investigación se considera que uno de los principales factores que
ocasionan el caos vial es el desarrollo de obras públicas no programas con apego
a las Normas Oficiales Mexicanas reguladoras de la materia en tránsito y validad,
es decir son obras públicas no planificadas en el aspecto vial.
Este factor de vital importancia ocasiona retrocesos en la armonía vial por lo que
se hace menester la creación de un organismo con autonomía técnica que
supervise este aspecto de las obras públicas de la ciudad.
El fundamento de crear un organismo descentralizado es precisamente esa
autonomía técnica que garantizaría la eficiencia del estudio de la obra y que a la
vez desligaría de compromisos presidenciales a las obras que sean aprobadas por
este organismo, teniendo así una mayor seguridad de que las obras supervisadas
son las que se consideran necesarias para la ciudad y no para beneficio de un
sector en particular.
Si bien es cierto un organismo autónomo proporcionaría aún más autonomía en el
desarrollo de sus actividades, no menos cierto es que esa autonomía desligaría
por completo al organismo de la administración pública centralizada a la que
pertenecen las dependencias bajo su supervisión.
Así mismo, este organismo tendría la obligación y la consecuente facultad de
realizar estudios para determinar necesidades e implementar las acciones
pertinentes en materia de vialidad así como evaluar el desarrollo de obras públicas
con impacto en tránsito y vialidad y solicitar a la dirección de obras públicas la
aplicación de las medidas necesarias para promover la mejora de vialidades y de
tránsito.
132
De tal suerte que el organismo además de supervisar las obras propuestas antes
de que estas se lleven a cabo, también podrá sugerir la creación de obras en
donde sus investigaciones concluyan que sea pertinente.
Es menester mencionar que en ciudades más desarrolladas en el aspecto vial y
urbano, existen organismos con un perfil similar al aquí propuesto.
Si bien es cierto que ninguno de estos organismos se apega a esta propuesta que
es completamente original, no menos cierto es que la creación del Centro
Municipal de Investigación en Vialidad podría encontrar su fundamento en la
experiencia de otras ciudades que han llevado a la práctica una propuesta de
organismo similar.
Este organismo además garantizaría el alza a la vanguardia de las nuevas
tecnologías en tránsito y vialidad y de los estudios que otras ciudades han
desarrollado en el tema, pues dicha vanguardia no es garantizada ni por la
dependencia de Obras Públicas ni mucho menos por la dependencia de Tránsito y
Vialidad.
Por ejemplo en una de las ciudades más avanzadas en el aspecto vial en el país
de Brasil, se ha desarrollado un estudio en donde el Gobierno se enfoca en
prestar el servicio público urbano de mejor calidad puesto que las investigaciones
han demostrado que el tráfico no lo generan los grandes autobuses del transporte
público sino los muchos pequeños carros particulares.
133
Esta investigación vanguardista lógicamente no es aplicada en nuestra ciudad y
debido a las grandes deficiencias del transporte público los habitantes optan por
usar su coche particular o transporte público menor pues es más rápido llegar a su
destino por este medio, sin saber que si se usara el transporte público disminuirían
los autos particulares con lo que se agilizaría el tránsito vehicular.
El diseño antiguo de la ciudad de Xalapa amerita además otra implementación
importante en el transporte público, puesto que las reducidas calles que
conforman el centro no permiten el buen paso del transporte público, al respecto la
ciudad más importante de Londres en generar soluciones viales propone que el
transporte público grande sólo esté en las avenidas principales y sea el transporte
público menor el que entre a las calles y colonias de la ciudad distribuyendo aún
más el tráfico vial.
Todos estos aspectos serían analizados, propuestos e implementados por el
organismo que a lo largo de esta investigación nos ha ocupado.
134
FUENTES DE INFORMACIÓN.
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(1993). Ley general de asentamientos humanos.
(2005). Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. México. Porrúa.
(2008). Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. México. Porrúa.
(2008) Ley de Ingresos de la Federación
(2008). Ley Orgánica de la Administración Pública Federal
(2008). Ley Orgánica de la Administración Pública Federal.
(2008). Ley Orgánica del Municipio Libre del estado de Veracruz.
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México. Oxford.
Aguado, C. V. (2001). Silencio Administrativo e Inactividad: Límites Y Técnicas
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Economía Política del Estado. México. INAP.
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Pública. Gestión y Estrategia México. México. UNAM.
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Carpizo, J. (1998). El Presidencialismo Mexicano. México. Siglo Veintiuno.
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del Estado y Economía Mixta. México. Porrúa.
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Sojo, G. A. (2005). De la Alternancia al Desarrollo, Políticas Públicas del Gobierno
del Cambio. México. FCE.
Zulawska, U. (2007). Las Privatizaciones en los Países Socialistas. En Gestión y
Estrategia. México.
137
INDICE DE FIGURAS.
CAPÍTULO I. Del origen de la Administración Pública
Figura 1.1 Elementos del Estado ……………………………………………………….9
Figura 1.2 Características del Estado Moderno ……………………………………..10
Figura 1.3 Administración Pública …………………………………………………….14
Figura 1.4 Administración ………………………………………………………………15
Figura 1.5 Administraciones Locales ………………………………………………….17
Figura 1.6 Poder ………………………………………………………………………...23
Figura 1.7 Entidades que Conforman la Administración Pública Paraestatal ……32
Figura 1.8 Requisitos …………………………………………………………………...34
Figura 1.9 Objeto de los Organismos Descentralizados ……………………………35
Figura 1.10 Estructura del Fideicomiso ……………………………………………….36
Figura 1.11 Requisitos ………………………………………………………………….38
Figura 1.12 Funciones de las Repúblicas de Indios ………………………………...42
Figura 1.13 Bases del Municipio Libre ………………………………………………..48
Figura 1.14 Reforma al Artículo 115 Constitucional (1983) ………………………...49
CAPÍTULO II. Del marco jurídico-legal del organismo descentralizado municipal en
materia de vialidad
Figura 2.1 Consideraciones Importantes del Urbanismo en la ciudad ……………69
Figura 2.2 Capacidades y actividades para la Aplicación del Urbanismo ………...70
Figura 2.3 Objetivos del Plan Nacional de Desarrollo Urbano ……………………..75
Figura 2.4 Temas Básicos de El Programa Nacional de Desarrollo Urbano ……..77
Figura 2.5 Objetivos de 2006 a 2025 del Plan Nacional de Desarrollo Urbano y
Ordenación del Territorio …………………………………………………..79
I
Figura 2.6 Estrategias para el cumplimiento de los objetivos de 2006 a 2025 del
plan nacional de Desarrollo Urbano y Ordenación del territorio ………80
Figura 2.7 Aportes de los Programas Estatales de ordenación del Territorio ……82
Figura 2.8 Conceptos …………………………………………………………………...85
Figura 2.9 Normas Oficiales Mexicanas en Materia de Tránsito y Vialidad ………88
CAPÍTULO III. Propuesta de creación del Centro Municipal de Investigación en
Vialidad (CEMIV)
Figura 3.1 Dirección General …………………………………………………………..99
Figura 3.2 Datos Básicos ……………………………………………………………..100
Figura 3.3 Características especiales ……………………………………………….101
Figura 3.4 Condiciones de Trabajo ………………………………………………….102
Figura 3.5 Infracción Administrativa …………………………………………………129
II