comercio y problemas ambientales en el contexto del mercosur

COMERCIO Y PROBLEMAS AMBIENTALES EN EL CONTEXTO DEL
MERCOSUR
Diana Tussie y Patricia Vázquez
Resumen
Este artículo trata sobre la paulatina inclusión de temas ambientales en la dinámica del Mercosur, el
régimen más ambicioso de integración regional establecido desde la creación de la Comunidad
Europea en 1957. Con 200 millones de consumidores, es en magnitud, el cuarto de los mercados
integrados del mundo. En la primera sección se presentan los principales antecedentes sobre este
mercado. En la sección 2 se analiza el importante papel que, históricamente, han cumplido los
recursos fluviales de propiedad común en la región, destacando la influencia de la mutua
colaboración política para eliminar una visión del ambiente geopolíticamente sesgada. La sección 3
se inicia con una descripción cronológica de la evolución del problema ambiental desde la creación
del Mercosur intentando mostrar la evolución de la gestión de los recursos naturales. La sección 4
muestra cómo el mercado cumple un papel importante para hacer avanzar los objetivos ambientales.
En la sección 5 se pasa revista a los problemas intrarregionales y extrarregionales que han de
considerarse para establecer un conjunto de objetivos ambientales de carácter proactivo. En la
sección final se presentan algunas conclusiones.
1. LA CREACION DEL MERCOSUR
Los pasos iniciales encaminados a dar forma al Mercado Común del Sur (en adelante
Mercosur) datan de 1986, año en que Argentina y Brasil pusieron en marcha un proceso de
comercio regional que condujo, por primera vez, a la firma de 17 protocolos sectoriales,
ratificados por cada uno de los países miembros en 1989. Llegado 1991, esos tímidos
intentos de integración económica habían evolucionado, dando lugar a acuerdos a gran
escala en materia de eliminación de las barreras comerciales. En ese año, Argentina,
Brasil, Paraguay y Uruguay firmaron el Tratado de Asunción, en virtud del cual esos cuatro
países latinoamericanos se comprometieron a establecer un mercado común a más tardar
en 1995. Al avanzar hacia esa meta, los signatarios del Tratado convinieron en un
programa de liberalización comercial a lo largo de cuatro años y se comprometieron a
establecer un Arancel Externo Común (AEC) a más tardar en enero de 1995. Además, el
Tratado de Asunción fue enmendado una vez, en 1994, en el Protocolo Adicional al
Tratado de Asunción, conocido como "Protocolo de Ouro Preto", que comprende medidas
de política comercial comunes, como un sistema comercial de reglas de origen, normas
regulatorias contra las prácticas desleales de terceros países, un código aduanero del
Mercosur y una regulación armonizada en materia aduanera (Laird, 1997).
La creación del Mercosur descansa sobre dos pilares: la construcción de la democracia y
una revolución de la política comercial en la región. Uno tras otro, y con escasas
excepciones, los países latinoamericanos lograron dejar atrás décadas de regímenes
militares y consolidar el gobierno democrático. La mayor parte de los países
latinoamericanos pusieron en marcha profundas reformas encaminadas a dar marcha atrás
a los efectos perversos de la crisis de la deuda de principios de los años ochenta. Por lo
tanto, en la mayoría de los países, las políticas de industrialización basadas en la
sustitución de importaciones que caracterizaron a la década de los sesenta dejaron paso a
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la liberalización de la importación y a políticas económicas orientadas por el mercado. La
consolidación política fue de la mano con una orientación externa cada vez más rápida,
que se reflejó en la adopción unilateral de economías de mercado, así como una actitud de
mayor participación en la labor del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y
Comercio (GATT) y más tarde en la Organización Mundial de Comercio (OMC).
1.1 Toma de Decisiones en el Mercosur
El proceso de adopción de decisiones dentro del Mercosur se realiza mediante consenso y
se basa en un órgano intergubernamental denominado Consejo del Mercado Común. El
Consejo está formado por los ministros de Relaciones Exteriores y de Economía y, en la
práctica, los Presidentes de cada país, que se reúnen dos veces por año. El Consejo
diseña políticas, negocia y firma acuerdos con terceros y aprueba decisiones "obligatorias".
El Consejo cuenta con la asistencia del Grupo del Mercado Común, que brinda
asesoramiento sobre temas sociales y económicos. La labor básica del Grupo del Mercado
Común está a cargo de la Comisión de Comercio del Mercosur, formada por funcionarios
de seis ministerios y representantes de los bancos centrales de cada uno de los países
miembros. La Comisión de Comercio se ocupa de la regulación comercial y aduanera,
formula sugerencias al Grupo del Mercado Común con respecto a la adopción de nuevas
reglas o mecanismos de modificación de las reglas existentes. Se basa en investigaciones
y consultas realizadas por comités técnicos encargados de temas específicos, como
ambiente, barreras técnicas al comercio, salvaguardias y barreras no arancelarias al
comercio.
El pragmatismo parece ser un atributo esencial del funcionamiento del Mercosur. Un ágil
proceso de adopción de decisiones y la inexistencia de instituciones supranacionales son
los elementos básicos de esa evidente flexibilidad. La única oficina permanente es la
Secretaría Administrativa, creada para ayudar a los países miembros en cuestiones
puramente administrativas. Procediendo en forma semejante al Tratado de Libre Comercio
de América del Norte (TLCAN), el Mercosur ha evitado la creación de estructuras
permanentes y se basa en órganos intergubernamentales e instituciones existentes. Se
organizan reuniones semanales en torno a una presidencia que rota cada seis meses, a
cargo de cada uno de los países de manera alternativa (Presidencia pro tempore). Este
enfoque minimalista frente a la creación de instituciones difiere de intentos anteriores de
integración, establecidos en torno a estructuras gigantescas y complicadas, que no
guardaban proporción alguna con el proceso comercial real. No obstante, el minimalismo
tiene sus inconvenientes. Inclusive las más pequeñas disputas tienden a ser sometidas a
resolución de los presidentes, lo que significa que los pequeños desacuerdos se politizan
excesivamente e inclusive pueden comprometer el proceso en temas no relacionados con
ellos.
1.2 La Dinámica de los Países
Podría concebirse al Mercosur como un mecanismo para que los países miembros se
expandan hacia el exterior, en busca de mercados externos, y atraigan inversiones
extranjeras directas, en un contexto de liberalización del comercio unilateral y multilateral.
Las empresas han ayudado a alcanzar esos objetivos; de hecho, la marcha de la
organización es impulsada principalmente por acuerdos mutuos entre el sector público y el
sector privado, con escasos aportes de otros protagonistas sociales. Al existir el Mercosur,
ahora es fácil que las compañías realicen un intercambio transfronterizo de partes,
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productos y personal gerencial.
La mayor parte del comercio intrarregional fue liberalizado entre 1991 y 1994, en tanto que
unos pocos productos fueron incluidos en un régimen de adecuación, que autorizó
excepciones al tratamiento de exención de derechos hasta 1999 (Paraguay y Uruguay
disponen de un año adicional para adecuarse a ese régimen). Se aplican excepciones a los
sectores automovilístico y azucarero, que están sujetos a regímenes especiales, y a grupos
de productos considerados delicados para cada país miembro, pertenecientes
principalmente a la esfera de los bienes de capital, los productos químicos, las
computadoras y las telecomunicaciones (Bouzas, 1995; Laird, 1997). Con esas pocas
excepciones, actualmente el comercio dentro del Mercosur está exento de aranceles
aduaneros para la mayoría de los productos, y el Arancel externo Común (AEC) adoptado
en 1995 se aplica en la actualidad a la mayoría de las importaciones.
La adopción, en 1995, del principal instrumento comercial común, el AEC, representó la
puesta en marcha oficial del Mercosur.. El AEC se aplica a once niveles arancelarios, con
una tasa mínima del 0 por ciento y una máxima del 20 por ciento, siendo el promedio del
11,3 por ciento. Desde 1995 se aplica a casi el 88 por ciento del total de los rubros
arancelarios, y el resto forma parte del régimen de adecuación arriba mencionado, que
permite incluir un máximo de 300 productos en cada lista de países (Paraguay está
autorizado a incluir 399). El Mercosur sigue siendo una unión aduanera en potencia, que se
realizará cuando los aranceles aduaneros restantes sean completamente eliminados, a
más tardar a principios del próximo siglo, y hasta que se establezca plenamente el AEC
(Bouzas, 1995; Bouzas, 1997). A diferencia de lo que sucede en el TLCAN, en el Mercosur
aún no se han asumido compromisos sobre libre comercio de servicios ni sobre cuestiones
tan polémicas como la propiedad intelectual y las adquisiciones del sector público.
Tampoco existen acuerdos que permitan la libre movilización del trabajo
Pese a los aspectos que están pendientes, el Mercosur sigue siendo el régimen más
ambicioso de integración regional establecido desde la creación de la Comunidad Europea
en 1957. Con 200 millones de consumidores, es el cuarto, en magnitud, de los mercados
integrados del mundo, después del TLCAN, la Unión Europea (UE) y Japón. Desde su
creación, el Mercosur ha puesto de manifiesto un claro dinamismo: el total de la
exportación entre países del Mercosur, que fue de US$4.000 millones in 1990, se triplicó
con creces, hasta llegar a $14.500 millones en 1995. Además, el PIB combinado ha
aumentado a una tasa media anual del 3,5 por ciento desde 1990.
No obstante, esa pronunciada expansión del comercio no puede atribuirse enteramente al
Mercosur, ya que el comercio con otros países de la región también ha aumentado.
Además, uno de los ámbitos de más acelerado crecimiento es el del comercio de
automotores entre Argentina y Brasil, que se rige por acuerdos bilaterales que no forman
parte del Mercosur. La creciente actividad comercial dentro del Mercosur ha comenzado a
atraer a otros copartícipes. En 1996 se firmó con Chile un acuerdo de libre comercio que
hizo de ese país un participante asociado, pero sin la aceptación del AEC, debido a que su
política comercial es relativamente más abierta. Bolivia también se convirtió en un país
miembro asociado en febrero de 1997, y actualmente Venezuela muestra fuerte interés en
hacer otro tanto.
Este dinamismo del Mercado Común del Sur va de la mano con la expansión de una
unidad regional más amplia, el Area de Libre Comercio de las Américas (ALCA), a través
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de la cual se procura eliminar todas las barreras al comercio y la inversión a más tardar en
el año 2005, conforme a lo acordado por los Jefes de Estado de 34 países reunidos en
Miami en su primera Cumbre de las Américas, en 1994. El tema del ambiente fue uno de
los puntos principales del temario de la reunión. Los países participantes convinieron en
cuatro principios encaminados a avanzar hacia la integración económica hemisférica:
preservar y reforzar la democracia; promover la prosperidad a través de la integración
económica y el libre comercio; erradicar la pobreza y la discriminación, y "garantizar un
desarrollo sostenible y conservar el ambiente para las futuras generaciones".
El desarrollo del tema ambiente ha corrido parejo con las dos fases del Mercosur. En la
fase preparatoria, que se extendió de 1991 a 1994, la organización centró la atención en el
desarrollo de objetivos de política comercial definidos en forma estrecha. La cuestión del
ambiente fue de carácter secundario y se le dio escasa prioridad. La segunda fase se inició
con la puesta en marcha oficial del Mercosur, en Ouro Preto en 1994. A esa altura, el tema
ambiental comenzó a manifestarse como una cuestión oficial autónoma. Se ha logrado
mutua colaboración caso a caso en cuanto a la definición de intereses compartidos con
respecto a los recursos de propiedad común. En cambio es poco lo que se ha logrado en
cuanto a la definición de objetivos proactivos.
2. COOPERACION REFERENTE AL AMBIENTE: LOS PUNTOS DE PARTIDA
La administración de los recursos naturales compartidos siempre ha sido fuente de
conflictos, por lo cual reviste gran importancia entre los objetivos regionales. Hasta
mediados de los años ochenta, las relaciones intrarregionales estaban teñidas por la
rivalidad militar entre Argentina y Brasil. Prevalecía una visión geopolítica del ambiente, y el
curso de las relaciones ambientales regionales acompañaba los altibajos de esta
concepción. La lucha por el control del principal recurso natural compartido, el sistema
hidrográfico del Río de la Plata, estuvo marcada por una serie de tensos y a la vez intensos
episodios de colaboración y conflicto, que se reflejó, por una parte, en las tensiones entre
Brasil y Argentina, y por otra parte en la competencia en procura de atraer a Paraguay y
Uruguay a la causa de cada uno de aquellos países.
En los últimos años de la década de los sesenta, los proyectos hidroeléctricos en gran
escala parecían multiplicarse incesantemente en los recursos hídricos compartidos de la
región, exacerbando la tensa relación existente. En 1969 los miembros actuales del
Mercosur y Bolivia ratificaron el Tratado de la Cuenca de la Plata, como intento preliminar
de establecer principios de división de aguas regionales, en torno a los cuales un conflicto
profundamente arraigado siempre había estado a punto de estallar. Los signatarios del
Tratado se comprometieron a establecer los regímenes jurídicos internos necesarios para
mejorar la navegación, la utilización y conservación de los recursos hídricos y desarrollar la
infraestructura física. También se comprometieron a utilizar en forma acertada las vías de
agua, preservar la vida animal y vegetal y colaborar mutuamente en las esferas de la
educación, el saneamiento y la prevención de las enfermedades. No obstante, las partes
del Tratado asumían escasas obligaciones. El Tratado fue principalmente una labor de
contención mutua, que en realidad no ayudó a desarraigar el desacuerdo. Dos años
después los signatarios acordaron que en los ríos internacionales con cursos sucesivos
cada país puede hacer uso de las aguas conforme a sus necesidades, "en la medida en
que no perjudique a otro" ni afecte la utilización del río o altere las condiciones de la
navegación (Milenky, 1978).
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La vaguedad de este pronunciamiento no ayudó a resolver el agitado conflicto en torno a la
división de aguas que estalló nuevamente apenas dos años después, cuando Brasil
anunció la construcción de la represa de Itaipú, conjuntamente con Paraguay. Argentina se
sintió inmediatamente amenazada. La represa, que había de estar instalada a 13
kilómetros de la frontera con Argentina, sobre el Río Paraná, fue planificada de modo que
se convirtiera en el complejo hidroeléctrico más grande el mundo para la época. El
proyecto dio lugar a la realización de planes propios por parte de Argentina, e hizo objeto
de complicaciones técnicas a los proyectos de Argentina aguas abajo; por otra parte
suscitó el más amplio problema del derecho de los países respectivos frente a los cursos
de agua internacionales.
Itaipú se convirtió en una cause célèbre en 1972, cuando Argentina intentó
infructuosamente enmendar la declaración final de principios en la Conferencia de las
Naciones Unidas para el Ambiente en Estocolmo, a modo de incluir un llamamiento a los
países a fin de que realizaran consultas mutuas antes de adoptar medidas referentes a ríos
internacionales. Argentina sostenía que el cañón del Paraná constituye una "peculiaridad
geográfica", una unidad hidrológica en que los cambios que tengan lugar en cualquier
punto afectan a todos los demás. Brasil rechazó la propuesta de realización de consultas
previas, afirmando el derecho de todo país de actuar unilateralmente en asuntos relativos a
ríos internacionales en la medida en que no cause perjuicios a terceros. Tras perder la
batalla diplomática, Argentina aceleró los planes de construcción de dos represas al sur del
sitio de Itaipú, en Corpus y Yaciretá. Al final de 1972, representantes de ambos países se
reunieron en la Organización de las Naciones Unidas para evitar la guerra en torno a la
cuestión (Herrera Vegas, 1995).
Aunque se evitó la guerra, el conflicto siguió siendo intenso. Fue resuelto en parte siete
años después cuando Brasil, Argentina y Paraguay firmaron el Tratado Corpus-Itaipú. En
él se acordaron reglas especiales de construcción de dos complejos hidroeléctricos sobre
el Río Paraná: Corpus, entre Argentina y Paraguay, e Itaipú, entre Brasil y Paraguay
(Segré, 1990). No obstante, los temores de Argentina de quedar atrás en la competencia
geopolítica por el agua y la energía no se aminoraron, por lo cual ese país se apresuró a
llevar adelante Yaciretá, un proyecto binacional más con Paraguay. Desde el comienzo,
ese proyecto era cuestionable. El estudio de factibilidad, por ejemplo, no tuvo en cuenta el
hecho de que las condiciones geográficas y del suelo del lugar de la represa, sobre el
borde paraguayo, eran inadecuados (Tussie, 1995).
No obstante, el Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) respaldaron
el proyecto en 1979, con 200 millones de dólares cada uno; para el BID, fue el préstamo
más importante de la época. Aún hoy, las consecuencias ambientales de Yaciretá causan
objeciones con respecto a su impacto sobre los bosques adyacentes, las tierras de
pastizales, los pesqueros y los reasentamientos humanos. En octubre de 1996 un grupo de
ONGs planteó las consecuencias ambientales de la represa de Yaciretá a efectos de que
fueran analizadas en el marco de un panel de inspección recientemente creado para el
Banco Mundial y el BID.
La otra cara de la moneda en este juego de suma cero fue la colaboración bilateral mutua
de Uruguay y Argentina. La historia de los logros ambientales entre esos dos países data
de 1969, cuando ambos firmaron el Tratado del Río de la Plata y su Plataforma Submarina.
Fue la primera vez que países de la Cuenca del Río de la Plata se hayan reunido, no
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meramente para limitar perjuicios, sino con objetivos constructivos encaminados a
preservar recursos hídricos compartidos de interés común. El acuerdo hizo a cada parte
responsable "de proteger y preservar el entorno acuático, y especialmente prevenir la
contaminación" (Artículo 48). También adoptó el principio de la responsabilidad compartida
por cualquier actividad que contaminara el Río de la Plata (Artículo 78), y prohibió "la
descarga de hidrocarburos". En 1975, Argentina y Uruguay mantuvieron su trayectoria de
mutua colaboración y acordaron construir la represa de Salto Grande (Brailovsky, 1978).
Ésta representa uno de los pocos grandes proyectos de desarrollo hidroeléctrico del mundo
cuyos efectos ambientales fueron investigados y previstos cuidadosamente. El Programa
de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA) reconoció como ejemplares las
cualidades ambientales de Salto Grande.
Cuando Brasil y Argentina se distanciaron por conflictos de poder, el ambiente fue el
principal escenario en que tuvieron lugar esas disputas. En ese contexto, el concepto de
recursos compartidos resulta extraño e impensable. La lucha en torno a los recursos
ambientales dio lugar a posiciones rígidas y estrechas. Recién cuando se superaron esas
rivalidades pudieron sembrarse las semillas de la colaboración en torno al ambiente. La
vía de agua, otro escenario de competencia geopolítica, se ha convertido en la espina
dorsal de la integración física. De ser la fuente de conflictos, pasó a ser concebida como un
bien valioso del patrimonio ambiental. Sólo a esta altura resulta posible acordar principios
sobre la manera de preservar los recursos naturales locales. Aunque aún no se han
adoptado medidas correctivas conjuntas, gradualmente va tomando forma un "enfoque de
condominio" para preservar el patrimonio compartido.
3. POLITICAS PUBLICAS: LOGROS ALCANZADOS
En esta sección se examina el desarrollo de los problemas ambientales en el contexto
institucional del Mercosur. Hasta ahora comprenden evaluaciones de impactos ambientales
de proyectos conjuntos y medidas encaminadas a definir objetivos comunes. Actualmente,
los nuevos proyectos de promoción de la integración física llevan en su seno evaluaciones
de impacto más cuidadosas y basadas en mayor medida en la cooperación. Pero el logro
de objetivos comunes ha avanzado muy lentamente. Cuando se elaboró el Tratado de
Asunción, recibió cierta atención el temario ambiental; se formularon varias declaraciones
conjuntas en que se asume el compromiso de promover un desarrollo sostenible y
reconciliar las metas del crecimiento económico y la eficiencia con una mayor protección
del ambiente. Pero tras la puesta en marcha del sistema, quedaron a la zaga los objetivos
ambientales.
3.1 Evaluaciones Conjuntas de Impactos de Proyectos de Infraestructura
El fortalecimiento de los débiles vínculos de transporte se considera vital para que pueda
avanzar la integración económica. La hidrovía Paraná-Paraguay, que históricamente era el
terreno de conflicto, se considera actualmente como el tejido conjuntivo del Mercosur; el
nexo que promueve la integración geográfica. Existe un proyecto encaminado a mejorar la
navegación a lo largo de la hidrovía Paraguay-Paraná de modo que se haga posible un
mayor flujo de fletes marítimos a lo largo de más de 3.400 kilómetros.
El proyecto de la hidrovía Paraná-Paraguay no está exento de los conflictos que
históricamente han caracterizado a proyectos similares. A él se han opuesto comunidades
locales y Organizaciones No Gubernamentales (ONGs). Una parte importante del proyecto
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consiste en la modificación del curso de los ríos a modo de acelerar la navegación. Se
prevé que ello suscitará importantes consecuencias negativas para el ecosistema local,
provocando inundaciones y sequías, así como el reasentamiento de comunidades
indígenas y locales. El aspecto que causa mayor preocupación es el efecto que ese
proyecto tendría sobre las zonas húmedas brasileñas, que constituyen una de las zonas de
biodiversidad más ricas del mundo.
De esos temores, expresados por la sociedad civil, se hizo eco en un informe de 1996 de
un Panel de Análisis de Especialistas, convocado para examinar la factibilidad técnica y
económica y la evaluación del impacto ambiental de la Hidrovía. El panel examinó el
informe de los consultores contratados para realizar la evaluación de impacto ambiental del
proyecto y llegó a conclusiones devastadoras con respecto a la factibilidad del proyecto.
Sosteniendo que las pruebas existentes no bastan para establecer que el impacto potencial
de la Hidrovía sea insignificante, como sostenían los consultores, el panel hizo hincapié en
que las posibilidades de un impacto a largo plazo sobre los ecosistemas de las llanuras
inundables no habían sido adecuadamente consideradas. Destacaron además que si bien
el impacto ecológico clave de un proyecto de esta naturaleza es el efecto a largo plazo que
experimentarán los hábitats de las llanuras inundables, los consultores no habían analizado
las variaciones del régimen de inundación de dichas llanuras.
El ambiente ha llegado a ser el centro de una grave preocupación al considerar la
factibilidad del proyecto. A los cinco países les ha sido difícil llegar a un acuerdo, debido a
las inversiones en gran escala que requeriría el plan y a sus potenciales repercusiones
ambientales y sociales. Por primera vez en la historia de la región, los costos ambientales
se tienen en cuenta al mismo tiempo que se examinan las consideraciones financieras y de
otro orden, para establecer la factibilidad de un proyecto con potenciales beneficios
económicos. Aún no se ha alcanzado ninguna conclusión definitiva sobre la manera de
armonizar los potenciales beneficios económicos con los posibles efectos sociales y
ambientales del proyecto.
Se han considerado tres escenarios. El primero consiste en hacer posible la navegación
desde el comienzo del curso, lo que supondría un profundo dragado, la extracción de las
rocas del lecho de la hidrovía y la rectificación de las curvas de los cursos fluviales. Esta
alternativa es sumamente polémica, porque se prevé que cause importantes cambios en
las zonas húmedas brasileñas, posiblemente secándolas al cabo de 40 años, y a la vez
provocando sequías e inundaciones en la región. El segundo supone el aumento de la
navegación exclusivamente hasta el borde de las zonas húmedas, para evitar la
penetración en las mismas. Esta alternativa supondría, de todas maneras, eliminar gran
parte de las rocas del lecho fluvial en Porto Murtinho, y podría suscitar en las zonas
húmedas efectos similares a los ya referidos. En el tercero se considera la posibilidad de
suspender grandes proyectos de ingeniería en las zonas húmedas para mitigar el impacto
ambiental directo, así como los costos globales.
El horizonte mismo del plan, que supone inversiones a gran escala, aunado a la
preocupación con respecto a sus repercusiones ambientales y sociales, plantea dudas con
respecto a su factibilidad final. El tercer escenario, si es factible, lo es en mayor grado que
los restantes. Los costos financieros y ambientales hacen difícil que los cinco países de los
que se trata (los miembros del Mercosur más Bolivia) lleguen a un acuerdo. Si, por una
parte, se atribuye al Presidente Wasmosy, de Paraguay, haber manifestado que concibe al
plan como el de un "Mississippi que no se congele", Brasil y Argentina, que no carecen de
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puertos marítimos, se muestran menos entusiastas.
No obstante, las evaluaciones de impacto, aunque necesarias, constituyen actividades de
prevención de potenciales efectos negativos sobre los proyectos que están en el inventario.
Una adecuada protección ambiental requiere también la determinación de objetivos
positivos. La labor que realiza el Mercosur a esos efectos, como veremos en la próxima
sección, es ambiciosa pero aún embrionaria. La unión aduanera está lejos de haber
alcanzado las metas ambientales expuestas por los países miembros en su primera
declaración conjunta sobre el tema, en 1992.
3.2 Objetivos Ambientales
Aunque los pronunciamientos sobre la preservación del ambiente son incesantes, la labor
referente a la determinación de objetivos positivos ha sido, hasta ahora, modesta. Se ha
dado carácter secundario a la cuestión del ambiente en comparación con los importantes
esfuerzos centrados en la preparación de objetivos comerciales. Las declaraciones de
intenciones aún no se han reflejado en hechos reales, aunque entre los países miembros
del Mercosur las referencias al concepto de desarrollo sostenible y a la necesidad de hacer
de él una meta importante para el grupo de países siguen siendo cuestión de rutina.
La cuestión del ambiente se mencionó específicamente en la introducción del Tratado de
Asunción, que estableció el marco de preparación del Mercosur en 1991. En el acuerdo se
destacó que la integración regional ayuda a ampliar los mercados nacionales a través del
"... uso más eficiente de los recursos disponibles y la preservación del ambiente...".
También se introdujo cuando se acordó el programa de liberalización del comercio, en la
Cumbre Presidencial de Las Leñas, en 1992. No obstante, en Las Leñas no se incluyó el
ambiente como tema independiente en el temario, con objetivos de avance (a diferencia de
lo ocurrido con los demás temas planteados en la mesa de negociaciones), sino más bien
como recomendaciones destinadas a acompañar el conjunto de compromisos vinculados
con el comercio. En la Cumbre de Las Leñas se dio un paso adicional a través de la
creación de la Reunión Especializada de Ambiente (REMA), que según lo previsto debía
sembrar las primeras semillas del temario ambiental del Mercosur.
Las REMA, que comenzaron a realizarse en noviembre de 1993, tuvieron lugar cinco veces
en un año, y a esa altura el tema del ambiente cobró impulso durante cierto tiempo. Las
reuniones han dado la posibilidad de analizar la legislación ambiental de cada uno de los
países miembros. Se prevé que de ellas emanen sugerencias específicas sobre la manera
de armonizar la protección del ambiente y eliminar las barreras no arancelarias al comercio
que se aplican por razones ambientales. En lugar de ello se elaboraron once directivas no
obligatorias.
Como mínimo, a través de la creación de las REMA se logró establecer un entorno
institucional para la consideración conjunta de los temas ambientales. Las reuniones dieron
a los cuatro países incentivos para elaborar una declaración conjunta destinada a la
Conferencia de Río sobre el Ambiente y el Desarrollo en 1992. El carácter internacional de
la conferencia permitió a los gobiernos de los países del Mercosur aprovechar la
oportunidad para dirigir la mirada más allá de las fronteras regionales, y, por primera vez,
adoptar una perspectiva más global con respecto a los problemas ambientales mundiales.
En consecuencia, los países del Mercosur firmaron la Declaración de Canela, en 1992,
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antes de la Conferencia de Río sobre Ambiente y Desarrollo, que comprendía
declaraciones sobre protección de la atmósfera, biodiversidad, desechos peligrosos,
degradación de tierras, bosques, recursos hídricos, recursos financieros, comercio
internacional, ambiente marino y fortalecimiento de instituciones, con el fin de alcanzar un
desarrollo sostenible (FARN, 1995). La reunión de Canela fue un primer paso hacia la
adopción de una concepción más amplia del ambiente, una medida que va más allá del
"enfoque de condominio", consistente en promover una asociación de esfuerzos
encaminada a ocuparse de los recursos naturales compartidos.
La puesta en marcha oficial del Mercosur, en 1995, hizo que las cuestiones ambientales
cobraran, en cierta medida, nuevo ímpetu. Aprovechando ese impulso los ministros de
asuntos ambientales de los cuatro países se reunieron ese año por primera vez en el
Palacio Taranco, Uruguay. La declaración consiguiente fue bastante ambiciosa, teniendo
en cuenta los objetivos intrarregionales y extrarregionales. En lo referente a los problemas
internos del Mercosur se planteó por primera vez la cuestión de la armonización jurídica de
las normas ambientales como principal meta que debía alcanzarse en 1996.
La Declaración de Taranco inclusive fue más allá del acuerdo del GATT y de la OMC, al
hacer hincapié en la necesidad de armonizar los procesos y métodos de producción (PMP)
que pudieran suscitar efectos sobre el ambiente en ecosistemas compartidos, proceso
conocido en la jerga de la materia como "reducción de asimetrías". En lo referente a los
objetivos extrarregionales, los Ministros hicieron hincapié en la importancia de seguir de
cerca las negociaciones de ISO de la serie 14.000 para verificar sus posibles efectos sobre
la competitividad internacional de los productos del Mercosur. También expresaron su
deseo de que se llegue a un acuerdo con respecto a una estrategia común para las
negociaciones internacionales.
Además de esas metas a largo plazo, en la reunión ministerial del Palacio Taranco se
adoptaron medidas más inmediatas y prácticas. Se perfeccionó el mecanismo de las
REMA, de modo que pasó a ser un subcomité técnico (SCT 6) de carácter autónomo,
dentro de la estructura del Grupo del Mercado Común, que es el órgano ejecutivo del
Mercosur (Hirst, 1992). Esa decisión estaba destinada a dar mayor preponderancia al tema
del ambiente, con la meta final de hacer de él parte del temario, pero la labor ha sido
infructuosa y el proceso está paralizado. El Subcomité comenzó por poner la casa en
orden: reclamó que todos los temas ambientales, hasta ahora dispersos en el contexto de
la labor de otros subcomités técnicos, pasaran a ser de su competencia. Ahora quedarán
bajo su égida resoluciones anteriores resultantes de la labor de esos subcomités, como las
referentes al transporte intrarregional de bienes peligrosos, de los límites a las emisiones
de los vehículos y los niveles de ruido de los vehículos.
No obstante, el progreso que se ha logrado en este frente es escaso o nulo. La labor de
armonización jurídica del régimen regulatorio del ambiente, que según lo previsto debía
haber finalizado a más tardar en 1996, no ha avanzado mucho más allá de la adopción de
resoluciones vinculadas con el ambiente ya acordadas en otros subcomités técnicos. La
actividad se encaminó hacia la elaboración de un Protocolo Adicional del Tratado de
Asunción referente al ambiente. El Protocolo constituye simplemente una versión ampliada
y más normativa de las Directivas Básicas. Contiene además declaraciones conjuntas con
respecto a la idea de establecer una eco-etiqueta del Mercosur, la necesidad de hacer
cumplir en mayor medida la legislación ambiental en cada uno de los países miembros y el
establecimiento de un control armonizado de las evaluaciones de impactos ambientales de
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carácter regional. La aprobación del Protocolo por parte de los cuatro países miembros, y
dentro de cada país por los departamentos gubernamentales que toman parte en la
cuestión, ha dado lugar a polémicas, debido a las considerables diferencias conceptuales
existentes.
En resumen, el Mercosur ha permitido llevar a primer plano el "enfoque de condominio".
Las evaluaciones preventivas conjuntas de impactos ambientales forman parte de este
enfoque basado en un esfuerzo compartido en pos de un desarrollo sostenible, pero es
mucho lo que queda por hacer desde el punto de vista proactivo. En general, el avance ha
sido un subefecto del estrechamiento de los lazos políticos y la liberalización del comercio,
más bien que un esfuerzo institucional consciente, como en el caso de las evaluaciones de
impacto conjuntas. Si bien aún no se han elaborado políticas públicas conjuntas con
respecto a este "enfoque de condominio", las fuerzas del mercado han empezado a operar.
4. EVOLUCION ORIENTADA POR EL MERCADO
Más allá del programa institucional, la liberalización del comercio y la integración regional
han reunido a los copartícipes naturales en el comercio en torno a una nueva estructura del
comercio y la inversión, con efectos relativos al ambiente. Aunque los mismos son aún
incipientes y no están adecuadamente documentados, a esta altura se puede proporcionar
cierta información.
En determinados casos, la utilización de políticas orientadas por el mercado puede haber
ahorrado a los países ciertos problemas de contaminación, al hacer posible la transferencia
de patrones ambientales internacionales (Birdsall y Wheeler, 1993). Un caso elocuente es
el relativo a las medidas de mejoramiento ambiental adoptadas en los sectores
petroquímico y papelero en Argentina. Las empresas petroquímicas tienen interés en no
verse excluidas de los mercados externos. Además, las filiales locales de empresas
petroquímicas extranjeras están transfiriendo las normas más rigurosas que aplican en sus
países de origen. En el sector del papel, la presión de los clientes de los mercados de
exportación ha constituido un factor importante entre los que influyen sobre la
incorporación en la región de tecnologías limpias y métodos de producción sostenibles. En
Argentina, el mayor productor de papel higiénico de ese país ya ha puesto en marcha un
activo programa de reestructuración favorable para el ambiente, debido a la presión de las
empresas extranjeras con las que opera (Chudnovsky y otros, 1996).
En Brasil y Argentina, el sector siderúrgico atraviesa un proceso similar. La
reestructuración ha sido promovida por políticas macroeconómicas más favorables
aunadas a la integración regional. En la última década aumentó la exportación, lo que
obligó a las mayores empresas a crear nuevas plantas que atiendan una demanda externa
cada vez más intensa. Esas empresas han incorporado tecnología ambiental más
moderna, pero aún se utilizan líneas de producción anticuadas que son suficientes para
cumplir las normas ambientales, menos estrictas, del mercado local. Esta modalidad de
producción dual también es evidente en el sector del cuero. Ese sector, en Argentina, está
formado, por una parte, por unos pocos productores de cuero de jerarquía mundial, que
venden principalmente a mercados internacionales, y, por otra parte, por un grupo mayor
de empresas más pequeñas, que atienden la demanda del mercado local.
En tanto que el primer grupo de empresas está reaccionando positivamente frente a la
11
adopción de medidas ambientales más estrictas en el exterior, a través de la realización de
inversiones en tecnología moderna de tratamiento de efluentes, la mayor parte de las
empresas más pequeñas, no exportadoras carecen de los medios financieros necesarios
para realizar esas mejoras. Las recién iniciadas relaciones comerciales en el Mercosur
contribuirán también al mejoramiento ambiental en este sector, y al mismo tiempo el sector
del calzado brasileño, dinámico y orientado por la exportación, que constituye un mercado
cada vez más importante para los cueros argentinos y uruguayos, siente la presión
encaminada a mejorar los procesos de producción para cumplir los programas de ecoetiquetado externos.
No obstante, las políticas favorables al mercado tienen ciertas limitaciones. En algunas
esferas el incremento en las oportunidades comerciales puede conducir a la
especialización y producción de bienes muy contaminantes o a la intensificación de
prácticas no sostenibles. El sector agrario constituye un claro ejemplo de que la
modificación de las modalidades de producción provocada por la integración regional
suscita tensiones adicionales para el entorno interno, a menos que se adopten medidas
que contrarresten ese efecto. El incremento de la demanda regional brasileña de arroz y
frijoles es un caso elocuente. A falta de un régimen de conservación de tierras, la
expansión de la producción de frijoles en el noroeste de Argentina (especialmente en la
Provincia de Salta) y de la producción de arroz en Argentina y Uruguay conduce a la
deforestación. Ésta, a su vez, puede provocar, entre otros efectos, pérdida de
biodiversidad y de flora y fauna, así como desestabilización de los ciclos hídricos y erosión
de los suelos. En esos ámbitos no existen políticas públicas internas ni mecanismos
institucionales conjuntos, y la participación pública, y la presencia de la comunidad son aún
muy poco intensas.
5. OBJETIVOS HACIA EL FUTURO
Evidentemente, en el Mercosur el peligro de que el tema ambiental se convierta en un
juego de suma cero se ha disipado. No obstante, al mismo tiempo, el mejoramiento del
ambiente y la adopción de un enfoque conjunto frente a la preservación de los recursos
naturales no ocupa un lugar destacado entre los objetivos institucionales. Ello se debe a
varias razones. Primero, el Mercosur está todavía en sus comienzos. Se han emitido
declaraciones generales con respecto a la importancia de preservar los recursos naturales
de la región y los principios que deben regir el régimen regulatorio a esos efectos, pero
esos enunciados no han pasado a la etapa operativa. Segundo, el marco conceptual del
Mercosur se basa en la competencia regulatoria. La elaboración de principios operativos se
opone a esos principios, porque supone restringir el horizonte de la competencia. En
esencia, el entorno de colaboración mutua ha servido para frenar los efectos de
propagación negativos de ayer, pero no existe un acuerdo común para adoptar medidas
ambientales.
Las legislaciones ambientales nacionales son fragmentarias, y se asemejan a un tejido
carente de trama. Las consideraciones de economía política, el escaso entusiasmo que
existe en determinados sectores sociales (como el de las empresas) y la relativa debilidad
de los grupos de intereses ambientales pueden ser los principales obstáculos que se
oponen a la definición de objetivos positivos. Sólo se han realizado tímidos esfuerzos
encaminados a ir más allá de los acuerdos sobre directivas generales, que funcionan
meramente como marco, bastante laxo, de decisiones de políticas, pero hasta ahora toda
la configuración institucional del Mercosur está lejos de ser completa, y la capacidad de
12
hacer cumplir lo prometido es insuficiente. Hay varios problemas clave que tarde o
temprano se manifestarán en el curso de las futuras negociaciones. Estos problemas
pueden agruparse en dos conjuntos: Intrarregionales y Extrarregionales.
5.1 Cuestiones Intrarregionales
La cuestión de los incentivos en el nuevo contexto regional es quizás la más importante.
Ninguno de los países del Mercosur ha adoptado aún normas internas de ubicación
industrial desde una perspectiva de política ambiental. En conjunto, probablemente tendrán
que establecer requisitos ambientales mínimos para el establecimiento de industrias, y al
mismo tiempo deberán realizar evaluaciones de impactos ambientales locales. No
obstante, este será un proceso de larga duración, ya que captar inversiones es la principal
de las metas que dieron lugar a la formación del Mercosur, sigue siendo el ámbito de
competencia más grande entre los países miembros y una esfera en que la competencia,
más que la coordinación, prevalecerán durante cierto tiempo.
Recientes estudios llevan a pensar que la reubicación de la producción motivada por
razones ambientales, de países desarrollados a países en desarrollo, es de proporciones
insignificantes (Low y Yeats, 1992). En conjunto hay pocas pruebas de que las
modalidades de comercio e inversión se vean afectadas en forma significativa por los
costos de control ambiental. Esto podría explicarse por la relativa falta de importancia de
los regímenes regulatorios de reducción de la contaminación en comparación con otros
determinantes de ubicación, como los costos del trabajo y la productividad, el acceso a las
materias primas, los mercados, y el entorno empresarial. Por lo tanto, si los efectos en
materia de comercio e inversión son mínimos, se reducen los temores con respecto a la
competitividad. Por lo tanto, dejando de lado las consideraciones de economía política,
pocas razones existen para demorar la sanción de estrictas leyes ambientales y su
cumplimiento coactivo. Los países miembros del Mercosur, como primer paso a esos
efectos, deberán comprometerse a resolver el problema de la falta de cumplimiento
coercitivo de la legislación existente.
5.2 Cuestiones Extrarregionales
En materia de relaciones extrarregionales se destacan tres problemas principales. Primero,
a medida que se incorporan en la labor de la OMC las políticas ambientales, los países
tendrán que basarse en su experiencia de colaboración en el Grupo de Cairns de la Ronda
Uruguay del GATT (Tussie y Glover, 1993). Ahora que constituyen una unión aduanera,
deberán estar dispuestos a articular sus intereses y manifestarse al unísono en las
negociaciones de la OMC. Como Mercosur deberán estar dispuestos a avanzar hacia los
objetivos de liberalización del comercio del Grupo de Cairns, y mantener su impulso a
efectos de analizar el papel de las políticas agrícolas distorsionantes sobre el ambiente. El
hecho de que las normas ambientales en materia agraria sean subóptimas obedece
precisamente a la aplicación, en los países de la Organización para la Cooperación y
Desarrollo Económico (OCDE), de políticas públicas que favorecen la excesiva explotación
de los bienes y servicios ambientales. Ésta es una esfera en que el Mercosur debe actuar
como una sola fuerza en el Comité de Comercio y Medio Ambiente de la OMC.
En segundo lugar, los países deben estar dispuestos a buscar acuerdos sobre productos
de los bosques tropicales. Se trata de un sector en que los desacuerdos han sido
sumamente frecuentes en un contexto Norte-Sur. Los bosques tropicales, especialmente
13
en Brasil, ya están bajo la lupa. Los países miembros del Mercosur podrían tener que
convenir en la adopción de disposiciones de tala sostenible, que prima facie podrían
alcanzarse sin dificultades, ya que en los cuatro países el régimen legal es muy similar:
existe similitud en cuanto a criterios de clasificación, normas y limitaciones para la tala de
bosques privados; se aplican mecanismos de reforestación análogos, y se han establecido
similares incentivos fiscales y directos, sucediendo lo mismo con los préstamos
preferenciales para la explotación o conservación de bosques (FARN, 1995).
Finalmente, los países no se han reunido para elaborar un orden de precedencia de los
tratados internacionales de los que forman parte. Los signatarios del Mercosur y de otros
acuerdos internacionales deberán convenir en el acuerdo que tendrá que prevalecer en
caso de conflicto de uno y otro conjunto de normas. El TLCAN, por ejemplo, menciona tres
acuerdos ambientales internacionales: el Convenio de Basilea sobre control de
movimientos transfronterizos de los desechos peligrosos, la Convención de las Naciones
Unidas sobre Comercio Internacional de Especies Amenazadas de Flora y Fauna
Silvestres (CITES) y el Protocolo de Montreal relativo a las sustancias que agotan la capa
de ozono. Si existe incompatibilidad entre esos acuerdos y el TLCAN deben prevalecer las
obligaciones asumidas en el marco de los acuerdos internacionales suscritos.
Los países del Mercosur han suscrito en forma individual acuerdos ambientales
internacionales. Los cuatro países han firmado la Convención para la Protección de la
Flora y la Fauna y las Bellezas Naturales (1940), la Convención sobre las Marismas (1971),
la CITES (1973), la Convención de Viena para la Protección de la Capa de Ozono (1985),
el Protocolo de Montreal relativo a las sustancias que agotan la capa de ozono (1987), la
Convención sobre la Diversidad Biológica (1992), y la Convención de las Naciones Unidas
sobre el Cambio Climático (1992).
6. CONCLUSIONES
•
El establecimiento del Mercosur ha creado un entorno más apropiado para la mutua
colaboración, pero la "ventanilla de oportunidad" para la adopción de objetivos
ambientales aún no ha sido aprovechada. Hasta ahora el Mercosur puede ser
concebido más como un potencial mecanismo de coordinación del mejoramiento del
ambiente, que como un medio que permita por sí mismo mejorarlo. Al igual que en la
Unión Europea, los motivos iniciales que llevaron a considerar el tema ambiental para
efectos de establecer los objetivos de las negociaciones fueron principalmente
económicos. La meta principal de la integración consiste en promover el comercio y la
inversión, y hasta ahora los miembros del Mercosur han centrado su atención en esa
esfera. Se han evitado los potenciales perjuicios ambientales de la competencia en
procura de recursos naturales a través de un nuevo clima de colaboración mutua, pero
aún no existen esfuerzos conjuntos encaminados a la conservación. De hecho, los
recursos naturales han comenzado a sufrir los efectos de un acelerado crecimiento
económico. El deterioro de la calidad del ambiente se manifiesta en deforestación,
degradación del suelo, pesca irrestricta y contaminación del agua en las zonas
costeras.
•
La apertura, de por sí, ha favorecido el mejoramiento en el sector manufacturero. Cada
vez en mayor medida los mercados de exportación están obligando a los productores
de base local a aplicar normas ambientales más restrictivas. La adopción de normas
voluntarias, como la serie de normas ISO 14000, así como el mejoramiento tecnológico
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encaminado a aplicar normas externas, constituye, para las empresas locales de
exportación, un requisito esencial para mantener el acceso a los mercados
internacionales. A este respecto en varios sectores existen indicios de que se aplica
una modalidad dual de producción: una más propicia para el ambiente, en el caso de
los mercados de exportación, y otra, de producción obtenida con mayor contaminación,
para los mercados internos o regionales.
En general, esto guarda relación también con la escala de las empresas. Las empresas
líderes en el mercado han logrado adaptarse a un desempeño más adecuado desde el
punto de vista ambiental, quedando a la zaga las empresas pequeñas. El efecto de la
fijación de patrones ambientales con respecto a las crecientes barreras de ingreso y a
la polarización del mercado entre los países y dentro de los países, requiere
investigaciones empíricas adicionales, para poder diseñar adecuados mecanismos
compensatorios. El aspecto de economía política del debate, en los países en
desarrollo es, en conjunto, un ámbito en que las investigaciones son escasas, por
ejemplo en relación con el papel que cumple la opinión pública.
•
El Mercosur ha dado vía libre al funcionamiento del mercado. No es mucho lo que ha
avanzado en los casos en que se requieren políticas públicas que impartan señales a
las empresas para que se comporten en forma responsable desde el punto de vista
ambiental, especialmente en materia de forestación, pesca y conservación de la tierra,
en que se requieren políticas públicas conjuntas. Además, la aplicación flexible de la
legislación ambiental en cada uno de los países miembros del Mercosur, aunada a una
malla confusa de normas, puede constituir uno de los principales obstáculos que se
oponen al establecimiento de un terreno común en esa esfera.
•
Aunque la aplicación coercitiva de las normas es insuficiente, y los estímulos
institucionales son débiles, las oportunidades comerciales parecen provocar el
mejoramiento ambiental. Éste es un efecto positivo, aunque reducido, del acceso al
mercado. El interés de las empresas de retener el acceso al mercado parece ser, cada
vez más claramente, el canal de resolución de la tensión entre el comercio y el
ambiente. Es poco lo que ha hecho el Mercosur mismo en cuanto a la adopción de
medidas correctivas. No obstante, a más largo plazo los objetivos de las actuales
negociaciones encaminadas a una más amplia integración regional, destinadas a crear
un Area de Libre Comercio de las Américas, puede aún constituir un agente catalizador
a ese respecto. Hasta ahora, el Mercosur se ha esforzado en determinar afinidades
ambientales y establecer principios adoptados de común acuerdo, aunque conforme a
amplias definiciones. El paso siguiente consistirá en comenzar a establecer principios y
políticas más precisos y aceptar mecanismos de control basados en la mutua
colaboración para hacer cumplir las políticas. Ese proceso no estará exento de
obstáculos. Superarlos será uno de los principales retos del Mercosur para el futuro
próximo, y la prueba de su estabilidad.
15
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16
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