revista digital - Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado

revista digital
Tribunal de lo Contencioso Administrativo
Número 5
Enero - Junio 2015
Tribunal de lo Contencioso Administrativo
directorio
Magistrado Gilberto Ignacio Bello Nájera
Presidente
Magistrado José Luis Ocampo López
Magistrado Leonardo Cruz Casas
Ponente Sala Superior
Ponente Sala Superior
Magistrado Ignacio González Rebolledo
Sala Regional Zona Norte
Magistrada Irma Dinorah Guevara Trujillo
Sala Regional Zona Centro
Magistrada Gladys de Lourdes Pérez Maldonado
Sala Regional Zona Sur
Instituto de la Justicia Administrativa
Dr. Ángel Luis Parra Ortíz
Coordinador de Investigación Académica y Empírica
Lic. Lizbeth García Rojas
Coordinadora de biblioteca
Tribunal de lo Contencioso Administrativo
comitÉ
editorial
Magistrado Gilberto Ignacio Bello Nájera
Presidente
Magistrado Ignacio González Rebolledo
Secretario Técnico
Magistrado Fernando Charleston Salinas
Vocal Primero
Magistrado Fluvio César Rafael Vista Pérez
Vocal Segundo
Magistrado Gregorio Valerio Gómez
Vocal Tercero
Revista Digital
claustro
de investigadores
Magdo. Gilberto Ignacio Bello Nájera
Magda. Emma Rodríguez Cañada
Magdo. Leonardo Cruz Casas
Magdo. José Luis Ocampo López
Magda. Irma Dinorah Guevara Trujillo
Magdo. Ignacio González Rebolledo
Magda. Gladys de Lourdes Pérez Maldonado
Dr. Ángel Luis Parra Ortíz
Dr. Juan Pablo Luna Leal
Mtro. Oscar Maximiliano Castro
Mtra. Eunice Calderón Fernández
Mtro. Oscar Antonio Guerrero Hernández
Mtra. Xóchitl Elizabeth López Fernández
Mtra. Abril Hernández Pensado
Mtro. Gustavo Fernando Vasto Pulido
Lic. Arturo Israel Domínguez Muñoz
Mtro. Gabriel Vergara Ordaz
Mtra. Claudia Ocampo García
Mtra. Norma Pérez Guerra
Mtro. Miguel Antonio Domínguez Zilli
Mtra. Sandra Guadalupe González Martínez
Mtro. Carlos Alberto Vázquez Bretón
Mtra. María Concepción Hernández López
Mtra. Griselda Hernández Martínez
Lic. Ismael de los Santos y Rodríguez
Revista Digital
contenido
contenido
PRESENTACION
Devoluciones de contribuciones, prescripción o caducidad
Pág.
Lic. Yoshio Levit Aguilar Marín
01
Las obligaciones solidarias en el litisconsorcio pasivo necesario
Pág.
Dr. Alberto Tomasini Martínez
12
El control difuso, obligación de los jueces nacionales
Lic. Alma Rosa Álvarez Reyes
Pág.
Una reflexión en torno a la estabilidad en el derecho
administrativo laboral
Dra. Laura Celia Pérez Estrada
Pág.
23
36
Pág.
Recomendaciones de libros, revistas y enlaces electrónicos
Diccionario de términos jurídico administrativo
50
Pág.
52
Revista Digital
presentaciÓn
El objetivo primordial de la Revista Digital del Tribunal de lo Contencioso Administrativo, es
difundir el conocimiento y la experiencia en la Materia Contenciosa Administrativa y Fiscal, por
quienes integramos el Claustro de Investigadores del Instituto de la Justicia Administrativa del
Tribunal de lo Contencioso Administrativo; así como de académicos e investigadores invitados
como articulistas.
En este Quinto número de la Revista Digital del Tribunal de lo Contencioso Administrativo, hemos
publicado cuatro artículos cuyos títulos y nombres de los autores corresponden a invitados como
articulistas.
I.- “Devoluciones de Contribuciones, Prescripción y Caducidad”, de la Autoría del Licenciado
Yoshio Levit Aguilar Marín; Secretario de Acuerdos de la Sala Regional del Golfo del Tribunal de
Justicia Fiscal y Administrativa en el Estado de Veracruz; en el presente trabajo, se destacan las
figuras jurídicas de la “Prescripción y Caducidad”, entendida la Prescripción como la pérdida de un
derecho por el transcurso del tiempo para hacer efectivo el cobro de un adeudo de naturaleza
fiscal; en tanto que la Caducidad es la pérdida de una facultad para determinar la existencia de
una obligación fiscal.
II.- “Las Obligaciones Solidarias en el Litis Consorcio Pasivo Necesario”, de la Autoría del Dr. Alberto
Tomasini Martínez, Catedrático del Colegio de Veracruz, Campus-Xalapa; En este artículo, el autor
ha considerado necesario, llevar a cabo el presente estudio, dadas las contradicciones que se han
presentado debido a los criterios sustentados por los Tribunales Colegiados de Circuito en
relación a las obligaciones solidarias y el litis consorcio pasivo necesario.
III.- “El Control Difuso, Obligación de los Jueces Nacionales”, de la Autoría de la Licenciada Alma
Rosa Álvarez Reyes, Catedrática de la Facultad de Derecho de la Universidad Veracruzana,
Campus-Xalapa; la autora, en su trabajo se refiere principalmente al origen del Control Difuso; su
fundamento legal en México; Los Sistemas de Control Constitucional; así como, las Obligaciones
de los Jueces Nacionales, concluyendo entre otros puntos, que se establecen las obligaciones de
prevenir, investigar, sancionar y reparar las violaciones a los Derechos Humanos.
.
IV. “Una Reflexión en Torno a la Estabilidad en el Derecho Administrativo Laboral”, de la
Autoría de la Dra. Laura Celia Pérez Estrada, Catedrática de la Universidad Veracruzana,
Campus-Xalapa; El estudio llevado a cabo en este artículo, se refiere básicamente a que el
Universo del Derecho Laboral, no se limita únicamente a la Ley Federal del Trabajo, sino que
para aquéllos que se dedican al ejercicio de ésta a través de la Procuración de Justicia, del
Litigio, Docencia o Investigación, saben que el Derecho del Trabajo es un árbol con varias
ramas.
Finalmente debe decirse, que este Quinto número de la Revista Digital, se caracteriza por la
diversidad y actualidad de los temas jurídicos que en ella se tratan, por lo que creemos que
el mismo, será de gran utilidad e interés para los lectores que nos favorecen con su
atención.
Xalapa-Veracruz, julio de 2015.
LIC. GILBERTO IGNACIO BELLO NÁJERA.
MAGDO. PRESIDENTE DEL TRIBUNAL DE LO CONTENCIOSO
ADMINISTRATIVO DEL PODER JUDICIAL DEL ESTADO
Y DE LA SALA SUPERIOR.
DEVOLUCIONES DE CONTRIBUCIONES,
PRESCRIPCIÓN O CADUCIDAD
Yoshio Levit Aguilar Marín.
Secretario de acuerdos Sala Regional del Golfo del
Tribunal de Justicia Fiscal y Administrativa
SUMARIO: 1.Marco contextual; 2. Prescripción; 3. Caducidad; 4. De la
prescripción a la caducidad.
1. MARCO CONTEXTUAL
En términos del artículo 22 del Código Fiscal de la Federación, las autoridades
fiscales devolverán las cantidades pagadas indebidamente y las que procedan
conforme a las leyes fiscales.
Sobre este tema, los contribuyentes tienen la opción de solicitar la devolución a
través de las declaraciones periódicas que al efecto presenten, o bien, a través de
la solicitud que formulen en el formato electrónico por internet, con el Formato
Electrónico de Devoluciones, disponible en “Mi portal”, del Servicio de
Administración Tributaria; aunque también existe la posibilidad de que se haga
una solicitud de forma personal.
Ahora bien, el artículo en comento establece un término para la configuración de la
prescripción del derecho del contribuyente para que le sea devuelta la cantidad
solicitada, el cual es de cinco años, lo que se desprende del texto de dicho
numeral, que al efecto establece: “La obligación de devolver prescribe en los
mismos términos y condiciones que el crédito fiscal. Para estos efectos, la solicitud
de devolución que presente el particular, se considera como gestión de cobro que
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interrumpe la prescripción, excepto cuando el particular se desista de la solicitud”;
sin embargo, existe una confusión constante entre lo que debe entenderse como
prescripción y caducidad.
2. PRESCRIPCIÓN
El artículo 146 del Código Fiscal de la Federación, prevé que el crédito fiscal se
extingue por prescripción en el término de cinco años, que ese término debe
computarse a partir de la fecha en que el pago pudo ser legalmente exigido y que
existen dos eventos interruptores del plazo, consistentes en: 1. Cada gestión de
cobro que el acreedor notifique o haga saber al deudor; 2. El reconocimiento
expreso o tácito que haga el deudor respecto de la existencia del crédito; y 3.
Cuando el contribuyente hubiera desocupado su domicilio fiscal sin haber
presentado el aviso de cambio correspondiente o cuando hubiere señalado de
manera incorrecta su domicilio.
Entonces, la prescripción opera cuando no se lleva a cabo el cobro de créditos
fiscales que ya se encuentran determinados, y en ese contexto, dicha figura es
aplicable en los mismos términos que para la solicitud de devolución, de manera
que su interrupción también se da en condiciones similares en ambos supuestos,
esto es, se reinicia el cómputo respectivo cuando existe gestión de cobro.
No obstante, en la práctica se ha tendido a confundir tal figura jurídica con la de
caducidad, sobre todo en la forma en que ha de practicarse el cómputo de los
plazos legales para su configuración; para entender las diferencias, resulta
necesaria la identificación de dicha figura jurídica.
3. CADUCIDAD
Esta figura jurídica es entendida como “la extinción de las facultades de las
autoridades fiscales para determinar las contribuciones omitidas y sus accesorios,
2|Revista Digital
así como para imponer sanciones, establecida en el artículo 67 del Código Fiscal
de la Federación, es una institución de carácter adjetivo (procedimental), en tanto
que se refiere al plazo de que disponen para el ejercicio de sus facultades de
revisión y de determinación de obligaciones fiscales, así como para imponer las
sanciones que procedan por infracciones a las leyes tributarias, en tanto que no se
comprenden conceptos de carácter sustantivo, como lo son: el sujeto, el objeto, la
base, la tasa o tarifa de las contribuciones, pues sólo regula el tiempo que le
concede la ley a la autoridad tributaria para iniciar un procedimiento y aplicar las
sanciones que se deriven de las infracciones que sean imputables a los sujetos
pasivos de la relación tributaria” 1.
Con lo anterior, claramente se advierte una diferencia entre la caducidad y la
prescripción, pues esta última corresponde a la pérdida de un derecho, por el
transcurso del tiempo, para hacer efectivo el cobro de un adeudo, en este caso, de
naturaleza fiscal: en tanto que la caducidad es la pérdida de una facultad para
determinar la existencia de una obligación fiscal.
En el caso de las devoluciones, el artículo 22 del Código Fiscal de la Federación,
prevé la figura de la prescripción, que constantemente se confunde con el de la
caducidad, tal como se demostrará en los siguientes puntos de análisis.
4. DE LA PRESCRIPCIÓN A LA CADUCIDAD
El artículo 22 del Código Fiscal de la Federación, como ya se expresó en líneas
anteriores, establece que la obligación de devolver prescribe en los mismos
términos y condiciones que el crédito fiscal; y que el plazo para que se configure
dicha figura jurídica se interrumpe con cada gestión de cobro, que en este
supuesto es la presentación de la solicitud de devolución que presente el
particular.
1
R.T.F.J.F.A. Séptima Época. Año V. No. 44. Marzo 2015. p. 938
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Entonces, si un crédito fiscal prescribe en cinco años, también el derecho del
contribuyente para obtener la devolución del saldo a favor o pago de lo indebido
que le hubiere resultado; pero el artículo 22 del Código Fiscal de la Federación, no
establece a partir de qué momento habrá de computarse el plazo de 5 años, lo
que ha llevado a la confusión a los contribuyentes, a las mismas autoridades
fiscales, e incluso a los propios órganos jurisdiccionales.
Respecto del tema en cuestión, la Suprema Corte de Justicia de la Nación, ha
emitido criterios Jurisprudenciales divergentes, tales como los que a continuación
se indican:
SALDO A FAVOR. MOMENTO EN QUE ES EXIGIBLE SU DEVOLUCIÓN
PARA EFECTOS DEL CÓMPUTO DEL PLAZO DE PRESCRIPCIÓN. El
artículo 22, párrafo décimo sexto, del Código Fiscal de la Federación
establece que la obligación de devolver prescribe en los mismos términos
y condiciones que el crédito fiscal; por su parte, el artículo 146 del citado
ordenamiento determina que el crédito fiscal se extingue por prescripción
en el término de cinco años y que éste inicia a partir de la fecha en que el
pago pudo ser legalmente exigido. Así, en atención a que la prescripción
en materia tributaria es una figura que da certeza y seguridad jurídica a las
relaciones patrimoniales entre la autoridad hacendaria y los particulares, el
momento en que la devolución del saldo a favor resulta legalmente
exigible es cuando ha transcurrido el término fijado por los diferentes
ordenamientos fiscales para que el contribuyente efectúe la determinación
de las contribuciones a las que se encuentra afecto, quedando legitimado
a partir de entonces para instar su devolución, sin que las autoridades
fiscales puedan rehusarse a devolver tales cantidades conforme a
derecho, de acuerdo con el artículo 2190 del Código Civil Federal.
Contradicción de tesis 536/2012. Entre las sustentadas por la Primera y la
Segunda Salas de la Suprema Corte de Justicia de la Nación. 15 de mayo
de 2014. Mayoría de seis votos de los Ministros Alfredo Gutiérrez Ortiz
Mena, José Fernando Franco González Salas, Arturo Zaldívar Lelo de
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Larrea, Jorge Mario Pardo Rebolledo, Luis María Aguilar Morales y Juan
N. Silva Meza; votaron en contra José Ramón Cossío Díaz, Margarita
Beatriz Luna Ramos y Alberto Pérez Dayán. Ausentes: Olga Sánchez
Cordero de García Villegas y Sergio A. Valls Hernández. Ponente: Alfredo
Gutiérrez Ortiz Mena. Secretario: Justino Barbosa Portillo.
Tesis y/o criterios contendientes:
Tesis 1a. CCLXXXI/2012 (10a.), de rubro: "PRESCRIPCIÓN. CUANDO
SE TRATA DE LA OBLIGACIÓN DE LAS AUTORIDADES FISCALES DE
DEVOLVER AL CONTRIBUYENTE UN SALDO A FAVOR, EL PLAZO
INICIA A PARTIR DEL MOMENTO EN QUE EL FISCO FEDERAL TIENE
CONOCIMIENTO DE LA EXISTENCIA DE ÉSTE.", aprobada por la
Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y publicada en
el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Décima Época, Libro
XV, Tomo 1, diciembre de 2012, página 529, y el sustentado por la
Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, al resolver
los amparos directos en revisión 2693/2010 y 258/2012.
Tesis: 2a./J. 165/2004 2:
PRESCRIPCIÓN. CUANDO SE TRATA DE LA OBLIGACIÓN DE LAS
AUTORIDADES FISCALES DE DEVOLVER AL CONTRIBUYENTE LAS
CANTIDADES ENTERADAS EN EXCESO, EL PLAZO INICIA A PARTIR
DE LA FECHA EN QUE SE HIZO EL ENTERO. El crédito fiscal debe
entenderse como la obligación determinada en cantidad líquida para que
sea satisfecha por el contribuyente; por ende, si el artículo 22 del Código
Fiscal de la Federación remite a la prescripción del crédito fiscal
tratándose de devoluciones, para procurar la equidad tributaria entre la
autoridad y el sujeto pasivo, regulando las obligaciones de éstos y la forma
de extinguirse dentro de un mismo plano de igualdad, es evidente que
2
Época: Novena Época, Registro: 179821, Instancia: Segunda Sala, Tipo de Tesis: Jurisprudencia, Fuente:
Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XX, Diciembre de 2004, Materia(s): Administrativa,
Página: 440
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contiene un derecho sustantivo para que el gobernado solicite dentro del
plazo de cinco años la devolución de las cantidades que enteró en exceso,
ya que de lo contrario, operará la prescripción de la obligación de la
autoridad fiscal de devolverlas, plazo que debe atender a la fecha en que
se realizó el entero, es decir, al momento en que se presentó la
declaración normal o alguna complementaria con saldo en contra del
causante, pues es esa fecha cuando se efectuó el entero de las
cantidades indebidas. Esto es, si la prescripción es un medio para que el
deudor, sea el contribuyente o la autoridad fiscal, se libere de las
obligaciones impuestas por las leyes tributarias, y si la solicitud de
devolución se origina de un saldo a favor que surge en el momento en que
se presentó la declaración de impuestos de un determinado ejercicio,
desde esa fecha, conforme al cálculo del contribuyente, se generó el
saldo, y no en
la fecha de presentación de una declaración
complementaria con saldo a favor del contribuyente, de manera que con
su presentación no se entiende interrumpido el plazo de la prescripción,
pues no se hace gestión alguna de cobro, ya que dicha declaración no es
más que el reflejo de una serie de cálculos que se efectuaron y se
plasman, pero no conllevan a gestionar cobro alguno, dado que el
mencionado artículo 22 establece la forma para exigir el derecho a la
devolución, siendo necesaria una solicitud de devolución formalmente
hecha y presentada ante autoridad competente para que se produzca la
interrupción del plazo prescriptorio.
Contradicción de tesis 127/2003-SS. Entre las sustentadas por los
Tribunales Colegiados Sexto y Décimo en Materia Administrativa del
Primer Circuito y el Segundo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa
del Cuarto Circuito. 3 de septiembre de 2004. Mayoría de tres votos.
Disidentes: Margarita Beatriz Luna Ramos y Genaro David Góngora
Pimentel. Ponente: Margarita Beatriz Luna Ramos. Secretaria: Claudia
Mendoza Polanco.
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Tesis de jurisprudencia 165/2004. Aprobada por la Segunda Sala de este
Alto Tribunal, en sesión privada del veintisiete de octubre de dos mil
cuatro.
Nota: Esta tesis fue objeto de la denuncia relativa a la contradicción de
tesis 488/2013, desechada por notoriamente improcedente, mediante
acuerdo de 12 de diciembre de 2013.
El Tribunal Pleno, el dieciocho de septiembre en curso, aprobó, con el
número 48/2014 (10a.), la tesis jurisprudencial que antecede. México,
Distrito Federal, a dieciocho de septiembre de dos mil catorce.
Esta tesis se publicó el viernes 03 de octubre de 2014 a las 9:30 horas en
el Semanario Judicial de la Federación y, por ende, se considera de
aplicación obligatoria a partir del lunes 06 de octubre de 2014, para los
efectos previstos en el punto séptimo del Acuerdo General Plenario
19/2013.
En el primer criterio transcrito, puede advertirse que el Pleno de la Suprema Corte
de Justicia de la Nación, estableció que la forma cómo ha de computarse el plazo
para la configuración de la prescripción inicia “… cuando ha transcurrido el término
fijado por los diferentes ordenamientos fiscales para que el contribuyente efectúe
la determinación de las contribuciones a las que se encuentra afecto, quedando
legitimado a partir de entonces para instar su devolución…”; de lo que se
desprende, que es a partir del momento en que el contribuyente legalmente
autodetermina las contribuciones que le corresponden, cuando surge su derecho a
solicitar la devolución, y de ahí, hasta dentro de los cinco años siguientes.
En el segundo criterio al que se hizo referencia, se establece que el plazo para la
configuración de la prescripción “debe atender a la fecha en que se realizó el
entero, es decir, al momento en que se presentó la declaración normal o alguna
complementaria con saldo en contra del causante, pues es esa fecha cuando se
efectuó el entero de las cantidades indebidas”; de lo que se infiere que no será el
momento en el que surge la contribución autodeterminada cuando nace el derecho
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del contribuyente a la devolución del saldo a favor o el pago de lo indebido, sino a
partir de que se presenta la declaración, que es cuando se realizó el entero de
aquélla.
De acuerdo con lo expuesto, existe discrepancia sobre entre qué momentos debe
efectuarse el cómputo del plazo de cinco años para que opere la prescripción del
derecho a la devolución solicitado por los contribuyentes, esto es, sí será desde
que se presenta la declaración, lo que dará lugar desde esa fecha a que se tenga
que solicitar la devolución y hasta dentro de un plazo máximo de cinco años; o
bien, desde que el contribuyente estaba obligado a autodeterminar las
contribuciones a su cargo, y hasta dentro del plazo de cinco años, en cuyo caso, si
el contribuyente no presentó la declaración correspondiente, según lo expuesto en
el primer criterio jurisprudencial, pierde su derecho a la devolución del saldo a
favor o pago de lo indebido; en este último caso, salvo la opinión de expertos, se
estima que no se trata propiamente de la figura de la prescripción, sino de una
especie de caducidad.
Como se ha visto anteriormente, la caducidad es la pérdida del derecho de la
autoridad para exigir el cumplimiento de una obligación fiscal, que no propiamente
está relacionada con el deber de efectuar un pago, pues como se establece en el
artículo 67 del Código Fiscal de la Federación, el transcurso del tiempo, por
inactividad de la autoridad fiscal, genera que ésta pierda el derecho a fiscalizar al
contribuyente.
Aplicados los principios de la caducidad al derecho del contribuyente para exigir el
cumplimiento de las obligaciones a cargo de la autoridad fiscal, para devolver un
saldo a favor o un pago de lo indebido, se estima que esta figura jurídica cabría en
el supuesto de que el contribuyente no ejerza su derecho a la solicitud de
devolución de saldo a favor o pago de lo indebido, cuando no declare o no se
autodeterminen las contribuciones que le corresponden, dentro del plazo de cinco
años; de manera que si la solicitud de devolución la presenta fuera del plazo
aludido, se estima que ya no es procedente su pretensión debido a que ha
transcurrido en exceso el plazo legal para formularla.
8|Revista Digital
Tal postura se basa en el hecho de que el artículo 22 del Código Fiscal de la
Federación, no hace referencia a la figura de la caducidad sino a la prescripción, y
esta última se configura cuando el contribuyente no realiza alguna gestión de
cobro de los saldos a favor o pago de lo indebido que le hubiere resultado, plazo
que de acuerdo con el numeral mencionado se interrumpe con cada gestión de
cobro, el cual, debe entenderse que se inicia con la presentación de la declaración
correspondiente, aún y cuando ésta se hubiere formulado fuera del plazo de cinco
años, y se interrumpe con la presentación de la solicitud de devolución de saldo, la
cual debe formularse dentro del período aludido, si no se hace así, entonces debe
considerarse configurada la prescripción.
Ahora bien, si el contribuyente no presenta la declaración que contenga la
autodeterminación de las contribuciones a las que esté obligado, dentro del plazo
de cinco años, contados a partir de la fecha en que legalmente tenía tal deber, es
claro que no puede estimarse la configuración de la prescripción, porque hasta
ese momento no existe un importe a su favor, sino que se trata de una especie de
caducidad del derecho del contribuyente para exigir de la autoridad fiscal una
cantidad adeudada; ya que el entero de la contribución no se efectuó cuando el
particular debía realizarlo.
Entonces, dado que no existe una regulación jurídica expresa que establezca la
figura de la caducidad, cuando el particular acude a la autoridad fiscal a presentar
una declaración que prevea el saldo a favor o el pago de lo indebido, en cualquier
momento fuera del plazo de cinco años, irremediablemente tiene que devolver las
cuantías correspondientes, y si no lo hace así por estimar configurada la
prescripción de su derecho, el contribuyente tiene la opción de promover el
recurso de revocación ante la propia autoridad, o el juicio contencioso
administrativo federal ante el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa;
donde podrá alegar que no se configuró la prescripción porque entre el momento
en que surgió el saldo a favor y aquél en que solicitó la devolución, no han
transcurrido los cinco años que se desprenden de los artículos 22 y 146 del
Código Fiscal de la Federación.
9|Revista Digital
Independientemente de cuál sea el sentido con el que pudiese resolverse la
pretensión de la actora, es importante destacar que la figura legalmente prevista
corresponde a la prescripción, no así la caducidad, misma que se estima
pertinente debe regularse en el propio artículo 22 del Código Fiscal de la
Federación, a efecto de otorgar certeza jurídica a los contribuyentes y al propio
fisco federal, pues el particular puede esperar el tiempo que desee para solicitar la
devolución del saldo a favor o pago de lo indebido, con la finalidad de obtener
mayores beneficios económicos, y si bien el numeral 22-A del mismo
ordenamiento legal, establece que el pago de intereses no podrá exceder de cinco
años, no puede dejarse de lado que ello no está vinculado a la figura de la
caducidad sino a la prescripción.
Entonces, a efecto de no causar un detrimento económico al fisco federal, ni dejar
en estado de incertidumbre al contribuyente, en términos de los artículos 14 y 16
de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, resulta necesario
que el legislador prevea la figura de la caducidad en el artículo 22 del Código
Fiscal de la Federación, con la finalidad de que el contribuyente pueda exigir la
devolución de los importes que le resulten por saldo a favor o pago de lo indebido,
en un plazo que no exceda de cinco años, contados a partir de la fecha en la que
legalmente estaba obligado a presentar la declaración correspondiente, de la que
surja el importe que pretende; de no hacerlo así, perderá toda oportunidad para
obtener los importes que le resulten favorables, y con ello se evitará cualquier
acción frívola de parte de los particulares que pretendan obtener un beneficio
mayor al que legalmente tengan derecho.
10 | R e v i s t a D i g i t a l
CONCLUSIÓN
Sin perjuicio a la opinión de expertos, el hecho de que se regule la figura de la
caducidad permitirá identificar claramente los momentos en que deben
computarse los plazos para la configuración de la caducidad o la prescripción,
pues en el primer caso, tendrá que tomarse en cuenta que el particular tiene cinco
años para presentar sus declaraciones correspondientes donde se identifiquen los
saldos a favor o pagos indebidos, que iniciará desde la fecha en que legalmente
podía cumplir con su obligación fiscal, y en el segundo caso, podrá identificarse
que desde que se presenta la declaración y hasta dentro de los cinco años
siguientes, el particular puede solicitar la devolución, y en caso de no hacerlo así,
operará la prescripción.
FUENTES DE INFORMACIÓN
Código Fiscal de la Federación
Semanario Judicial de la Federación
Revista del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa
11 | R e v i s t a D i g i t a l
LAS OBLIGACIONES SOLIDARIAS EN EL
LITISCONSORCIO PASIVO NECESARIO
Dr. ALBERTO TOMASINI MARTÍNEZ
Colegio de Veracruz
SUMARIO: 1. DE LA OBLIGACIÓN Y LA OBLIGACIÓN SOLIDARIA, 2. DEL
LITISCONSORCIO
PASIVO
NECESARIO,
3.
PROBLEMÁTICA,
CONCLUSIONES
1.-DE LA OBLIGACIÓN Y LA OBLIGACIÓN SOLIDARIA
Dados ciertos criterios sustentados por los Tribunales Colegiados de Circuito en
relación a las obligaciones solidarias y el litisconsorcio pasivo necesario, se han
producido una serie de contradicciones que contravienen el propósito esencial de
la figura procesal en comento (el litisconsorcio). 1
Antes de fijar nuestra postura en relación al tema que nos ocupa, consideramos
analizar, aunque sea de manera sucinta estas dos figuras jurídicas, comenzando
por la de obligación solidaria, para lo cual tendremos primero que determinar la
naturaleza jurídica de la obligación.
1
“LITISCONSORCIO
PASIVO
NECESARIO.
ES
INEXISTENTE
TRATÁNDOSE
DE
OBLIGACIONES SOLIDARIAS”, en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta; Novena
Época; Tribunales Colegiados de Circuito; XXV; mayo de 2007; p. 1801
12 | R e v i s t a D i g i t a l
En la teoría general de las obligaciones se habla de obligaciones reales y
personales. 2 Para efectos de este artículo, nos referiremos únicamente a las
segundas, que en principio se entienden como un constreñimiento jurídico que
sufre una persona para con otra.
En el Derecho Romano la obligatio se concebía como “…un vínculo jurídico por
virtud del cual una persona –deudor- es constreñida frente a otra –acreedor- a
realizar una determinada prestación”. 3 La prestación se concebía como un “dare,
facere o prestare oportere”. Actualmente nuestros códigos establecen como objeto
directo de la obligación: un dar, hacer o no hacer.
En los primeros tiempos, la obligación se piensa como una atadura (nexum), un
sometimiento físico al acreedor. Con el tiempo esta atadura se va relajando hasta
ser considerada como un vínculo de derecho que ata ya no al deudor como tal,
sino a sus bienes. 4
Los alemanes distinguen en la obligación entre el schuld y haftung
débito y
responsabilidad, lo cual permite diferenciar el deber en sí, de la acción que
2
Esta clasificación se hace en cuanto a su objeto, vid José Cisternas-Luis Pastorini
www.ues.flakepress.com/.../DERECHO%20CIVIL%20II%20%20JOSE%20CISTERNA%20Y%20LUIS%20PASTORINI.pdf
3
IGLESIAS, JUAN, Derecho Romano, Historia e Instituciones, 11ª ed., Edit. Ariel, España, 1993,
pág. 329. Vid. También Inst. 3, 13 p.r.: “Obligatio est iuris vinculum, quo necessitate adstringimur,
alicuius solvendae rei secundum nostrae civitatis iura” y D. 44, 7, 3 pr, Paulo: “Obligationum
substantia non in eo consistit, ut aliquod corpus nostrum aut servitutem nostram faciat, sed ut alium
nobis obstringat ad dandum aliquid vel faciendum vel prestandum”
4
Ibídem p.p.332-333. Vid. Lex Poetelia Papiria (236 a.c.) “pecuniae creditae bona debitoris, non
corpus obnoxium esset”. Esto derivado del levantamiento social entre Patricios y Plebeyos, siendo
estos últimos los que generalmente se veían afectados por el nexum dada su condición social.
13 | R e v i s t a D i g i t a l
protege el cumplimiento de ese deber. 5 Esto es importante cuando hablamos de
obligaciones naturales; es decir, cuando hablamos de aquellas obligaciones que
existen, pero cuya acción ha prescrito o caducado. En estos casos si ha habido
pago, no puede exigirse la devolución de lo pagado. 6
En cuanto a las obligaciones solidarias, hablamos de aquellas obligaciones, que
ya sea por su naturaleza o por disposición de la Ley no pueden dividirse; son las
llamadas obligaciones in solidum.
En el del Código Civil Español, tenemos en el artículo 1138 una presunción de no
considerar solidaria a la obligación, misma que se contiene en los siguientes
términos:
Artículo 1138. Si el texto de las obligaciones a que se refiere el artículo
anterior no resulta otra cosa, el crédito o la deuda se presumirán divididos
en tantas partes iguales como acreedores o deudores haya, reputándose
créditos o deudas distintos unos de otros.
Por su parte el Código Civil Federal Mexicano señala lo siguiente:
Artículo 1988.- La solidaridad no se presume; resulta de la ley o de la
voluntad de las partes.
5
http://ruc.udc.es/dspace/bitstream/2183/2117/1/AD-5-29.pdf Luis Rodríguez Ennes vid nota al pie
número 13. Página consultada el 12 de mayo de 2014 a las 13:30 hrs, Tiempo del Centro de
México.
6
Las obligaciones naturales son las que, fundadas sólo en el derecho natural y en la equidad, no
confieren acción para exigir su cumplimiento pero que cumplidas por el deudor autorizan a retener
lo que es dado en razón de ellas vid. Dra. Emma Adelaida Rocco en la sesión privada
extraordinaria de la Academia Nacional de Ciencias de Buenos Aires del 28 de abril de 2006 pág. 5
http://www.ciencias.org.ar/user/files/Rocco.pdf página consultada el 13 de mayo de 2014 a las
10:20 hrs, Tiempo del Centro de México.
14 | R e v i s t a D i g i t a l
Es decir, existe una prescripción que no considera presunta la existencia de
solidaridad, pues la misma debe constar expresamente, ya por la voluntad de las
partes o por la propia ley.
Aunque el efecto es el mismo, la técnica legislativa entre el legislador mexicano y
el español es diferente.
No obstante, esa prescripción no siempre debería operar, pues existen casos de
penumbra o difíciles, donde no se puede determinar si el caso corresponde o no a
una hipótesis normativa o a otra. O bien en donde se puede determinar que una
conducta se encuadra en una determinada hipótesis, pero el sentido común indica
que el resultado es desproporcional o contrario a lo que la propia normatividad
pretende.
Veamos, que pasa cuándo en un hospital público se opera a un determinado
sujeto y se le causa un daño, sin que pueda distinguirse quién en concreto lo
causó. Por ejemplo, cuando se queda un instrumento en el interior del paciente y
sobreviene una septicemia. Aquí tenemos dos tipos de responsabilidades: la
responsabilidad civil objetiva y la subjetiva. El artículo 1917 del Código Civil
Federal refiere:
Artículo 1917.- Las personas que han causado en común un daño, son
responsables solidariamente hacia la víctima por la reparación a que están
obligadas de acuerdo con las disposiciones de este Capítulo.
El sentido común nos dicta que de alguna manera todos los que intervinieron en la
operación estaban presenciándola y que en esa medida todos tienen cierto grado
de responsabilidad; sin embargo ¿será la misma responsabilidad la del
instrumentista que debe contar la existencia del material, que la del cirujano, que
la del anestesista o la de una simple enfermera? A todas luces parece que no,
pero el Código nos obliga a considerarlos igualmente responsables a todos y el
15 | R e v i s t a D i g i t a l
juez en principio debería declararlo así. Es más, tenemos otro problema, y ¿el
Estado tendrá responsabilidad? Y si es así ¿en qué medida? 7
Es muy compleja la forma para determinar claramente cuándo existe una
responsabilidad solidaria, sin embargo la solidaridad se caracteriza por una
multiplicidad de deudores o acreedores donde cada uno puede o debe exigir o
cumplir con la totalidad de la obligación según sea el caso, esto lo corroboran los
artículos 1989 y 1990 del Código Civil Federal Mexicano.
2.- DEL LITISCONSORCIO PASIVO NECESARIO
Lo usual en un proceso es que intervenga un actor y un demandado, sin embargo
existe la posibilidad de que intervengan partes complejas, es decir, “…varias
personas físicas o morales figurando como actoras contra un solo demandado o
un actor contra varios demandados, o finalmente, varios actores contra varios
demandados”. 8
Litisconsorcio viene del las palabras latinas lis que significa litigio y consortium que
significa comunión, lo que a decir del maestro José Becerra Bautista podría
traducirse como un litigio en que participan de una misma suerte varias personas. 9
7
Párrafo segundo del Artículo 113 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos
“…La responsabilidad del Estado por los daños que, con motivo de su actividad administrativa
irregular, cause en los bienes o derechos de los particulares, será objetiva y directa. Los
particulares tendrán derecho a una indemnización conforme a las bases, límites y procedimientos
que establezcan las leyes.”
8
BECERRA BAUTISTA, JOSÉ, El Proceso Civil en México,16ª ed., Edit. Porrúa, México, 1999,
pág. 24.
9
ibidem
16 | R e v i s t a D i g i t a l
Ahora, existen litisconsorcios voluntarios y litisconsorcios necesarios, sobre estos
segundos se ha señalado lo siguiente:
LITISCONSORCIO
PASIVO
NECESARIO.
REQUISITOS
QUE
SE
REQUIEREN PARA LA EXISTENCIA DE. Existe litisconsorcio pasivo
necesario, cuando las cuestiones que en el juicio se ventilan, afectan a más
de dos personas, de tal manera que no es posible pronunciar sentencia
válida, sin oírlas a todas ellas; además se requiere que los demandados se
hallen en comunidad jurídica con respecto al objeto litigioso o tengan un
mismo derecho o se encuentren obligados por igual causa de hecho, o
jurídica. 10
En materia administrativa resulta de especial interés la siguiente tesis aislada:
LITISCONSORCIO.
EN
EL
PROCEDIMIENTO
ADMINISTRATIVO
RESPECTIVO, LA AUTORIDAD DEBE EMPLAZAR A TODA PERSONA
TERCERA INTERESADA.- En el caso de prórroga de concesión de
inmueble ubicado en Zona Federal Marítimo Terrestre, en que existen
varios coposeedores y ocupantes de dicho inmueble, procede que la
autoridad ordene el emplazamiento a todas aquellas personas terceras
interesadas
al
procedimiento
administrativo,
por
estar
vinculados
jurídicamente como adquirentes y por ende poseedores todos del predio en
cuestión, y al cual se refiere en la resolución recurrida. Por lo que, al no
llamarlos al procedimiento administrativo se violan las garantías individuales
10
Novena Época, Tribunales Colegiados de Circuito, Semanario Judicial de la Federación y su
Gaceta, Tomo II, Diciembre de 1995, pág. 440, jurisprudencia.
17 | R e v i s t a D i g i t a l
y derechos procesales, ya que las terceras personas interesadas pueden
resultar afectadas por la resolución que en su momento se dictó. 11
En ese tenor, la Ley Federal del Procedimiento Contencioso Administrativo
establece en sus artículos 3º y 4º: quienes son demandados, terceros o
litisconsortes activos.
3.- PROBLEMÁTICA
Mediante publicación en el Semanario Judicial, de mayo del 2007, se emitió la
siguiente jurisprudencia por reiteración:
LITISCONSORCIO
PASIVO
NECESARIO.
ES
INEXISTENTE
TRATÁNDOSE DE OBLIGACIONES SOLIDARIAS. El litisconsorcio
necesario presupone la afectación a una pluralidad de sujetos con motivo
del derecho litigioso que se deduce en juicio, ya sea en forma activa o
pasiva, de tal forma que la decisión que se dicte, de manera ineludible les
afecte a todos, de ahí que cuando dos o más personas ejercen la misma
acción u oponen la misma excepción se actualiza esta figura jurídica. Ahora
bien, debe distinguirse entre el litisconsorcio voluntario y aquel de carácter
necesario; el primero se da cuando la acción se insta o dirige
indistintamente por o contra cada uno de los que están ligados por una
misma obligación y deciden litigar en forma conjunta; el segundo acontece
cuando es indispensable dar intervención a todos los interesados en el
juicio para que puedan quedar vinculadas con lo resuelto en la sentencia
11
Tesis General VII-TASR-8ME-32, R.T.F.J.F.A., Séptima Época, Año III, No. 26, Septiembre
2013, pág. 176
18 | R e v i s t a D i g i t a l
que llegue a dictarse, esto es, que el proceso no puede iniciarse
válidamente sino con la pluralidad de partes que intervienen en el acto
objeto del litigio, de tal manera que no es posible pronunciar sentencia
válida y eficaz sin oír a todas ellas; así, en tratándose del de naturaleza
pasiva no sería posible condenar a uno de los demandados sin que ésta
alcance al otro u otros. Sin embargo, en el caso de obligados solidarios, no
se actualiza el supuesto del litisconsorcio pasivo necesario, habida cuenta
que el artículo 1987 del Código Civil Federal, y sus correlativos de similar
contenido en las entidades federativas, definen a la solidaridad pasiva como
la obligación de dos o más deudores de prestar, cada uno por sí, en su
totalidad, la prestación debida; de manera que si cada deudor responde por
la totalidad de la obligación, no es requisito indispensable para su
procedencia en juicio, que indefectiblemente se exija a todos los obligados
solidarios, pues válidamente se puede pedir a uno de ellos la satisfacción
de la totalidad de lo adeudado. 12
El Código Civil Alemán, coincide con el criterio anterior, al referir:
Artículo 421.-Si varios deben una prestación de modo que cada uno está
obligado a cumplir la entera prestación pero el acreedor sólo está legitimado
para exigirla una vez (deudores solidarios), el acreedor puede reclamar a su
discreción toda la prestación o una parte de ella a cada deudor. Hasta la
ejecución de la prestación permanecen obligados todos los deudores. 13
12
Vid supra datos de localización. Nota 1.
13
Lamarca Marquèz Albert, Código Civil Alemán,Bürgerliches Gesetzbuch, Edit. Marcial Pons,
España, 2008 p.p.121-122
19 | R e v i s t a D i g i t a l
Lo cierto es que esa forma de proceder contraviene lo señalado, es por ello, que
en nuestra legislación se entiende como litisconsorcio pasivo necesario y que en
tal sentido sería más adecuado entender la obligación solidaria de conformidad
con el artículo 1139 del Código Civil Español, el cual señala lo siguiente:
Artículo 1139.- Si la división fuere imposible, sólo perjudicarán al derecho
de los acreedores los actos colectivos de éstos, y sólo podrá hacerse
efectiva la deuda procediendo contra todos los deudores. Si alguno de
éstos resultare insolvente, no estarán los demás obligados a suplir su falta
Lo anterior, por las razones que a continuación procederemos a dar:
I.- Antes que nada, hay que señalar que el litisconsorcio pasivo necesario va
encaminado a hacer efectivo el principio de continencia de la causa en los
procedimientos; es decir, evitar la existencia de dos o más litigios sobre la misma
materia. 14
Ahora, veamos que sucede cuando A demanda a B por el 100% de la obligación
en el entendido que B y C son obligados solidarios. B conforme al artículo 1999
del Código Civil Federal Mexicano tendrá derecho a repetir en otro juicio contra C
por la parte proporcional de la deuda que le corresponde, esto, ya que C no fue ni
oído ni vencido en juicio.
14
(Couture) I. Definición. Principio que rige el desarrollo del proceso, según el cual las
pretensiones conexas entre sí deben debatirse en un mismo juicio y ser decididas, en tanto sea
posible,
en
una
misma
sentencia.
Vid
continencia
de
la
causa
en
http://www.lexivox.org/packages/lexml/mostrar_diccionario.php?desde=Consultor&hasta=Contra%2
0non%20valentem%20agere%20non%20currit%20praescriptio&lang=es, página consultada el 13
de mayo de 2014 a las 10:30 hrs, Tiempo del Centro de México. Vid también la tesis aislada con
los siguientes datos de localización Séptima Época, Tribunales Colegiados de Circuito, Semanario
Judicial de la Federación, Volumen 205-216, Sexta Parte, pág. 299.
20 | R e v i s t a D i g i t a l
II.- El litisconsorcio pasivo necesario también pretende evitar sentencias
contradictorias.
En el mismo caso que en el del punto anterior, supongamos que B es condenado
y que el mismo no hizo valer ciertas excepciones que hubieran declarado
improcedente la acción. Ahora, supongamos que B demanda a C, éste lo tendrá
que hacer sobre la misma causa y sobre la misma materia litigiosa, ya que al
pagar B a A, el primero se subroga en los derechos del segundo. Si en el caso a
estudio C opone la excepción que no hizo valer B, tendríamos dos sentencias
respecto de B que declararían por un lado la procedencia de la acción y por otra la
improcedencia de la misma; es decir, estaríamos ante sentencias contradictorias.
III. También en el caso anterior B y C se hallan en comunidad jurídica con
respecto al objeto litigioso y se encuentren obligados por igual causa de hecho, o
jurídica.
Es de comentarse que el artículo 1141 del Código Civil Español señala sobre el
particular lo siguiente:
Artículo 1141. Cada uno de los acreedores solidarios puede hacer lo que
sea útil a los demás pero no lo que les sea perjudicial.
Las acciones ejercitadas contra cualquiera de los deudores solidarios
perjudicarán a todos éstos.
21 | R e v i s t a D i g i t a l
CONCLUSIONES
Por lo antes señalado, llegamos a las siguientes conclusiones:
Primera. La solidaridad sí debe tratarse en términos generales en un litisconsorcio
pasivo necesario, por lo que no se podrá dictar sentencia sin haber oído ni
vencido, en juicio, a todos y cada uno de los deudores solidarios.
Segunda. Una vez declarada la procedencia de la acción frente a todos los
litisconsortes ya sea en vía de apremio o en etapa de ejecución de sentencia,
podrá solicitarse el pago o el cumplimiento de la totalidad de la obligación a
cualquiera de los obligados solidarios.
Tercera. Tratándose de obligaciones de dar, se podrá exigir la parte proporcional
que les corresponda a los demás obligados solidarios, en principio vía incidental, o
en otro procedimiento en donde la sentencia ya dictada hará eficacia refleja de
cosa juzgada en ese nuevo procedimiento.
Cuarta. Existen elementos suficientes para reconsiderar la aplicabilidad de la
jurisprudencia publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta;
Novena Época; Tribunales Colegiados de Circuito; XXV; mayo de 2007; página:
1801 y la cual lleva por rubro: “LITISCONSORCIO PASIVO NECESARIO. ES
INEXISTENTE TRATÁNDOSE DE OBLIGACIONES SOLIDARIAS”.
22 | R e v i s t a D i g i t a l
EL CONTROL DIFUSO OBLIGACIÓN DE LOS
JUECES NACIONALES
Alma Rosa Álvarez Reyes
Catedrática de la Facultad de Derecho
De la Universidad Veracruzana
SUMARIO: 1.Origen del Control Difuso; 2. Fundamentos legal del
Control difuso en México; 3.Sistemas de Control Constitucional
(Difuso); 4.Control difuso, obligación de los jueces nacionales.
Conclusión. Referencias.
1. Origen del Control Difuso
EL Control difuso de la constitución, conocido también como control
constitucional por vía de excepción, surge en el derecho angloamericano de la interpretación de dos textos constitucionales: los
artículos III, sección 2, párrafo 1 y VI, sección 2ª, 8, a partir de la
sentencia dictada por John Marshall en el caso Marbury vs. Madison.
Consiste en el poder otorgado a todos los jueces, con independencia
de su jerarquía, para dejar de aplicar las leyes cuando las consideren
inconstitucionales (Gudiño, s/d: 4).
Se entiende por difuso por que se extiende por una zona amplia, el
nombre de control difuso, corresponde a los caracteres de la
institución ideada por los estadounidenses, ya que se trata de un
sistema que se extiende a todos los jueces de la Unión Americana. Al
vaciarse
el
contenido
de
los
preceptos
constitucionales
estadounidense mencionados en el artículo 126 de la Constitución
23 | R e v i s t a D i g i t a l
Política de los Estados Unidos Mexicanos de 1857, que corresponde
al artículo 133 de la vigente y trasplantarse al sistema constitucional
mexicano el tema de control difuso, como dice el Ministro Gudiño:
“Este parece haberse convertido más bien en un control
confuso, pues si se examina la doctrina producida al respecto,
se advierte sin dificultad que la inteligencia del segundo párrafo
del artículo 133 constitucional es una cuestión poco clara o
difícil de comprender”
El fundamento de la institución es preservar la supremacía del orden
constitucional y federal sobre el estatal y obtener la congruencia del
sistema jurídico.
2. Fundamentos legal del control difuso en México
Con las recientes reformas de 2011, y ya que actualmente de México
se contempla, no sólo el catálogo de derechos fundamentales y
garantías, sino también todas las normas de derechos humanos
previstas en Tratados Internacionales ratificados por Nuestro País,
esto conforma un bloque de fuentes internas y externas e implica
incorporar los principios del Derecho Internacional en materia de
Derechos Humanos. Es así, que la Constitución se ha enriquecido e
incorporado su contenido. Los derechos que antes existían en el
orden de Tratados ratificados, pasan a ser un nuevo conjunto de
disposiciones que incrementan con una finalidad garantista.
Como se verá más adelante al ser incorporadas las convenciones por
la propia Constitución, éstas quedan incluidas; por tanto, ha de ser la
24 | R e v i s t a D i g i t a l
norma que mayor beneficie y protección brinde la que se aplicada
acorde al principio pro personae.
El control difuso ex officio, está a cargo de cualquier juez u órgano
jurisdiccional, cuyo propósito es verificar que sus decisiones sean
conformes a los principios, valores, fines propósitos y objetivos de la
norma constitucional.
Cossío (2012) señala que el objetivo del control difuso no es calificar
la validez de la norma sino la concordancia de las decisiones
judiciales con los propósitos constitucionales; por consiguiente, la
tarea del juzgador, es resolver la lucha de intereses juridificados de
las partes y no determinar la validez de la norma general invocada o
aplicable en el juicio.
La supremacía de la Constitución, la obligación de acatarla y
mantenerla, se encuentra prevista por el artículo 133 constitucional,
que reza:
Artículo 133. Esta Constitución, las leyes del Congreso de la Unión que
emanen de ella y todos los Tratados que estén de acuerdo con la misma,
celebrados y que se celebren por el Presidente de la República, con
aprobación del Senado, serán la Ley Suprema de toda la Unión. Los
jueces de cada Estado se arreglarán a dicha Constitución, leyes y
tratados, a pesar de las disposiciones en contrario que pueda haber en las
Constituciones o leyes de los Estados.
En la siguiente tabla se muestra el fundamento, resultado y forma del Control
Difuso:
25 | R e v i s t a D i g i t a l
TIPO DE CONTROL
FUNDAMENTO
POSIBLE
FORMA
CONSTITUCION
RESULTADO
AL
DIFUSO
1º. 133,104 y
No hay declaratoria
Incidental (Esta
Derechos
de
forma incidental
Humanos en
inconstitucionalidad
de ningún modo
Tratados.
, solo inaplicación.
implica
la
apertura de un
expediente
por
cuenta
separada,
que
sino
debe
entenderse
como
la
posibilidad
de
inaplicación
durante
el
proceso
correspondiente
)
INTERPRETACIÓN
MÁS FAVORABLE
Articulo 1
Todas las
Interpretar y
Fundar y
autoridades del
usar la
motivar
Estado
norma más
mexicano
favorable a la
persona son
invalidar o
inaplicar
26 | R e v i s t a D i g i t a l
3. Sistemas de Control Constitucional (Difuso)
A partir de la Sentencia de la Corte Interamericana de Derechos
Humano, en el caso Radilla Pacheco en contra del Estado Mexicano,
la Suprema Corte de Justicia de la Nación emitió el expediente:
Varios 912/2010, del cual se desprende el nuevo modelo que a la par
del Control de Constitucionalidad, será ejercido por nuestros jueces,
es decir, el Control Convencional Difuso, pero anterior a éste, sólo
operaba un Control Concentrado, ejercido por órganos específicos,
como se muestra en el cuadro siguiente:
Tipo de
Órgano y medios
Fundamento
Posible resultado
Forma
control
de control
Constitucional
Concentrado
Poder Judicial de
Art.105, frac. I y II
Declarar la
Directa.
la Federación
103, 107, frac. VII
inconstitucionalidad con
(Tribunales de
103, 107, frac. IX
efectos generales o
Amparo)
inter partes. No
declararla
Difuso
Resto de los
No hay declaratoria de
tribunales:
inconstitucionalidad,
a) Federales
-------
Incidental
solo inaplicación.
Juzgados de
Distrito y
Tribunales
Unitarios y
Administrativos, b)
Locales;
Judiciales,
administrativos y
electorales
27 | R e v i s t a D i g i t a l
Este control es una evolución del control constitucional. El Poder
Judicial
de
la
Federación
deberá
implementar
medidas
administrativas derivadas de la sentencia de la Corte Interamericana
en el caso Radilla Pacheco, así como:
1. Los jueces mexicanos deberán llevar a cabo un control de
convencionalidad ex officio en un modelo de control difuso de
constitucionalidad.
2. Deberá restringirse la interpretación del fuero militar en
casos concretos
Como señalé previamente, uno de los efectos derivados de las
sentencias
que
condenan
a
Nuestro
País,
es
sin
duda
la
implementación del control de convencionalidad. Si bien tiene su
inicio
y
consolidación
en
varios
casos
previos
ante
la
Corte
Interamericana contra el Estado Mexicano, esto dio como resultado la
obligación directa
e inexcusable,
a partir de las
sentencia de
Rosendo Radilla, de que todo órgano jurisdiccional conozca de
cuestiones de inconstitucionalidad e inconvencionalidad.
Existen dos clases de control de convencionalidad:
 El Concentrado que ejerce única y exclusivamente la Corte
Interamericana al ser la guardiana e intérprete final de la
Convención Americana; y,
 El difuso, cuyo ejercicio corresponde a todos los jueces de los
Estados que formen parte del sistema interamericano y que
hayan aceptado la competencia contenciosa de la Corte.
28 | R e v i s t a D i g i t a l
El Control Difuso, mismo que ha sido definido como: "el deber de los
jueces nacionales de realizar un examen de compatibilidad entre las
disposiciones y actos internos (del caso concreto), con los Tratados
Internacionales y la Jurisprudencia de la Corte Interamericana de
Derechos Humanos. Como consecuencia, dentro de esta idea, como
lo señaló Jorge Carpizo Mcgregor, surgen los primeros jueces
interamericanos y el ámbito de aplicación en la que se verán, no sólo
se limitará a los Códigos, sino a analizar ordenamientos superiores:
la Constitución y los Tratados en materia de Derechos Humanos.
El
artículo
interpretará
1º
la
constitucional,
Constitución
y
establece
los
la
Tratados
manera
como
Internacionales,
se
la
incorporación de los Derechos Humanos, la interpretación conforme y
la interpretación pro personae, y su percepción como obligación
ineludible de todos los jueces. Éste análisis no es optativo, sino
obligatorio para todos las autoridades de la administración pública.
La manera en que los jueces deben llevar a cabo la interpretación de
los actos y disposiciones, debe ser a la Luz de la Constitución y los
Tratados de los que México sea parte, así como en la:
•
Interpretación auténtica, (Artículo 72)
•
Cualquier tipo de interpretación (Articulo 14)
•
Constitución y Tratados Internacionales (Articulo 1)
•
Criterio Hermenéutico.
Debemos destacar, que ésta no se restringe a sólo los primeros 29
artículos, ya que en el caso Jorge Castañeda Gutman, también se
analizaron sus derechos político-electorales. Así también el Principio
de Armonización entre la Constitución, los Tratados Internacionales,
la Normal Nacional y la Norma Interpretación.
29 | R e v i s t a D i g i t a l
La nueva obligación de los jueces, se ejemplifica acorde al caso de
Mariana Lima Buendía, asesinada en el Estado de México, en donde
la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN)
determinó por unanimidad otorgar el amparo para reabrir el caso,
donde presuntamente fue asesinada por su esposo, policía judicial de
esa entidad, y que fue cerrado tan sólo con la declaración de que
ésta se había suicidado (www://prodigy.msn.com).
En una decisión histórica, el Tribunal determinó otorgar el amparo
para que se reabriera el expediente y se determinasen las causas por
las cuales murió Lima Buendía en 2010, y que la Procuraduría
General
de
Justicia
del
Estado
de
México
hiciera
las
labores
correspondientes, e investigara la probable responsabilidad de Julio
César Hernández Ballinas, su esposo.
La Sala destacó, que siguiendo estándares internacionales,
nacionales e incluso locales, y con base en los derechos humanos a
la igualdad y a la no discriminación, que cuando se investigue la
muerte violenta de una mujer, los órganos investigadores deben
realizar su investigación con perspectiva de género, para poder
determinar si hubo o no razones de género en la causa de la muerte
(www://prodigy.msn.com).
4. Control difuso, obligación de los jueces nacionales
A partir de las reformas al artículo 1º de la Constitución, todas las
autoridades en al ámbito de su competencia deberán respetar,
promover y garantizar los derechos humanos reconocidos. Ahora
bien,
es
así
que
los
jueces
nacionales
juegan
un
papel muy
30 | R e v i s t a D i g i t a l
destacado para la garantía, el respeto, protección y en concreto, para
la eficacia de la protección de los derechos humanos. Por ello, los
jueces deben hacer suyo el contenido normativo de los Tratados para
aplicarlos a los casos concretos.
Los tribunales nacionales son los encargados tanto de brindar
protección primaria de los derechos humanos, como de darlo a
conocer e interpretarlos. La Suprema Corte de Justicia de la Nación
realiza la interpretación al artículo 1º constitucional, en el sentido de
que en su conjunto normativo se compone por “normas de derechos
humanos”, cuya fuente de reconocimiento puede ser la Constitución o
un Tratado Internacional ratificado por México, con independencia de
la materia de éste.
Para que pueda llevarse a cabo dicha actividad protectora, deben
conocer el lugar que ocupa en este bagaje. La Corte Interamericana
atiende de manera cotidiana el control de convencionalidad, hace que
las autoridades internas tengan la obligación de garantizar el objeto y
fin de los Tratados, enviando además, con la adopción de este
estándar, el mensaje de que cualquier materia judicial o de otra
índole puede estar relacionada con el ejercicio de sendos derechos
humanos.
En suma, el Sistema Interamericano de Derechos Humanos cuenta
con un “Control de Convencionalidad Concentrado”, atribuido a la
Corte Interamericana de Derechos Humanos, para la solución de
casos concretos sometidos a su jurisdicción, en los cuales podrá
declarar la “inconvencionalidad” de una norma de derecho interno
con efectos generales, ordenando al Estado respectivo, retirar dicha
norma de su sistema legal, entre otras opciones.
31 | R e v i s t a D i g i t a l
Por otra parte, en el marco de sus respectivas competencias y
regulaciones procesales, los jueces nacionales deben realizar un
“control difuso de convencionalidad” y en casos concretos decretar
la
inaplicación
Americana
de
de
aquéllas
Derechos
normas
Humanos
que
violan
u
la
otros
Convención
instrumentos
internacionales (www.scjn.gob.mx).
Para poder entender este control difuso, es importante destacar que
con la reforma del 10 de junio de 2011, surgió un cambio de
paradigma
en
relación
al
control
constitucional
que
se
venía
realizando, es decir en nuestro sistema jurídico.
Existe el control constitucional, que puntualiza la necesidad de
privilegiar y hacer eficaz el respeto a las prerrogativas señaladas por
el Constituyente y los medios para lograr su prevalencia en el Estado
Mexicano,
como
son;
el
Juicio
de
Amparo,
la
Controversia
Constitucional, la Acción de Inconstitucionalidad, a través de los
cuales se estudia y determina si la normatividad en conflicto se
contrapone o no con un precepto constitucional, de lo cual deriva la
obligación de resolver en torno a su constitucionalidad.
32 | R e v i s t a D i g i t a l
CONCLUSIONES
PRIMERA. La reforma constitucional de 2011, introduce, entre otros
aspectos,
el
Control
de
Convencionalidad,
los
principios
interpretativos de las disposiciones de los derechos humanos de
universalidad, interdependencia, indivisibilidad y progresividad de los
derechos.
SEGUNDA. Se establece la obligación de todas las autoridades de
prevenir,
investigar,
sancionar
y
reparar
las
violaciones
a
los
derechos humanos.
TERCERA. Se amplía el marco de protección del Amparo, respecto de
cualquier norma general violatoria de Derechos Humanos y se
dispone
que
los
Tribunales
de
la
Federación
resolverán
toda
controversia que se suscite por normas generales, actos u omisiones
de la autoridad que violen los derechos humanos reconocidos y las
garantías otorgadas para su protección por la Constitución Federal y
los Tratados Internacionales de los que el Estado Mexicano sea
parte.
CUARTA. El deber de los jueces nacionales de realizar un examen de
compatibilidad entre las disposiciones y actos internos (del caso
concreto), con los Tratados Internacionales y la jurisprudencia de la
Corte Interamericana de Derechos Humanos, y nuestros
jueces
pasan hacer los primeros jueces interamericanos.
33 | R e v i s t a D i g i t a l
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http://www.scielo.org.mx/scielo.php?pid=S187021472011000200008&script=sci_arttext
35 | R e v i s t a D i g i t a l
UNA REFLEXIÓN EN TORNO
A LA ESTABILIDAD EN EL DERECHO
ADMINISTRATIVO LABORAL
Dra. Laura Celia Pérez Estrada
Facultad de Derecho
Universidad Veracruzana
En retrospectiva, recuerdo que en una de las materias de la curricula universitaria,
aquella denominada “derecho laboral,” con precariedad alcanzábamos a examinar
algunos tópicos de la Ley Federal del Trabajo, como si el universo del Derecho del
Trabajo se limitara a esa Ley (quiero suponer que debido a los planes de estudio,
que desde luego, al día de hoy ya han sido modificados); sin embargo, para
aquellos quienes se dedican al ejercicio de ésta a través de la procuración de
justicia, del litigio, docencia o investigación saben que el derecho del trabajo es
como un árbol con varias ramas.
Por ello, es necesario recordar que el Constituyente en 1917 estableció por
primera vez, derechos de los trabajadores en el texto del Artículo 123 de la
Constitución Política, dando a nuestra Carta Magna el sello de una de las primeras
Constituciones en proteger derechos sociales, lo que llevaría a la promulgación de
su ley reglamentaria, la primera Ley Federal Del Trabajo en 1931; sin embargo, el
5 de diciembre de 1960 se adicionó al texto constitucional un controvertido
apartado “B” que daría lugar a la promulgación de la Ley Federal de Los
Trabajadores al Servicio del Estado en 1963 y que comenzaría con un universo
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laboral dividido, puesto que, sin tomar en cuenta que la fracción VI del artículo 116
de nuestra Norma Suprema confiere a las Entidades Federativas la facultad de
regular las relaciones con sus trabajadores, existen otros “trabajadores” excluidos
de la regulación laboral.
Sin entrar al estudio del trabajo “no subordinado”, como actividad física o
intelectual, tutelado por el artículo 5º Constitucional, observamos una dimensión
paralela al Derecho del Trabajo en aquello que por disposición de la Constitución,
de la Ley o de la Jurisprudencia se exceptúan de la regulación estrictamente
laboral; así tenemos que mencionar en primer lugar, lo que dispone el segundo
párrafo, fracción XII de la Constitución Política: “...Los conflictos entre el Poder
Judicial de la Federación y sus servidores serán resueltos por el Consejo de la
Judicatura Federal; los que se susciten entre la Suprema Corte de Justicia y sus
empleados serán resueltos por esta última…” encontramos así una de las tantas
excepciones en materia de competencia, que bien valdría la pena un estudio más
amplio y riguroso.
En 1998 la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, determinó
la contradicción de tesis visible bajo el rubro: POLICÍA JUDICIAL FEDERAL. LOS
ARTÍCULOS 65 Y 66 DE LA LEY ORGÁNICA DE LA PROCURADURÍA
GENERAL DE LA REPÚBLICA, EN LOS QUE SE LES CONSIDERA
TRABAJADORES
DE
CONFIANZA,
SON
INCONSTITUCIONALES
DE
ACUERDO CON LA JURISPRUDENCIA TEMÁTICA RELATIVA. Lo anterior, en
virtud de que las leyes secundarias que pretendían dar el carácter de confianza a
los policías y excluirlos de la regulación laboral, la Corte en su momento defendió
a las fuerzas policiales, sin embargo, en junio de 2008 se modificó la fracción XIII.
del artículo 123, para establecer que: “…Los militares, marinos, personal del
servicio exterior, agentes del Ministerio Público, peritos y los miembros de las
instituciones policiales, se regirán por sus propias leyes….” Así, con una reforma
se legitimó la exclusión, y abrimos una de las tantas puertas por las que escapó el
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Derecho del Trabajo y entró al ámbito del Derecho Administrativo, al que para
efectos de las relaciones con “servidores públicos” prefiero llamar el Derecho
Administrativo del Trabajo.
En efecto, la relación laboral con el Estado depende de un “nombramiento”, acto
de carácter administrativo, lo que ocurre de igual forma con el cese… de ello no
hay duda, pero tampoco puede perderse de vista que la relación que se sostiene
entre quien presta el servicio y el que lo recibe es de trabajo, puesto que incluso
gozan de la “seguridad social” a través de institutos especiales, y que las
consecuencias de la prestación del servicio, “haberes” como algunos le
denominan a las prestaciones o salarios caídos son de carácter laboral y que sin
embargo, en ocasiones se dirimen en los Tribunales de Justicia Administrativa. En
el caso de los policías, así lo sostuvo el Segundo Tribunal Colegiado en Materia
Administrativa del Tercer Circuito en la tesis bajo el rubro: POLICÍAS DEL
ESTADO DE JALISCO. EL PLAZO PARA PRESENTAR LA DEMANDA CON
MOTIVO DE SU CESE SE RIGE POR LAS REGLAS DE LA LEY DE JUSTICIA
ADMINISTRATIVA DE LA PROPIA ENTIDAD FEDERATIVA. Criterio al que le
siguieron muchas más en el mismo sentido.
Sin embargo, la Constitución sólo autorizó “excluir” (en un rompimiento a la
prohibición de leyes especiales), a los miembros de las fuerzas armadas, por ello
llama la atención el contenido del artículo 8º de la Ley Federal de los Trabajadores
al Servicio del Estado, que dispone:
“””…Artículo 8o.- Quedan excluidos del régimen de esta ley los
Trabajadores de confianza a que se refiere el artículo 5o.; los miembros
del Ejército y Armada Nacional con excepción del personal civil de las
Secretarías de la Defensa Nacional y de Marina; el personal militarizado o
que se militarice legalmente; los
Mexicano;
el
personal
de
miembros
vigilancia
de
del
los
Servicio
Exterior
establecimientos
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penitenciarios, cárceles o galeras y aquellos que presten sus servicios
mediante contrato civil o que sean sujetos al pago de honorarios….”””
Así, los trabajadores de “des-confianza” según lo ordena dicho precepto legal, se
excluyen de la aplicación de esa ley burocrática, pese a que su artículo tercero
reconoce que: “Trabajador es toda persona que preste un servicio físico,
intelectual o de ambos géneros, en virtud de nombramiento expedido o por
figurar en las listas de raya de los trabajadores temporales”, pudiendo ser de
base o de confianza. Estos últimos precisados en el artículo 5 de la LFTSE que
establece que:
“”””…Artículo 5o.- Son trabajadores de confianza:
I.- Los que integran la planta de la Presidencia de la República y
aquéllos cuyo nombramiento o ejercicio requiera la aprobación expresa
del Presidente de la República;
II.- En
el Poder Ejecutivo,
los de
las dependencias
y los de las
entidades comprendidas dentro del régimen del apartado B del artículo
123 Constitucional, que desempeñan funciones que conforme a los
catálogos a que alude el artículo 20 de esta Ley sean de:
a).- Dirección, como consecuencia del ejercicio de sus atribuciones
legales,
que
de
manera permanente
y general le confieren la
representatividad e implican poder de decisión en el ejercicio del mando a
nivel directores generales, directores de área, adjuntos, subdirectores y
jefes de departamento.
b).- Inspección, vigilancia y fiscalización: exclusivamente a nivel de
las
jefaturas
y
sub -jefaturas, cuando estén considerados en el
presupuesto de la dependencia o entidad de que se trate, así como el
personal
técnico
que
en
forma
exclusiva
y
permanente
esté
desempeñando tales funciones ocupando puestos que a la fecha son de
confianza.
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c).- Manejo de fondos o valores, cuando se implique la facultad
legal de disponer de éstos, determinando su aplicación o destino. El
personal de apoyo queda excluido.
d).- Auditoría: a nivel de auditores y sub-auditores generales, así
como
el
personal
técnico
que
en forma exclusiva y permanente
desempeñe tales funciones, siempre que presupuestalmente dependa de
las Contralorías o de las Areas de Auditoría.
e).- Control directo de adquisiciones: cuando tengan la representación de
la dependencia o entidad de que se trate, con facultades para tomar
decisiones sobre las adquisiciones y compras, así como el personal
encargado de apoyar con elementos técnicos estas decisiones y que
ocupe puestos presupuestalmente considerados en estas áreas de las
dependencias y entidades con tales características.
f).- En almacenes e inventarios, el responsable de autorizar el ingreso o
salida de bienes o valores y su destino o la baja y alta en inventarios.
g).-
Investigación científica, siempre que implique facultades para
determinar el sentido y la forma de la investigación que se lleve a cabo.
h).- Asesoría o Consultoría, únicamente cuando se proporcione a los
siguientes
Oficial
servicios
Mayor,
públicos superiores;
Coordinador
General
y
Secretario,
Director
Sub-secretario,
General
en
las
dependencias del Gobierno Federal o sus equivalentes en las Entidades.
i).- El personal adscrito presupuestalmente a las Secretarías particulares o
Ayudantías.
j).- Los Secretarios particulares de: Secretario, Sub-Secretario, Oficial
Mayor y Director General de las dependencias del Ejecutivo Federal o
sus
equivalentes
en
las
entidades,
así
como
los
destinados
presupuestalmente al servicio de los funcionarios a que se refiere la
fracción I de este artículo.
k).- Los Agentes del Ministerio Público Federal y del Distrito Federal.
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l).- Los Agentes de las Policías Judiciales y los miembros de las Policías
Preventivas.
… La clasificación de los
puestos de confianza en cada una de las
dependencias o entidades, formará parte de su catálogo de puestos.
III.- En el Poder Legislativo:
A. En la Cámara de Diputados: Secretario General, Secretarios de
Servicios,
Coordinadores, Contralor Interno, Directores Generales,
Directores,
Subdirectores,
Particulares,
Jefes
Secretarías
de
Privadas,
Departamento,
Secretarios
Subcontralores,
Auditores,
Secretarios Técnicos, Asesores, Consultores, Investigadores, Secretarios
de Enlace, Titulares de la Unidad o Centro de Estudios, Agentes de
Resguardo Parlamentario, Agentes de Protección Civil, Supervisores
de las áreas administrativas, técnicas y parlamentarias, y el personal del
Servicio de Carrera.
B. En la Auditoría Superior de la Federación: Auditor Superior, Auditores
Especiales, Titulares de las Unidades, Directores Generales, Directores,
Subdirectores,
Inspectores,
Jefes
de
Asesores
y
Departamento,
Secretarios
Auditores, Visitadores,
Particulares,
Vigilantes,
Supervisores de las áreas administrativas y técnicas.
C.
En la Cámara de Senadores: Secretarios Generales, Tesorero,
Coordinadores, Contralor Interno, Directores
Generales,
Directores,
Subdirectores, Jefes de Departamento, Secretarios Técnicos,
Secretarios Particulares, Sub contralores,
Auditores,
Consultores, Investigadores,
Agentes de Resguardo
Agentes
Civil,
de
administrativas,
Protección
técnicas
y
Supervisores
parlamentarias,
Parlamentario,
de
Enlaces
Asesores,
las
y
áreas
Secretarías
Privadas.
Con independencia del nombramiento expedido, en todos los casos
a que se refiere esta fracción, será considerado trabajador de confianza
cualquiera que desempeñe las siguientes funciones:
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a) Dirección, como consecuencia del ejercicio de sus atribuciones legales,
que de manera permanente y general le confieren la representatividad e
implican poder de decisión en el ejercicio del mando.
b) Inspección, vigilancia y fiscalización: cuando estén considerados en el
presupuesto de la Cámara de Diputados, así como el personal técnico que
en forma exclusiva y permanente esté desempeñando tales funciones
ocupando puestos que a la fecha son de confianza.
c)
Manejo de fondos o valores, cuando implique la facultad legal de
disponer de éstos, determinando su aplicación o destino.
d) Auditoría: a nivel de auditores y sub auditores generales, así como el
personal técnico que en forma exclusiva y permanente desempeñe tales
funciones, siempre que presupuestalmente dependa de la Contraloría
o de las áreas de Auditoría.
e) Control directo de adquisiciones: cuando tengan la representación de la
Cámara de Diputados con facultades para tomar decisiones sobre las
adquisiciones y compras, así como el personal encargado de apoyar con
elementos
técnicos
estas
decisiones
y
que
ocupe
puestos
presupuestalmente considerados en estas áreas de la Cámara de
Diputados con tales características.
f)
En almacén e inventarios, el responsable de autorizar el ingreso o
salida de bienes o valores y su destino o la baja y alta en inventarios;
g) Todos aquellos trabajadores que desempeñen funciones que por su
naturaleza sean análogas a las anteriores.
IV.- En el Poder Judicial: los Secretarios de los Ministros de la Suprema
Corte de Justicia de la Nación y en el Tribunal Superior de Justicia del
Distrito Federal, los Secretarios del Tribunal Pleno y de las Salas;
V.- (Se deroga).
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No pasa inadvertido que la fracción XIV, del apartado “B”, del 123 Cnstitucional
estableció que: “““… La ley determinará los cargos que serán considerados de
confianza. Las personas que los desempeñen disfrutarán de las medidas de
protección al salario y gozarán de los beneficios de la seguridad social…”, de lo
que se advierte que los mismos, por “eliminación”, no gozan de estabilidad en el
empleo como fue reiterado por la tesis: TRABAJADORES DE CONFIANZA AL
SERVICIO DEL ESTADO. ESTÁN LIMITADOS SUS DERECHOS LABORALES
EN TÉRMINOS DE LA FRACCIÓN XIV DEL APARTADO B DEL ARTÍCULO 123
CONSTITUCIONAL. En tales condiciones,
lo que se colige que, al no ser
aplicables las demás reglas contenidas en el referido apartado B, ni las contenidas
en su Ley Reglamentaria y al no existir ninguna otra legislación que regule su
actuar o protección, incluso sólo la del salario, encontramos un vacío o laguna
legal, o más bien, un limbo que los coloca en total indefensión.
Ahora bien, si partimos de la clasificación que realiza el artículo 5º de la LFTSE,
encontraremos que a diferencia de la LFT que clasifica a los trabajadores de
confianza, atendiendo a las funciones que realizan, (dirección, inspección,
vigilancia y fiscalización, cuando tengan carácter general) tenemos que su
contraparte burocrática parte de un catálogo, que si bien atiende a diversas
funciones, también lo hace a partir de la denominación del puesto, así lo determinó
en 1998 la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación al
establecer la contradicción de tesis 13/97: TRABAJADORES DE CONFIANZA AL
SERVICIO DEL ESTADO. ORIGEN HISTÓRICO DE LOS CATÁLOGOS DE
PUESTOS EN LOS ORDENAMIENTOS BUROCRÁTICOS. En ese orden de
ideas, los trabajadores enumerados en la clasificación que antecede, pueden ser
excluidos de la regulación de la LFTSE, de lo que se desprende que al no haber
otra “regulación laboral”, que norme su actuar, sus acciones y la de sus “patrones”
se entienden como actos administrativos y actos de autoridad, respectivamente.
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Es verdad que en tiempos recientes se han apartado del criterio antes citado,
señalando que no basta la denominación que se dé al puesto, sino las funciones
realmente desempeñadas. Así lo estableció en 2010 la Segunda Sala de Nuestro
Máximo Tribunal en la contradicción de tesis: TRABAJADORES AL SERVICIO
DEL
ESTADO.
LA
SOLA
DENOMINACIÓN
EN
EL
NOMBRAMIENTO
RESPECTIVO, DE QUE LA CATEGORÍA OCUPADA SE UBICA EN EL RANGO
"ENLACE", PREVISTO EN EL INCISO E) DEL ARTÍCULO 5 DE LA LEY DEL
SERVICIO PROFESIONAL DE CARRERA EN LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
FEDERAL, NO DEFINE SU NATURALEZA DE CONFIANZA.
Ahora bien, cierto es que la Ley del Servicio Profesional de Carrera en la
Administración Pública Federal, dispuso en su artículo 3º, fracción IX, que servidor
público de carrera es: “la Persona física integrante del Servicio Profesional de
Carrera en la Administración Pública Federal, que desempeña un cargo de
confianza en alguna dependencia”. (*las negritas son nuestras). Sin embargo, no
todos los trabajadores de confianza se rigen por la citada LSPCAPF, puesto que el
artículo 5º de dicha Ley, establece que: “…El Sistema comprenderá, tomando
como base el Catálogo, los siguientes rangos:…a) Director General;…b) Director
de Área;…c) Subdirector de Área;…d) Jefe de Departamento, y e) Enlace…”””. De
lo anterior, se aprecia indiscutiblemente que hay trabajadores que al no
encontrarse en dicho catálogo o no ingresar al sistema, en las condiciones que
dicha ley impone, no encuentran regulación de ningún tipo, por lo que su actuar se
rige, a falta de disposición laboral, por el Derecho Administrativo, y aún en los
casos de los trabajadores de confianza, que sí son regulados por la LSPCAPF, la
Segunda Sala de la SCJN determinó que cuando se tratara de prestaciones que
no se encuentran en la LFT o en la LFTSE debía atenderse a la acción reclamada:
como se observa en las tesis de rubro: SEPARACIÓN VOLUNTARIA EN LA
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA FEDERAL. ES COMPETENTE UN JUEZ DE
DISTRITO EN MATERIA ADMINISTRATIVA PARA CONOCER DEL JUICIO DE
AMPARO INDIRECTO PROMOVIDO CONTRA LA NEGATIVA A INCORPORAR
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A UN SERVIDOR PÚBLICO A ESE PROGRAMA. Criterio que de igual forma se
mantuvo en la tesis: SEPARACIÓN VOLUNTARIA EN LA ADMINISTRACIÓN
PÚBLICA FEDERAL. ES COMPETENTE EL TRIBUNAL FEDERAL DE JUSTICIA
FISCAL Y ADMINISTRATIVA PARA CONOCER DE LOS CONFLICTOS
SURGIDOS CON MOTIVO DE LA APLICACIÓN DE LA NORMA QUE REGULA
ESE PROGRAMA. Afortunadamente, dichos criterios se rebasaron al resolver la
contradicción de tesis 75/2010, visible bajo el rubro: SEPARACIÓN VOLUNTARIA
EN LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA FEDERAL. LA NATURALEZA DE LA
NORMA QUE REGULA EL PROGRAMA RELATIVO ES FORMALMENTE
ADMINISTRATIVA PERO MATERIALMENTE LABORAL, POR LO QUE LOS
CONFLICTOS Y EL EJERCICIO DE LAS ACCIONES QUE SURJAN CON
MOTIVO
DE
SU
APLICACIÓN
Y
CUMPLIMIENTO
CORRESPONDE
A
AUTORIDADES ESPECIALIZADAS EN ESTA ÚLTIMA MATERIA. No obstante,
dicha jurisdicción no representa ninguna ventaja, puesto que aún las medidas de
estabilidad contenidas en la LSPCAPF no modifican su situación de confianza, lo
que hace imposible su reinstalación, como lo determinó el Tercer Tribunal
Colegiado en materia del Trabajo del Tercer Circuito en la tesis: SISTEMA
PROFESIONAL DE CARRERA EN LA ADMINISTRACIÓN PUBLICA FEDERAL
CENTRALIZADA. LAS MEDIDAS DE ESTABILIDAD PREVISTAS EN LA LEY
RELATIVA A FAVOR DE LOS SERVIDORES PÚBLICOS PERTENECIENTES
AQUEL, NO MODIFICAN LA NATURALEZA LABORAL DE SU RELACIÓN CON
LA DEPENDENCIA Y SU CALIDAD DE TRABAJADORES SINO QUE
PROCURAN
SU
PROFESIONALIZACIÓN
Y
CARRERA
EN
LA
ADMINISTRACIÓN PUBLICA.
Así y pese a los criterios citados con anterioridad, se regresó la competencia para
conocer de las controversias ante los Tribunales del Trabajo; sin embargo, como
se puede advertir de las tesis aisladas y de los criterios que han integrado
jurisprudencia, son tan variables y diversos que no otorgan al “servidor público”
ninguna garantía, puesto que la propia Sala de la misma Corte ha establecido en
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diversos criterios que pueden confluir ambas materias, como se asentó en el
criterio
siguiente:
COMPETENCIA
CONVERGENTE
LABORAL
Y
ADMINISTRATIVA. DEBE DECLARARSE A FAVOR DE LOS ÓRGANOS QUE
RESULTEN COMPETENTES PARA CONOCER DE LO DEMANDADO, SEGÚN
LAS LEYES QUE LOS CREAN Y LOS RIGEN, AUNQUE TALES ENTES NO
TENGAN UN CARÁCTER JURISDICCIONAL. Por tanto, se advierte un origen de
estudio diverso, pues tratándose de servidores públicos, la línea que divide lo
laboral de lo administrativo es en exceso delgada, al grado que en algunos casos
han propiciado un divorcio entre aquellos que ejercen una materia y otra.
En el año de 2012, el Cuarto Tribunal Colegiado en materia Administrativa del
Primer
Circuito
dictó
la
tesis:
AGENTES
DE
LA
POLICÍA
FEDERAL
MINISTERIAL. LA CONTROVERSIA QUE SE SUSCITE POR SU SEPARACIÓN
DEL SERVICIO PROFESIONAL DE CARRERA MINISTERIAL, POLICIAL Y
PERICIAL AL NO APROBAR LOS PROCESOS DE EVALUACIÓN DE CONTROL
DE CONFIANZA PREVISTOS EN LOS ARTÍCULOS 35, FRACCIÓN II, INCISO E)
Y 49 DE LA LEY ORGÁNICA DE LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA
REPÚBLICA, DEBE SER RESUELTA POR EL TRIBUNAL FEDERAL DE
JUSTICIA FISCAL Y ADMINISTRATIVA, POR SER EL ÓRGANO MÁS AFÍN
PARA ELLO.
De la misma manera, en las Entidades Federativas ocurre en el mismo sentido,
como se comprueba con el criterio de la Segunda Sala de la Suprema Corte de
Justicia de la Nación, al resolver, que el criterio debía prevalecer frente a cualquier
otro, por la contradicción de tesis: INSTITUTO DE LA POLICÍA AUXILIAR Y
PROTECCIÓN PATRIMONIAL PARA EL ESTADO DE VERACRUZ DE IGNACIO
DE LA LLAVE. LA COMPETENCIA PARA CONOCER DE LOS CONFLICTOS
CON SUS MIEMBROS CORRESPONDE, POR AFINIDAD, AL TRIBUNAL DE LO
CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE LA ENTIDAD. La justificación a tal
determinación estribaba más que en un razonamiento jurídico, en una mera
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interpretación exegética de la ley, es decir, como la ley primaria decía que se
debían excluir de la competencia laboral, pues se excluyeron, sin más análisis de
fondo sobre su carácter de trabajadores que aquél que ordenaba la norma,
olvidando que no por promulgar una ley que ordene que las manzanas se
precipiten al cielo en lugar del suelo, esto ocurra así.
Es por ello, que si bien es cierto, al Derecho Administrativo compete el estudio de
escenarios como éstos, también lo es, que ello ha llevado a que los Tribunales de
Justicia Fiscal y Administrativa conozcan de los “haberes” que deben percibir los
“servidores públicos”, y en tal virtud, muchas de las veces resuelvan sobre
prestaciones de carácter laboral, las cuales a menudo niegan frente a la aparente
inexistencia de derechos de los servidores.
Es de explorado derecho, que los trabajadores burocráticos “de confianza” no
tienen (injustamente) derecho a estabilidad en el empleo, pero aún más lejos se
ha dicho, incluso que el artículo que lo ordena no viola esa garantía como se
advierte de la tesis: TRABAJADORES DE CONFIANZA AL SERVICIO DEL
ESTADO. EL ARTÍCULO 8o. DE LA LEY FEDERAL RELATIVA, QUE LOS
EXCLUYE DE SU APLICACIÓN, NO TRANSGREDE LA GARANTÍA DE
ESTABILIDAD EN EL EMPLEO CONSAGRADA EN LA FRACCIÓN IX DEL
APARTADO B DEL ARTÍCULO 123 DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL. Luego
entonces, se considera que ya sea laboral o administrativa, es necesaria una
norma que sujete y regule a los trabajadores de confianza y sus derechos de
protección al salario, de los contenidos en el apartado B del artículo 123
Constitucional.
Finalmente, sobra decir que es claro que los Tribunales han actuado de acuerdo al
orden normativo que se encuentra en vigor al momento de resolver determinada
controversia, ajustando su actuar a derecho; sin embargo, cuando el derecho
positivo no está dotado de su elemento deontológico, (la justicia) debido a que
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Nuestro País está dentro de los cincuenta países de más alto índice de corrupción.
Así, sin que se me malinterprete, debo decir que de ninguna manera se justifica la
distancia entre la aplicación de la ley y la justicia; sin embargo, partamos de la
vieja reflexión que: “detrás de cada trabajador hay una familia…” y si los
servidores públicos “de confianza” y los de las fuerzas armadas no encuentran
seguridad en el estado al que le prestan sus servicios, pues no es de extrañarse al
verse seducidos por aquellos, que en apariencia podrían ofrecerles más
“seguridad” que su patrón…
FUENTES
Semanario Judicial de la Federación
LEYES CONSULTADA
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos
48 | R e v i s t a D i g i t a l
Revista Digital
recomendaciones
de
libros, revistas
y
enlaces electrÓnicos
Revista Digital
LIBRO: ESTUDIOS SOBRE LA RESPONSABILIDAD DEL ESTADO EN ARGENTINA
COLOMBIA Y MÉXICO
La Universidad Nacional Autónoma de México,
publica esta obra en el marco de la responsabilidad
patrimonial del Estado, que va adquiriendo
importancia significativa en América latina. La
presente obra recopila las experiencias, el
desarrollo y los avances que en esta materia han
tenido Argentina, Colombia y México.
La reflexión sobre la responsabilidad patrimonial
del Estado constituye, en la actualidad, un núcleo
de discusión de especial interés. No sólo porque
discutir las categorías de la responsabilidad del
poder público presupone una previa cuestión
acerca de qué es el Estado actualmente en los
sistemas jurídicos latinoamericanos, sino porque,
principalmente, nos reúne en torno al análisis de
una institución común, con mayor o menor
desarrollo, en los sistemas jurídicos que se
estudian. He ahí la importancia de la recomendación que hacemos en este número, de singular
importancia para todo el estudioso del derecho y de
todo aquél que es lesionado, de manera patrimonial, en su estatus jurídico.
50 | R e v i s t a D i g i t a l
Revista Digital
diccionario de
tÉrminos jurÍdico
administrativos
Revista Digital
ANTINOMIA
Contradicción entre dos preceptos legales.
CENTRALIZACIÓN
Régimen que establece la subordinación unitaria coordinada y directa de los órganos
administrativos al poder central, bajo los diferentes puntos de vista del nombramiento,
ejercicio de sus funciones y la tutela jurídica para satisfacer las necesidades públicas
DESCONCENTRACIÓN ADMINISTRATIVA
Transferencia de poder decisorio y de competencia en determinada materia se transfiere de un
órgano superior a otro inferior integrante de la misma organización del cedente. La
desconcentración por materia se justifica en razón de la especialización o dominio de
tecnología requeridas para atender los asuntos relativos a ciertas materias: migración, agua,
administración tributaria, etc.
DESISTIMIENTO
(Del latín desistiere) En términos genéricos, se contrae al acto abdicatorio que lleva a cabo el
actor en un juicio y que consiste en el reconocimiento del derecho a demandar con
posibilidades de éxito. Acto procesal mediante el cual se manifiesta el propósito e abandonar
una instancia de no continuar el ejercicio de una acción, la reclamación de un derecho o la
realización de un derecho o la realización de cualquier otro trámite de un procedimiento
iniciado.
ÓRGANO DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
Conjunto de elementos personales y materiales con estructura jurídica que le otorga
competencia para realizar una actividad, relativa al Poder Ejecutivo y desde el punto de vista
orgánico.”
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ÓRGANO DESCENTRALIZADO
Organismos descentralizados las entidades creadas por ley o decreto del Congreso de la
Unión o por decreto del Ejecutivo Federal, con personalidad jurídica y patrimonio propio,
cualquiera que sea la estructura legal que adopte.
RESPONSABILIDAD
La obligación que tiene una persona de subsanar el perjuicio producido o el daño a un
tercero, porque así lo disponga una ley, lo requiera una convención originaria, lo estipule un
contrato, o se desprenda de ciertos hechos ocurridos con independencia de que en ellos
exista o no culpa del obligado a subsanar.
RESPONSABILIDAD POLÍTICA
Proceso encargado a un órgano definido, determina que la conducta de un servidor público
ha dejado de corresponder a los elementos intrínsecos y extrínsecos que políticamente
determinan su calidad de tal, y que por lo tanto debe dejar de serlo.”
3
SÁNCHEZ GÓMEZ, Narciso, Op. Cit. p. 132
Ley Orgánica de la Administración Pública Federal
5
INSTITUTO DE INVESTIGACIONES JURÍDICAS UNAM, Enciclopedia Jurídico
Mexicana, Tomo VI, p. 277
6
RIVA PALACIO, Antonio, “Juicio Político”, Servidores públicos y sus nuevas
responsabilidades, p. 82.
4
53| R e v i s t a D i g i t a l
Derechos Reservados
Revista Digital del
Tribunal de lo Contencioso
Administrativo