Transición a la democracia y concertación

SOCIEDAD
EUGENIO RIVERA U.
Transición
a la democracia
y concertación
Después de los acuerdos logrados en torno a las
reformas constitucionales ya aprobadas en el
plebiscito, al menos dos informaciones claves quedan
pendientes: el diálogo entre las Fuerzas Armadas y de
Orden y la oposición, y la concertación social entre
trabajadores y empresarios.
Este articulo plantea la Importancia de la
concertación, el rol que en ella debieran cumplir los
trabajadores, los empresarios y el Estado y los puntos
centrales sobre los cuales debería versar. El autor,
actual investigador en CIASI, es doctoren Ciencias
Económicas y Sociales en la Universidad Libre de
Berlín Occidental.
l país espera con incertidumbre el inicio de la
transición a fa democracia. Heredará de la dictadura
problemas económicos, políticos y sociales, en un entorno
internacional menos auspicioso desde el punto de vista
económico. Los grupos más
representativos del país han
subrayado que el camino para
enfrentar estos desafíos es la
concertación de los grupos
políticos y sociales.
Este artículo analiza las dimensiones que debe involucrar la concertación social en
Chile, evaluando los problemas y las oportunidades que
su concreción plantea a trabajadores y empresarios. Finaliza puntualizando los ejes en
torno a los cuales deberían
concertarse los grupos sociales y el nuevo gobierno.
E
Antecedentes previos
Al avanzar hacia la democracia existe el temor de que
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el país vuelva a experimentar
los problemas que vivió en el
pasado o, peor aun, caiga en
situaciones similares a las
que viven nuestros vecinos.
De forma reiterada se expresa
el temor de que, producto de
las presiones de los grupos
organizados, buenas ideas
terminen en situaciones indeseables. Asi por ejemplo, en el
pasado, la idea razonable de
proteger la naciente industria
nacional derivó en un proteccionismo indiscriminado e
ineficiente. De igual modo, la
necesaria acción del Estado
en materia de justicia social
fue aprovechada a menudo
por ios grupos más acomodados en su propio beneficio. La
tesis que sostenemos es que
dos problemas cruciales contribuyeron a estas dificultades. El primero fue que no se
construyeron las condiciones
sociales para que la acción
del Estado fuera eficaz. La
inexistencia de canales que
permitieran la expresión de
los distintos intereses sociales, su compatibilización y articulación en la política pública tuvo como consecuencia
que las iniciativas gubernamentales respondieran a decisiones autónomas de la autoridad política o de grupos sociales particulares y no a una
voluntad mayoritaria nacional. Como consecuencia, la
política pública dependió de
presiones particularistas y no
de un proyecto nacional, resultando las políticas, a menudo, incompatibles entre sí,
lo cual condujo a graves desequilibrios y al estacancamiento económico. La falta de apoyo o, incluso, la oposición de
los grupos sociales a la
acción pública tuvo como
consecuencia que, en muchos
casos, fuera imposible alcanzar los objetivos buscados o
éstos resultaran totalmente
distorsionados.
Un segundo obstáculo al
crecimiento estable y sostenido, en particular desde la década de los 50, fue la naturaleza poco productiva de la relación entre trabajadores y empresarios, concentrada casi
exclusivamente en torno a la
negociación salarial. El rechazo por parte de los empresarios a la participación de los
trabajadores en la empresa
impidió canalizar la creatividad de la parte laboral en el
desarrollo de la empresa y fomentó un sindicalismo confrontacional.
MENSAJE N° 382 SEPTIEMBRE 1989
c
La concertación en torno a
la política pública
Una acción eficaz del Estado requiere no sólo recursos y
funcionarios calificados. Supone mecanismos de decisión
que involucren a la sociedad
civil, ya que la efectiva consecución de los objetivos de la
política estatal depende de
las decisiones que toman y de
la forma en que se comportan
los distintos agentes económicos y los grupos sociales.
La idea de la concertación
implica reconocer que el Estado no puede impulsar por medios democráticos una política de forma sostenida sin el
apoyo explícito de tos agentes
económicos principales y menos aun en contra de ellos.
El concepto de concertación se refiere, en este sentido, a la participación del movimiento sindical y del empresariado en la formación de la poI [tica económica y en las
decisiones económico sociales, mediante modelos institucionalizados de intermediación y de acuerdo con los gobiernos1. La concertación es,
en consecuencia, una respuesta a los problemas de eficacia de la política pública
que incorpora a los grupos sociales al diseño y definición
de las políticas. Se les compromete así en la tarea de alcanzar los resultados buscados mejorando las condiciones en que se hace la política
económica y social.
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este ámbito, es posible que
trabajadores y empresarios
busquen resolver en conjunto,
a nivel de la rama de la producción y de la empresa, los
desafíos de la innovación tecnológica, de la competitividad
internacional, de la inversión,
del mejoramiento de las condiciones de vida y trabajo, de
la capacitación y de la seguridad industrial. De esta forma
se hace posible efectivamente
aumentar lo que luego se tendrá que distribuir y se crean
las bases para la estabilidad
económica y social.
Los trabajadores y la
concertación social
El movimiento sindical enfrenta el desafío de reconstituir una organización capaz
de luchar por satisfacer las
necesidades de sus afiliados,
duramente golpeados en estos 16 años de dictadura. Naturalmente, su acción reivindi-
cativa, a partir del próximo gobierno democrático, se dará
en un marco políticamente favorable, pues son los partidos
dominantes en su seno los
que muy probablemente elegirán al próximo Presidente.
Más aun, parte sustancial de
esas mismas fuerzas asumirían la dirección de la gestión
de ese Gobierno y, al menos
en la Cámara de Diputados,
ellas serian mayoritarias.
Sin embargo, la naturaleza
del período de transición a la
democracia y las restricciones económicas existentes
ponen al movimiento sindical
frente a ia necesidad de compatibflizar la satisfacción de
las necesidades de sus representados con la consolidación del régimen democrático.
El movimiento sindical enfrenta este desafío en un conl.TIroni, Eugenio [19B8), 'Sindicalismo y conceriacion social: algunos alcances teóricos",
en PREALC (1988) p 45
La concertación entre
trabajadores y empresarios
Junto con lo anterior existe
un segundo ámbito de concertación: la colaboración entre
trabajadores y empresarios en
la producción de bienes y servicios. Ella puede tener un canal de expresión en una ampliación de las materias a tratar y en un cambio de la naturaleza del proceso de
negociación colectiva. En
MENSAJE N° J32 SEPTIEMBRE 198S
La CUT se ha pronunciado a favor de una política de concertación como forma
permanente de relación obrero empresarial
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texto de cambios tecnológicos, políticos y culturales dramáticos. Los trabajadores se
preocupan ya no sólo de los
salarios nominales sino de su
poder adquisitivo, por lo que
no están dispuestos a seguir
una política sindical que no
ponga atención a la inflación.
En cada empresa se requiere,
correlativamente, que el sindicato plantee demandas compatibles con el crecimiento de
ellas, muchas de las cuales
están enfrentando una dura
competencia internacional.
Esto no significa una pura moderación de la política reivindicativa, ya que los empresarios siempre tendrán buenos
argumentos para reducir sus
costos y, en particular, sus
costos salariales. Se trata,
más bien, de identificar caminos para contribuir a ampliar
las perspectivas y posibilidades de las empresas con base
en la iniciativa y colaboración
de los trabajadores y, a partir
de ello, de mejorar sustancialmente la participación en los
beneficios. Además, se trata
de elevar significativamente
la capacidad técnica e innovadora de los trabajadores y de
sus organizaciones sindicales
para incrementar su contribución y disputar con los empresarios como interlocutores
iguales en la negociación colectiva.
La opción más adecuada
para compatibilizar estos objetivos es la concertación,
pues ella permite canalizar las
demandas de los trabajadores
de manera constructiva para
el país y para las empresas.
La concertación puede implicar una capacidad creciente
por parte del movimiento sindical de incidir en las decisiones gubernamentales y en la
marcha de la empresa. Se potencia la capacidad de los sindicatos para responder a las
demandas de sus asociados,
lo cual conducirá, muy probablemente, al incremento de la
afiliación y al fortalecimiento
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de la organización sindical.
Es muy. positivo, en esos
términos, que el movimiento
sindical, en particular la CUT,
se haya pronunciado con claridad a favor de una política
de concertación para la transición a la democracia y también como forma permanente
de relación obrero empresarial.
Pese a ello, los trabajadores tienen un gran escepticismo respecto de la disposición
efectiva de los empresarios a
construir nuevas relaciones
laborales, tanto por su actitud
bajo la dictadura como por su
poca disposición a aceptar la
demanda de organizarse y poder negociar, en ciertos casos, por ramas de la producción. Temen que no se modifique suficientemente la legislación laboral, se limite la
reconstitución de los trabajadores como actor social relevante y se mantenga el grave
desequilibrio de poder existente entre el movimiento sindical y los empresarios bajo la
dictadura. Temen, además,
que los trabajadores sigan sin
participar de las ganancias
del crecimiento económjco y
que los empresarios sigan limitando el diálogo al debate
de fórmulas para ganar adeptos entre los trabajadores
para su modelo de libre mercado, descalificando la búsqueda de una visión consensual del modelo económico.
Los empresarios y la
concertación social
El empresariado tiene una
actitud ambigua frente a la
concertación. Los grandes
empresarios consideran que
la concertación social, como
ha sido definida en este trabajo, no se articula eficientemente con el mercado en la
regulación de la economía. De
ahí que propongan un acuerdo
social que no es más que la
exigencia de que los trabajadores adhieran al modelo ecoMENSAJE N ó 382SEPTIEMBRE 1989
SOCIEDAD
nómico actual. Este planteamiento ubica a la iniciativa
privada como el motor del desarrollo económico, asigna al
Estado un papel subsidiario y
niega a los asalariados un papel protagóníco en la sociedad y la empresa.
La situación económica de
sus empresas puede permitir
al gran empresariado ofrecer
a los trabajadores salarios y
condiciones laborales superiores a las que pueden ofrecer las medianas y pequeñas
empresas. Es el sector más
orientado a la exportación y,
por tanto, en un contexto democrático, en que el abuso se
dificulta, necesita una actitud
cooperativa por parte de los
trabajadores para enfrentar
una nueva fase del desarrollo
exportador. Pueden presentar
una mejor disposición a la negociación colectiva, pues ha
sido en las grandes empresas
donde más se ha negociado
colectivamente.
En relación con los medianos y pequeños empresarios,
cabe señalar que el régimen
democrático los favorece por
el mayor peso que pueden te-
Se trata de «levar la capacidad técnica y innovadora de los trabajadores
ción, en un contexto de creciente actividad sindical.
Mediante la concertación,
se pueden establecer facilidades para la organización laboral y una política gradual de
salarios crecientes, asociadas con acuerdos respecto de
políticas públicas, crediticias
y de otro género, orientadas a
modernizar y elevar la produc-
"... la concertación resulta una
alternativa atractiva para un
empresariado moderno"
ner las organizaciones gremiales en la democracia. Bajo
el régimen de Pinochet, ellos
se vieron obligados, permanentemente, a sumarse a las
políticas de los grandes empresarios porque el sistema
político no atendía las demandas de sus organizaciones.
La concertación como base
de la formulación de política
pública ayuda a ampliar el
margen de influencia de los
medianos y pequeños empresarios. Para estos empresarios será crucial la concertaMENSAJE N° 382SEPTIEMBRE 1989
tividad y competitividad de
este sector.
Desde esta perspectiva, la
concertación resulta una alternativa atractiva para un empresariado moderno. Para el
gran empresariado, pues está
en condiciones de asegurar
elevaciones salariales reales
de acuerdo con la productividad, a cambio de una decidida
cooperación de los trabajadores con los desafíos que enfrentan empresas orientadas
al exterior. Para los medianos
y pequeños empresarios, a
cambio de un apoyo activo del
Estado.
No obstante, los empresarios tienen grandes temores
frente a la transición y son reticentes a buscar construir un
consenso en torno al futuro
del país. Temen que la elevación de los costos salariales
afecte la competitividad internacional o incluso la viabilidad de la empresa. Dudan de
que el movimiento sindical se
comprometa lealmente con la
suerte de la empresa. Temen
que el fortalecimiento sindical
ponga en cuestión el principio
de propiedad. Desconfían de
un papel más activo del Estado en materia de equidad e
inversión juzgando que ello
puede conducir a un crecimiento explosivo de los impuestos y a una injerencia ilegitima del Estado en la actividad económica.
Líneas prioritarias de
concertación
La concertación puede resultar una opción atractiva
tanto para trabajadores como
para empresarios. Lo mismo
se puede afirmar en relación
con el gobierno ya que ella
crea las condiciones para
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c
SOCIEDAD
El emprasaríado considera que la concertactón social no se articula eficientemente con el mercado en la ngularizacíón de la economía
comprometer a los grupos sociales con sus políticas y para
que la política gubernamental
sea eficaz. Sin embargo, de lo
anterior queda también en evidencia que concretar la concertación implica superar desconfianzas reciprocas, abrirse
a un amplio diálogo sobre el
futuro del país y, en este marco, replantear sus respectivos
intereses.
Lo primero es reconocerse
como interlocutores, lo que
supone un pleno respeto de la
libertad para organizarse en la
forma que se estime conveniente. En segundo lugar,
cabe acordar orientaciones
generales sobre la estrategia
de desarrollo, la política económica global, las políticas
de ingreso y las modalidades
de f mandamiento del pago de
la deuda social. En tercer lugar, en materia de relaciones
laborales es necesario concordar en una ampliación significativa de los temas de la
negociación colectiva para
superar su actual carácter
confrontacional al referirse
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sólo a materias salariales y
otros beneficios de la misma
índole. En este sentido, es
muy importante el paso dado
por la CUT al incluir en la
agenda sindical temas como
la capacitación profesional y
técnica, los procesos de reconversión industrial, la seguridad industrial, la salud ocupacional, la higiene ambiental, la búsqueda y preservación del equilibrio del medio
ambiente, etc. Asi la CUT abre
espacios inéditos para la cooperación entre trabajadores y
empresarios.
La viabilidad de la concertación depende de que se
aborde de manera integral y
coordinada. La mantención de
la estabilidad y la consecución de los objetivos de justicia social requiere que los
acuerdos salariales alcanzados en la negociación colectiva sean consistentes con
ellos. Al mismo tiempo, la
concertación en torno a la política social, por ejemplo, puede facilitar la negociación colectiva al generar un incremento del salario indirecto via
mejoramiento del servicio de
salud, de las condiciones para
acceder a la vivienda, etc. y,
en consecuencia, de las condiciones de vida de los trabajadores sin forzar incrementos
insostenibles de los ingresos
monetarios. Del mismo modo,
si se considera que los bajos
salarios existentes en muchas
pequeñas y medianas empresas están asociados con bajos niveles de productividad,
una política salarial expansiva
sólo será viable si estas empresas son objeto de una amplia política de fomento.
Los empresarios miran con
reticencia una política concertada de ingresos, pues aducen que ella implica control
de precios. No obstante, es
necesario considerar que actualmente existen formas de
control de precios. En efecto,
el Estado controla desde el
Banco Central el tipo de cambio, el tipo de interés e incluso
existe el sistema de bandas
de precios en la agricultura.
No es posible ni deseable controlar miles de precios; de lo
que se trata es que estos precios claves y las pautas salariales se fijen concertadamente. De esta forma, acuerdos
salariales razonables y una
actitud responsable respecto
de los precios, pueden contribuir a elevar los ingresos via
aumento de la productividad y
con estabilidad de precios.
La transición chilena a la
democracia no presenta dificultades insalvables: numerosos escollos se podrán enfrentar mediante un adecuado
manejo técnico, siempre y
cuando se abra y cristalice el
diálogo entre empresarios y
trabajadores, rompiendo con
el juego de suma cero de quince años de dictadura. Con un
acuerdo todos podrán ganar
en democracia, aprovechando
esta oportunidad para fundar
el desarrollo de Chile sobre
nuevas bases, para crecer de
manera sostenida, estable y
equitativa, rso
MENSAJE N° 382 SEPTIEMBRE 1989