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Año del Bicentenario de la Declaración de la Independencia Nacional
Poder Judicial de la Nación
CAMARA CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO FEDERAL- SALA III
47345/2007, DORRIBO LAURA NATALIA c/ EN Y OTRO s/PROCESO DE
CONOCIMIENTO (CMP)
En Buenos Aires, a los
8
días del mes de septiembre de 2016,
reunidos en acuerdo los señores jueces de la Sala III de la Cámara Nacional de
Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal, para resolver el recurso
interpuesto contra la sentencia de primera instancia dictada en los autos “Dorribo,
Laura Natalia c/ EN y otros s/proceso de conocimiento”, expte. 47345/2007, y
planteado al efecto como tema para decidir si se ajusta a derecho el fallo apelado, el
Dr. Jorge Esteban Argento dijo:
I.
El Titular del Juzgado Nacional de Primera Instancia en lo
Contencioso Administrativo Federal 9, por sentencia de obrante a fs. 813/819
resolvió rechazar la demanda de daños y perjuicios interpuesta por los señores Hugo
Néstor Linares y Laura Natalia Dorribo contra el Estado Nacional –
Superintendencia de Seguros de la Nación, con costas a la vencida.
En primer lugar, señaló que los actores iniciaron la demanda con el
objeto de obtener el cobro de la suma de $360.555, con más sus intereses y costas
del proceso, en concepto de los daños y perjuicios que aducen haber padecido como
consecuencia del accionar omisivo del demandado, en el ejercicio de sus
obligaciones como encargado de controlar a la firma Omega Cooperativa de
Seguros Ltda., en su condición de compañía aseguradora de siniestros.
Relató los fundamentos de la demanda de los actores. En ese sentido,
señaló que los accionantes esgrimieron que en los autos caratulados “Dorribo, Laura
Natalia C/ Santa Cruz, Ignacio y otros s/ Daños y perjuicios”, que tramitó por ante
el Juzgado Nacional de Primera Instancia en lo Civil Nº 62, se dictó sentencia
condenando a la citada firma al pago de la suma de $ 257.100, con más sus
intereses, en favor de la señora Laura Dorribo, y al pago de los honorarios del Dr.
Linares. Ninguna de las dos deudas ha sido pagada y Omega Cooperativa de
Seguros Ltda. solicitó su liquidación ―como entidad aseguradora― a la
Superintendencia de Seguros de la Nación, con fecha 30 de agosto de 2001, sin que
el liquidador hubiese pagado lo debido, lo que evidencia su estado de cesación de
pagos.
Que señalan los actores que la deuda ―respecto de la señora
Dorribo―, tiende a reparar los perjuicios sufridos como consecuencia de un
accidente de tránsito que le produjo una incapacidad laboral absoluta y permanente,
antes de cumplir la mayoría de edad, y la deuda en favor del Dr. Linares, tiene
carácter alimentario, por tratarse de sus honorarios profesionales. Entienden que la
Superintendencia de Seguros de la Nación es responsable de la liquidación
Fecha de firma: 08/09/2016
Firmado por: JORGE ESTEBAN ARGENTO, JUEZ DE CAMARA
Firmado por: SERGIO GUSTAVO FERNANDEZ, JUEZ DE CAMARA
Firmado por: CARLOS MANUEL GRECCO, JUEZ DE CAMARA
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insolvente de Omega Cooperativa de Seguros Ltda., pues de acuerdo a la estructura
jurídicoeconómica del control estatal, la situación de insolvencia no se pudo generar
sin que éste se hubiese ejercido de modo deficiente. Destacan que en el mes de
agosto del año 2000, la empresa Lua Seguros La Porteña SA, adquirió la firma
Omega Cooperativa de Seguros Ltda. en la suma equivalente a U$S 80.000.000,
existiendo un traspaso de productores, archivos, personal y clientes. Por este
motivo, aducen que hubo un vaciamiento de la última empresa citada, con
complicidad del organismo de control. Por su parte, sostienen que la
Superintendencia de Seguros de la Nación no controló los gastos de explotación y
de adquisición de pólizas con comisiones ―que eran excesivas con relación al
mercado― y que toleró la sobrevaloración de todos los activos muebles o
inmuebles, toda vez que no se advertían las maniobras realizadas con la compra y
venta de títulos y su valoración nominal. Posteriormente, advierten que las reservas
también fueron mal efectuadas, en razón de que no cubrieron los créditos
alimentarios como los reclamados en autos; agregando, que la actividad de las
compañías de seguros se encuentra sujeta a regulación estricta, bajo la supervisión y
regulación que dispone la Superintendencia de Seguros de la Nación, con el objeto
de proveer las salvaguardias necesarias de los activos de las compañías, que
constituyen prenda y garantía de los siniestros que soportarán los beneficiarios, lo
que en el caso no existió.
A su vez, efectúan otras consideraciones a efectos de afianzar su
postura, para luego precisar que en autos se encuentra en juego la garantía del
acreedor de cobrar su crédito ante el olvido de la Superintendencia de Seguros de la
Nación de su rol de protección, o su ejercicio deficiente, y que de conformidad con
lo dispuesto en la Resolución Nº 23394, de 28 de julio de 1994, el “pasivo por
siniestros pendientes” debió calcularse de manera tal que cubra el costo final del
siniestro, por lo que la compañía aseguradora no pudo omitir esta obligación.
Finalmente, solicitan la declaración de inconstitucionalidad de los artículos 13 y 15,
de la Ley 25.344, respecto de la consolidación de deudas, por entender que vulneran
los derechos constitucionales de integridad de la propiedad, igualdad, defensa en
juicio, división de poderes y razonabilidad de las leyes.
Para decidir el rechazo de la demanda, el Sr. Juez de grado en primer
orden recordó que para la procedencia de la responsabilidad estatal por su actividad
tanto lícita como ilícita, resulta necesario el cumplimiento de ciertos requisitos
imprescindibles, como ser: a) la existencia de un daño cierto, b) la relación de
Fecha de firma: 08/09/2016
Firmado por: JORGE ESTEBAN ARGENTO, JUEZ DE CAMARA
Firmado por: SERGIO GUSTAVO FERNANDEZ, JUEZ DE CAMARA
Firmado por: CARLOS MANUEL GRECCO, JUEZ DE CAMARA
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causalidad directa entre la conducta estatal impugnada y el daño cuya reparación se
persigue, y c) la posibilidad de imputar jurídicamente dichos daños al Estado.
Asimismo, y con cita de jurisprudencia de esta Cámara, expresó que
si bien la Superintendencia de Seguros de la Nación es una entidad autárquica en
Jurisdicción del Ministerio de Economía, que tiene por función el control de los
aseguradores en toda la República ―en lo relacionado a su régimen económico y
técnico― en salvaguarda, primordialmente, de la fe pública y de la estabilidad del
mercado asegurador, no puede soslayarse que frente a la pretensión de ser
indemnizado por la falta de servicio imputable a este órgano estatal, a los actores les
incumbía la carga de individualizar y probar, del modo más concreto, el ejercicio
irregular de dicha función
De este modo, entendió que resulta de aplicación el criterio sostenido
por la Corte Suprema de Justicia de la Nación, en el sentido de que frente a la
pretensión de ser indemnizado por la presunta falta de servicio atribuida a los
órganos estatales, los aquí actores incumplieron con la carga procesal de
individualizar cuál es la actividad que específicamente reputan como irregular; esto
es, describir de manera objetiva en qué ha consistido la irregularidad que da
sustento al reclamo, sin que baste al efecto con hacer referencia a una secuencia
genérica de hechos y actos, sin calificarlos singularmente, tanto desde la perspectiva
de su idoneidad como factor causal en la producción de los perjuicios, como en lo
atinente a su falta de legitimidad (CSJN, Fallos 331:1730).
Como consecuencia de lo expuesto, concluyó que al no haberse
acreditado en qué consistió puntualmente la omisión o imprudencia de la
demandada en la adopción de medidas en el ejercicio del poder de policía, se
provoca una automática ruptura del nexo de causalidad que impide atribuirle
responsabilidad al órgano estatal por tal conducta omisiva.
Sin perjuicio de ello, puso de relieve que en el precedente de la Sala
II de esta Cámara caratulado “Compañía De Transportes Río de la Plata SA C/EN M° de Economía Sec. de Hacienda y otro s/Daños y perjuicios”, del 1/6/00, que
consideró análogo al presente, se resaltó que el Estado, a los efectos
indemnizatorios, debe responder cuando coparticipa ―por su obrar negligente― en
la generación de un hecho dañoso, máxime cuando ocurre en el marco de su poder
de policía y sin que ello signifique generar una suerte de responsabilidad irrestricta.
Así, la atribución de funciones de control pretende mantener el equilibrio del
mercado de seguros, pero de manera alguna constituye una garantía absoluta de ello;
Fecha de firma: 08/09/2016
Firmado por: JORGE ESTEBAN ARGENTO, JUEZ DE CAMARA
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en caso contrario, el organismo sería siempre responsable de la liquidación de las
compañías aseguradoras y ese no ha sido el fin pretendido por el legislador.
Desde dicha perspectiva, el Sr. Juez de grado advirtió que de las
pruebas producidas en autos por los actores, no se desprende cuál sería la conducta
reprochable a la demandada o, en su caso, la omisión negligente en que incurrieron
los funcionarios a cargo de la misma.
En este sentido, señaló que del expediente administrativo de la
Superintendencia de Seguros de la Nación, Nº 40139, surge que el 29 de agosto de
2000, el Superintendente de Seguros dirigió una nota a las firmas Omega
Cooperativa de Seguros Ltda., Omega Seguros Sociedad Anónima y Lua Seguros
La Porteña SA, con el objeto de que informen todo lo relacionado con una
operación comercial que fuera publicada en medios periodísticos (v. fs. 1).
Posteriormente, se acompañó el denominado “contrato preliminar de transferencia
de activos”, celebrado entre Lua Seguros La Porteña SA, Omega Cooperativa de
Seguros Ltda. y Omega Seguros SA, y con fecha 15 de diciembre de 2000, el
Superintendente de Seguros de la Nación les informó que debía estar perfectamente
instrumentada la conformidad del asegurado, respecto de la aseguradora con la que
va a contratar, especialmente cuando la contratación se efectuara a través de
intermediarios, debiendo arbitrar los medios necesarios para que se dé estricto
cumplimiento con dicha obligación; agregando, en lo que a la operatoria de
coseguro concierne, que debía quedar clarificado y documentado cuál era la
proporción que cada una de las aseguradoras asume, a efectos de no inducir a error
al asegurado (v. fs. 5/82, 85/88 y 91/93, respectivamente).
Asimismo, con fecha 8 de enero de 2001, la Superintendencia de
Seguros de la Nación dirigió una nota a la empresa Omega Cooperativa de Seguros,
a fin de que informe las causales de un posible incumplimiento en el marco de una
causa judicial, en la que debía abonar una suma de dinero, ante lo cual la firma Lua
Seguros La Porteña informó que de conformidad con el “acuerdo de coseguro”,
Omega Seguros SA fue designada como “compañía piloto”, representando a las
partes en la gestión de las pólizas emitidas, manteniendo la administración de la
clientela y el contacto con los asegurados. Además, informó que se encontraban a
cargo de Omega Seguros SA la recepción de las propuestas de seguro o
renovaciones, declaraciones sobre riesgos, emisión de pólizas, recepción de
denuncias de siniestros y cobranza de premios, sin perjuicio de las facultades de
auditoría de Lua Seguros La Porteña SA (v. fs. 175/176).
Fecha de firma: 08/09/2016
Firmado por: JORGE ESTEBAN ARGENTO, JUEZ DE CAMARA
Firmado por: SERGIO GUSTAVO FERNANDEZ, JUEZ DE CAMARA
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En tales circunstancias, el Magistrado no advirtió que exista la
obligación de indemnizar tal como lo requieren los actores, en tanto no se advierte
que hayan existido omisiones o dilaciones en el ejercicio de la actividad de control
por parte de la Superintendencia de Seguros de la Nación.
En consecuencia, concluyó que los actores no han logrado acreditar
un hecho u omisión en concreto, que fundamente el supuesto obrar ilegítimo o
negligente de la demandada, respecto de la firma Omega Cooperativa de Seguros
Ltda., que habilite a responsabilizar a la Superintendencia de Seguros de la Nación
por un actuar deficiente en su control del mercado de seguros; sin que tampoco se
encuentre acreditada una relación de causalidad entre la conducta estatal y la
consecuencia en virtud de la cual articulan su pretensión.
II. La actora apeló la sentencia a fs. 820, recurso que fue concedido
a fs. 821, y expresó agravios a fs. 829/835, replicados por la contraria a fs. 839/843.
Sostiene que la sentencia es nula por cuanto no se dio intervención
previa al Ministerio Público de conformidad con lo dispuesto por el art. 53 de la ley
24.240, ya que –a su juicio- nos encontramos frente a una relación de consumo.
Fundamenta en que “la actora tiene el beneficio del servicio de contralor de la
Superintendencia de Seguros de la Nación sobre esta, como beneficiaria de los
montos asegurados objeto de la acción cuya sentencia no pudo ser percibida y esa es
una relación de consumo de acuerdo a los arts. 1 y 2 ley 24.240 que recuerdo es de
orden público” (fs. 829). Añade que al no dar intervención que manda la citada ley
al Ministerio Público, se ha dictado una sentencia nula que la intervención
hipotética de dicho Ministerio en la Alzada no saneará.
En resumen, solicita la nulidad de la sentencia, recusa con causa al
juez que ya la dictó por haber omitido opinión, y manifiesta que los actuados deben
ser remitidos a un nuevo magistrado.
En segundo orden, para el caso que no se declarada nula la sentencia,
se agravia del fundamento del juez en cuanto a que la parte no describió los hechos
o actos jurídicos de la accionada que motivaron el daño patrimonial. Aduce que ello
“es irrazonablemente dado justamente que es imposible de relatar de qué manera la
demandada se abstuvo de verificar la situación patrimonial de la codemandada que
le permitiera contar con suficiencia y liquidez para pagar las obligaciones
sustanciales de los actores. En ese sentido no es posible señalar que o cuales
funcionarios debían ejercer ese control, qué ascensor utilizaban, etc.” (fs. 829 vta.).
Fecha de firma: 08/09/2016
Firmado por: JORGE ESTEBAN ARGENTO, JUEZ DE CAMARA
Firmado por: SERGIO GUSTAVO FERNANDEZ, JUEZ DE CAMARA
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Añade que “justamente las tareas de la demandada eran propias de controlar los
planes técnicos del seguro contratado por la actora, sus reservas técnicas y la
constitución del Fondo de Amortización, entre otras obligaciones de la
codemandada. Es que de acuerdo a la ley 20.091 la demandada debía examinar
todos los elementos atinentes a las operaciones de la codemandada y está claro que
no consta que le hubiese pedido la exhibición de la contabilidad y la documentación
que la sustentaba” (fs. 830). Entiende el apelante que esos hechos y actos son de
“imposible descripción, por lo que la sentencia es arbitraria por la exigencia de
requisitos que mi parte, insisto, no conoce” (ídem).
Manifiesta que en cualquier caso, el a quo para resolver el punto
debió utilizar la llamada teoría de las cargas probatorias dinámicas, porque, a su
juicio, este se trata de un “proceso alimentario”.
Por su parte, aduce que la sentencia es incongruente por cuanto el
juez omitió considerar las conductas reprochadas a la demandada que la actora
describió. En ese sentido, transcribe parte de su demanda.
Expresa que al evaluar la conducta de los demandados, el a quo
omite la consideración de su evidente mala fe ya que los hechos de esta pretensión
ante los estrados fueron requeridos administrativamente, frente a los cuales la
demandada guardó silencio. Expresa que quien debió probar la realización de un
control activo tanto en tiempo como en sustancia de la aseguradora morosa y “el
saneamiento de sus prácticas comerciales debió ser la demandada e ilícitamente la
sentencia ni abordó esa premisa” (fs. 834). Añade que “la interpretación contraria de
la sentencia de la existencia de una finalidad expresa del legislador de proteger a los
asegurados y sanear las prácticas comerciales de la aseguradora morosa a través de
un control activo es ilegítima pues es contraria al objeto de las leyes mencionadas. Y
es claro en el punto que debió ser entonces la demandada que acreditase el control
activo y el saneamiento de la aseguradora suficiente en calidad, cantidad y
oportunidad y es evidente de autos que no lo hizo pues sino Dorribo hubiese
cobrado la indemnización pendiente y por ello la sentencia debe ser revocada” (fs.
834 vta.).
Sostiene que en este caso “el a quo ni se imaginó que la demandada
debía proteger a esta parte actora a través de un debido control activo y de la
sanidad económico financiera de la aseguradora y este no ocurrió pues no detalló ni
probó mes a mes, año por año, como se ejerció ese control activo por la accionada
desde el inicio del juicio civil venido por cuerda, hasta la desaparición de la
Fecha de firma: 08/09/2016
Firmado por: JORGE ESTEBAN ARGENTO, JUEZ DE CAMARA
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aseguradora. Entonces la demandada no siempre en caso de mora de la aseguradora,
debe si como en la especie, no realizó un control activo de la misma y de su salud
económica” (sic; fs. 834 vta.).
III. A partir de la vista corrida por éste Tribunal (cfr. fs. 844), se
expide el Sr. Fiscal General ante esta Cámara en dictamen que obra a fs. 847/849
vta. En lo sustancial, opina que se debe rechazar el agravio vinculado a la falta de
intervención del Ministerio Público, ya que entiende que el vínculo entre la actora y
la Superintendencia de Seguros de la Nación no constituye una relación de
consumo. En cuanto al fondo del asunto, indica los precedentes jurisprudenciales en
la materia, correspondiendo a este Tribunal resolver su aplicación concreta al caso
de autos considerando los hechos probados de la causa.
V. El primer agravio relativo a la falta de intervención del
Ministerio Público Fiscal, por lo cual el actor solicita la nulidad de la sentencia,
debe ser desestimado. En efecto, tal como lo indica el Sr. Fiscal General, de lectura
de la ley 24.240, en particular el artículo 3º, resulta que el vínculo que une los
actores con la Superintendencia de Seguros de la Nación no encuadra en una
relación de consumo. Por ello, el planteo debe ser rechazado.
VI. En relación al fondo de la cuestión, es preciso puntualizar, atento
a las pretensiones que formula la actora en su demanda, que estos autos tratan de un
supuesto de responsabilidad extracontractual por actividad ilícita del Estado,
específicamente, por la omisión de las funciones de control que tiene atribuida la
Superintendencia de Seguros de la Nación respecto a las compañías aseguradoras en
virtud de la ley 20.091.
Por ello, es pertinente recordar que éste Tribunal tiene dicho que la
ley 20.091 establece que la Superintendencia de Seguros de la Nación es una
entidad autárquica con autonomía funcional y financiera, cuya función es el control
de los aseguradores, en lo relacionado con su régimen económico y técnico, mas no
implica una injerencia sobre cada acto o decisión tomados. Asimismo, que para la
procedencia de demandas como la de la especie, es preciso demostrar la
concurrencia de dos supuestos: a) la puntual omisión de control de la demandada
sobre la aseguradora en la época de la contratación de la póliza y el siniestro; y b)
que la disminución de la capacidad económica financiera de aquella fuese suficiente
Fecha de firma: 08/09/2016
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para la aplicación de las sanciones que establece el artículo 58 de la ley 20.091
(“Guerci, Dardo Oscar c/ Superintendencia de Seguros de la Nación s/ juicio de
conocimiento”, expte. 11.970/93, sentencia del 23/03/99; ésta sala, “Flores, Ramón
Nicanor y otro c/ Superintendencia de Seguros de la Nación s/Daños y perjuicios”,
34.854/2000, sentencia del 25/08/2015).
También ha dicho esta Cámara que la atribución de funciones de
control de la Superintendencia de Seguros de la Nación pretende mantener el
equilibrio, en este caso del mercado de seguros, pero de manera alguna constituye
una garantía absoluta de ello, puesto que si no el organismo sería siempre
responsable de la liquidación de las compañías aseguradoras y ese no ha sido el fin
pretendido por el legislador ("Tomavich Edmundo Adrián y ot. / EN -Secretaría
General de la Presidencia y otros s/ Daños y Perjuicios", expte. 17.853/99,
sentencia del 15/02/07; ésta sala, “Flores, Ramón Nicanor y otro c/
Superintendencia de Seguros de la Nación s/Daños y perjuicios”, 34.854/2000,
sentencia del 25/08/2015).
VII. Hecha esas precisiones, debo hacer notar que el memorial de
agravios de fs. 829/835 exhibe serios defectos argumentales que dificultan
considerarla una crítica concreta y razonada de las partes del fallo que se estiman
equivocados, tal como lo exige el artículo 265 del CPCCN.
En efecto, adviértase que el apelante reitera textualmente argumentos
esgrimidos en su demanda ante la instancia anterior (en especial fs. 830 y
siguientes), lo cual se encuentra vedado por el citado artículo. De esa remisión
resulta que, en definitiva, el actor funda su crítica citando publicaciones
periodísticas acerca del mercado asegurador o alegaciones dogmáticas, entre las
cuales pretende dar por probado por ser, a su juicio, de público y notorio, lo cual no
puede admitirse como un reproche a la decisión del juez.
En síntesis, el apelante no cumplió con la carga de indicar en su
memorial de agravios concretamente qué pruebas relevantes no fueron tenidas en
cuentas por el a quo, o cuáles fueron valoradas en forma arbitraria, y ello no se
reemplaza a través de las imputaciones por incumplimiento a la demandada que en
forma genérica hace el actor.
VIII. En relación con lo anterior, no asiste razón al apelante al
afirmar que debió ser la demandada la que acreditase “el control activo y el
Fecha de firma: 08/09/2016
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saneamiento de la aseguradora suficiente en calidad, cantidad y oportunidad”. Todo
indica que el apelante incurre en un relevante error, dado que existe una clara
diferencia entre el deber que tiene la Superintendencia de Seguros de la Nación de
cumplir con el control de las aseguradoras, con el deber que tiene quien considere
que ese control no se ha llevado a cabo en forma correcta de probar ese extremo. Lo
primero constituye un caracter propio de la competencia de los entes estatales (art.
6, LNPA), y lo segundo una carga procesal (art. 377, CPCCN) de las partes del
proceso, sin que uno implique lo otro. En otras palabras, corresponde al Estado
controlar a las aseguradoras, pero en el marco del proceso judicial no tiene la carga
principal probar que lo hizo, pues, además, el actuar estatal goza de presunción
legitimidad (art. 12, LNPA). Esa carga principal reside en quien demanda, sin
perjuicio del deber del Estado de defenderse y probar su postura.
Por ello, si en autos el Sr. Juez de grado rechazó la demanda, fue
precisamente por entender que la parte actora no cumplió con la carga de demostrar
la falta de servicio de parte la Superintendencia de Seguros de la Nación, como
tampoco la relación de causalidad.
En efecto, no bastaba únicamente con acreditar presuntas
culpabilidades que se hayan determinado en la causa penal, sino que además
correspondía a la actora acreditar los requisitos propios de la responsabilidad estatal
en el marco del proceso contencioso-administrativo, esto es, básicamente, la falta de
servicio, la imputabilidad al órgano, la relación de causalidad, y el daño (en igual
sentido, actualmente, art. 3, ley 26.944).
IX. Por las razones expuestas, considero que el memorial de agravios
de la actora debe ser declarado desierto, en los términos del artículo 266 del
CPCCN.
Por las razones expuestas, voto por declarar desierto el recurso de
apelación de la actora, con costas (art. 68, CPCCN).
Los Dres. Carlos Manuel Grecco y Sergio Gustavo Fernández
adhieren al voto precedente.
En atención al resultado que informa el acuerdo que antecede, y
habiendo tomado intervención el Sr. Fiscal General, se RESUELVE: declarar
desierto el recurso de apelación de la actora, con costas (art. 68, CPCCN).
Regístrese, notifíquese al Sr. Fiscal General y a las partes, y
devuélvase.
Fecha de firma: 08/09/2016
Firmado por: JORGE ESTEBAN ARGENTO, JUEZ DE CAMARA
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