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Capítulo 26
RESPONSABILIDAD DISCIPLINARIA
La responsabilidad administrativa o disciplinaria es definida por García
Trevijano como "aquella que surge por la comisión de faltas disciplinarias y
que se basa en la supremacía especial".
1. NORMATIVA APLICABLE
El Régimen Disciplinario de los empleados públicos está recogido en el
Título VII del estatuto Básico del Empleado Público, que recoge los principios básicos del mismo, aplicables a los empleados públicos de todas las
Administraciones.
Tipifica las faltas en muy graves, graves y leves, enumerando las que
deben considerarse muy graves, y dejando la tipificación de las faltas graves
a una Ley elaborada bien por las Cortes Generales o las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas.
En cuanto a las faltas leves, se remite a las correspondientes Leyes de Función Pública de desarrollo del EBEP.
En la Administración General del Estado, y hasta tanto no se dicte la Ley
de Función Pública correspondiente, sigue en vigor el Real Decreto 33/1986,
de 10 de enero por el que se aprueba el Reglamento de Régimen Disciplinario aplicable a los funcionarios de la Administración del Estado, en tanto en
cuanto no se oponga a lo establecido en el EBEP, y que enumera en sus artículos 7 y 8 un catálogo de faltas graves y leves.
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En la Administración Local se aplica:
- El EBEP.´
- La Ley de Bases de Régimen Local y el Real Decreto 2568/1986, de 28
de noviembre por el que se aprueba el Reglamento de organización, funcionamiento y régimen jurídico de las Administraciones Locales.
- La respectiva legislación autonómica en lo relativo a la enumeración de
las faltas graves y leves.
- El artículo 150.4. del Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril,
por el que se aprueba el Texto Refundido de las Disposiciones Legales
vigentes en materia de Régimen Local.
- Con carácter supletorio, el Real Decreto 33/1986, Reglamento de Régimen Disciplinario de los funcionarios de la Administración del Estado.
2. LAS NORMAS DEL EBEP EN MATERIA DE RÉGIMEN
DISCIPLINARIO
Artículo 94. Ejercicio de la potestad disciplinaria.
1. Las Administraciones Públicas corregirán disciplinariamente las infracciones del personal a su servicio, cometidas en el ejercicio de sus funciones y
cargos, sin perjuicio de la responsabilidad patrimonial o penal que pudiera
derivarse de tales infracciones.
2. La potestad disciplinaria se ejercerá de acuerdo con los siguientes
principios:
a) Principio de legalidad y tipicidad de las faltas y sanciones, a través
de la predeterminación normativa o, en el caso del personal laboral,
de los convenios colectivos.
b) Principio de irretroactividad de las disposiciones sancionadoras no
favorables y de retroactividad de las favorables al presunto infractor.
c) Principio de proporcionalidad, aplicable tanto a la clasificación de
las infracciones y sanciones como a su aplicación.
d) Principio de culpabilidad.
e) Principio de presunción de inocencia.
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3. Cuando de la instrucción de un procedimiento disciplinario resulte la
existencia de indicios fundados de criminalidad, se suspenderá su tramitación
poniéndolo en conocimiento del Ministerio Fiscal.
Los hechos declarados probados por resoluciones judiciales firmes vinculan a la Administración.
Artículo 95. Faltas disciplinarias.
1. Las faltas disciplinarias pueden ser muy graves, graves y leves.
2. Son faltas muy graves:
a) El incumplimiento del deber de respeto a la Constitución y a los
respectivos Estatutos de Autonomía de las Comunidades Autónomas y Ciudades de Ceuta y Melilla, en el ejercicio de la función
pública.
b) Toda actuación que suponga discriminación por razón de origen
racial o étnico, religión o convicciones, discapacidad, edad u orientación sexual, lengua, opinión, lugar de nacimiento o vecindad, sexo
o cualquier otra condición o circunstancia personal o social, así
como el acoso por razón de origen racial o étnico, religión o convicciones, discapacidad, edad u orientación sexual y el acoso moral,
sexual y por razón de sexo.
c) El abandono del servicio, así como no hacerse cargo voluntariamente de las tareas o funciones que tienen encomendadas.
d) La adopción de acuerdos manifiestamente ilegales que causen perjuicio grave a la Administración o a los ciudadanos.
e) La publicación o utilización indebida de la documentación o información a que tengan o hayan tenido acceso por razón de su cargo o
función.
f) La negligencia en la custodia de secretos oficiales, declarados así por
Ley o clasificados como tales, que sea causa de su publicación o que
provoque su difusión o conocimiento indebido.
g) El notorio incumplimiento de las funciones esenciales inherentes al
puesto de trabajo o funciones encomendadas.
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h) La violación de la imparcialidad, utilizando las facultades atribuidas
para influir en procesos electorales de cualquier naturaleza y ámbito.
i) La desobediencia abierta a las órdenes o instrucciones de un superior,
salvo que constituyan infracción manifiesta del Ordenamiento jurídico.
j) La prevalencia de la condición de empleado público para obtener un
beneficio indebido para sí o para otro.
k) La obstaculización al ejercicio de las libertades públicas y derechos
sindicales.
l) La realización de actos encaminados a coartar el libre ejercicio del
derecho de huelga.
m) El incumplimiento de la obligación de atender los servicios esenciales en caso de huelga.
n) El incumplimiento de las normas sobre incompatibilidades cuando
ello dé lugar a una situación de incompatibilidad.
ñ) La incomparecencia injustificada en las Comisiones de Investigación de las Cortes Generales y de las Asambleas Legislativas de las
Comunidades Autónomas.
o) El acoso laboral.
p) También serán faltas muy graves las que queden tipificadas como
tales en Ley de las Cortes Generales o de la Asamblea Legislativa de
la correspondiente Comunidad Autónoma o por los convenios colectivos en el caso de personal laboral.
3. Las faltas graves serán establecidas por Ley de las Cortes Generales o
de la Asamblea Legislativa de la correspondiente Comunidad Autónoma o por
los convenios colectivos en el caso de personal laboral, atendiendo a las
siguientes circunstancias:
a) El grado en que se haya vulnerado la legalidad.
b) La gravedad de los daños causados al interés público, patrimonio o
bienes de la Administración o de los ciudadanos.
c) El descrédito para la imagen pública de la Administración.
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4. Las Leyes de Función Pública que se dicten en desarrollo del presente
Estatuto determinarán el régimen aplicable a las faltas leves, atendiendo a las
anteriores circunstancias.
Artículo 96. Sanciones.
1. Por razón de las faltas cometidas podrán imponerse las siguientes
sanciones:
a) Separación del servicio de los funcionarios, que en el caso de los
funcionarios interinos comportará la revocación de su nombramiento, y que sólo podrá sancionar la comisión de faltas muy graves.
b) Despido disciplinario del personal laboral, que sólo podrá sancionar
la comisión de faltas muy graves y comportará la inhabilitación para
ser titular de un nuevo contrato de trabajo con funciones similares a
las que desempeñaban.
c) Suspensión firme de funciones, o de empleo y sueldo en el caso del
personal laboral, con una duración máxima de 6 años.
d) Traslado forzoso, con o sin cambio de localidad de residencia, por el
período que en cada caso se establezca.
e) Demérito, que consistirá en la penalización a efectos de carrera, promoción o movilidad voluntaria.
f) Apercibimiento.
g) Cualquier otra que se establezca por Ley.
2. Procederá la readmisión del personal laboral fijo cuando sea declarado
improcedente el despido acordado como consecuencia de la incoación de un
expediente disciplinario por la comisión de una falta muy grave.
3. El alcance de cada sanción se establecerá teniendo en cuenta el grado de
intencionalidad, descuido o negligencia que se revele en la conducta, el daño al
interés público, la reiteración o reincidencia, así como el grado de participación.
Artículo 97. Prescripción de las faltas y sanciones.
Las infracciones muy graves prescribirán a los 3 años, las graves a los 2
años y las leves a los 6 meses; las sanciones impuestas por faltas muy graves
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prescribirán a los 3 años, las impuestas por faltas graves a los 2 años y las
impuestas por faltas leves al año.
El plazo de prescripción comenzará a contarse desde que la falta se hubiera
cometido, y desde el cese de su comisión cuando se trate de faltas continuadas.
El de las sanciones, desde la firmeza de la resolución sancionadora.
Artículo 98. Procedimiento disciplinario y medidas provisionales.
1. No podrá imponerse sanción por la comisión de faltas muy graves o graves sino mediante el procedimiento previamente establecido.
La imposición de sanciones por faltas leves se llevará a cabo por procedimiento sumario con audiencia al interesado.
2. El procedimiento disciplinario que se establezca en el desarrollo de este
Estatuto se estructurará atendiendo a los principios de eficacia, celeridad y
economía procesal, con pleno respeto a los derechos y garantías de defensa
del presunto responsable.
En el procedimiento quedará establecida la debida separación entre la fase
instructora y la sancionadora, encomendándose a órganos distintos.
3. Cuando así esté previsto en las normas que regulen los procedimientos sancionadores, se podrá adoptar mediante resolución motivada medidas de carácter
provisional que aseguren la eficacia de la resolución final que pudiera recaer.
La suspensión provisional como medida cautelar en la tramitación de un
expediente disciplinario no podrá exceder de 6 meses, salvo en caso de paralización del procedimiento imputable al interesado. La suspensión provisional podrá acordarse también durante la tramitación de un procedimiento judicial, y se mantendrá por el tiempo a que se extienda la prisión provisional u
otras medidas decretadas por el juez que determinen la imposibilidad de desempeñar el puesto de trabajo. En este caso, si la suspensión provisional excediera de seis meses no supondrá pérdida del puesto de trabajo.
El funcionario suspenso provisional tendrá derecho a percibir durante la
suspensión las retribuciones básicas y, en su caso, las prestaciones familiares
por hijo a cargo.
4. Cuando la suspensión provisional se eleve a definitiva, el funcionario
deberá devolver lo percibido durante el tiempo de duración de aquélla. Si la
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suspensión provisional no llegara a convertirse en sanción definitiva, la
Administración deberá restituir al funcionario la diferencia entre los haberes
realmente percibidos y los que hubiera debido percibir si se hubiera encontrado con plenitud de derechos.
El tiempo de permanencia en suspensión provisional será de abono para el
cumplimiento de la suspensión firme.
Cuando la suspensión no sea declarada firme, el tiempo de duración de la
misma se computará como de servicio activo, debiendo acordarse la inmediata reincorporación del funcionario a su puesto de trabajo, con reconocimiento de todos los derechos económicos y demás que procedan desde la
fecha de suspensión. “
3. SUJETOS RESPONSABLES
Están sujetos a responsabilidad disciplinaria los funcionarios, tanto de
carrera como interinos y en prácticas que:
- Realicen actos o conductas constitutivos de falta disciplinaria.
- Induzcan a otros a la realización de actos o conducta constitutivos de
falta disciplinaria.
- Jefes que encubran o toleren la realización de actos o conductas constitutivos de faltas, es decir, los autores, inductores y encubridores de faltas.
En concreto:
Inductores. Quienes induzcan a otros a la comisión de faltas:
- Incurrirán en la misma responsabilidad que los autores.
- Si, a pesar de la inducción, la falta no llega a consumarse, la responsabilidad del inductor se graduará atendiendo a los criterios que toma en consideración el artículo. 89 de la LFCE para determinar la gravedad o levedad
de las faltas.
Encubridores. Son responsables por encubrir o tolerar faltas muy graves
o graves, cuando de la falta se deriven graves daños para la Administración o
los ciudadanos.
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Tipos de faltas
El incumplimiento de los deberes y obligaciones genera la comisión de
faltas. Las faltas pueden ser leves, graves y muy graves. Faltas muy graves
son las tipificadas por el artculo 95 del EBEP que hemos reproducido arriba.
Las faltas graves serán establecidas por Ley de las Cortes Generales o de
la Asamblea Legislativa de la correspondiente Comunidad Autónoma o por
los convenios colectivos en el caso de personal laboral, atendiendo a las
siguientes circunstancias:
a) El grado en que se haya vulnerado la legalidad.
b) La gravedad de los daños causados al interés público, patrimonio o
bienes de la Administración o de los ciudadanos.
c) El descrédito para la imagen pública de la Administración.
Asimismo, las Leyes de Función Pública que se dicten en desarrollo del
presente Estatuto determinarán el régimen aplicable a las faltas leves, atendiendo a las anteriores circunstancias.
Elementos de graduación. Son factores que sirven para graduar la gravedad de las faltas cometidas y las sanciones a imponer. El artículo. 89 LFCE
enumera, como elementos o circunstancias a tener en cuenta para determinar
"la gravedad o levedad de las faltas", los siguientes:
a) Intencionalidad
b) Perturbación del servicio
c) Atentado a la dignidad del funcionario o de la Administración
d) Falta de consideración con los administrados
e) La reiteración o reincidencia
La doctrina ha señalado que estos elementos "han de entenderse como
enunciativos", pudiendo añadirse otros.
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4. EL PROCEDIMIENTO DISCIPLINARIO
La presunción constitucional de inocencia determina que nadie pueda ser
considerado culpable mientras no recaiga una resolución condenatoria, que se
completa con el derecho de "tutela judicial efectiva" en cuya virtud no se
puede hacer cumplir una sanción mientras no se haya agotado la vía administrativa, con la posibilidad de interponer, por el funcionario sancionado, el
recurso de reposición que abre la vía contencioso-administrativa.
El procedimiento disciplinario es un conjunto de trámites realizados con
los formalismos correspondientes, que tienen la finalidad de aclarar si una
actuación de un funcionario en el ejercicio de su puesto de trabajo infringe las
normas por las que se rige, y corregirlo con la sanción correspondiente en el
supuesto de que haya infracción.
Normativa
- Reglamento de régimen disciplinario de los funcionarios de la administración del estado (r. D. 33/1986, de 10 de enero
Clases de procedimiento disciplinario. Hay dos tipos de procedimiento
disciplinario:
- Por faltas leves. La imposición de sanciones por faltas leves se llevará a
cabo por procedimiento sumario con audiencia al interesado.
- Por faltas graves y muy graves.
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No podrá imponerse sanción por la comisión de faltas muy graves o graves sino mediante el procedimiento previamente establecido.
Así pues, el procedimiento es esencial en la imposición de sanciones disciplinarias. Pero mientras las faltas leves podrán ser corregidas siguiendo un procedimiento que se reduce a dar audiencia al interesado, con trámites solamente
de audiencia y resolución de apercibimiento, sólo se podrán imponer sanciones
por faltas graves o muy graves siguiendo el procedimiento disciplinario ordinario, que tiene como ningún otro las notas de complejo y garantista.
Principios del procedimiento. El EBEP establece que el procedimiento
disciplinario que se establezca en el desarrollo de este Estatuto se estructurará atendiendo a los principios de:
- Eficacia
- Celeridad
- Economía procesal
- Con pleno respeto a los derechos y garantías de defensa del presunto responsable.
- Con la debida separación entre la fase instructora y la sancionadora,
encomendándose a órganos distintos.
Primeros trámites. Las diligencias previas, o información reservada de
carácter previo, tiene la finalidad de aportar elementos de juicio para fundamentar la decisión de incoar o no el expediente. Esta información no forma
parte del expediente disciplinario.
El procedimiento puede iniciarse por:
- Propia iniciativa del órgano competente
- A propuesta razonada del Concejal de que dependa el funcionario
- Mediante denuncia.
La denuncia es un acto de colaboración del particular, por el que pone en
conocimiento de la Administración determinados hechos que pueden dar lugar a
la incoación de un procedimiento disciplinario. El denunciante no se convierte
en interesado en el procedimiento, sino que es un mero colaborador de la Administración. Por ello, es doctrina del TS que no resulta obligado dar audiencia al
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denunciante (STS, 16 diciembre 1985), aunque sí notificarle las actuaciones realizadas, sobre todo la incoación o no del expediente sancionador solicitado.
Resolución de incoación de expediente disciplinario. El expediente disciplinario se inicia con una resolución de incoación que, a demás de iniciar el
procedimiento, lleva, normalmente incluidos:
- nombramiento de instructor y secretario
- medidas provisionales de suspensión provisional o de cambio de puesto
de trabajo
Notificación de la incoación de expediente. La resolución de incoación
de expediente disciplinario debe ser notificada:
- Al inculpado
- A los designados Instructor y Secretario.
- Al denunciante, en su caso.
- A la Sección Sindical correspondiente, Junta de Personal o Centro Sindical, según proceda, cuando el funcionario al que se incoa expediente
ostenta o haya ostentado hasta un año anterior a la fecha de incoación la
condición de Delegado sindical, Delegado de Personal o cargo directivo
a nivel provincial, autonómico o estatal en las Organizaciones Sindicales
más representativas.
Medidas provisionales
Cuando así esté previsto en las normas que regulen los procedimientos sancionadores, se podrá adoptar mediante resolución motivada medidas de carácter provisional que aseguren la eficacia de la resolución final que pudiera recaer.
La suspensión provisional como medida cautelar en la tramitación de un
expediente disciplinario no podrá exceder de 6 meses, salvo en caso de paralización del procedimiento imputable al interesado. La suspensión provisional podrá acordarse también durante la tramitación de un procedimiento judicial, y se mantendrá por el tiempo a que se extienda la prisión provisional u
otras medidas decretadas por el juez que determinen la imposibilidad de desempeñar el puesto de trabajo. En este caso, si la suspensión provisional excediera de seis meses no supondrá pérdida del puesto de trabajo.
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El funcionario suspenso provisional tendrá derecho a percibir durante la
suspensión las retribuciones básicas y, en su caso, las prestaciones familiares
por hijo a cargo.
Cuando la suspensión provisional se eleve a definitiva, el funcionario
deberá devolver lo percibido durante el tiempo de duración de aquélla. Si la
suspensión provisional no llegara a convertirse en sanción definitiva, la
Administración deberá restituir al funcionario la diferencia entre los haberes
realmente percibidos y los que hubiera debido percibir si se hubiera encontrado con plenitud de derechos.
El tiempo de permanencia en suspensión provisional será de abono para el
cumplimiento de la suspensión firme.
Cuando la suspensión no sea declarada firme, el tiempo de duración de la
misma se computará como de servicio activo, debiendo acordarse la inmediata reincorporación del funcionario a su puesto de trabajo, con reconocimiento de todos los derechos económicos y demás que procedan desde la fecha de
suspensión.
Recursos contra la suspensión
Para paralizar y dejar sin efecto la suspensión provisional, podrá interponerse el recurso de reposición previo a la vía contencioso-administrativa y,
con carácter extraordinario, el de revisión; uno y otro en la forma y casos establecidos en la Ley 30/1992 de Régimen Jurídico de las Administraciones
Públicas y Procedimiento Administrativo Común (LRJ y PAC).
Se puede obtener la anulación judicial de la suspensión provisional si la
Administración no justifica la existencia o posibilidad de grave perjuicio para
el interés general. Ello exige gran diligencia para justificar dichos perjuicios,
dada la perentoriedad de los plazos.
Reglas sobre suspensión
Reglas sobre la suspensión provisional
- El suspenso provisional perteneciente a una Administración por estar
sometido a expediente disciplinario puede reingresar en otra Corporación en
la que se halla excedente voluntario por interés particular. Si se le sancionara
con suspensión definitiva debería cesar en su nuevo puesto.
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- El suspenso provisional puede participar en un procedimiento de provisión de puestos de trabajo (art. 41.1 del RD 364/1995 de 10 de marzo)
- Supone la suspensión provisional la reserva de puesto.
Reglas sobre suspensión firme
- La suspensión firme de separación del servicio, si está recurrida permite
al interesado participar en los concursos de traslados de Funcionarios con
habilitación nacional.
- Si se impusiera al afectado la sanción de suspensión firme, deberá pasar
a dicha situación en todos los Cuerpos o Escalas a los que pertenezca, de
acuerdo con lo establecido por el art. 20 del Reglamento Disciplinario de la
Administración del Estado (RD 364/1995 de 10 de marzo).
- En suspensión firme no se percibe retribución alguna.
- Si la suspensión provisional no es declarada firme, el tiempo de duración
de la misma se reputara de servicio activo a todos los efectos.
- La duración de suspenso definitivo no se reputara de servicio activo a
efecto alguno de forma que no cuenta el tiempo de suspenso.
Instructor y secretario. El expediente disciplinario es tramitado por el
instructor. En los de carácter complejo o trascendente en función de los
hechos, puede nombrarse Secretario.
El instructor debe ser un funcionario público perteneciente a Subescala de
grupo igual o superior grupo al del inculpado. El Secretario también ha de ser
funcionario
Instructor y Secretario están obligados, salvo causa de abstención legal, a
aceptar el nombramiento efectuado por la autoridad que incoa.
Abstención y recusacion. Así pues, no cabe la renuncia. Aunque si cabe
abstención y recusación. Ambos, Instructor y Secretario deben abstenerse o
pueden ser recusados cuando exista causa de abstención. La no abstención
podrá dar lugar a responsabilidad, (artículo 28.3 y 5 LRJ y PAC).
Son motivos de abstención, señalados en el artículo 28 LRJ y PAC, los
siguientes:
a) Interés personal en el asunto de que se trate o en otro en cuya resolución
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pudiera influir la de aquél; ser administrador de sociedad o entidad interesada, o tener cuestión litigiosa pendiente con algún interesado.
b) Tener parentesco de consanguinidad dentro del cuarto grado o de afinidad dentro del segundo, con cualquiera de los interesados, con los
administradores de entidades o sociedades interesadas y también con
los asesores, representantes legales o mandatarios que intervengan en el
procedimiento, así como compartir despacho profesional o estar asociado con éstos para el asesoramiento, la representación o el mandato.
c) Tener amistad íntima o enemistad manifiesta con alguna de las personas
mencionadas en el apartado anterior.
d) Haber tenido intervención como perito o como testigo en el procedimiento de que se trate.
e) Tener relación de servicio con persona natural o jurídica interesada
directamente en el asunto, o haberle prestado en los dos últimos años
servicios profesionales de cualquier tipo y en cualquier circunstancia
o lugar.
La abstención es un acto expreso que debe formularse ante la autoridad
superior inmediata, quien resolverá lo procedente, (Art. 28.1. LRJ y PAC),
una vez recibida la notificación del nombramiento.
La abstención puede ser aceptada o rechazada
Igualmente a partir de la recepción de notificación de nombramiento,
mientras dure la tramitación del procedimiento y hasta la formulación de la
propuesta de resolución, el inculpado tiene derecho a recusar al Instructor y
al Secretario, por los motivos de abstención anteriormente transcritos del artículo 28 de la LRJ y PAC.
El procedimiento de recusación, procedimiento incidental dentro del disciplinario, tiene los siguientes trámites:
- La recusación ha de plantearse ante quien acordó la incoación del
expediente
- Quien incoó es competente para dictar resolución
- Previamente a la resolución de recusación, quien ha de resolver ha de
solicitar los informes y comprobaciones que considere pertinentes.
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- La resolución debe dictarse dentro del plazo de tres días y puede ser estimatoria o desestimatoria
- La resolución que estime la recusación debe ser notificada al inculpado
y al instructor
- Des ser estimatoria, debe producirse simultáneamente resolución de
nombramiento de nuevo instructor
Tramitación. El instructor dicta actos de motu propio que tienen el carácter de resoluciones administrativas de trámite, propuestas a la autoridad que
incoa, diligencias, actas, comunicaciones a la autoridad que incoa, notificaciones, etc. En concreto:
- Adopta resoluciones que considere necesarias, excepto la resolución sancionadora. En esta, en cambio, el Instructor se ha de limitar a formular
propuesta al órgano sancionador
- Propone, en el momento de elaborar el pliego de cargos, el mantenimiento o levantamiento de la medida de suspensión provisional.
- Comunica los hechos al Ministerio Fiscal, y lo pondrá en conocimiento
de la Autoridad incoadora del expediente, si aprecia que la falta puede ser
constitutiva de delito o falta pena.
- Suspende la tramitación del expediente hasta tanto recaiga resolución
judicial, si aprecia que se trata de hechos que pudieran ser constitutivos de
alguno de los delitos cometidos por los funcionarios en el ejercicio de sus
cargos, así tipificados en el Código Penal (prevaricación, cohecho, malversación, etc.), En los demás casos podrá continuar el expediente administrativo, salvo que el procedimiento disciplinario y el penal versen única
y exclusivamente sobre los mismos hechos, en cuyo caso será necesario
estar a la declaración de hechos probados de la sentencia firme condenatoria o a la declaración de no existencia de los mismos en la absolutoria.
- Practica, en aplicación del principio general de impulsión de oficio del
procedimiento, cuantas diligencias sean adecuadas para la determinación
y comprobación de los hechos.
- Practica cuantas pruebas puedan conducir al esclarecimiento y a la determinación de responsabilidades susceptibles de sanción.
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Todos los órganos y dependencias de la Administración están obligados a
facilitar al Instructor los antecedentes e informes necesarios, así como los
medios personales y materiales que precisen para desarrollar sus actuaciones.
Conexiones con la jurisdicción penal
Aspecto trascendental en materia sancionadora es el de las conexiones
entre los ámbitos sancionadores administrativo y penal, ya que un mismo
hecho puede constituir una falta disciplinaria y al mismo tiempo un delito o
falta penal.
Sobre ello, el art. 23 del Reglamento de Régimen Disciplinario de los funcionarios de la Administración del Estado determina que, "en cualquier
momento del procedimiento, cuando el instructor aprecie que una presunta
falta puede tener implicaciones penales lo deberá poner en conocimiento de
la autoridad que hubiese ordenado iniciar el expediente para que lo comunique al Ministerio Fiscal". "Ello no será obstáculo para que continúe la tramitación del expediente disciplinario hasta su resolución e imposición de la sanción si procediera".
Frente a esta regla de carácter general, el RDAE regula un supuesto de
sentido opuesto ya que si los hechos que se imputan al funcionario pueden
constituir alguno de los delitos cometidos por los funcionarios públicos en el
ejercicio de sus cargos,) del Código Penal, se suspenderá la tramitación del
expediente "hasta tanto recaiga resolución judicial".
Reglas sobre notificaciones
Reglas para agilizar las notificaciones. Siendo las notificaciones actos
muy frecuentes e importantes en el expediente disciplinario, exponemos a
continuación algunas reglas para agilizar y garantizar las notificaciones:
- Se citará a comparecencia al inculpado y, personado éste, le exhibirá el
Instructor el original y un duplicado del acto administrativo a notificar.
El original, una vez registrado de salida, le será entregado al inculpado,
quien deberá firmar en el duplicado la diligencia de recepción, incorporándose este documento al expediente.
Si el inculpado no quisiera firmar la diligencia de recepción o se negara
a recibir la notificación, se levantará acta en la que conste la circunstancia que corresponda, siendo firmada por el Instructor y el Secretario o, de
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no existir este último, por otra persona mayor de edad, dándose por cumplido el trámite y prosiguiéndose actuaciones por el Instructor.
- Notificación ante el jefe inmediato del inculpado. Si el inculpado no
compareciese, se intentará la notificación en la forma siguiente: El original y duplicado del acto a notificar, con la diligencia antes citada y registrado de salida, se introducirán en un sobre dirigido al inculpado, debidamente cerrado, en el que se hará constar la palabra «Notificación» y
debajo de ella la clase de acto que se notifica y el número del expediente a que se refiere, acompañándose al mismo un oficio dirigido al jefe
inmediato del inculpado, que se registrará igualmente de salida, quedando su minuta incorporada al cuerpo del expediente.
Este sobre y oficio se introducirán, a su vez, en otro sobre mayor dirigido a dicha Jefatura, quien ordenará su entrega al inculpado, bien en la oficina o en su domicilio.
En el supuesto de que el inculpado no quisiera abrir el sobre o, una vez
abierto, se negara a firmar el duplicado, se levantará acta en la que se
harán constar tales circunstancias y será firmada por dos personas presentes en el acto, enviándose al remitente junto con el sobre cerrado o
abierto y los documentos que contenía.
- Notificación por correo. Las notificaciones que se cursen por correo se
realizaran con arreglo a las formalidades señaladas para los certifica-dos
en general, circulen o no con aviso de recibo.
Cuando interese al remitente conocer la fecha de entrega de estas notificaciones a sus destinatarios, podrá solicitar «aviso de recibo» en el acto
de imposición o con posterioridad.
- Notificación por edictos. Cuando no sea posible tener constancia documental de la recepción de acto administrativo por el inculpado, por ignorarse su domicilio, ser desconocido éste o encontrase en paradero desconocido, se hará la notificación por medio de anuncios en el tablón de
edictos del Ayuntamiento de su último domicilio conocido y en el «Boletín Oficial del Estado» o de la provincia.
Declaración del inculpado. Como primera actuación, el Instructor debe:
- Tomar declaración al inculpado
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- Evacuar cuantas diligencias se deduzcan de la comunicación o denuncia
que motivó la incoación del expediente y de lo que aquél hubiera alegado en su declaración.
Formulación de cargos. Mediante el pliego de cargos el Instructor expone por escrito al inculpado los hechos que se le imputan, la calificación provisional de los mismos y las sanciones que pudieran serle de aplicación. Centra, pues, el pliego de cargos el alcance del expediente disciplinario.
El pliego de cargos es un documento que debe redactarse de modo claro y
preciso, en párrafos separados y numerados por cada uno de los hechos imputados, y tiene las siguientes características:
- Ha de formularse a la vista de las actuaciones practicadas y en un
plazo no superior a un mes, contados a partir de la incoación del procedimiento. Aunque, por causas justificadas, puede solicitar la ampliación de este plazo.
- Debe comprender los hechos imputados, con expresión, en su caso, de la
falta presuntamente cometida, y de las sanciones de aplicación.
- Debe notificarse al inculpado, expresando en la notificación el plazo concedido para su contestación, fijado en diez días.
Contestación al pliego de cargos. Notificado el pliego de cargos, el inculpado puede contestar al mismo, dentro del plazo de los diez días señalados,
aduciendo las alegaciones que estime convenientes y aportando los documentos que considere de interés. Igualmente puede proponer la práctica de las
pruebas que crea necesarias para su defensa.
Periodo de prueba. Contestado el pliego de cargos o transcurrido el plazo
sin hacerlo, se abre el período de práctica de las pruebas, fijado en un mes.
Las pruebas que se pueden practicar son tanto las propuestas o solicitadas por
el inculpado en la contestación al pliego de cargos como aquellas otras que el
Instructor considere pertinente practicar de oficio.
Los hechos relevantes para la decisión del procedimiento podrán acreditarse por cualquier medio de prueba admisible en derecho.
Resolución de práctica de pruebas. El Instructor puede, mediante resolución, admitir la práctica de todas o algunas de las pruebas propuestas y
denegar las que considere innecesarias. Tal resolución debe notificarla al
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inculpado, motivando las causas de la denegación. La falta de motivación ha
de considerarse causa de indefensión para el inculpado y puede determinar la
nulidad de actuaciones.
Contra la resolución denegatoria de la prueba o pruebas solicitadas, no
cabe recurso alguno por el inculpado.
La admisión de la realización de pruebas, también debe notificarse, con
indicación expresa en las de carácter práctico, del lugar, fecha y hora de su
realización,
Realización de la prueba y práctica de diligencias. La intervención del
Instructor en todas y cada una de las pruebas practicadas es esencial y no puede
ser suplida por la del Secretario, sin perjuicio de que el Instructor pueda interesar la práctica de otras diligencias de cualquier órgano de la Administración.
Vista del expediente y alegaciones. Practicadas las pruebas y antes de
formular la propuesta de resolución a la autoridad que incoa el expediente, el
instructor debe dar vista del expediente al inculpado. En todo caso, este dispone de un plazo de diez días para ver el expediente.
El trámite de vista consiste en poner éste el expediente a disposición del
inculpado para que, en presencia del Instructor y del Secretario en su caso, lo
examine y tome las notas que desee. El trámite de vista puede cumplirse:
- Desplazándose el Instructor a la localidad del inculpado.
- Desplazándose el inculpado al lugar de destino del Instructor.
- En ambos casos, se citará al inculpado por escrito, señalándose el lugar
y tiempo para la realización del trámite de vista.
De su resultado se levantará acta que firmaran el Instructor, el Secretario,
en su caso, y el inculpado. Si este no compareciera o se negara a firmar el
acta, se hará constar así por diligencia en la misma, que deberán firmar el Instructor y Secretario y, al menos, otra persona mayor de edad en defecto de la
existencia del Secretario.
En cualquier caso, el inculpado puede solicitar copia completa del expediente, existiendo la obligación de facilitársela tan pronto sea posible. Si la
referida petición se produce en el momento de practicar el trámite de vista del
expediente, se recogerá tal extremo en el acta que se levante al efecto.
386 • GESTIÓN ADMINISTRATIVA DE RECURSOS HUMANOS EN LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS
En el trámite de vista el expedientado podrá alegar cuanto estime pertinente y aportar cuantos documentos considere de interés para su defensa
Propuesta de resolución. Dentro de los diez días siguientes a finalizar el
plazo de alegaciones, el Instructor formulará propuesta de resolución del
expediente disciplinario. Esta propuesta debe:
- Fijar con precisión los hechos, que no pueden ser distintos a los que sirvieron de base al pliego de cargos.
- Motivar, en su caso, la denegación de las pruebas propuestas por el
inculpado.
- Hacer la valoración jurídica de los hechos.
- Determinar la falta que se estime cometida, en función de la anterior
valoración.
- Señalar la responsabilidad del inculpado
- Proponer la sanción que corresponda. La propuesta de resolución debe:
- Notificarse al inculpado a fin de que éste pueda, en el plazo de diez días
a contar desde la fecha siguiente a la de su recepción, alegar cuanto considere conveniente para su defensa.
- Remitirse, junto con el expediente completo, al órgano que acordó la
incoación.
Nuevas diligencias. El órgano incoador puede devolver el expediente para
que el Instructor practique aquellas diligencias que considere imprescindibles
para resolver. En este caso, el instructor, realizará las nuevas diligencias y
antes de remitir de nuevo el expediente, dará vista de lo actuado al inculpado
para que en el plazo de diez días alegue cuanto estime conveniente.
Recibidas las alegaciones del inculpado o transcurrido el plazo para hacerlo, el Instructor se limitará a incorporar el escrito y, sin hacer consideración
alguna complementaria las remitirá, de inmediato, al órgano incoador.
Resolución. La resolución pone fin al procedimiento disciplinario. Corresponde dictarla al órgano incoador, que es siempre el competente para imponer las sanciones.
RESPONSABILIDAD DISCIPLINARIA • 387
Contenido. La resolución debe reunir los siguientes elementos:
- Puede ser sancionadora o sobreeseedora
- Siempre ha de ser motivada
- En ella no se pueden aceptar hechos distintos de los que sirvieron de base
al pliego de cargos y a la propuesta de resolución, aunque sí cabe distinta valoración jurídica
- Debe determinar con toda precisión la falta cometida, los preceptos en
que aparezca recogida la clase de falta, el responsable y la sanción que
se impone
- Debe pronunciarse expresamente sobre las medidas provisionales adoptadas durante la tramitación del procedimiento.
- Debe ser adoptada, excepto en el caso de separación del servicio, en
plazo de diez días, a contar de la fecha siguiente a la de recepción del
expediente por el órgano incoador
- En el caso de estimarse la inexistencia de falta disciplinaria o la de responsabilidad del inculpado, la resolución debe contener las declaraciones
pertinentes en orden a las medidas provisionales.
- Las Resoluciones sancionadoras (conforme al artículo 21 del Reglamento), pueden declarar la responsabilidad patrimonial si las conductas sancionadoras hubieran causado daños a la Administración:
Notificación de la resolución. La resolución debe ser notificada:
- Al inculpado, con expresión del recurso o recursos que quepan contra la
misma, órgano ante el que han de presentarse, y plazos para interponerlos.
- Al denunciante, si el procedimiento se inició como consecuencia de
denuncia.
Recursos contra la resolución.
Podrá interponerse el recurso de reposición previo a la vía contenciosoadministrativa y, con carácter extraordinario, el de revisión; uno y otro en la
forma y casos establecidos en la LRJ y PAC.
388 • GESTIÓN ADMINISTRATIVA DE RECURSOS HUMANOS EN LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS
Ejecución, suspensión e inejecución de sanciones. Las sanciones disciplinarias han de ser ejecutadas según los términos de la resolución que las
imponga, en el plazo máximo de un mes, salvo que, por causas justificadas,
la resolución establezca plazo distinto.
No obstante, bien de oficio o a petición del interesado, mediando causa
fundada, se puede acordar la inejecución de la sanción o su suspensión por
tiempo inferior al de su prescripción. Es competente para declarar la inejecución o suspensión de la sanción el Alcalde.
Cumplimiento de sanción. Las sanciones se cumplirán de inmediato,
una vez notificada la resolución sancionadora. Cuando no sea posible el
cumplimiento de la sanción por hallarse el funcionario en situación administrativa distinta a la de activo que lo impida, esta se hará efectiva cuando el cambio de situación lo permita, salvo que haya transcurrido el plazo
de prescripción.
Prescripción
- De las faltas. Señala el artículo 97 EBEP que “las infracciones muy graves prescribirán a los 3 años, las graves a los 2 años y las leves a los 6 meses.
- De las sanciones. Las sanciones impuestas por faltas muy graves prescribirán a los 3 años, las impuestas por faltas graves a los 2 años y las impuestas por faltas leves al año.
El plazo de prescripción comenzará a contarse desde que la falta se hubiera cometido, y desde el cese de su comisión cuando se trate de faltas continuadas. El de las sanciones, desde la firmeza de la resolución sancionadora.
5. EL PROCEDIMIENTO SUMARIO POR FALTAS LEVES
El procedimiento para los supuestos de infracciones que hayan de ser previsiblemente calificadas de leves, es un expediente disciplinario reducido a la
mínima expresión de formalismos y trámites.
Dice el EBEP que la imposición de sanciones por faltas leves se llevará a
cabo por procedimiento sumario con audiencia al interesado. Asi, pues, para
imponer sanciones por faltas leves no es necesario tramitar expediente previo,
dada la poca entidad de las faltas. No obstante, las sanciones no pueden impo-