gerencia del desarrollo territorial rural

Gerencia de desarrollo
territorial rural
el cambio económico
desde el interior del país
Georg Birbaumer
con la colaboración de
Henry Moriya y Víctor Argüello
Noviembre de 2007
Asunción - Paraguay
La GTZ es una empresa de propiedad de la
República Federal de Alemania. Tiene como
objetivo fomentar el desarrollo sostenible.
Opera a nivel internacional por encargo del
Ministerio de Cooperación Económica y
Desarrollo (BMZ), o de otros comitentes del
Sector Público y Privado.
Parte de la presente publicación es el
resultado de trabajos realizados en el
marco de la Cooperación Técnica Alemana
(GTZ) en el Paraguay y otros países de
América Latina. Sin embargo, las opiniones
y afirmaciones vertidas por el autor y sus
colaboradores no reflejan necesariamente la
posición institucional de este organismo.
Copyright: Programa Buen Gobierno Descentralizado y Reducción
de la Pobreza-STP - GTZ
GERENCIA DEL DESARROLLO
TERRITORIAL RURAL
el cambio económico desde el interior del país
Ministerio de Agricultura y Ganadería (MAG), Dirección General
de Planificación (DGP):
Deutsche Gesellschaft für Technische Zusammenarbeit (GTZ)
GmbH: San Benigno 1315 c/ Cnel. Torres, Casilla de Correo 1859,
Asunción, Paraguay
Autor:
Georg Birbaumer
Colaboradores:
Henry Moriya
Víctor Argüello
Revisión del texto:
Rosa M. Estigarribia, Fernando Ruiz Díaz
Diseño gráfico: Creative Park
Impresión: Artes Gráficas Robert S.A.
Asunción, Paraguay, Noviembre de 2007
A los buenos gobernantes
y políticos:
de ellos depende un destino
mejor para el Paraguay.
G E R E N C I A D E D E S A R R O L LO - T E R R I T O R I A L R U R A L
5. Cuando se quiere intervenir en el desarrollo, sea mediante programas de gobierno o
proyectos de desarrollo rural de cualquier tipo, la división político-administrativa es
ineludible. La institucionalidad para el desarrollo territorial debe conformar un sistema coherente, cuya funcionalidad debe responder a las dinámicas económicas y sociales del territorio.
6. La vía agrícola de desarrollo rural tiene el potencial de reducir la pobreza rural sólo
cuando está orientada a la producción generadora de trabajo y a nuevas formas de
producción que son intensivas en mano de obra.
El texto de este libro ofrece conceptualizaciones, estrategias y modelos que provienen entre
otros de una larga experiencia práctica conjunta ante el Ministerio de Agricultura y Ganadería
y la Cooperación Técnica Alemana, que ha mostrado un impacto económico y social sorprendente en la Región Oriental del país, con retornos de hasta cinco unidades monetarias por cada
unidad monetaria invertida en el desarrollo económico rural, y que pueden ser imitadas con alta
probabilidad de éxtito en otras localidades y regiones.
Finalmente, no podemos dejar de referirnos aquí a una singularidad socio productiva clave de
la ruralidad paraguaya, la Agricultura Familiar Campesina, segmento que constituye, a mas de
su ponderación productiva, un reservorio inestimable de valores tradicionales culturales, entre
los que sobresalen la solidaridad y el sentido de pertenencia a una raíz común.
Horst Steigler
Ing. Agr. Alfredo Molinas
Cooperación Técnica
Alemana (GTZ)
Ministerio de Agricultura
y Ganadería (MAG)
Director Residente
Ministro
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PRESENTACIÓN
La gestión del desarrollo rural en el Paraguay, sus directrices y lineamientos operativos para la
construcción de una ruralidad renovada para el cambio, no resulta una tarea simple y lineal,
aunque como en muchos casos, hubiera bastado recurrir a conceptualizaciones y recetas, crecientemente proliferantes en “el mercado de soluciones infalibles”, los autores de este libro han
preferido recurrir a la práctica y su experiencia a nivel local, regional y nacional, en la gerencia
del desarrollo territorial rural en el Paraguay y América Latina.
El libro muestra que la dotación y valor de los recursos potencialmente activables y articulables
con que cuenta el interior del País, permiten pensar en escenarios diferentes a corto y mediano
plazo, caracterizados por un crecimiento económico con mayor equidad. Este, en base a la aplicación de principios orientadores como plataforma de un proceso de adecuación y modernización estructural que pudiera impulsar la transición de una ruralidad inestable y divivida por la
desigualdad, hacia un desarrollo rural integrado. Los principios orientadores para impulsar el
progreso económico y social con equidad son:
1. El desarrollo económico y social del Paraguay requiere de una política que apunte a una
sociedad mas justa, con énfasis en la razón y la virtud, encausándola definitivamente en
su función esencial: la promoción del bien común y de buenas costumbres.
2. La desigual distribución de los recursos naturales, financieros y del acceso a la educación son los principales factores que limitan el desarrollo del Paraguay y de otros países
de América Latina. Ningún modelo de desarrollo puede ser instalado sobre un sustrato
social marcado por desigualdades y asimetrías extremas.
3. El desarrollo institucional y el desarrollo de la transformación productiva se deben realizar de forma simultánea. El desarrollo institucional debe apuntar a una concepción que
permita un ajuste continuo de gestión, que parta de bases estratégicas y operativas que remuevan la improvisación y el coyunturalismo reactivo como modalidad habitual, e instale
racionalidades institucionales como fundamento funcional del proceso de desarrollo. La
reconversión productiva constituye uno de los ejes básicos de este proceso.
4. El concepto de lo rural debe necesariamente incluir los núcleos urbanos con los que regiones netamente rurales podrían tener vínculos en aspectos productivos y sociales. La
reducción de la pobreza rural no necesariamente debe concentrarse en la búsqueda de
soluciones “directamente agrarias”. La creación de capacidades, habilidades y destrezas
que posibiliten inserciones laborales locales no agrarias, e incluso, la promoción e impulso
de iniciativas innovadoras económicas por cuenta propia, en base a demandas locales, nacionales e internacionales deben ser parte de la estrategia para el desarrollo rural.
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Autor
Georg Birbaumer: Ingeniero Agrónomo, con cursos de M.Sc. y Ph.D. en Desarrollo Rural en las
Universidades de Oxford y Reading, Inglaterra. Durante cuatro años se desempeñó como Voluntario
de las Naciones Unidas en Ecuador y Yemen, Arabia. De 1973 a 1980 ejerció los cargos de Experto y
Supervisor de la Organización para la Agricultura y Alimentación de las Naciones Unidas (FAO) en
el marco del Programa de Fertilizantes y Correctivos en el Brasil. Desde 1981, es Asesor Principal de
la Cooperación Técnica Alemana (GTZ). Ha trabajado con esta institución en Argentina, Colombia
y Paraguay, donde se desempeñó como gerente y co-director de proyectos de desarrollo rural y de
agricultura de conservación. Aparte de estas tareas, realizó trabajos de consultoría relacionados a
políticas de desarrollo rural, planificación y evaluación de proyectos de desarrollo rural, extensión
rural y agricultura de conservación en varios países de América Latina y el Caribe a nivel nacional,
regional y local.
Colaboradores
Henry Moriya: Ingeniero Agrónomo, M.Sc. en Economía Agrícola de la Purdue University, EEUU,
donde finalizó el curso con honores. Fue Asesor Técnico de la Dirección General de Planificación
del Ministerio de Agricultura y Ganadería durante el período 1989 a 1993. Luego se desempeñó
en el sector privado como Director Gerente de la empresa Agropecuaria Fortuna S.A. hasta fines
del año 1999. Además de esta labor, realizó trabajos de consultoría en elaboración y evaluación de
proyectos productivos y ambientales para instituciones de Cooperación Técnica y Financiera, tales
como JBIC (Japan Bank of Internacional Cooperation), BID, JICA, PNUD y BM. Desde el año 2000
ejerce el cargo de Asesor Nacional de la GTZ en el Paraguay, siendo responsable del componente
“Mejoramiento de las bases productivas y cadenas productivas” del Programa Buen Gobierno Descentralizado y Reducción de la Pobreza”.
Victor Argüello: Cursó el bachillerato técnico en agronomía en la Escuela Agrícola de Caazapá,
donde fue el mejor egresado. Licenciado en Administración de Empresas en el año 2000, recibiendo
honores como alumno distinguido. En el 2001 culmina un post grado en Educación Superior. Obtuvo la Maestría en Educación y Desarrollo de la Universidad Nacional de Asunción en el año 2005.
Fue electo “Joven sobresaliente de 1996” por la Cámara Junior de Asunción. Participó en varios cursos a nivel nacional y en el extranjero, principalmente sobre formulación y evaluación de proyectos
dictados por la CEPAL y la FAO. En el lapso 1996 a 2000 se desempeñó como Gerente General de
la Cooperativa Ycua Bolaños de Caazapá. A partir de 2001 se incorporó a la Cooperación Técnica
Alemana, GTZ, donde ejerce hasta la fecha el cargo de Asesor Nacional.
INDICE
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AGRADECIMIENTO
Este es un libro que tiene su base en la propia realidad: en los tiempos de conversación con
carpinteros, con empresarios, con los campesinos del último rincón y del primer rincón;
con los miembros de asociaciones de criadores de ganado de raza y con los campesinos sin
tierra y sin ganado. Se fundamenta en el saber cultivar la tierra con el olfato del sembrador,
en el aroma fresco de la tierra y en el sudor de los bueyes atrás del arado; en observar y
valorar las técnicas ancestrales de la raza guaraní en plantar sin arar; en la práctica de
promover esta sabiduría como si fuese un invento del Primer Mundo en otros países de
América Latina; y en la experiencia juvenil de ordeñar las vacas en horas tempranas antes
de ir a la escuela.
Les agradezco a todos aquellos que supieron enseñarme a trabajar con espacios mínimos
de descanso y con dedicación a los demás. Y especialmente a aquellos que me enseñaron
a comprender y querer a la gente. La mayoría de ellos están aquí en el Paraguay. Algunos
de ellos son buenos políticos.
Este no es un libro teórico basado en literaturas consultadas y en conocimientos de última
generación extraídos del Internet, razón por la cual tiene pocas referencias bibliográficas.
Las principales referencias para este libro, son aquellas personas, que trabajaron conmigo
durante los últimos 30 años en América Latina. Son ellos quienes han contribuido al contenido del mismo:
Por ello, me permito citar en Paraguay a: Henry Moriya, Victor Arguello, Pedro Fernández,
Doria Baranda, Carmen Galdona, Miguel Angel Florentín, Ronaldo Dietze, Oscar Meza,
Reinaldo Martínez, Juan Carlos Scavone, Anselmo Riveros, Felipe Soria, Fidelino Samudio
(+) Angel Solíz, Rúben Rolón, Gustavo Ruíz Díaz, Luís Alberto Álvarez (+), Juan Molinas,
los hermanos Enríque y César Rodríguez, Pedro Willi, Pastor Vera Bejerano, Hector Fariña, Vicente Ferreira, Manuel Morel, Fabio Vega, Ken Moriya y Margin Meza, María Esther
Díaz, Patricia Pastore e Irene Ocampos. A Rosa María Estigarribia por la revisión ortográfica del texto, y a Hugo Halley Merlo, mis agradecimientos por la revisión del contenido
científico académico del texto, y por las sugerencias y observaciones recibidas.
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En otros países, una importante participación en el contenido de este libro (aunque sin
contribución directa) corresponde a Julio Santos (Argentina), Wilson Otero Beltran (Colombia), Ademir Calegari y Nilson Holanda Malaqueta (+) (Brasil).
Al mismo tiempo, quiero agradecer a la Cooperación Técnica Alemana, GTZ, que ha
apoyado mi trabajo en el marco de sus proyectos en América Latina y el Caribe durante
veintiocho años, proporcionando todo este tiempo un ambiente óptimo de trabajo, de
capacitación personal, tolerancia y comprensión. Son sus integrantes a los que debo mucho: Rolf Derpsch (hoy consultor internacional), Evi Gruber, Peter Dietz, Georg Wessling,
Herbert Frömberg, Rainer Dutsch, Helmut Eger, Paul Borsy (hoy AGEG/ECO), Annette
Schmid, Renate Schneider, Elke Schaub, Hans Joachim Hermann y Horst Steigler.
Finalmente agradezco a mi esposa Judith por aceptar con ternura a una persona con un
nivel de desarrollo menor al que ella soñaba, de un hombre proveniente de un país desarrollado, y por enseñarme que en el medio del subdesarrollo económico y social pleno hay
miles de personas que del punto de vista cultural, intelectual y humano, son mucho más
desarrollados de lo que uno espera.
EL AUTOR
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INTRODUCCIÓN
Haber asesorado a gobiernos de América Latina en sus esfuerzos por impulsar el desarrollo
territorial rural y logrado impactos socioeconómicos y ambientales importantes en un lapso
relativamente corto, hace que el autor y sus colaboradores quieran con este libro transmitir a
gobernantes, políticos, funcionarios públicos, empresarios y estudiantes sus experiencias sobre
la gestión del desarrollo. Una de estas experiencias sobre el desarrollo revela que solamente las
estrategias de desarrollo que promuevan de forma simultánea el desarrollo institucional y la
transformación productiva pueden contribuir efectivamente a la superación de la pobreza. El
desarrollo institucional y la transformación productiva se condicionan mutuamente y ambos
son necesarios para lograr el mejoramiento económico y social en territorios rurales. Por esta
razón dos capítulos de este libro abordan aspectos de desarrollo institucional, y un capítulo
trata aspectos de desarrollo económico y transformación productiva.
Otra experiencia apunta a los necesarios vínculos rurales-urbanos para el desarrollo territorial. La implementación y fomento de cadenas productivas requiere la inclusión de
núcleos urbanos con los cuales se debe tener enlaces funcionales en aspectos tanto productivos como sociales. Los grandes centros urbanos no siempre son relevantes para el
desarrollo económico de una nación, pero sí, ciudades del “interior” como bases de los
famosos “nuevos distritos industrializados” o “clusters”, que ilustran procesos de desarrollo innovadores de pequeñas y medianas empresas; de pequeños productores agrícolas y
artesanos, aprovechando las ventajas de costos y flexibilidad laboral que dicha condición
permite. Luego, estas unidades de producción adquieren competitividad internacional sin
necesidad de involucrar a las grandes ciudades, contrastando el modelo tradicional “fordista”, de la gran industria de producción en masa ubicada en grandes centros urbanos.
El pueblo paraguayo generalmente diferencia su país entre la “capital” y el “interior”. El
concepto “interior” conlleva consigo el amargo sabor del atraso, de lo tradicional. Sin embargo, si uno quiere sacudir y levantar al Paraguay de su lecho de subdesarrollo económico
y social crónico en que se encuentra desde hace décadas, no puede hacerlo sin pensar en
el interior, que cubre la gran mayoría del territorio nacional y que además, representa
una formidable plataforma productiva de alto potencial. El sendero del desarrollo tiene
que iniciarse allí y mas específicamente, en las unidades gubernativas descentralizadas
(municipios y gobernaciones) y en las unidades productivas agrícolas y no-agrícolas del
interior del país. No se pueden iniciar procesos de desarrollo económico en ciudades mal
ordenadas, con calles rotas y cuya única industria próspera y de rápido crecimiento es la de
la educación privada, que produce un producto sin destreza ni mercado, vendiendo falsas
esperanzas a una juventud con sueños y voluntad de trabajar. Por tal motivo, el contenido
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...si uno quiere sacudir y levantar al Paraguay de su lecho de
subdesarrollo económico y social, no puede hacerlo sin pensar
en el interior...
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de este libro pretende ser una guía para gobernantes, políticos, empresarios y funcionarios
técnicos del interior del país para que ellos puedan impulsar un cambio económico y social
desde allí. “No hay nación que valga sin interior que sirva”.
Los capítulos 1 y 2 de este libro tienen como base una amplia revisión bibliográfica y refleja
un resumen de la misma. Se refieren a conceptos sobre el desarrollo y a experiencias y resultados obtenidos con los esfuerzos realizados por entidades científicas y de cooperación
para impulsar el desarrollo económico, social y humano durante las últimas cinco décadas
de desarrollo en el mundo. Además, resaltan las principales causas del subdesarrollo en
América Latina de punto de vista del autor, a saber:
La poca idoneidad moral e intelectual de gobernantes y políticos.
La corrupción.
La promoción del desarrollo industrial antes del desarrollo rural.
La inequitativa estructura de la tenencia de la tierra.
La limitada competencia profesional de los recursos humanos.
La promoción de la apertura a los mercados externos antes que la protección de los mercados internos.
Los demás capítulos reflejan la experiencia práctica del autor y sus colaboradores en el
Paraguay; realizando en el capítulo 3 una descripción de algunos modelos estratégicos de
gerencia de desarrollo territorial capaces de impulsar positivamente un proceso de cambio
de índole económico, social y humano a nivel subnacional. Se da atención especial al desarrollo económico departamental y municipal y a la relación de los modelos de gerencia de
desarrollo al modelo de gerencia de cadenas productivas que se presenta en el capítulo 5.
El capitulo 4 se refiere a los principales instrumentos de la gerencia del desarrollo rural, mas
específicamente a la planificación del desarrollo territorial, la presupuestación, la coordinación
de la ejecución de planes y proyectos y al monitoreo y evaluación del proceso de desarrollo
departamental y municipal.
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El capítulo 5, describe el concepto de desarrollo económico territorial rural que incluye la implementación y el fomento de cadenas productivas así como tres ejes principales del desarrollo
económico rural:
La implementación y el fomento de cadenas productivas.
El mejoramiento de la base productiva suelo.
El mejoramiento de la base productiva forestal y frutiforestal.
El capítulo 1 y partes del capítulo 2 fueron elaborados ya en el año 2000. Por considerar la temática presentada todavía de mucha actualidad y utilidad, no se han incluido modificaciones o
actualizaciones en gran parte de su texto. El capítulo 3 fue elaborado en el año 2006. Los otros
capítulos son de preparación más reciente. El capitulo 4 cuenta con la colaboración de Henry
Moriya en la parte de planificación y presupuestación y de Víctor Argüello en lo que se refiere
al monitoreo y evaluación.
Como este libro se orienta a gobernantes, funcionarios de rango del interior y políticos, se
mencionan referencias bibliográficas solamente donde es necesario, pero no se presenta la bibliografía en extenso.
Lo que desea este libro es transferir destreza y pasión orientada hacia el bienestar de la población de una nación.
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EL PROCESO DE DESARROLLO
1
Antes de analizar el texto de éste y de los siguientes capítulos, conviene aclarar a los lectores el término “desarrollo”. Una palabra que surgió en el siglo ‘18, llegó al auge de su
popularidad durante las últimas cuatro décadas del siglo ‘20, y al iniciarse el siglo ‘21, se
ve envuelta con un aura de decadencia y desencantamiento, lo que propicia también una
confusión entre las organizaciones y burocracias internacionales que han dado al término
de “desarrollo” las mas variadas facetas de interpretación ¿Es desarrollo progreso? ¿Es desarrollo una palabra que expresa la suma de aspiraciones virtuosas de la humanidad? ¿Es
desarrollo bienestar? ¿O es desarrollo la palabra mágica con la cual podrían resolverse los
problemas que nos rodean o por lo menos, que nos llevan a la solución de algunos de ellos?
¿O es desarrollo simplemente un mito conservador, reaccionario?
Tantas interrogantes en torno a una palabra con la cual estamos confrontados diariamente
y que además es tema central de este libro, requieren de esclarecimiento, razón por la
cual intentaremos en el primer capítulo, examinar el término “desarrollo” bajo la luz de la
ciencia social e histórica, para una mejor comprensión del concepto. Al final del capítulo
se presenta una definición referente al término de desarrollo, que como muchas otras definiciones, no es totalmente errada, pero tampoco reclama validez universal.
1.1 El nacimiento del término desarrollo
El sentido de la palabra “desarrollo” es originario de épocas ya anteriores de la edad de
piedra, entendiendo los cazadores y agricultores bajo el término desarrollo algo como
crecimiento o maduración de plantas o seres vivos. Este concepto se ha mantenido en el
lenguaje cotidiano hasta hoy y sigue siendo interpretado de la misma forma por las ciencias naturales. Describe un proceso que permite la liberalización de potencialidades de un
objeto u organismo hasta que éste alcance su forma terminal natural completa. O sea, es
un término que explica desde hace millones de años el crecimiento natural de plantas u
organismos mayores.
Al revisar la documentación histórica sobre el tema, se puede constatar la aparición de
la palabra (o su asunción hacia cierta popularidad en la ciencia biológica) en el marco de
las teorías de evolución de Wolff y Darwin entre 1759 a 1859, donde como “desarrollo” se
comprendía un proceso de transformación hacia formas cada vez más perfectas.
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1.2 La aparición del término desarrollo en la
ciencia social
La metamorfosis de una palabra con noción biológica hacia la esfera social ocurrió probablemente durante el siglo ‘18, cuando el científico alemán Justus Moser introduce la
palabra Entwicklung (desarrollo en el idioma alemán) en la emergente ciencia social.
Este científico define Entwicklung como un proceso gradual y lineal de cambio social,
considerando la transformación de una situación política a otra como un acontecimiento
natural de maduración. Otro científico alemán, Gottfried Herder, publicó en 1774 su “Interpretación de la Historia Universal”, acoplando la teoría de la ciencia natural a la filosofía
histórica. Según Herder, el desarrollo histórico es la continuación del desarrollo natural.
Los dos procesos de desarrollo son variantes del desarrollo homogéneo del cosmos, creado
por Dios. Para el politólogo y luego presidente de los Estados Unidos, Thomas Jefferson, la
interpretación del término fue similar. Para el estadista norteamericano, desarrollo (comprendido en la época bajo el término progreso) era la realización de una política republicana con énfasis en equidad y virtudes para una sociedad predominantemente agraria. Una
política capaz de impulsar la difusión de las buenas costumbres y de un espíritu ético entre
el pueblo, dando a la idea de desarrollo una connotación casi religiosa.
Ya durante el siglo ‘19, Dios desaparece en la concepción científica sobre el universo, y la
palabra “desarrollo” se eleva a una categoría central y popular en las obras de Karl Marx,
quien interpreta el desarrollo como un proceso histórico necesario de que ocurra, similar
al carácter preciso de las leyes naturales. El concepto de Herder sobre historia y de Darwin
sobre evolución, son los ingredientes principales de su concepto de desarrollo, pero sin la
participación de un creador superior. La producción industrial, la industrialización (que
es solamente una forma de vida social) aparece en su obra como el estado terminal de la
evolución social. Leyes científicas sustituyeron el rol de Dios y el proletariado asumió la
función del primum movens, el del “acelerador principal” del proceso del desarrollo histórico hacia la maduración o estado terminal.
Después de Marx se inició una fase de silencio sobre el concepto de “desarrollo” con
noción positiva, siendo reemplazado por conceptos con noción negativa, beligerante y
racista. Recién después de la Segunda Guerra Mundial, en el discurso inaugural como
presidente de los Estados Unidos el 20 de Enero de 1949, Harry S. Truman hizo renacer
con fuerza la palabra “desarrollo”, adoptando una percepción de “desarrollo” similar a la
de Marx, pero con ideología política distinta. Al mismo tiempo, el Presidente dio luz en su
discurso a otra palabra cargada de injusticia, ambigüedad y prejuicio, que analizaremos en
el próximo capítulo: la de “subdesarrollo”.
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E L P R O C E S O D E D E S A R R O L LO
“Nosotros tenemos que apuntar hacia un nuevo programa que posibilite a áreas subdesarrolladas aprovecharse de los beneficios de los avances científicos y del proceso industrial.
El imperialismo y el colonialismo no tienen lugar en nuestros planes. Lo que buscamos es
un programa de desarrollo basado en los conceptos de un intercambio comercial equitativo, técnico y democrático”.
Con cierto cinismo podrán afirmar algunos, que Truman cambió la función de acelerador
del desarrollo, el primum movens de Marx que era el proletariado, por capital y expertos.
Otros no menos cínicos podrán interpretar el discurso como el inicio, en teoría y práctica,
de una versión moderna de la injusticia social.
1.3 El primer vínculo con la economía
Lo que es innegable desde el discurso de Truman, es que el concepto “desarrollo” ha sufrido a partir de entonces, una dramática metamorfosis y la reducción de un concepto con
connotación holística cargada de mito y emoción a un término con noción predominantemente económica. El desarrollo o subdesarrollo dependen a partir de entonces - antes que
cualquier otro criterio - del nivel de ingreso por persona y país. Desarrollo, para Truman
y su compatriota y asesor W. Arthur Lewis (Teoría de Crecimiento Económico, 1955), el
más influyente economista de la época, era el crecimiento económico, no la distribución
de la riqueza: “Antes que nada tiene que estar claro, que nuestro objetivo es crecimiento,
no distribución” dijo él. Hasta el economista de la izquierda americana de la época, Paul
Baran, en su obra “Economía Política de Crecimiento” (1957), definió “desarrollo” como
incremento de la producción de bienes materiales per capita.
La obra tremendamente influyente de Walter Rostov, “Las Etapas del Crecimiento Económico: Un Manifiesto No-Comunista” (1960), caracteriza muy bien el pensamiento dominante de la época. Desarrollo para él, es la maduración desde una etapa calificada de
sociedad tradicional, pasando a la etapa de precondición para el despegue, que lleva a la
sociedad de despegue y ésta se transforma en una sociedad en camino de maduración que
a su vez desemboca finalmente en lo deseado: una sociedad de consumo masivo. Asume
así que la sola variable de crecimiento económico puede caracterizar sociedades distintas
(lo relatado es lógicamente un resumen muy simplificado para reflejar el espíritu predominante de ese tiempo). Aunque presenta partes hasta hoy altamente visionarias, a 40 años
de su publicación la obra parece más bien del género ciencia-ficción que de ciencia social
y económica.
Inicialmente está la sociedad tradicional en busca de modernización, después viene el
período de transición, donde las condiciones para la siguiente etapa del despegue están
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siendo generadas en respuesta a las fuerzas locales que desean la modernización. Sigue
el despegue y el camino hacia la maduración, caracterizados por un progreso fluctuante
y una difusión de tecnología moderna, acelerando la industrialización. Estas dos últimas
etapas demandan un lapso de dos a tres generaciones. Finalmente cuando el incremento
del ingreso permite el acceso a bienes de consumo duradero y servicios a una creciente
población urbana y suburbana, se habrá llegado al estado deseado: la temporada del consumo masivo; y excedentes de recursos financieros son progresivamente transferidos al
bienestar social y seguridad social.
De acuerdo con esta teoría de desarrollo, es una cuestión de tiempo que la brecha entre
países ricos y pobres (y entre ricos y pobres de un país) se reduzca en la medida que éstos
se acerquen a la etapa de maduración y consumo masivo. Sin embargo, la práctica durante
los últimos cuarenta años no ha confirmado la validez de esta teoría: la mayoría de las
naciones que han despegado desembocaron en pobreza.
1.4 La inflación conceptual
También es notable el inicio de una suerte de inflación conceptual del término “desarrollo”
a partir del discurso de Truman y de la década del ‘50, cuando la palabra acumuló una gran
variación de significados que comenzaron a disolver las precisiones originales sobre su
contenido: evolución, crecimiento, maduración - palabras con sentido positivo. Un paso
de lo simple a algo más complejo, de inferior a superior o simplemente, de malo a menos
malo. Se verificó así una gran variación de definiciones, ninguna fundamentalmente errada, ninguna con validez universal. Siguen algunos ejemplos:
a) Bajo la palabra “desarrollo”, el diccionario francés Petit Robert (1987) contiene las siguientes entradas: crecimiento, progreso, extensión, expansión: País o región en vía de
desarrollo, cuya economía todavía no ha alcanzado el nivel de Estados Unidos, Europa
Occidental, etc. Eufemismo creado para contrarrestar la palabra subdesarrollo.
b) El diccionario Larousse (1989) se refiere bajo la entrada de “desarrollo” a: Acción o
efecto de desarrollar o desarrollarse. Progreso cualitativo y duradero de la economía de
un país o de una empresa.
c) El informe de la Comisión Sur, The Challenge to the South: The Report of the South
Commission (1990), define “desarrollo” como un proceso que posibilita a seres humanos realizar sus potenciales, crear autoconfidencia y permitir vida en dignidad y
satisfacción.
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E L P R O C E S O D E D E S A R R O L LO
d) El primer “Informe sobre Desarrollo Humano” del Programa de las Naciones Unidas
para el Desarrollo (PNUD) en 1990 define “desarrollo” como la ampliación de opciones
humanas.
Reviendo la historia de las teorías de desarrollo de la década de los ‘50, también fue esta
la época donde los aspectos humanos como angustia, deseo y amor se han alejado más
que nunca del concepto de desarrollo. Este desquite se repite con fuerza durante la década
del re-development (re-desarrollo) durante los años ‘90, aunque esta vez acompañado de
términos como participación, equidad y sustentabilidad, formulados por los alquimistas
(expertos) de las poderosas entidades de cooperación internacional.
Recién la década del 60, la “Primera Década de Desarrollo de las Naciones Unidas, 1960 – 70”
trajo consigo el redescubrimiento del concepto de “desarrollo social”. Surgió la idea de un necesario balance entre el desarrollo económico y el social y la cuestión social se tornó en objeto de
investigación sistemática. El Consejo Económico y Social de las Naciones Unidas (ECOSOC)
planteó en 1962 en las Propuestas de Acción para la Primera Década de desarrollo:
“El problema de países subdesarrollados no es solamente crecimiento económico, pero desarrollo........Desarrollo es crecimiento más cambios. Cambios sociales, culturales, económicos; cambios cuantitativos y cualitativos...........El concepto central del desarrollo tiene
que contemplar el mejoramiento del nivel de la vida de la población”.
A pesar de este cambio gradual hacia otros aspectos del desarrollo que los meramente económicos, el proceso de desarrollo continuó siendo entendido por muchos como el sendero
trazado por Rostow, donde el cambio social será inducido con el correr del tiempo como
efecto colateral del desarrollo económico. Por esto, para muchos (economistas) el aspecto
social fue considerado más bien como un “obstáculo social” o como justificativo moral
para los sacrificios que un crecimiento económico implica durante un lapso para la población. El todopoderoso medidor del desarrollo, el PNB (Producto Nacional Bruto) se ha
“entronado” definitivamente durante esta década con un reinado vigente hasta el final de
este siglo. Sin embargo, al final de la década del ’60, la importancia de la dimensión social
del proceso de desarrollo experimentó una aceptación cada vez mayor.
Durante la Primera Década (1960 – 1970) se han considerado aspectos económicos y sociales separadamente, mientras que en la Segunda Década de Desarrollo de las Naciones
Unidas (1970 –1980) se ha enfocado en la integración de las dos dimensiones (la económica y la social) del proceso de desarrollo. Era notable el surgimiento de sospechas y
hasta revueltas contra la dominación de definiciones con nociones económicas. El propio
presidente del Banco Mundial, Robert S. McNamara, reconoció en 1970 que altas tasas de
crecimiento económico no van necesariamente paralelas con el desarrollo. Para algunos,
el discurso de McNamara era una llamada para el “destronamiento” del indicador PNB.
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Sin embargo, no se llegó a un consenso sobre otros indicadores de desarrollo internacionalmente aceptables.
Aún así, en la “Estrategia Internacional de Desarrollo” del 24 de octubre de 1970, el discurso oficial internacional apuntó hacia una estrategia global de desarrollo, basada en acciones conjuntas y concentradas en todas las esferas de la vida económica y social, y hacia
un enfoque holístico de desarrollo y planificación (unified approach to development and
planning) capaz de integrar las dimensiones económicas y sociales en la formulación de
políticas y programas de desarrollo, diseñada para:
a) Integrar a todos los sectores de la población en los aspectos de cambio y desarrollo.
b) Impulsar cambios estructurales que favorezcan el desarrollo nacional y que inciten a
todos los sectores de la población para que participen en el proceso de desarrollo.
c) Objetivar equidad social, incluyendo la distribución equitativa de ingresos y el bienestar en la nación.
Sin embargo, la Segunda Década que se inició con la idea de integración (surgiendo entre otros, el concepto de “Proyectos de Desarrollo Rural Integrados”) evolucionó en la
dirección opuesta. Los problemas reales de pobreza, producción, población, transporte,
hambre, niños, etc. avanzaron de repente y de una vez hacia la primera línea de combate,
llevando consigo cada problema una carrera independiente. Los distintos problemas comenzaron a ser disputados a raíz de la controversia sobre prioridades, y a la asignación de
recursos necesarios para la sobrevivencia de instituciones existentes y emergentes.
Ya pasada la mitad de la Década, los principios de integración pasaron a otro terreno. Surgió la
frase: “El objetivo del desarrollo deberá ser gente, no bienes” (Declaración de Cocoyoc, UNEPUNCTAD, 1974), y la propuesta de la Fundación Dag Hammarskjold “Un Desarrollo Diferente” (1975), apuntando al desarrollo humano. La Conferencia sobre Empleo, Distribución de
Ingresos y Progreso Social organizada por la Organización Internacional de Trabajo, OIT en
1976, encontró una respuesta aceptable en medio de la confusión de enfoques existentes con
su “Enfoque de Necesidades Básicas”, mientras que la Organización de las Naciones Unidas
para la Educación, la Ciencia y la Cultura ,UNESCO, seguía insistiendo en su “Plan á Moyen
Terme” (1977) en el “multi-relacionado proceso que incluye todos los aspectos de la vida de
una colectividad”. Apenas seca la tinta derramada para producir este informe, los expertos de
la UNESCO comenzaban a promocionar un concepto de “Desarrollo Endógeno”, emergiendo
como crítica tardía a la obra de Walter Rostow sobre la hipótesis de desarrollo en cinco etapas.
El concepto contempla como pilares el “desarrollo del conocimiento” y el “capital humano”. Si
este concepto hubiera cobrado fuerza entre la comunidad internacional, podría haber cambiado la hasta hoy predominante noción sobre “desarrollo”, noción envuelta en un solo modelo
cultural para todo el mundo: el occidental.
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E L P R O C E S O D E D E S A R R O L LO
Durante la Tercera Década de 1980 – 1990, calificada como la “década perdida”, solamente
los Tigres de Asia han registrado un crecimiento económico y social considerable. Para los
demás países, y principalmente los del Tercer Mundo, el impacto de la crisis del crudo ha
sido grande en lo económico y en lo social, y ha creado un espacio de duda sobre el sendero de desarrollo de corte occidental y extraccionista. Sin embargo, las dudas comenzaron a
disolverse poco a poco, en parte a raíz de los éxitos obtenidos en Asia.
1.5 El segundo vínculo con la economía
Los éxitos obtenidos en Asia fueron inicialmente reclamados por la Escuela Neoliberal (o
Neoclásica, como la prefieren llamar en Estados Unidos de América), aunque esta tesis
nunca se ha podido confirmar. Asimismo, el modelo neoliberal comenzó a ser adoptado
por muchos gobiernos en todo el mundo. El lema entonces era la máxima liberalización
de las fuerzas del mercado y la mínima interferencia del Estado. Considerando mercados
per se eficientes, asigna al Estado la responsabilidad en proveer bienes públicos (caminos,
puentes, protección policial) y bases económicas apropiadas (una tasa cambiaria de acuerdo a los fundamentos económicos, una tasa de interés con retorno positivo, una inflación
controlada y tasas tributarias bajas). La introducción de criterios como justicia social o
protección del medio ambiente no tenían lugar. “Economía social de mercado no es economía de mercado, y una economía ecológica de mercado es mucho menos una economía de
mercado”, argumenta el economista August von Hayek, uno de los máximos exponentes
de la Escuela Neoliberal. Facilitadores de la rápida difusión de este modelo de desarrollo
económico fueron las recomendaciones del famoso Consenso de Washigton (elaboradas
por economistas del Banco Mundial, Fondo Monetario Internacional, FMI y economistas del gobierno Norteamericano), y los Programas de Ajuste Estructural SAP (Structural
Ajustment Programmes), apoyados por el Banco Mundial y el FMI a partir de entonces.
Con los Programas de Ajuste Estructural en el auge de su aplicación, la Cuarta y última
Década de Desarrollo del siglo pasado (1990 –2000) inició con un ejercicio burocrático
que pretendía perfeccionar lo que ha sido objeto de discusión en la década del ‘70 y que
daba al concepto de desarrollo una connotación más amplia: la inclusión de la dimensión
humana. Se trataba del “Informe de Desarrollo Humano” del Programa de las Naciones
Unidas para el Desarrollo, PNUD, publicado por la primera vez en 1990; de cierta manera
también como respuesta al “Informe sobre el Desarrollo Mundial” del Banco Mundial,
que ya se venía publicando desde el inicio de la década del ‘80. El informe lleva en consideración el concepto de desarrollo como proceso y como meta. Produce un “Índice de
Desarrollo Humano”, sintetizando a lo largo de una escala numérica el nivel global del
desarrollo humano en 170 países.
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G E R E N C I A D E D E S A R R O L LO - T E R R I T O R I A L R U R A L
Sin embargo, la visión más amplia del concepto de desarrollo impulsado por PNUD e
instituciones de cooperación bilateral al inicio de la década, perdió súbitamente fuerza con
el final del antagonismo este-oeste y conduce a los modelos occidentales de corte neoliberal a un triunfo histórico y a una aceptación universal. Volvieron como primum movens
las fuerzas motoras del desarrollo de la década de 60: la tecnología (en aquel entonces
representada por el sinónimo de expertos) y la economía de mercado (en aquel entonces
representada por el sinónimo de capital). También volvió el optimismo de los ‘60 referente
a un posible progreso universal a través de la transferencia de capital y tecnología al (ex)
Segundo Mundo (el bloque de los países socialistas) y al Tercer Mundo, asumiendo el
mercado libre en parte el rol regulador del Estado. La receta neoliberal de desarrollo logró
su globalización, llegando finalmente hasta la boca del “lobo malo” de la década de los ‘80
- Rusia - donde actualmente sufre una gran derrota.
Los modelos de desarrollo a adoptarse después del colapso del Segundo Mundo se basan
en dos fundamentos: la democracia y la economía del mercado, ya anunciadas por Truman en 1949. Estos fundamentos fueron adornados esta vez por los discursos sobre sostenibilidad, equidad y participación por parte de las poderosas instituciones de cooperación
internacional y adoptados con rapidez por gobiernos del Tercer Mundo (también en forma
de discurso). La práctica de desarrollo se reduce otra vez a la dimensión económica. La
modernización se logra con transferencia de capital y de tecnología.
De hecho, las teorías neoliberales tienen su origen en los Estados Unidos en la década del
’70, cuando el Banco Mundial y otras importantes instituciones de cooperación internacional - y la mayoría de los gobiernos de los países occidentales - siguieron considerando la
planificación centralizada y un Estado fuerte como importantes impulsores del desarrollo.
Un ejemplo positivo que dio fuerza a esta hipótesis en esa época fue la Unión Soviética
que, después de la Segunda Guerra Mundial, logró en apenas dos décadas avanzar de un
país agrario poco desarrollado a un país altamente industrializado y poderoso.
La valoración de un rol fuerte del Estado y de la planificación comenzó a erosionarse recién una década después con los gobiernos de Ronald Reagan y Margareth Thatcher. Estos
dos gobernantes adoptaron las ideas neoliberales y comenzaron aplicar una política contraria a la que estaba ampliamente en uso en el mundo occidental de Europa. Para ellos, el
Estado fuerte no era una solución, sino un problema. De acuerdo a ellos, no fue el Estado
sino el mercado, el facilitador de los grandes empujes económicos que experimentaron
Europa, Estados Unidos y Canadá después de la Guerra Mundial, y que experimentan en
la actualidad los países del este asiático. Este credo neoliberal encontró su coronación en
el Consenso de Washington, que resumió el rol del Estado en definir una buena política
monetaria, facilitar el libre comercio, fomentar privatizaciones y cuidar de la seguridad
interna y externa.
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E L P R O C E S O D E D E S A R R O L LO
Pero el final del siglo también marcó el final del triunfo. La tesis neoliberal aplicada comenzaba
a revelar que el objetivo trazado por ella; la de una vida sustentada en la abundancia de bienes
durables (deseada por todos), no es alcanzable por todos. De hecho, aplicada sin correcciones por tiempo prolongado, evidencia que cada vez menos alcanzaban el objetivo deseado.
Resultados de estudios realizados desde hace tiempo y recordados nuevamente, así como de
estudios y experiencias recientes sobre éxitos y fracasos de modelos de desarrollo, indican que
el incremento del bienestar de una población no depende exclusivamente de una liberación y
liberalización de fuerzas de mercado. Para las naciones exitosas fue igualmente importante la
actuación del Estado en la orientación de las inversiones y en la distribución de las riquezas
generadas; en el establecimiento de la seguridad social y en la promoción de la educación y
capacitación para todos los estratos de la población. El incremento del bienestar de Europa y
Asia se debe a una acertada (no siempre liberal) política de mercado y comercio, más una
política de equidad social. Igualmente, a inicios de este siglo y cuatro décadas de desarrollo
nos están enseñando - especialmente en el caso de Rusia y otros - que “desarrollo” en el sentido
de una economía pluralista de mercado, no se puede lograr en todas las sociedades al mismo
tiempo y por igual, sin que se considere la gran diversidad política, cultural, social y ecológica
existente entre las sociedades que habitan este planeta.
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..desarrollo significa practicar una política con énfasis en equidad y virtudes para una sociedad predominantemente agraria.
Una política capaz de impulsar la difusión de las buenas costumbres y de un espíritu ético entre el pueblo…. (Thomas Jefferson).
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E L P R O C E S O D E D E S A R R O L LO
En razón a lo expuesto, el Banco Mundial volvió a reconocer en su “Informe sobre el Desarrollo Mundial 1997” la importancia del rol del Estado para el desarrollo. Los objetivos de sus
programas - a partir de entonces - ya no son de “achicar”, sino de “hacer eficiente” el Estado
(good governance). El Estado tiene la función de contraparte y catalizador que genera tanto
para sus habitantes como para el sector privado, un campo apropiado para que estos sectores
puedan realizar sus actividades con menos obstáculos. Al mismo tiempo el Estado asume sus
tareas tradicionales: construcción o ampliación de la infraestructura, mejoramiento del sistema
jurídico, educacional y de la salud. De acuerdo al Informe, solamente con un Estado eficiente
puede ser mejorado el bienestar de la población y se reconoció que los países que cuentan con
las mayores inversiones en el Estado son los países con el mayor bienestar.
1.6 Desarrollo y globalización
Al final del siglo veinte y con los resultados de la Cuarta Década de Desarrollo ya en vista,
surgen ideas, teorías y enfoques de desarrollo que apuntan a un reencuentro con el concepto de desarrollo integral de la década de los ‘70: el desarrollo humano, esta vez en el
marco de la era de la globalización. El décimo “Informe sobre Desarrollo Humano 1999”
del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, PNUD, habla de “globalización
con rostro humano”. James D. Wolfensohn, Presidente del Banco Mundial y las más recientes publicaciones de esta organización internacional, se distancian definitivamente del
Consenso de Washington y se asocian al concepto de desarrollo predicado por el PNUD
desde el inicio de la década de los ‘90. Los impulsos para este cambio provocaron entre
otros, la crisis financiera y económica de Asia y el “Informe Anual sobre Efectividad en
Desarrollo 1998”, publicado por el mismo Banco en 1999.
Los conceptos de “desarrollo humano” de las dos entidades re-inventan para el siglo 21
el “gobernar bien” (“good governance”). Re-valoran la función de un Estado para reglamentar, servir y establecen prácticas que ponen limitaciones o que dan incentivos para el
comportamiento de individuos, organizaciones y empresas. Lo que requiere “desarrollo”
es gobernar para el bienestar de la población y no para el bienestar de los mercados. El
“gobernar bien” no se limita a los niveles locales, regionales o nacionales. También el nivel
global requiere de good governance.
Ya durante el encuentro mundial sobre “Desarrollo Sostenible” en el año 2002 en Johannesburgo, se han acordado ocho objetivos de desarrollo y de interés global. Entre los expertos y científicos estos objetivos son hoy ampliamente conocidos y famosos como los
ocho “ODMs” (Objetivos de Desarrollo del Milenio o MDGs en el idioma inglés). El primero de los objetivos se refiere a la erradicación de la pobreza extrema y del hambre en un
50% entre 1990 y 2015, objetivo de difícil a imposible alcance.
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G E R E N C I A D E D E S A R R O L LO - T E R R I T O R I A L R U R A L
De hecho, la era de la globalización ha abierto oportunidades para millones de personas. Más
intercambio comercial, nuevas tecnologías – principalmente en el área de la comunicación articulada a una progresiva unificación universal de deseos y expectativas. Mercados globales,
tecnologías e ideas globales. La globalización permite un gran intercambio cultural y de conocimientos. La creciente interdependencia entre los pueblos conlleva a valores compartidos y
esfuerzos compartidos y con esto, a un siglo 21 probablemente menos nacionalista que el siglo
20, siendo substituido progresivamente por un regionalismo que podría facilitar con mayor
probabilidad de éxito una vida digna para un mayor numero de personas.
Lastimosamente, la globalización está siendo movida hasta la fecha predominantemente
por la expansión de los mercados; la apertura de fronteras al comercio internacional, así
como por el capital y la informática, que posibilitan la transferencia de capitales a velocidad de la luz sin interferencia o control del Estado, debilitando de esta manera el rol del
mismo. Justamente allí esta la desventaja de la globalización: la falta de una relación causal
entre beneficios económicos que están siendo generados en el marco del comercio internacional, y la distribución de los beneficios de manera razonablemente equitativa entre las
naciones involucradas en la transacción comercial.
Lo importante para el bienestar de la población de una nación, es la relación entre la capacidad productiva de un país indicado por el PIB, y el bienestar de su pueblo medido a
través de indicadores de bienestar. Esta relación refleja el grado del impacto de la producción de un país sobre su bienestar (ingreso, consumo, salud, educación, etc.). En la era de
la globalización, el grado del impacto de la producción económica sobre el bienestar se
deterioró considerablemente en países altamente desarrollados como Estados Unidos y
Alemania. Alemania, por ejemplo, registró un crecimiento del PIB entre 1985 a 1995 (real)
del 23%. Sin embargo, el ingreso neto de los empleados dependientes permanece en el
mismo nivel desde 1985.
Pero la inequitativa distribución de ingresos no es solamente una especialidad alemana. En los Estados Unidos, la relación de ingreso entre empleado y empresario cambió
de 1:7 en 1970 a 1:40 en 1997. En Inglaterra esta relación cambió en el mismo lapso de
1:4 a 1:7. Entre los países de la Organización de Cooperación Económica y Desarrollo,
OCDE, son estas dos naciones las de mayor incremento de desigualdad de ingreso,
expresado por el coeficiente Gini (que mide el grado de desvío de la distribución del
ingreso de un punto de “equidad perfecta” a un punto de “inequidad completa”). Un
análisis de la distribución de ingresos entre países ricos y pobres, muestra un ingreso
superior para los países ricos en una relación de 3:1 para el año 1820, de 35:1 para
1950, de 44:1 para 1973 y de 72:1 para el año 1992. En las décadas del ‘60 y ’70, la disparidad de los ingresos entre países ricos y pobres mostró una tendencia de nivelarse,
disparando nuevamente a partir de la mitad de la década de los ‘80. Los recursos
financieros y bienes acumulados por las tres personas más ricas del mundo son
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E L P R O C E S O D E D E S A R R O L LO
mayores que el PIB acumulado de los 34 países más pobres del mundo (PNUD,
Informe para el Desarrollo Humano 1999).
Por la ya increíble disparidad de riqueza y pobreza en aumento, sea entre ricos y pobres
de países ricos y pobres o entre países con índices de desarrollo elevados y países con
índices bajos, urge repensar el rol del Estado en el marco del proceso de globalización.
Pues por la lógica del mercado, todas las empresas que actúan en un país, sean nacionales
o transnacionales, tienen como objetivo la optimización económica de su empresa, y no
el mejoramiento del bienestar social de una nación. Los objetivos de las empresas son por
su naturaleza contrarios a los objetivos del bienestar social. Y empresas que intentan solucionar problemas económicos, sociales y medioambientales a nivel nacional o global no
pueden competir con empresas orientadas exclusivamente a maximizar ingresos.
Lo mismo pasa con un Estado o una economía nacional que obliga al mercado dentro
de su territorio a considerar aspectos sociales y ambientales. La economía de esta nación
siempre va colapsar frente a economías de naciones que no entorpecen las leyes del mercado. Así es que en el marco de una competencia global para lograr crecimientos económicos
cada vez mayores, pueden ganar solamente aquellos que promueven leyes que mantienen
impuestos y sueldos bajos. Las economías que menos obstaculizan las fuerzas del libre
mercado tendrán crecimientos económicos mayores, pero un efecto cada vez menor sobre
el bienestar de la nación.
La globalización desordenada del momento, contribuye a la destrucción de las redes del bienestar social logrado en muchos países del Primer Mundo e imposibilita la construcción de
redes sociales en la mayoría de los países del Tercer Mundo. Sin embargo, la meta de la economía mundial en el siglo 21 no consiste en parar la expansión de mercados globales. Pero es
absolutamente necesario y urgente encontrar reglamentos globales que permitan preservar las
ventajas de mercados globales y de la competencia, pero que también provean suficiente espacio para recursos humanos, comunales y medioambientales, garantizando que la globalización
trabaje para la gente y no solamente en la optimización de ingresos de unos pocos.
Para lograr esto, debe extenderse urgentemente al proceso de la liberalización y globalización de los mercados un sistema que ordene el comercio mundial: una política de orden
multilateral (multilateral governance). O sea, una fuerza política que oriente el mercado
hacia objetivos social y ambientalmente aceptables. La jurisdicción de esta fuerza política
tiene que tener el mismo alcance que la jurisdicción del mercado: el mundo. Infortunadamente los intentos hacia una legislación común entre países de una misma región han
fracasado hasta la fecha. No está previsto hasta hoy día en todavía un Gobierno Mercosur
o un Gobierno Europeo con cartas magnas y respectivas leyes y mucho menos un Gobierno Mundial fuerte que podría regular una distribución más equitativa de los beneficios
logrados por la globalización.
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1.7 La decadencia de las modernas teorías de
desarrollo
Al final del segundo milenio, hay que considerar las grandes corrientes ideológicas y teorías
de desarrollo en torno del capitalismo/liberalismo y comunismo/socialismo, como inevitablemente agotadas. Estas teorías ya no significan lo mismo, y quizás solo conserven su sentido
puro en los pocos países comunistas totalitarios o en determinados países capitalistas de América Latina. En realidad, el capitalismo clásico ha sido corregido por elementos estructurales del
socialismo en muchos países europeos y asiáticos durante el siglo 20; mientras que el socialismo clásico (marxismo) se ha mostrado impermeable a cualquier corrección y casi ha desaparecido en su forma original. Con esto, las grandes ideologías modernas del desarrollo, que en el
siglo 20 funcionaron como atrayentes - cuasi-religiones - se han desactivado. Y no solo queda
cuestionada la revolucionaria ideología de desarrollo comunista/socialista del ex-este soviético; la crisis ha alcanzado de igual manera a la ideología capitalista económico-tecnológica de
desarrollo, propia del occidente.
De hecho, el inmensamente bueno y todopoderoso concepto de desarrollo económico, ese
gran dios de las modernas ideologías y teorías de desarrollo, con sus estrictos preceptos de
“siempre más, siempre mejor, siempre más rápido”, está perdiendo credibilidad.
Es ya convicción de muchos, que el concepto del desarrollo económico y tecnológico como
finalidad en sí misma ha producido efectos inhumanos por todas partes. Y son efectos de
primera magnitud, como el deterioro del bienestar del hombre y de su medio natural, que
ha dejado al final del siglo 20 una desestabilización social a escala mundial.
En efecto, la experiencia con el desarrollo durante el siglo 20 deja importantes lecciones. La más importante de ellas es que ideologías y teorías de desarrollo basadas
en la pura razón y en las ciencias exactas, sin conexión con cosmos alguno, y para
las que nada es sagrado, terminan por destruirse a sí mismas. De la experiencia
adquirida y de las partes de las teorías de desarrollo que lucen todavía formas armónicas, habrá que construir ideologías y teorías que apunten a sociedades más
justas, guiadas por virtudes y por la razón.
1.8 Una definición sobre el término “desarrollo”
En este capítulo hemos presentado definiciones sobre “desarrollo” y experiencias con algunas teorías de desarrollo. De acuerdo a lo expuesto nos resulta difícil descartar un concepto o enfoque como fundamentalmente errado, pero tampoco existe alguno que tenga
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E L P R O C E S O D E D E S A R R O L LO
De la experiencia adquirida con el “desarrollo”, habrá que
construir nuevas ideologías y teorías de desarrollo que apunten
a sociedades más justas, guiadas por virtudes y por la razón.
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validez universal, nacional, regional o local. Además, hay que tomar en cuenta que el término “desarrollo” puede significar algo diferente para cada persona. Es más, la percepción
del término puede cambiar para una misma persona de acuerdo a la edad o experiencias.
Así mismo, puede significar algo diferente para generaciones diferentes, como relatan numerosas novelas de dinámica familiar. En su novela Buddenbrooks sobre tres generaciones, Thomas Mann caracteriza la primera generación como familia dominada por el deseo
de enriquecerse, mientras la segunda generación, ya nacida rica, buscaba reconocimiento
social y posiciones públicas elevadas; la tercera, nacida en la abundancia y con prestigio
social, dedicaba su vida a la música y la poesía. La novela describe bien las aspiraciones
diferentes de generaciones o personas: dar poco valor a lo que se tiene y buscar nuevas
formas de satisfacción.
Por la complejidad y las múltiples interpretaciones ya existentes sobre “desarrollo, no queremos añadir una definición nueva, si no, sugerir a nuestros lectores una definición similar
a la usada por la ciencia social, donde desarrollo es “un proceso de cambio con noción
positiva, asumiendo que el ser humano puede influir en este cambio”.
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ANOTACIONES
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2
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EL SUBDESARROLLO
2
De acuerdo a los informes sobre el desarrollo mundial, el mundo de hoy es más próspero que
50 años atrás. Los promedios de ingreso per capita se han triplicado, el valor del PIB mundial
aumentó de USD 3 trillones a USD 30 trillones, y la cantidad de personas que experimentan
un desarrollo humano mediano aumentó de 55% en 1975 a 66% en 1997 (The Dual Gaps: An
Updated Overview of Theory and Research. Michel A. Seligson . 1998). A pesar de estos progresos durante las últimas décadas, el mundo esta confrontado con tremendos problemas que
superan de lejos lo que se ha logrado: la pobreza y la desigualdad.
En números absolutos, la cantidad de personas viviendo con menos de USD 1 por día pasó
de 1,2 billones en 1987 a 1,5 billones en 1998. Según el Banco Mundial, si esta tendencia de
aumento persiste, habrá 1,9 billones de personas en estas condiciones, en el año 2015. De
4,4 billones de personas viviendo en países en desarrollo, 60% no tiene acceso a condiciones básicas de saneamiento, 30% no tienen acceso a agua limpia, 1 niño entre 7 niños no
frecuenta la escuela primaria.
Las teorías económicas clásicas y neoclásicas nos han insinuado que, al correr el tiempo,
todos vamos a ser ricos y el subdesarrollo es solamente una etapa pasajera que las naciones
necesariamente tienen que experimentar antes de un desarrollo pleno. Sin embargo, los
datos estadísticos más recientes cuentan otra historia. La brecha de ingreso entre países
“desarrollados” y “subdesarrollados” ha crecido enormemente. En 1950, el ingreso promedio per cápita (en USD dólares – año 1980) de los países categorizados como “países
de bajo ingreso” fue de USD 164, mientras el ingreso per cápita de países industrializados
fue de USD 3.841, mostrando una brecha de ingreso de USD 3.677. En 1980, treinta años
después, el ingreso de los países de bajo ingreso ha aumentado a un promedio de USD 245,
mientras en los países industrializados la cifra disparó en el mismo lapso a USD 9.648. En
1995, la brecha aumentó más todavía: los países de ingreso alto tenían un ingreso promedio per cápita de USD 24.930, contra USD 430 de los países categorizados de “ingreso
bajo”, verificándose una brecha absoluta de USD 24.500 (en dólares americanos de 1995).
De acuerdo a estos datos, la brecha de ingreso entre países ricos y pobres aumentó en 60%
entre 1950 y 1995 (datos basados en los “Informes sobre el Desarrollo Mundial, 1980 y
1997”, del Banco Mundial). De los 40 países más pobres del mundo, 23 están complicados
en un conflicto armado.
De acuerdo al “Informe para el Desarrollo Humano 1999” del PNUD, los bienes de las
200 personas más ricas del mundo son mayores que el ingreso de 41% de la población
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G E R E N C I A D E D E S A R R O L LO - T E R R I T O R I A L R U R A L
mundial, y que una contribución anual del 1% de la riqueza de las 200 personas más ricas
podrá proveer acceso universal para la educación primaria para todos (USD 7-8 billones).
Conforme al mencionado Informe, América Latina está entre las regiones con un deterioro del bienestar más acentuado en proporción a la población. En esta región, la cantidad
de personas con un ingreso menor que USD 1 por día, aumentó de 91 millones en 1987 a
110 millones en 1998.
2.1 El concepto de “subdesarrollo”
El término “subdesarrollo” tiene una aplicación mucho más reciente que su eufemismo “desarrollo”. Tampoco tiene la misma versatilidad de utilización en las ciencias.
Ha tenido remota aplicación antes de la Segunda Guerra Mundial en los campos de la
psicología y la fotografía. De hecho, recién en el año 1942, la historia política apunta
a Wilfred Benson, miembro de la Organización Internacional del Trabajo, como inventor de la palabra, cuando éste escribe en “La Base Económica para la Paz” sobre
“El Avance Económico de Areas Subdesarrolladas” (London: National Peace Council,
1942). Sin embargo, la expresión no encontró mayor eco ni popularidad, seguramente
por la dramática situación en que se encontraba el mundo en esa época. Ya en 1944,
en una obra de Rosenstein-Rodan, aparece el término “económicamente atrasado”.
Para el economista norteamericano Arthur Lewis, también en 1944, el subdesarrollo
significaba una “brecha” existente entre países ricos y pobres.
Dos años después de la Segunda Guerra Mundial, en 1948, la Asamblea General de las Naciones Unidas, adoptó el término en una de sus resoluciones (“Desarrollo Económico de Países
Subdesarrollados, 198-III”), el que adquiere finalmente relevancia en el discurso del Presidente
Truman durante el acto que inaugura su mandato presidencial, en 1949. “Tenemos que embarcarnos en un programa nuevo que permita poner a disposición de áreas subdesarrolladas los
avances científicos y el progreso industrial...”. De repente, un término que no había alcanzado
notables proporciones de difusión logró aceptación universal.
A partir de entonces, la palabra subdesarrollo creó tres percepciones nuevas:
a) Una nueva percepción sobre uno mismo, o sea, una persona proveniente de áreas subdesarrolladas llevaba consigo una notable carga de atraso.
b) Subdesarrollo es una situación natural que puede ser cambiada, y desarrollo es el proceso de cambio hacia una estado final cuasi perfecto.
c) Desarrollo tiene una significación “transitiva” – una acción realizable por un agente
sobre otro.
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E L S U B D E S A R R O L LO
Además, el discurso cambió la manera de ver el mundo. Hasta entonces, las relaciones
Norte – Sur se caracterizaban por acuerdos entre colonizadores y colonizados. La nueva
dicotomía “desarrollado – subdesarrollado” vino a proponer un relacionamiento diferente,
ya considerando la Declaración Universal de Derechos Humanos. En vez de la subordinación jerárquica de “colonia a metrópolis”, se consideraba a todos los Estados con los
mismos derechos. “Subdesarrollados” y “desarrollados” de repente eran miembros de una
sola familia, siendo algunos de los miembros un poco más atrasados que los otros, pero
siempre con la esperanza de ser grandes un día también.
Conceptualmente, el contraste “desarrollo – subdesarrollo” ha introducido la idea de continuidad de sustancia, de manera que los dos términos del binomio dieron la impresión de
una diferencia relativa. “Subdesarrollo” ya no significaba lo contrario de “desarrollo”, sino
apenas la forma incompleta de éste. Un tipo de estado embrionario, hablando en metáforas
biológicas. En consecuencia, una aceleración del crecimiento era el camino lógico para la
disminución de la brecha. Nació así la cooperación técnica y financiera, y miles de expertos del Norte comenzaron a descender a pueblos y ciudades lejanos del Sur (desde que en
este nuevo hábitat hubo acceso a comodidades similares o mejores).
Lo que se asume hoy es que el Presidente Truman utilizó en su discurso el adjetivo “subdesarrollado” como sinónimo para áreas económicamente atrasadas. A partir de entonces, los
países fueron agrupados en informes y publicaciones en “desarrollados” y “subdesarrollados”,
adquiriendo el término una noción ofensiva. Comenzaba a introducirse entonces el concepto
de “países en vías de desarrollo”. En el “Anuario Estadístico 1979/80” de las Naciones Unidas, se
habla de Economías de Mercados Desarrollados, de Economías de Planificación Centralizadas,
y de Economías de Mercados en Desarrollo, agrupando países de acuerdo al todo poderoso
Producto Nacional Bruto (PNB) o Producto Interno Bruto (PIB). El “Informe sobre el Desarrollo Mundial” del Banco Mundial introdujo los conceptos de “Países de Ingreso Bajo”, “Países
de Ingreso Mediano” y “Países de Ingreso Alto”, utilizando el PNB per cápita como criterio de
agrupación. El “Informe sobre Desarrollo Humano” del PNUD, aparece a partir de 1990 con
los conceptos de “Alto Desarrollo Humano”, “Medio Desarrollo Humano” y “Bajo Desarrollo
Humano”, introduciendo como criterios de agrupación el ingreso, la expectativa de vida y la
educación. De acuerdo a estos criterios, el subdesarrollo se caracteriza por pobreza masiva,
educación deficiente, expectativa de vida menor y falta de afecto (“Informe sobre el Desarrollo
Humano, 1999”). Sin afecto individuos no prosperan.
Para muchos el concepto de subdesarrolo constituye un eufemismo y más, una suerte de
desafortunada argucia semántica a “calmar” y disuadir expectativas sociales urgentes de
cambio, estimulando la sensación de que se “está en camino”. En realidad se piensa que
aquello que se denominó y denomina países en vía de desarrollo siempre fueron simplemente países pobres y así, llanamente, con sus pequeñas diferencias y peculiaridades,
debería habérseles clasificado.
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2.2 Las causas del subdesarrollo en América
Latina
Las causas del subdesarrollo han sido estudiadas exhaustivamente durante los últimos
cincuenta años. Al mismo tiempo, se han analizado los efectos del subdesarrollo sobre la
sociedad en el mundo. Los estudios realizados evidencian, que un desarrollo no equitativo
(polarización de riqueza y pobreza) y un crecimiento cero o lento son resultados directos
de políticas gubernamentales. En países de América Latina, donde el crecimiento económico y social fue lento (con excepción de Chile), la desigualdad siempre ha sido elevada
(con excepción de Cuba); mientras que en países asiáticos, donde el crecimiento fue extremadamente rápido, la desigualdad a partir de los años 50 ha sido decreciente. En base a los
estudios realizados y experiencias obtenidas, puede apuntarse hacia las siguientes causas
centrales del subdesarrollo en América Latina:
La poca idoneidad moral e intelectual de gobernantes y políticos.
La corrupción.
La promoción del desarrollo industrial antes que del desarrollo rural.
La inequitativa estructura de la tenencia de la tierra no equitativa.
La limitada competencia profesional de los recursos humanos.
La promoción de la apertura a los mercados externos antes que la protección de los
mercados internos.
2.2.1 La poca idoneidad moral e intelectual por parte de gobernantes y
políticos
Desarrollo - antes que nada - tiene que ver con el mejoramiento del bienestar de personas, de
comunidades, de una nación. El comportamiento de gobernantes y políticos juega un papel
importante al estimular o des-estimular actividades económicas, sociales, tecnológicas o ecológicas. El presupuesto de toda cultura política es la aceptación moral de leyes o reglamentos,
pues las leyes y reglamentos en sí no son todavía actitudes éticas. Y en cuanto una gran parte de
gobernantes y políticos de determinados países no piensan remotamente en aceptar las leyes
creadas por ellos mismos, y disponen de medios y procedimientos suficientes para seguir manteniendo impunemente sus propios intereses personales o del grupo que les rodea, no habrá
desarrollo. El Estado necesita de personas con determinadas convicciones y actitudes.
Una investigación comparativa entre países seleccionados de Asia Oriental, Africa y de
América Latina entre 1990 y 1993 ( Development and Underdevelopment. The Political
42
E L S U B D E S A R R O L LO
Economy of Global Inequality. Editado por Mitchel A. Seligson and John T. Passé-Smith.
1998) ha revelado la importancia de la ética sobre el bienestar de una nación o comunidad.
Los países que contaban con un sistema ético más riguroso, evidenciaban también un mayor bienestar de la población. El mayor o menor rigor ético forma actitudes diferentes de
la población, principalmente frente a la justicia. Cuanto mayor el rigor ético en una población, mayor es la aceptación moral de las leyes, reglamentos o mandamientos por parte de
las personas. (El caminar de una nación no depende de la cantidad de leyes promulgadas,
sino del grado de la aceptación moral de las mismas por sus habitantes).
Esta tesis fue corroborada a partir de l995 por la Organización no Gubernamental Transparencia Internacional con sus “Indices de Corrupción Percibida” que evidencian una correlación
entre bajos niveles de ingreso per cápita y altos niveles de corrupción (Cuadro Nº 1).
Cuadro Nº 1: Correlación entre bajos niveles de ingreso per cápita y altos niveles de
corrupción.
País
Variable según
año
Indice de
Corrupción Percibida
Rango del País
en el índice
Producto Interno
Bruto per cápita
2002
2005
2002
2005
2002
2005
Chile
7,5
7,3
17
21
4.840
5.870
Uruguay
5,1
5,9
32
32
6.150
4.630
Brasil
4,0
3,7
45
62
3.590
3.350
Ecuador
2,2
2,5
89
117
1.340
2.620
Paraguay
1,7
2,1
98
144
934
1.323
Haití
2,2
1,8
89
155
500
450
Finlandia
9,7
9,6
1
2
22.150
37.530
Inglaterra
8,7
8,6
10
11
25.010
37.740
Alemania
7,3
8,2
18
16
25.510
34.870
Fuentes: Transparencia Internacional, Indice de Corrupción Percibida, 2002,2005, y Banco Mundial, World Development Indicators. http://www.bancomundial.org/datos
Observación: El índice de corrupción va de 10,0 (absolutamente limpio) a 0,0 (absolutamente contaminado).
Además, en países con un sistema ético con menor rigor, la expectativa hacia actos de
injusticia es grande y la impunidad es la regla antes que la excepción. Razón por la cual las
actitudes de cooperación y complementariedad (que son fundamentales para el desarrollo) no se fomentan, pero sí, el individualismo, la desconfianza, el nepotismo y la corrupción. Entre gobernantes y políticos predomina el espíritu de servirse antes que servir.
43
G E R E N C I A D E D E S A R R O L LO - T E R R I T O R I A L R U R A L
La sociedad de comunidades o naciones donde imperan sistemas éticos más rigurosos se
caracterizan por un menor énfasis en lo individual y se enfatizan la complementariedad y
la cooperación (Underdevelopment is a State of Mind: The Latin American Case. Lawrence E. Harrison. 1985). Entre las personas que componen el Estado, prevalece el espíritu de
servir a la sociedad, antes de servirse de ella. La credibilidad de gobernantes es mayor. Y
justamente la credibilidad juega un papel importante en estimular (o des-estimular) actividades económicas. De hecho, la credibilidad de gobernantes y los resultados económicos
van unidos. La percepción de la credibilidad está determinada por la idoneidad moral e
intelectual de los gobernantes, de acuerdo a la Figura Nº 1.
Figura Nº 1: La impresión de credibilidad y los resultados económicos van unidos.
Inversión bruta (porcentaje de PIB)
Crecimiento del PIB per cápita (% anual)
35
8
30
6
25
4
20
2
15
0
10
-2
5
0
-4
1
2
3
4
5
-6
6
1
2
Indice de credibilidad
3
4
5
6
Indice de credibilidad
Tasa media de rentabilidad de los proyectos
financiasdos por el Banco Mundial (% anual)
40
30
20
10
0
1
2
3
4
5
6
Indice de credibilidad
Fuente: Banco Mundial: Informe sobre el Desarrollo Mundial 1997.
A inicios del siglo 21 la gran mayoría de los países de América Latina cuentan con regímenes
democráticos. Gobernantes y representantes son electos por el pueblo. La masa electiva tiene
una fuerte influencia en la elección de gobernantes y representantes capaces o incapaces, éticos
o corruptos o simplemente buenos o malos para el bienestar de una nación.
Aunque en muchos de los países la población urbana tiene abundantes y variadas fuentes
de información y un nivel educativo que le permite interpretar las informaciones, la gran
44
E L S U B D E S A R R O L LO
masa de la población rural no las tiene; pues depende en gran medida de solamente una o
dos fuentes de información, que son la radio y en número creciente, la televisión. El acceso
a la prensa escrita es generalmente muy limitado. Las fuentes importantes y disponibles
de información o de educación cívica están no siempre, pero casi siempre, relacionadas a
los tradicionales polos de poder que, además, forman parte del “aparato” estatal. Por esta
razón las decisiones políticas tradicionales, conservadoras y hasta reaccionarias provienen
del área rural, aunque justamente estas decisiones políticas y los representantes políticos
electos han castigado a la población rural durante décadas.
No obstante, una salida del subdesarrollo crónico requiere de gobernantes y representantes
capaces y con actitudes éticas en todos niveles administrativos: nacional, departamental (regional) y municipal (local). En una época, donde muchos países optan por una administración
descentralizada, las decisiones políticas en estos niveles han ganado fuerza e influencia.
Un cambio de hombres no éticos a éticos, de incapaces a capaces, de individualistas a
servidores, requiere de un cambio de conocimientos por parte de la población; de informaciones más objetivas y lo más precisas posible sobre políticas de desarrollo, programas
de gobierno y, antes que nada, sobre el necesario perfil de gobernantes y políticos de una
nación. Además, requiere de un cambio de las fuentes de información que polarizan el
poder político y económico y manipulan la información para mantener el estatus quo: el
subdesarrollo.
2.2.2 La corrupción
La corrupción es un fenómeno que surgió con los primeros intentos de la humanidad
de formalizar, regularizar e institucionalizar la convivencia de grupos sociales tales como
las tribus y familias. Aún siendo un fenómeno que surgió miles de años atrás y que ha
contribuido a la destrucción de varios imperios, la corrupción ha sido poco estudiada
hasta la fecha. En parte por causar las más diversas, ambivalentes y contradictorias interpretaciones entre científicos sociales, economistas, políticos, gobernantes y burócratas en
todo el mundo; en parte por tratarse de una materia gris con hechos y datos difícilmente
verificables objetivamente. Solamente al final del siglo 20, cuando investigadores lograron
establecer relaciones claras entre altos niveles de desarrollo económico y bajos índices de
corrupción y entre altos niveles de corrupción y bajo desarrollo económico (expresado en
Producto Interno Bruto o Ingreso per Cápita), surgieron debates crecientes que han dado
lugar para que aparezca en esa época una serie de teorías sobre la corrupción y el “Índice
de Corrupción Percibido” (ICP), que publica la Organización No-Gubernamental Transparencia Internacional desde 1995. El índice va de un puntaje de 10 (países no afectados
por la corrupción o totalmente honestos1) hasta 0 (países muy afectados por la corrupción
o totalmente deshonestos). Desde que Paraguay fue incluido en el “Informe sobre Corrupción Percibida”, se ha ubicado entre los países más corruptos del mundo.
45
G E R E N C I A D E D E S A R R O L LO - T E R R I T O R I A L R U R A L
Cuadro Nº 2: Los países menos corruptos y más corruptos del mundo. Años 1998, 2002 y 2006.
1998
Nº
Indice
País
Nº
Indice
País
1
10.0
Dinamarca
81
1.9
Nigeria
2
9.6
Finlandia
82
1.9
Tanzania
3
9.5
Suecia
83
1.7
Honduras
4
9.4
Nueva Zelanda
84
1.5
Paraguay
5
9.3
Islandia
85
1.4
Camerún
Nº
Indice
País
Nº
Indice
País
1
9.9
Finlandia
98
1.7
Angola
2
9.5
Dinamarca
99
1.7
Madagascar
3
9.5
Nueva Zelanda
100
1.7
Paraguay
4
9.4
Islandia
101
1.6
Nigeria
5
9.3
Singapur
102
1.2
Bangladesh
Nº
Indice
País
Nº
Indice
País
1
9.6
Finlandia
159
2.0
Sudán
2
9.6
Islandia
160
1.9
Guinea
3
9.6
Nueva Zelanda
161
1.9
Irak
4
9.5
Dinamarca
162
1.9
Myanmar
5
9.2
Suecia
163
1.8
Haití
2002
2006
Fuente: Elaboración propia en base de los “Índices de Corrupción Percibidas”. Años 1998, 2002 y 2006. Transparencia Internacional.
La corrupción tiene repercusión sobre el flujo nacional e internacional de bienes, servicios y
capitales, desviando estos recursos hacia destinos no deseados y contribuyendo así a la pérdida
continua del bienestar colectivo de una nación. Investigaciones recientes han evidenciado una
correlación significativa entre los altos niveles de corrupción, el bajo ingreso per cápita, la baja
productividad y la baja voluntad de invertir. Finlandia, por ejemplo, que aparece durante los
años 1998, 2002 y 2006 como el país más honesto del mundo , igualmente esta siendo calificado
1 Honesto: No se limita solamente a la veracidad de la expresión de una persona. Se refiere también al comportamiento
de una persona para realizar tareas encomendadas por otra persona o institución con lealtad, y sin que los beneficios
generados por las tareas sean usados para beneficio propio.
46
E L S U B D E S A R R O L LO
en el Informe del Foro Económico Mundial de 2002 y 2003 como el país más competitivo del
mundo. En el mismo informe, Paraguay apareció en la cola de la lista, ubicado en los lugares 76
y 95. De acuerdo al Prof. Johann Graf Lambsdorff de la Universidad de Passau de Alemania, los
países con un Indice de Corrupción Percibido (ICP) bajo podrán incrementar su Producto
Interno Bruto en por lo menos 0,5%, al mejorar su ICP en tan solo un punto.
De hecho, esta correlación se ha percibido en el caso de Paraguay, donde se registró
un estancamiento económico durante el periodo 1998 a 2004, con una tasa promedio
de crecimiento anual de la economía (PIB real) de apenas 0,8%, variando en el mismo
lapso el ICP solamente de 1,4 a 1,7. A partir del año 2004 se podía registrar un mejoramiento sostenido del ICP de 1,7 a 2,6 en 2006 y un crecimiento promedio de la
economía a una tasa de 4%.
La corrupción es un fenómeno complejo y multifacético. Hay expertos que comparan
el fenómeno de la corrupción con el de la pornografía: ¡ambos fenómenos se comprenden solamente cuando se los ve!. La corrupción va desde el solo acto de una transacción
no permitida por la ley, hasta el funcionamiento endémico y maligno de todo un sistema político y económico: una forma de corrupción denominada cleptocracia (p.e.
Las Filipinas en la época del Presidente Marcos; Indonesia en la época del Presidente
Suharto y el Paraguay al final de la época del Presidente Stroessner). En este caso trata
se de un sistema político y económico donde el que no practica la corrupción es solo
por que no tiene acceso a ella.
Aunque existe en la literatura todo un sinnúmero de definiciones sobre corrupción, la que
es universalmente aceptada es la siguiente: Corrupción es “el mal uso del poder público
para el beneficio privado”. En otras palabras, corrupción significa el intercambio de favores
entre dos actores: un agente con poder público y un agente privado (denominado por la
ciencia como cliente). El cliente está dispuesto a coimear al agente público para recibir
favores o beneficios. O sea, se trata de una relación perversa entre Estado – Sociedad.
El “poder público” está representado por burócratas, políticos o gobernantes que son nombrados o elegidos para ocupar cargos públicos. El termino “mal uso” se refiere al comportamiento del agente público, que se desvía de las tareas formales que le fueron asignadas. El
“beneficio privado” comprende el recibo de dinero u otros bienes de valor, o simplemente
el otorgamiento de mayor poder o estatus para el beneficio propio. Si estos valores o poderes son transferidos a amigos o familiares, se habla de “nepotismo”. El término “corrupción” no es usado en casos de coima, fraude, desfalco, extorsión o casos de contrabando
o evasión de impuestos que involucran solamente a personas que se desempeñan en el
ámbito privado.
Es sabido que la corrupción también existe en el comercio y empresas privadas o instituciones no-gubernamentales, sin que una agencia del Estado o un funcionario público
47
G E R E N C I A D E D E S A R R O L LO - T E R R I T O R I A L R U R A L
estén involucrados. La corrupción privada es igualmente nociva para la moral pública,
pues erosiona la credibilidad y la confianza en leyes, reglamentos u ordenanzas. Aún así, la
mayoría de las definiciones sobre corrupción enfatiza corrupción como una relación Estado - Sociedad, porque se considera la corrupción pública como un problema fundamental,
y porque el control de la corrupción del sector público es un pre-requisito para el control
de la corrupción del sector privado.
Un país libre de corrupción se asocia a cuatro principios:
1) El principio del “tamaño del brazo”, que implica que todas las decisiones realizadas por
el sector público no deben estar influenciadas por relaciones personales u otras relaciones. Debe prevalecer un tratamiento absolutamente equitativo para todos los agentes
económicos.
2) El principio de la participación ciudadana, posibilitando a la sociedad civil que influya
en decisiones públicas importantes y que ejerza el control sobre los efectos e impactos
que resultan de estas decisiones.
3) El principio de la transparencia con relación a decisiones públicas, limitando la discrecionalidad habitual de funcionarios públicos, políticos y gobernantes cuando deben
tomarse decisiones importantes, principalmente de índole económica.
4) Fuertes penalidades para los que cometen eventualmente actos de corrupción.
Últimamente en América Latina surge la cada vez más retórica anti-corrupción entre
políticos y gobernantes, principalmente como respuesta a los medios de comunicación
que insistentemente hacen público actos de corrupción, y también como respuesta a una
sociedad civil indignada y enfurecida por estos actos. Sin embargo, relatos sobre campañas exitosas anti-corrupción son escasos. Las más exitosas campañas fueron realizadas en
Hong Kong y Singapur, ambas ciudades ubicadas en el continente asiático, que contaban
con un gobierno semi-autoritario en la época. El éxito de las campañas se atribuye en gran
parte a las altas y severas penalidades impuestas a los infractores.
Los resultados poco satisfactorios de campañas contra la corrupción, se deben al impacto económico que tienen actos corruptos sobre el patrimonio privado de agentes del Estado. Por otro
lado, los actos corruptos son muy difíciles de ser comprobados. Surge así un alto margen de impunidad. Este margen de impunidad aumenta más por la influencia de políticos y gobernantes
corruptos sobre un Poder Judicial también altamente afectado por este flagelo.
La teoría de la corrupción asume que el desarrollo económico contribuye a mitigar la
corrupción. Consecuentemente, estrategias anti-corrupción tienen que ir mano a mano
con estrategias de desarrollo económico. Aparte de contemplar actividades capaces de
48
E L S U B D E S A R R O L LO
impulsar el desarrollo económico, las estrategias anti-corrupción deben contemplar los
siguientes aspectos:
Realizar campañas de educación cívica y ética2 que apunten a la elección de políticos y
gobernantes moralmente íntegros e intelectualmente capaces.
Fomentar la participación ciudadana para que la sociedad civil pueda influenciar en la
toma de decisiones públicas importantes.
Fomentar en los medios de comunicación la publicidad amplia sobre actos de corrupción.
Fomentar la transparencia de la administración pública, especialmente en lo que se
refiere al manejo de recursos financieros y procedimientos de adquisición.
Apuntar hacia acciones que contribuyan al fortalecimiento de instituciones públicas
(selección del personal, remuneración del personal, promoción del personal, control
interno y externo).
Impulsar la descentralización administrativa, apoyada por fuertes campañas de educación cívica.
Disponer de leyes y reglamentos claros.
Disponer de un sistema judicial fuerte y creíble, capaz de llevar casos de corrupción a
juicios oral y público.
Imponer penalidades severas para actos de corrupción.
Conforme ya se ha dicho anteriormente, la ciencia social ha comprobado una estrecha relación entre el rigor ético imperante y el bienestar económico de los habitantes de una nación. Los gobernantes y políticos - principales responsables de elevar el nivel ético de una
nación - tienen que saber lo que sigue: aspectos tecnológicos y económicos son relevantes
para el desarrollo; igualmente la capacidad intelectual de los gobernantes para ejercer un
liderazgo firme y gerencial. Sin embargo, de nada sirven estos aspectos, si no están acompañados por un alto nivel de aceptación moral de leyes, reglamentos y mandamientos (que
rigen la convivencia cristiana/humana) por parte de los mismos gobernantes, políticos,
funcionarios y de la población en general. En cuanto el Estado Paraguayo compita con
otros países como Bangladesh, Haití y Nigeria que están entre los países más deshonestos
del mundo, su población seguirá viviendo en la situación crónica del subdesarrollo en que
está actualmente, aún recibiendo toda la asistencia financiera y técnica del mundo.
2 Parte de la filosofía que tiene que ver con las buenas costumbres y la buena convivencia. Apunta hacia la aceptación
moral de leyes y mandamientos.
49
G E R E N C I A D E D E S A R R O L LO - T E R R I T O R I A L R U R A L
2.2.3 La promoción del desarrollo industrial antes que del desarrollo rural
La agricultura y la ganadería son las principales fuentes de ingreso para la mayoría de
las poblaciones de países en vías de desarrollo. En Asia y Africa, entre el 50% al 75% del
total de la población trabaja en la agricultura. En América Latina y el Caribe, la población
económicamente activa en la agricultura y ganadería varía entre el 20% al 50%, siendo el
promedio 25%; mientras en 1960 este porcentaje era mayor al 50%.
En comparación, los países de la OECD (países ricos, miembros de la Organización para la
Cooperación y el Desarrollo Económico) ocupan solamente del 3% al 8% de su población
en la agricultura y ganadería. Al mismo tiempo, producen más del 50% de los productos
agro-ganaderos internacionalmente comercializados. La participación de América Latina
en el mercado internacional al final del siglo 20 es del 12%, mientras décadas atrás, América Latina era todavía el mayor exportador de granos y carne en el mundo, con solo Argentina participando con el 61% de las exportaciones mundiales de carne vacuna (Comisión
Económica para América Latina y el Caribe - ECLAC, “Anuario Estadístico 1993”.
Al final del siglo 20, Europa cuenta con un superávit de 16 millones de toneladas de granos, 1,5 millones de toneladas de mantequilla y 600.000 toneladas de carne bovina. Una
de las causas principales del crecimiento de la economía europea a partir del siglo 16, fue
la gradual incorporación de la agricultura en la economía mundial. Los europeos (principalmente Inglaterra, Francia, Alemania, y Holanda) fueron conscientes de que cultivos
y productos alimenticios serían a largo plazo más lucrativos que el oro y la plata, objetivo
inicial de las conquistas europeas, principalmente de Portugal y España. Otra causa fue la
disolución del feudalismo rural y del latifundio durante los siglos 18 y 19 en la mayoría de
los países europeos, lo que representó un factor decisivo para el crecimiento de la economía europea en general, y del desarrollo agrario en especial. El desarrollo agrario impulsó
circuitos económicos locales y regionales generando así las bases para la industrialización
y con ésta, el inicio de la transformación de la sociedad agraria en una sociedad industrial.
Al mismo tiempo, se abrió un espacio para el mayor movimiento social visto en la historia
del mundo: la emigración de millones de personas del campo a la ciudad.
Un fenómeno similar se dio dos siglos después en varios países de Asia (Japón, Corea de
Sur, Taiwán) donde reformas agrarias luego del fin de la Segunda Guerra Mundial, impulsaron enormemente la producción agraria y fueron una de las responsables del rápido
crecimiento industrial a partir de los años ‘50 (Japón) y ‘60 (Corea y Taiwan).
Sin embargo, durante las décadas del ‘50 y ‘60 la creencia de que la industrialización era la
precondición para un desarrollo equitativo pleno (la etapa de “consumo masivo”, de acuerdo a Rostov,) se encontraba ampliamente difundida en las naciones en vías de desarrollo.
Por este motivo, en muchos países, y especialmente en los de América Latina, la política
agraria fue perdiendo peso durante las décadas del ‘60 y ‘70, a costa de una política general
50
E L S U B D E S A R R O L LO
La disolución del feudalismo rural y la introducción de una
estructura equitativa de la tenencia de la tierra han sido la
base más relevante para el desarrollo industrial y económico
en Asia y Europa.
51
G E R E N C I A D E D E S A R R O L LO - T E R R I T O R I A L R U R A L
de sustitución de importación de manufacturados. El relegar a la agricultura y ganadería
de las políticas generales de desarrollo – alineadas a las políticas proteccionistas y de subsidios de países europeos y de los Estados Unidos – ha traído consecuencias negativas para
el sector y para el desarrollo de la mayoría de los países de América Latina.
Aunque agricultura y ganadería continúan siendo las mayores fuentes de ingreso de monedas extranjeras en América Latina, la participación del sector en las ganancias ha disminuido. Las exportaciones agrícola-ganaderas, que participaban en 1970 todavía con un
44% en el valor total de las exportaciones del continente, bajaron a 29% en 1980 y a 24%
en 1990. Por otra parte, aún con un crecimiento importante en las exportaciones agrícolas- ganaderas de 10,4% por año entre 1970 y 1984, las importaciones agrícola-ganaderas
crecieron a un ritmo más acelerado: fueron de 12,8% en el mismo lapso (Interamerican
Development Bank, IDB. “Economic and Social Progress in Latin America. 1986”).
Examinando con mayor profundidad el comportamiento del crecimiento del sector, se detecta
un crecimiento de la producción anual promedio de cultivos de subsistencia de 2,0% durante
las últimas tres décadas, mientras los cultivos de exportación (soja, hortalizas, frutas, café, caña
de azúcar, algodón) crecieron a un ritmo dos veces más rápido (4,1%) durante las décadas
de ‘60 a ‘90 (Economic and Social Progress in Latin America 1992, IDB). Considerando que
los cultivos de subsistencia son la base de la alimentación del campesinado y de la población
urbana de menores recursos, y con crecimientos de la población en muchos países de América
Latina superiores al 2%, la cuestión de la falta de alimentos para la población es todavía un
problema aislado y localizado, pero llegará a proporciones mayores en el futuro.
Sin duda alguna, la ausencia de políticas agrarias coherentes en la mayoría de los países
de América Latina durante las ultimas décadas - para una población predominantemente
rural hasta 1960 - alineado a un tibio apoyo técnico y financiero de parte de instituciones de cooperación técnica y financiera del sector, es responsable de que este continente
siga siendo de tierras sin hombres y de hombres sin tierras, y que la riqueza y pobreza se
encuentren polarizadas como en ningún otro continente. Con esto, la población del continente ha perdido grandes oportunidades, opciones y potenciales, que de la misma forma y
abundancia, no se presentarán otra vez. Sin embargo, en el siglo 21 la política agraria podría jugar todavía un papel importante para la disminución de la pobreza en el continente,
si es que se adoptan políticas agrarias radicalmente diferentes.
El transplante de la experiencia de desarrollo económico en países desarrollados, configurado como un proceso lineal que partiendo de un estadio agrario alcanzó el estadio industrial,
nutrido de materias primas y mano de obra proveniente precisamente de la actividad agraria
y del medio rural, ha proporcionado resultados radicalmente diferentes en nuestro medio: la
agricultura mecanizada primero y la agricultura química después, irrumpieron en el ambito
agrario generando cosechas comerciales no tradicionales para el sector manufacturero externo,
52
E L S U B D E S A R R O L LO
concentrando recursos, desarraigando, y expulsando a las comunidades rurales originarias y
tradicionales, hacia centros de hacinamiento periurbanos, insertándolos en la informalidad
económica, el desempleo y a la expatriación forzada, finalmente.
Los determinismos vigentes e impuestos en cuanto a asignación de roles a nivel de países,
y aun regiones, en una suerte de sistema económico global, constreñían a países como el
Paraguay a permanecer como proveedores de materias primas, y no completar el proceso
a través de una agro-industrialización competitiva en tanto, paradójicamente, se daban
vigorosamente, los condicionantes para ello.
Hoy, agotado el falso paradigma industrial, la situación no ha cambiado en lo esencial. Tenemos un país socio económicamente bisectado entre lo “moderno” que prosigue su dominante
expansión, y lo tradicional, cuya marginalización excluyente adquiere dramática dinámica.
2.2.4 La estructura inequitativa de la tenencia de la tierra
La concentración de tierra o estructura inequitativa de la tenencia de la tierra en América
Latina implica una combinación infortunada de los factores de producción (tierra, trabajo
y capital). Proporciona bajos niveles de ingreso per cápita (Figura Nº 3). Además, existe
una probada relación de causalidad entre la concentración de la tenencia de la tierra y el
nivel de crecimiento que pudiera alcanzar una sociedad.
Cuadro Nº 3: Distribución del ingresos, de la tierra y ingreso per cápita en determinados países de América Latina y Europa.
Coeficiente Gini
País
Distribución del
Ingreso, 1999
Ingreso per cápita, USD
Distribución de la tierra
Año 2000
Uruguay
0,43
0,76
(1990)
4.340
Costa Rica
0,46
0,79
(1984)
4.070
Perú
0,46
0,86
(1994)
2.020
Brasil
0,59
0,81
(1995)
2.830
Ecuador
0,57
0,81
(1991)
1.490
Paraguay
0,59
0,93
(1991)
1.330
Alemania
0,24
0,48
(1997)
22.470
Inglaterra
0,29
0,64
(1997)
25.510
Fuentes: CEPAL, 1999: Unidad de Desarrollo Agrícola. UNDP, 1999: Human Development Report. GTZ. 1998: Land Tenure in
Development Corporation. Banco Mundial, 2000. World Development Report.
Observación: el Coeficiente Gini va de 0,0; que indica igualdad absoluta, a 1,0 que refleja desigualdad absoluta.
53
G E R E N C I A D E D E S A R R O L LO - T E R R I T O R I A L R U R A L
En efecto, a partir de un análisis realizado por Keefer y Snack en el 2002, en el cual relacionan el crecimiento promedio del PIB en el periodo 1960-2000 y la distribución de
la tierra medida según el coeficiente de Gini para un grupo de países seleccionados, con
experiencias significativas y diferentes en materia de crecimiento y desarrollo, se formula
la siguiente conclusión simple y sustancial:
“Durante el periodo 1960/2000 los países que tenían una distribución mas igualitaria de la
tierra tendieron a caracterizarse por mayores niveles de crecimiento económico”. En el referido informe, los países con un índice de concentración de la tierra entre 0.5 y 0.3, caso
Taiwán, Japón, Corea, China, Tailandia, e Indonesia, crecieron en promedio en el periodo
considerado, 1960/2000, entre el 6 y el 8%.
En el otro extremo, los países con un índice de concentración extrema de la tierra de entre
0.8 a 0.9, caso Venezuela, Guatemala, Nicaragua, El Salvador, Kenia, Perú, Colombia y
Brasil, crecieron en promedio en el periodo considerado, 1960/2000, entre -2 ( crecimiento
negativo) y el 2.2%, todos por debajo del índice de crecimiento de su población. En el caso
Paraguayo, con un índice de concentración de la tierra del orden de 0.9, el crecimiento
promedio alcanzado en el periodo considerado, 1960/2000, fue de 1.7%, en tanto que el
índice de crecimiento de la población alcanzo picos del 3%.
La mala distribución de la tierra y de los recursos financieros van mano a mano con el bajo
ingreso per cápita en América Latina. Los latifundios son - de modo generalizado - económicamente viables y socialmente indeseables; los minifundios económicamente inviables
pero con una función social importante. La combinación más equilibrada de los factores
de producción corresponde a propiedades de tamaño medio; un tamaño de propiedad
que por las fuerzas del mercado, está en franca disminución. La relación del tamaño de la
propiedad rural con su función social (proveedor de trabajo y con esto, sustento de vida)
se desprende de la Figura Nº 2 y del Cuadro Nº 4.
54
E L S U B D E S A R R O L LO
Figura Nº 2: PARAGUAY: Cantidad de trabajadores permanentes y temporales (%) por
estratos de explotaciones (total país)
92,4
87,3
Porcentaje (trabajadores permanentes
y temporales)
85,3
78,2
71,1
63,9
56,2
56,8
49,7
42,6
35,5
28,4
20,9
21,3
14,2
9,7
7,1
8,9 8,5
4,2
1,1
1 a 50 ha.
50 a 500 ha.
500 a 1000 ha.
Estrato de explotación (en ha)
1,4
1,7
0
1000 a 5000 ha.
Superficie
5000 a y más ha.
Trabajadores
Fuente: Elaboración propia en base al Censo Agropecuario, MAG, 1991.
Cuadro Nº 4: PARAGUAY: Cantidad de trabajadores (permanentes y temporales) por
tamaño de explotación.
Tamaño de las explotaciones
Expltaciones agropecuarias
Superficie
Trabajadores
1 a 50 ha.
2.318.172
890.876
50 a 500 ha.
2.121.852
86.499
500 a 1000 ha.
1.010.953
11.489
1000 a 5000 ha.
4.982.438
17.527
5000 y más ha.
13.375.823
13.869
Total
23.809.238
1.020.260
Fuente: MAG, Censo Agropecuario. Año 1991.
55
G E R E N C I A D E D E S A R R O L LO - T E R R I T O R I A L R U R A L
Figura Nº 3: Superficie ocupada según estratos de explotación.
PARAGUAY: Superficie ocupada según estratos de explotación
10%
9%
4%
56%
1 a 50 ha.
50 a 500 ha.
500 a 1000 ha.
1000 a 5000 ha.
5000 y más ha.
21%
Fuente: Elaboración propia en base de datos del Censo Agropecuario, MAG. Año 1991.
La falta de acceso a la tierra y al trabajo en las regiones rurales, ha impulsado el mayor
movimiento social en la historia de la humanidad: la emigración de la población rural a
centros urbanos. Durante este siglo, la población mundial se transformó de una población
predominantemente rural a predominantemente urbana y la cantidad de megaciudades
(ciudades con más que 10 millones de habitantes) ha crecido a 25, de las cuales 19 están
situadas en países del Tercer Mundo, cinco de ellas en América Latina .
El crecimiento de los grandes centros urbanos y megaciudades - algunos a un ritmo de
10% por año - ha hecho que estas ciudades ya no sean más planificables; la oferta de servicios básicos no acompaña la demanda y la inseguridad es una presencia constante. Por
cierto, el rápido crecimiento de los centros urbanos no se da solamente a raíz de una mala
distribución de la tierra, pero contribuye significativamente a esto. Un síntoma todavía de
mayor relevancia de la concentración de tierra es la pobreza rural y urbana; la marginalización de millones de personas por el estancamiento del desarrollo económico y social.
La historia de muchos países europeos y asiáticos muestra, que las reformas agrarias que
han logrado un cambio radical de la estructura de tenencia de la tierra, han sido precondición para el desarrollo industrial. De hecho, no existen en Europa y Asia países con un
nivel elevado de bienestar de la población, que cuenten todavía con extensos latifundios en
su territorio (una excepción representa Inglaterra, que a pesar de contar con una estructura inequitativa de tenencia de tierra, no ha experimentado a lo largo de su historia mayores
56
E L S U B D E S A R R O L LO
La “ruta hú” (ruta asfaltada) no proporciona el desarrollo económico rural per se. Una infraestructura intensiva requiere de
la conexión a la explotación intensiva.
57
G E R E N C I A D E D E S A R R O L LO - T E R R I T O R I A L R U R A L
luchas campesinas, por mantenerse contratos de arrendamientos ventajosos y a largo plazo
entre “landlords” o terratenientes y pequeños productores).
La modalidad de manejo de una gran parte de los latifundios en América Latina es netamente extractiva. Hay generalmente poco deseo de mejoramiento, de inversión y las
ganancias provenientes de mucha tierra con poca gente se concentran en una sola persona
o familia, que invierte sus ganancias en centros urbanos, o los transfiere al extranjero, sea
por la compra de artículos importados, o debido a una mayor seguridad de inversiones en
otros países. En el Paraguay, la productividad por unidad de área de una unidad agrícola/
ganadera extensiva es de 4 a 5 veces menor que cuando se compara con la productividad
de propiedades pequeñas a medianas. Allí, los latifundios podrán ser comparados con
grandes fábricas con una capacidad maravillosa de producción, pero que producen a un
ritmo lento y con un mínimo de mano de obra. Se trata, resumidamente, de dos cuellos de
botella para el desarrollo: una baja productividad por área de superficie y la poca función
social que representan para una nación.
Una de las causas principales de la baja productividad y de la mínima función social de
la tierra en el Paraguay, es la subvaluación crónica del valor de la tierra para fines impositivos. Actualmente, los municipios recaudan el impuesto inmobiliario con una tasa de
1% sobre el valor fiscal de la tierra, que a su vez, gira alrededor de 1,8% del valor real del
mercado. Esto significa, que se paga sobre un valor imponible que es 54 veces inferior
al que corresponde. O sea, un dueño de 1.000 hectáreas debería pagar actualmente 20
USD/ha (que es el valor fiscal promedio en el país) veces 1.000 hectáreas, resultando en
USD 20.000, monto del cual se tributa apenas el 1% o USD 200 por año para semejante
extensión de tierra. Si se tuviera que tributar sobre el valor real de la tierra, que en muchos
distritos de la región Oriental es de USD 1.100 por hectárea, debería pagarse 11.000 USD
por año (ABC color, 19 de marzo de 2007).
Otra causa es la falta de reglamentos o leyes con relación a la “plusvalía”, o sea, el incremento
del valor del suelo generado por beneficios de acciones por mejoras de la infraestructura vial,
eléctrica, hídrica o urbanística. Aunque la plusvalía es aplicada en territorios urbanos, no se
lleva en consideración en el área rural, donde obras civiles elevan el precio de la tierra sin que
este valor adicional sea redistribuido a las arcas del Estado, promotor del valor agregado.
Son estas las causas que fomentan el uso extensivo de la tierra y con esto, la baja productividad por hectárea. Con esto, la Ley Nº.125/91, que establece el impuesto inmobiliario
a ser recaudado por las municipalidades con una tasa del 1% anual sobre el valor fiscal,
proporciona a los municipios solamente ingresos insignificantes, frenando el desarrollo
económico y social de los mismos, aunque éstos se encuentran rodeados de una riqueza
natural extraordinaria. Por esta razón es notorio el desarrollo estancado de municipios con
predominancia de latifundios. Ejemplos con procesos de desarrollo diferenciados entre
58
E L S U B D E S A R R O L LO
municipios “reformados” y “no reformados” pueden observarse entre los municipios de
Choré y San Pedro de Ycuamandyyú, donde el municipio “reformado” presenta una productividad por hectárea 4 veces mayor si se compara con el “no reformado”, de acuerdo a
datos del Censo Agropecuario 1991.
Por otro lado, están los minifundios, que no permiten establecer relaciones muy por
encima de la economía de subsistencia. En una región con predominancia de una
estructura de tenencia con dos polos - el latifundio y el minifundio - los factores de
producción tierra, trabajo y capital no pueden ser optimizados y el desarrollo de la
agricultura y ganadería es lento o se encuentra estancado. Sin embargo (como ya se
ha expresado en el capítulo anterior), el desarrollo agrícola es precondición para el
desarrollo rural y nacional. Representa el puntapié para la generación de conexiones
al sector secundario y terciario, y con esto, para la creación de empleos alternativos
en el área rural. Así muchos países han iniciado circuitos económicos regionales (en
Europa hace ya 150 a 200 años, en Asia durante la década de los ‘50), que posteriormente se han extendido sobre la nación. Las pequeñas industrias regionales, intensivas
en mano de obra, han producido inicialmente para los mercados locales y regionales
y luego, para los mercados nacionales e internacionales. Intentar saltar este primer
paso (el desarrollo agrícola) ha sido una causa significativa para el subdesarrollo
en América Latina; la falta de una reforma agraria durante el siglo 20, otra.
2.2.5 La limitada competencia profesional de los recursos humanos
Análisis de performance de crecimiento económico entre Asia y América Latina indican
(Development and Underdevelopment. The Political Economy of Global Inequality. Mitchel A. Seligson and John T. Passé-Smith. 1998) que la distribución inequitativa de educación, ingreso y tierra en América Latina (incluyendo en el estudio naciones como Chile,
Argentina, Brasil y México) han proporcionado a este continente un desarrollo económico
mucho más lento que cuando se compara con el conjunto de algunas naciones asiáticas
(Corea, Taiwan, Hong Kong, Japón, Indonesia, Tailandia). En cuanto a la educación se
refiere, los autores argumentan que la cualidad de la educación así como limitaciones en
su acceso, han obstaculizado significativamente una mejor productividad de trabajo y un
cambio de comportamiento en el hogar. El mismo análisis indica que la adquisición de
destrezas en forma individual y en forma masiva, se tradujo en un mayor crecimiento
económico a nivel nacional en los países asiáticos. Argumentan sobre la base de los datos
analizados, que el incremento del número de niñas matriculadas a nivel de educación
primaria y secundaria, sin que ejerzan una profesión posteriormente a su educación, ha resultado más efectivo en estimular el crecimiento económico que matriculando solamente
niños. La razón es que el impacto económico de la educación de niñas, se ha convertido en
un cambio de comportamiento en el hogar, resultando por ejemplo en una menor canti-
59
G E R E N C I A D E D E S A R R O L LO - T E R R I T O R I A L R U R A L
dad de hijos. Madres educadas tienen menos hijos, dando mayor oportunidad de acceso a
una buena educación a los pocos hijos que tienen.
Justamente en América Latina, un mayor número de hijos por familia ha contribuido (entre otros factores) en la disminución de gastos para la compra de libros, cuadernos y otros
útiles escolares por alumno, cayendo de USD 164 en 1980 a USD 118 en 1990: un factor
que habrá influenciado considerablemente en la baja calidad de la educación y en la discontinuidad de la misma. Al inicio del siglo 21, este continente cuenta con la mayor cantidad de repetidores de curso / grado del mundo (Statistical Yearbook 1995. UNESCO).
El gasto en educación por alumno matriculado aumentó en países asiáticos, como Corea por
ejemplo, el 350% entre 1970 a 1990, mientras en México los gastos han aumentado solamente
el 64% en igual período. Al mismo tiempo, el número de matriculados aumentó en México el
59%, mientras que en Corea ha disminuido el 27%, un factor que sin duda también ha influenciado en la calidad de la educación. Por otra parte, la “Industria de la Educación” fue la más
floreciente del continente, creciendo a un ritmo promedio del 8% por año. La disminución de
la calidad - desde luego - afectó principalmente a los estratos más pobres de la sociedad, que
no disponen de recursos financieros para matricularse en escuelas privadas, y mucho menos
tienen la oportunidad de mudarse a otro lugar en busca de mejores oportunidades educativas
para sus hijos (Statistical Yearbook 1995. UNESCO).
El acceso a la educación primaria no varía mucho entre países de América Latina, Asia y
países altamente industrializados de Europa. Todas ellas cuentan con un coeficiente GER
(Gross Enrollment Ratio) de más del 90% (más del 90% de niños/niñas con la edad relevante para la primaria se matriculan en este nivel escolar). La diferencia entre Asia, Europa
y América Latina está en la terminación de la educación a este nivel. En América Latina en
promedio, solamente el 60% termina la primaria; en algunos países, menos del 40%. Consecuentemente, a nivel secundario se da una gran diferencia entre países de Asia, Europa
y América del Norte. Mientras el GER a nivel secundario es en estos países casi idéntico
al GER del nivel primario, el GER a nivel secundario de América Latina es entre 30% a
40% inferior al GER del nivel primario. Por otro lado, a nivel terciario (universitario), el
número de matriculados en edad superior a 18 años es similar entre los países de los tres
continentes (Informe sobre Desarrollo Humano 1999. PNUD).
No obstante, a nivel de personas altamente capacitadas en el área tecnológica, se registra
una gran diferencia en el número de expertos/científicos por cada mil habitantes entre los
países de estos continentes. América Latina cuenta con 0,4 expertos/científicos por cada
1000 habitantes, Asia con 2,5 por 1000, y las naciones industrializados de Europa y América de Norte con 4,1 por cada 1000 (Informe sobre el Desarrollo Humano 1999. PNUD).
Es cierto el argumento de que la baja cantidad de expertos/científicos se debe a la muy
limitada oferta de trabajo que requiere una elevada calificación científica o tecnológica.
60
E L S U B D E S A R R O L LO
Pero también es cierto, que muchos países de América Latina carecen de expertos y técnicos altamente calificados. Esto se debe en parte a un acelerado proceso de privatización de
la enseñanza superior durante los últimos veinte años y a que se ha objetivado antes que la
optimización de calidad de la enseñanza, la optimización de ganancias por la enseñanza. El lema de la educación superior privada no ha sido “como mejorar la destreza de los
estudiantes”, si no, “cómo aumentar el número de estudiantes”, emitiendo un numero
cada vez mayor de certificados, sin preocuparse por la calidad de la enseñanza. Sin embargo, para impulsar el proceso de desarrollo, es importante la movilización de competencias
a todos los niveles, y no la multiplicación de diplomas. Solamente así se pueden generar
las innovaciones tecnológicas y sociales necesarias para disminuir los múltiples problemas
que mantienen la mayoría de los países en situación del subdesarrollo.
2.2.6 La promoción de la apertura a los mercados externos antes que la
protección de los mercados internos
Durante las primeras cinco décadas del siglo 19, Inglaterra fue el único país en el mundo con una industria ya desarrollada y floreciente. Los países de Europa Continental y
los Estados Unidos de América del Norte todavía eran considerados de segundo escalón.
En aquel entonces, el tema central de políticos y economistas era encontrar un camino
que permitiera alcanzar el desarrollo económico prevaleciente en Inglaterra en el menor
tiempo posible. El objetivo de los gobiernos de los países del segundo escalón era de “emparejar el desarrollo” con aquella nación. La estrategia de “emparejamiento” sugerida por
filósofos y economistas, consistía en el desarrollo sistemático del mercado interno como
base o plataforma de un intercambio comercial más justo y equitativo en un contexto
internacional, donde economías de menor competitividad o productividad estarían confrontadas con una economía altamente competitiva y productiva (la de Inglaterra). Se trata
de una situación similar en la cual se encuentran empeñados al inicio de este milenio un
bloque de muchos países menos desarrollados con relación a un bloque de pocos países
económicamente mucho más desarrollados. O sea, la situación de atraso con relación a
otras naciones no es nueva, y la han enfrentado doscientos años atrás países altamente
desarrollados como Alemania y Estados Unidos.
El economista más destacado de la corriente de la “política de emparejamiento” fue el alemán
Friedrich List (1789 – 1846). Por el avanzado proceso de globalización de la economía y la
creciente brecha entre países ricos y pobres, su obra surge con actualidad en este tiempo. El
diferenciaba ya en esa época entre economía cosmopolítica y economía política y sugiere una
cosmopolitización de la economía (una economía orientada a la eficiencia y competitividad
de mercados globales) solamente después de haber logrado el aprovechamiento pleno de las
potencialidades productivas propias. Para alcanzar el nivel de desarrollo de Inglaterra, propone
la implementación de impuestos de protección contra la importación de bienes que pueden ser
61
G E R E N C I A D E D E S A R R O L LO - T E R R I T O R I A L R U R A L
producidos en los países de menor competitividad, hasta que estos países, por fuerza propia,
lleguen a un nivel de productividad y competitividad similar a otros países más adelantados.
Predicaba la orientación de la economía al desarrollo de mercados internos como base de
una futura competitividad internacional.
List dedicaba gran parte de su obra “El Sistema Nacional de la Economía Política” (1841) a
procedimientos concernientes a aumentar la productividad y competitividad propia, bajo
la presión constante de ser “periférico”, “no competitivo” o (usando una expresión actual),
“subdesarrollado”. Favoreció un Estado fuerte con facultad de intervención reguladora y
protectora en el momento oportuno para proteger la economía y el desarrollo nacional. El
“de-feudalismo” (disolver el feudalismo rural) fue un pilar de su política económica. “Defeudalismo” significaba para él la movilización de fuerzas productivas, principalmente las
del campo, que en un estado feudal-aristocrático, se encontraban ampliamente sub-utilizadas y poco productivas.
Sin embargo, el proteccionismo sugerido por List era del tipo selectivo. Objetivaba la protección de industrias que producían bienes de consumo masivo, consideradas por él de
central importancia para el desarrollo del mercado interno. No había protección para
bienes de lujo o de alto valor, que no eran relevantes para impulsar el crecimiento del mercado interno. Su política tampoco contemplaba restricciones a la importación de equipamientos modernos o de conocimientos, durante una fase inicial del proceso de desarrollo
económico de un país postergado. Estaba convencido de que ningún país económicamente atrasado podía emparejar su desarrollo con otros países más avanzados, mientras éstos
siguieran arrollando a las naciones de menor desarrollo con su producción, sus conocimientos y con su destreza organizacional.
List consideraba una agricultura productiva y eficiente como pre-condición para un proceso de
desarrollo económico, pues las funciones de la agricultura eran múltiples: producir alimentos
para los centros urbanos en crecimiento continuo; proveer a la industria nacional de materia
prima y representar al mismo tiempo un importante mercado para bienes industrializados.
Para él, sin un sector agrario próspero no se podía lograr un desarrollo industrial. Por esto, la
agricultura tenía un valor estratégico en el marco de la política de “emparejamiento”.
Por otro lado, Friedrich List estaba conciente de los peligros que un proteccionismo puede
eventualmente generar: precios más altos para productos de peor calidad, o precios más elevados para alimentos, etc.. Pero el problema de precios era de carácter limitado y consecuentemente de peso menor, comparado con la potenciación de las fuerzas productivas nacionales
que se podría lograr con las medidas proteccionistas. Una vez desarrolladas estas fuerzas, las
medidas podrían levantarse inmediatamente. A esta altura, con las fuerzas productivas capacitadas y eficientes y con un mercado interno desarrollado, una nación está capacitada para
exponerse al libre comercio mundial con cierta probabilidad de éxito.
62
E L S U B D E S A R R O L LO
Por su importancia, resumimos a continuación las lecciones más importantes desprendidas de la obra de Friedrich List, con relación a un “emparejamiento” de desarrollo económico entre naciones:
El desarrollo de una nación requiere la “de-feudalización” de la economía, principalmente en el sector agrario.
Sin un desarrollo del sector agrario no hay desarrollo industrial.
El desarrollo de una nación requiere del desarrollo de tecnologías e industrias propias.
En este proceso de desarrollo, la adaptación de tecnologías y conocimientos externos a
las condiciones internas juega un rol importante.
El proceso de desarrollo de tecnologías e industrias propias requiere de un proteccionismo por tiempo limitado, para evitar así una posible influencia negativa de fuerzas
económicas externas y dar tiempo para capacitar y fortalecer a lo que es propio. Una
vez desarrollado el mercado interno, se levantan las medidas proteccionistas.
Demasiada protección no estimula las innovaciones ni al espíritu de innovar, pero demasiada apertura lo desestimula.
Es decisiva una selección oportuna entre protección y apertura.
Sin reglamentos internacionales del mercado global, la apertura de pequeños países a los
mercados externos apunta a frenar las expectativas de crecimiento interno del país.
2.3 Conclusiones referentes a las causas del
subdesarrollo
Las causas del subdesarrollo son casi siempre múltiples, se presentan interconectadas y se
manifiestan en pobreza masiva. En este capítulo se han definido y comentado seis causas
principales que han contribuido al subdesarrollo en América Latina durante el siglo 20.
Sin embargo, estas son solamente algunas de las causas de mayor relevancia para el continente sudamericano desde el punto de vista de los autores. Otra causa frecuente y universalmente mencionada es el crecimiento demográfico y con esto, una creciente presión
sobre los recursos naturales, impulsando la emigración rural hacia centros urbanos con
escasa oferta de empleos.
63
G E R E N C I A D E D E S A R R O L LO - T E R R I T O R I A L R U R A L
Aunque en el mundo, los ingresos per cápita se han triplicado durante los últimos cincuenta
años, la pobreza ha aumentado también en dimensiones alarmantes, afectando principalmente
a países de Africa, América Latina y algunos países de Asia. El ingreso promedio per capita
de los 49 países más pobres de estos continentes aumentó desde 1950 a 1995 solamente en
USD 266; mientras que en los países más ricos el ingreso promedio per capita disparó de USD
3.841 a USD 24.930, aumentando en USD 21.089 durante el mismo lapso (Informes sobre el
Desarrollo Mundial. 1980 y 1997. Banco Mundial). Las estadísticas sobre el desarrollo mundial
muestran un mundo cada vez más rico pero con un número de personas pobres en aumento.
Consecuentemente, las políticas de desarrollo mundial tienen que orientarse - durante este
siglo - a una mejor distribución de la riqueza y a una disminución de la pobreza acentuada
comparada con décadas anteriores.
64
G E R E N C I A D E L D E S A R R O L LO T E R R I T O R I A L R U R A L
ANOTACIONES
65
3
66
GERENCIA DEL DESARROLLO
TERRITORIAL RURAL
3
3.1 Principios y fundamentos
No se quiere presentar en este capítulo un nuevo paradigma del desarrollo rural y mucho
menos estrategias o modelos aptos para la diversidad de situaciones heterogéneas que caracterizan al territorio latinoamericano y al paraguayo en particular. Pero sí, se pretende
brindar al lector informaciones referentes a estrategias, sistemas y enfoques que puedan
contribuir a la reducción de la pobreza de un territorio delimitado, que se define en este
libro a nivel macro como “interior”, a nivel meso como departamento y a nivel micro como
municipio. Aunque se han presentado estrategias similares, modelos, sistemas y métodos en una edición anterior a ésta, (Gerencia de Desarrollo Rural, MAG/GTZ, Asunción.
1994), queremos repetir en parte lo que se ha dicho en aquel entonces y adicionar nuevos principios orientadores importantes para el desarrollo territorial rural, que habrán de
considerarse en el diseño de estrategias capaces de promover un desarrollo económico
acelerado. Estos principios son los siguientes:
1. El desarrollo económico y social del Paraguay requiere de una política que apunte a una
sociedad mas justa, con énfasis en la razón y la virtud, orientada a una sociedad con
fuertes rasgos agrarios, encausándola definitivamente en su función esencial: la promoción del bien común y de buenas costumbres.
2. La desigual distribución de los recursos naturales, financieros y del acceso a la educación son los principales factores que limitan el desarrollo del Paraguay y de otros países
de América Latina. Ningún modelo de desarrollo puede ser instalado sobre un sustrato
social marcado por desigualdades y asimetrías extremas. Estrategias de desarrollo que
apuntan, en teoría y práctica, exclusivamente a la población más pobre, son insuficientes
para disminuir las desigualdades existentes. La equidad debe ser el objetivo superior de
todas las intervenciones en el desarrollo económico y social. Sin embargo, esto requiere
construir institucionalmente, nuevos equilibrios distributivos que promuevan la remoción
de asimetrías históricas, caracterizadas por concentraciones extremas y obstructivas de
3 El “territorio” representa la superficie sobre la cual caminamos. El “Desarrollo Territorial Rural” apunta a un cambio estructural, institucional y productivo en un territorio delimitado con población mayoritariamente (más que 50%) rural.
67
G E R E N C I A D E D E S A R R O L LO - T E R R I T O R I A L R U R A L
recursos agro- productivos, principalmente la propiedad agraria rural, la información, la
educación, el conocimiento y la tecnología.
3. El desarrollo institucional y el desarrollo de la transformación productiva se deben realizar de forma simultánea. El desarrollo institucional debe apuntar a una concepción que
permita un ajuste continuo de gestión, que parta de bases estratégicas y operativas que remuevan la improvisación y el coyunturalismo reactivo como modalidad habitual, e instale
racionalidades institucionales como fundamento funcional del proceso de desarrollo. La
reconversión productiva constituye uno de los ejes básicos de este proceso. Su consecución
será función directa de la consistencia y la calidad del despliegue estratégico y operativo
de gestión implementado, destinado a intervenir con visión de conjunto en los aspectos
agronómicos, económicos y socio-culturales. La innovación tecnológica, la competitividad,
la construcción de vínculos con mercados; acceso a conocimientos y habilidades, alianzas
entre actores que se complementan a lo largo de una cadena productiva y las relaciones
urbano-rurales, solamente se logran con la planificación y coordinación conjunta entre un
gobierno electo, instituciones públicas y privadas y la sociedad civil. Aunque el aumento de
la producción no se da por el incremento de la participación de la sociedad civil en decisiones políticas y técnicas importantes, la participación de la población y sus organizaciones
civiles en la planificación, coordinación de la ejecución de planes y en el ejercicio del control
y presión sobre instituciones, es fundamental para armonizar el desarrollo institucional con
la transformación productiva y lograr con esto la sostenibilidad institucional, económica y
ecológica necesaria para el desarrollo.
4. El concepto de lo rural debe necesariamente incluir los núcleos urbanos con los que regiones netamente rurales podrían tener vínculos en aspectos productivos y sociales. La
reducción de la pobreza rural no necesariamente debe concentrarse en la búsqueda de
soluciones “directamente agrarias”. La creación de capacidades, habilidades y destrezas que posibiliten inserciones laborales locales no agrarias, e incluso, la promoción e
impulso de iniciativas innovadoras económicas por cuenta propia, en base a demandas
locales, deben ser parte de la estrategia para el desarrollo rural. En general, hay una sobreestimación del grado de urbanización, y de la importancia de lo urbano para el desarrollo de un país. La Organización de Cooperación y Desarrollo Económico, OCDE, distingue
tres categorías de territorios: predominantemente urbana, si menos del 15% de la población
vive en comunidades rurales; predominantemente rurales, si más del 50% lo hace e intermedia el resto. De acuerdo a esta escala, la gran mayoría de municipios y departamentos del
Paraguay son rurales. Consecuentemente, las estrategias y modelos abordados en este libro
son apropiados para regiones que la literatura internacional define con la palabra alemana
Hinterland, y en el Paraguay con la palabra interior. Allí, el desarrollo económico se inicia
generalmente con el desarrollo agrícola, seguido por el desarrollo agro-industrial y de servicios en zonas urbanas.
68
G E R E N C I A D E L D E S A R R O L LO T E R R I T O R I A L R U R A L
5. Cuando se quiere intervenir en el desarrollo, sea mediante programas de gobierno o
proyectos de desarrollo rural de cualquier tipo, la división político-administrativa subnacional es ineludible. La institucionalidad para el desarrollo territorial debe conformar
un sistema coherente, cuya funcionalidad debe responder al ordenamiento político y administrativo del territorio, y así mismo, en cuanto gerenciamiento, a las jerarquías instituidas
en el marco orgánico de los niveles de gobierno establecidos. Lo dicho aplica al Paraguay y
a otros países de América Latina, que han dividido su territorio en nación, departamentos
y municipios. Por esto es importante que no se hagan abstracciones o caso omiso a estos
territorios predeterminados, imponiendo con programas o proyectos de desarrollo, limites
territoriales que no coinciden con estas jurisdicciones, como muchas veces se ha hecho con
proyectos de desarrollo rural integrado o proyectos de manejo de cuencas hidrográficas.
6. La vía agrícola tiene el potencial de reducir la pobreza rural sólo cuando está orientada a la producción más intensiva que no tiene grandes economías de escala en su
producción y que es intensiva en mano de obra. La producción agrícola de productos
de tipo commodities (soja, trigo, algodón) por lo general no tiene una repercusión
significativa en la reducción de la pobreza. Mucho menos la ganadería extensiva. El
empleo rural no agrícola es una opción a seguir. Esta opción se presenta en las zonas rurales de mayor dinamismo, como son los departamentos de Alto Paraná, Itapúa,
Guairá, Central, Cordillera y Caaguazú. Examinando los ejemplos exitosos de desarrollo agrícola y no agrícola en varios departamentos del Paraguay, se encuentra que
los pequeños productores y empresarios lograron transformar sus actividades anteriormente precarias y de poca densidad, gracias a los incentivos que surgieron con la
apertura de una relación con fuentes importantes de demanda.
Conforme a lo dicho anteriormente, el área objetivo de las estrategias, modelos, sistemas y
enfoques que se presenta a continuación es el interior del país. Como es sabido, el pueblo paraguayo divide a su patria en dos regiones bien definidas: la capital y el interior. Solamente dos
cabeceras municipales se salvan del concepto popular “interior”, como son Ciudad del Este y
Encarnación. El resto de las capitales departamentales está incorporado en la estructura mental
popular como “interior”. El concepto del interior lleva consigo el amargo sabor del atraso.
Por ello, si uno quiere levantar al Paraguay de su lecho de subdesarrollo económico y
social en el que se encuentra actualmente, no se puede hacerlo sin el interior, que representa la gran mayoría de su territorio y con esto, una formidable plataforma productiva
de alta potencialidad.
Paraguay es uno de los pocos países donde hasta las montañas están cubiertas de vegetación. El sendero del desarrollo tiene que iniciarse allí, en las unidades administrativas descentralizadas del interior del país. No se pueden iniciar procesos de desarrollo económico
y social en una ciudad capital desordenada, con calles rotas y cuya única industria próspe-
69
G E R E N C I A D E D E S A R R O L LO - T E R R I T O R I A L R U R A L
ra y de rápido crecimiento es la educación privada, que produce un producto que no tiene
mercado, vendiendo falsas esperanzas a una juventud con sueños y voluntad de trabajar.
Lo que se necesita de los centros urbanos - para iniciar una revolución económica y social
desde el interior - son los recursos humanos capacitados que residen en la capital del país.
Estos recursos deben ser requeridos con vehemencia por los gobiernos departamentales y
municipales, pues de ellos también depende en gran parte el progreso o el atraso del país.
Para frenar el proceso de subdesarrollo que se ha empotrado en la mayoría de los departamentos y municipios del Paraguay desde hace años, y transformarlo eventualmente
en un proceso de cambio económico y social positivo, los gobernantes subnacionales
habrán de aprovecharse enteramente y con inteligencia, del sistema prestador de servicios existente en sus jurisdicciones. Tienen que involucrar a todas las instituciones de los
sectores importantes para el desarrollo, sean ellas gubernamentales, no gubernamentales
o privadas. También habrá que involucrar a la sociedad civil con sus respectivas organizaciones. Sin la participación activa de la sociedad civil en las intervenciones al proceso de
desarrollo prevaleciente en una localidad o región, el cambio social y económico se logra
con mayor dificultad.
Involucrarse en el proceso de desarrollo significa antes que nada el fortalecimiento del
sistema ético imperante (vea Capitulo 2, punto 2.2.1). También significa la planificación
conjunta con los principales actores del desarrollo, con visión, objetivos y actividades
acordados mutuamente; la elaboración de un presupuesto coherente con lo planificado,
la coordinación de la ejecución del plan y el monitoreo y la evaluación del proceso de desarrollo. Se trata, consecuentemente de trabajar con instrumentos de la gestión moderna.
Por esto, no se habla en este capítulo específicamente de la organización como instrumento indispensable, pues en la gestión moderna enfocada a resultados e impactos, la estructura organizativa pierde importancia. Tiene que ser flexible para responder rápidamente a
los nuevos desafíos que vayan surgiendo.
El modelo de gerencia genérico para gobernaciones o municipios presentado en forma gráfica
en la Figura Nº 4 muestra por un lado las instituciones prestadoras de servicios existentes en
un departamento o municipio, y por el otro la población civil local (municipal) o regional
(departamental). Entre los dos polos existe una brecha que representa la poca conexión, complementariedad y coordinación, o resumidamente, la poca articulación existente entre instituciones prestadoras de servicios y la sociedad civil. El acercamiento entre las instituciones/organizaciones y la sociedad civil se da mediante los cuatro principales instrumentos de gerencia:
planificación, presupuestación, coordinación y monitoreo y evaluación.
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G E R E N C I A D E L D E S A R R O L LO T E R R I T O R I A L R U R A L
Figura Nº 4: Modelo genérico de un sistema de gerencia de desarrollo territorial
departamental o municipal.
Sistema de servicios a la población: mercados (para
insumos, medios de producción, producción), servicios a la producción (asistencia técnica, crediticia),
servicios de salud, educación.
Planificación
Presupuestación
BRECHA / CONDICIONES DEFICIENTES
Gobierno
Coordinación
Monitoreo y
Evaluación
Población departamental o municipal
El acercamiento unilateral por parte de las instituciones/organizaciones representa un proceso
importante que - de todos modos - ya proporciona un mejoramiento socioeconómico en un
departamento. También, el contacto de la población con las instituciones representa un proceso igualmente significativo. Esto da como resultado una mayor participación de la población
en decisiones importantes; fomenta el control de la sociedad civil sobre las instituciones y organizaciones y con ello, genera una suerte de presión sobre las instituciones y el gobierno. Esta
presión es un ingrediente significativo para el buen funcionamiento de las instituciones, sean
ellas públicas o privadas. Tal vez por esta razón, generalmente el fomento de organizaciones de
la sociedad civil ha sido omitido por los gobernantes e instituciones gubernamentales. De ello
- sin embargo - depende en gran medida que la población de un departamento o municipio
cuente con gobernantes moralmente e intelectualmente idóneos. Y ésta, es una precondición
para que la aplicación de cualquier modelo de gerencia tenga éxito.
El acercamiento y con ello la disminución de la brecha, no se da por sí solo. Requiere de la
aplicación de los instrumentos de gestión modernos arriba mencionados, o sea, requiere de gerencia. De acuerdo a la Constitución Paraguaya Art. Nº 163 y a la Ley Orgánica Departamental
Nº 426/94, esta tarea recae a nivel departamental sobre la gobernación. Y justamente por no
asumir este rol importante, sea por desconocimiento de las funciones establecidas por ley o por
simple omisión por apego al caudillismo popular, los gobernantes regionales se han desviado
de este rol principal apuntando a otro: el rol de la beneficencia.
71
G E R E N C I A D E D E S A R R O L LO - T E R R I T O R I A L R U R A L
En base a la observación directa de varios departamentos, al análisis de información documental y a entrevistas a personas calificadas se destacan las siguientes actividades principales realizadas por las gobernaciones:
Mantenimiento de caminos y rutas.
Variadas iniciativas en el campo de la salud: acciones contra la tuberculosis, el dengue,
campañas de inmunización, etc.
Diversas iniciativas en el campo de educación: construcción y mantenimiento de infraestructura escolar, alimentación escolar (vaso de leche), entre otros.
Construcción de sistemas de agua potable.
Asistencia técnica agropecuaria.
Gestión de programas y proyectos diversos, generalmente con el apoyo de la cooperación internacional.
Con relación a los gobiernos municipales, la Constitución en su Art. Nº 168 no prevé - en
forma directa ni indirecta - el rol de la gerencia o coordinación del desarrollo municipal.
Habla mayormente de tareas administrativas. Solamente la Ley Orgánica Municipal Nº
1294/87 habla de planificación y diferencia entre el plan físico y el plan urbanístico. Sin
embargo, la planificación del desarrollo físico contempla únicamente un análisis de situación y no sugiere proyecciones futuras, mientras el “planeamiento del desarrollo urbano”
se refiere solamente al territorio urbano de la comuna y excluye al área rural, sostén del
desarrollo económico de la mayoría de los municipios del país. De hecho, Constitución y
Ley apuntan hacia tareas de administración y no de gerencia, tareas absolutamente insuficientes para impulsar el desarrollo económico y social del territorio municipal. Las
prestaciones de servicios municipales en la actualidad son generalmente las siguientes:
Planeamiento y regulación del desarrollo urbano.
Catastro urbano y rural.
Recaudación y gestión del presupuesto.
Construcción y mantenimiento de caminos vecinales.
Aseo y retiro de desechos domiciliarios.
Construcción y mantenimiento de mercados y mataderos.
Fomento de la cultura y de la educación.
Regulación y control del tránsito.
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G E R E N C I A D E L D E S A R R O L LO T E R R I T O R I A L R U R A L
Alcantarillado
Servicios funerarios y cementerios.
No obstante, el desarrollo de la nación depende antes que nada del fortalecimiento del sistema
ético y del fortalecimiento del sistema de gerencia a nivel subnacional. Esto requiere que los
gobernantes departamentales abandonen su rol de “agentes de beneficencia”, y los gobernantes
municipales su rol de “agentes administrativos” en favor del rol de la gerencia.
Los modelos de los sistemas de gerencia de desarrollo y el texto correspondiente a seguir, asumen un sistema ético fortalecido como precondición para una aplicación exitosa de los mismos.
3.2 Modelo de un sistema de gerencia de desarrollo departamental integral
Conforme a lo expuesto anteriormente, consideramos la legislación existente como propicia y adecuada para impulsar procesos de desarrollo en un departamento. Las gobernaciones tienen además la gran ventaja de su relativamente reciente creación y con esto, albergan
todavía algo de esperanza y fuerza, aspectos indispensables para fomentar el desarrollo.
Además, disponen de recursos suficientes para impulsar el proceso de desarrollo departamental, tarea que requiere de actividades no necesariamente costosas. Sin embargo, cuentan con dos grandes desventajas para el desarrollo regional: la disponibilidad de recursos
humanos capacitados en un departamento es generalmente limitada, situación agravada
por la predominancia de la carrera política sobre la carrera técnica en estas instituciones,
desaprovechando así muchas veces a la gente profesionalmente capacitada pero políticamente no deseada. Otro agravante representa el estatus administrativo que otorga la constitución. No son descentralizadas ni desconcentradas. Desde este punto de vista puede
decirse que las Gobernaciones tienen una naturaleza jurídica dual. Por un lado constituyen entidades con facultades propias, en tanto que al mismo tiempo actúan como representante del Presidente de la Republica, papel que debe ser desempeñado bajo el control y
tutela del mismo. Bajo estas consideraciones, la autonomía de las Gobernaciones Departamentales, se inscribe en una zona funcionalmente gris: en su jurisdicción, no tienen poder
de injerencia en las instituciones prestadoras de servicios del Estado, instituciones que son
importantes e influyentes para el desarrollo en un departamento. En la Figura Nº 5, se
observa el modelo de un sistema de gerencia departamental indicado para impulsar en un
tiempo relativamente corto el desarrollo económico y social de la región. Por el escenario
multisectorial que se impone a este nivel subnacional, se sugiere un sistema de gerencia
multisectorial, compuesto por varios subsistemas sectoriales (subsistemas de gerencia del
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G E R E N C I A D E D E S A R R O L LO - T E R R I T O R I A L R U R A L
El caminar de un pueblo depende de sus gobernantes. Cambios
económicos y sociales positivos en un territorio requiere de intendentes y gobernadores con elevado espíritu de servicio y determinadas convicciones y actitudes.
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G E R E N C I A D E L D E S A R R O L LO T E R R I T O R I A L R U R A L
sector de salud, educación, juventud, obras públicas, etc.). Cada subsistema es presidido y
gerenciado por el secretario competente del sector. Está conformado por las instituciones/
organizaciones gubernamentales, no gubernamentales y privadas más importantes de la
región, cuya jurisdicción de acción es departamental o abarca por lo menos dos o más
municipios.
De acuerdo a la importancia de los distintos sectores en un departamento, las gobernaciones disponen generalmente de secretarías de salud pública, educación, agricultura o
desarrollo económico, obras públicas, juventud, mujer, niñez y adolescencia, y ambiente.
Con menor frecuencia se encuentra la secretaría que reviste de mayor importancia en una
gobernación: la de planificación; secretaría a la cual el gobernante debe delegar las tareas
de planificación del desarrollo departamental; la coordinación de la ejecución del plan y el
monitoreo y la evaluación del proceso del desarrollo departamental. Además, cabe a esta
secretaría un rol preponderante en la elaboración del presupuesto de la gobernación en
estrecha coordinación con las demás secretarías y los intendentes municipales. También
asume la importante función de coordinación entre las diferentes secretarías cuando esta
función no la ejerce el propio gobernante.
La Figura Nº 5 muestra - a modo de ejemplo - dos subsistemas de gerencia. El del desarrollo económico (que también podrá ser denominado desarrollo productivo, desarrollo rural
o agricultura) está integrado en la figura por solamente cinco importantes actores prestadores de servicios. En la realidad, este subsistema debe tener entre ocho y doce integrantes.
Cuenta además generalmente con representantes del sector productivo rural y urbano. La
Figura Nº 5 presenta también un subsistema de salud que integra a cuatro prestadores de
servicios. Todos los representantes de las instituciones /organizaciones tienen un área de
influencia de más de un municipio. De acuerdo a la necesidad, en una gobernación podrán
existir de uno hasta cinco y más subsistemas de gerencia, cuyas informaciones sobre actividades pretendidas y actividades realizadas confluyen en el gabinete del Gobernador, a
través de reuniones periódicas entre el gobernante y su gabinete. El nexo entre el gabinete
y el gobernador le corresponde preferentemente al Secretario de Planificación. Algunos
de estos subsistemas mencionados podrán ya existir en un departamento en forma de un
Consejo Regional de Salud, Consejo Regional de Educación o Mesa Coordinadora Interinstitucional (vea también el capítulo Nº 4).
75
G E R E N C I A D E D E S A R R O L LO - T E R R I T O R I A L R U R A L
Figura Nº 5: Modelo de un sistema de gerencia para el desarrollo departamental
integral.
GOBERNADOR/A
Secretaría
de Salud
Empresas/
Mercado
Cooperativas
Extensión
Pública y Privada
Gabinete
Secretaría de
Desarrollo Económico
Universidad/
Escuela
Banco
Secretaría de Desarrollo
Económico
BRECHA
Población productiva
del Departamento
Secretaría de Desarrollo
Económico
Asociación
de Farmacias
IPS
Dirección
Regional de Salud
Hospital regional
de Salud
BRECHA
Población Departamental
Secretaría Educación
Los componentes de los subsistemas participan en la planificación del sector. Los planes de
desarrollo departamentales sectoriales confluyen en un plan de desarrollo departamental
que considera a todos los sectores y cuya elaboración está a cargo de la secretaría de planificación. Al secretario de planificación compete también un rol central en la elaboración
del presupuesto de la gobernación, que a su vez, tiene que presentar coherencia con lo
planificado. Además, debe organizar y liderar reuniones semanales del gabinete del gobernador, de dos a tres horas de duración y presidir estas reuniones en caso de ausencia
del gobernador. Así mismo, debe liderar la tarea de monitoreo y evaluación del proceso
de desarrollo departamental. Las instituciones/organizaciones integrantes del sistema de
gerencia son idénticas a las instituciones integrantes de las Mesas Coordinadoras Interins-
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G E R E N C I A D E L D E S A R R O L LO T E R R I T O R I A L R U R A L
titucionales (MCI) y a los Consejos Sectoriales (Salud, Educación, Niñez y Adolescencia),
a las cuales se refiere el capítulo Nº 4, punto 4.3.
3.3 Modelo de un sistema de gerencia para el
desarrollo económico departamental
La aplicación de este modelo es recomendable en de casos que exista poca experiencia en gerencia, reducida capacidad de los recursos humanos y la necesidad de obtener retornos económicos relativamente rápidos en departamentos económicamente estancados; una realidad
que se observa en la mayoría de los departamentos. Involucra a representantes de instituciones
prestadoras de servicios del sector productivo rural, tales como cooperativas de producción y
crédito, mercados, entes de investigación como universidades, agro-industrias, artesanos, asistencia técnica pública y privada e instituciones crediticias por un lado, y la población (rural)
por el otro. Los representantes institucionales deben tener jurisdicción departamental o abarcar
por lo menos más de un municipio. En el caso de un departamento con un fuerte componente
productivo urbano, también habrá que considerar la población urbana del sector productivo
con sus instituciones/organizaciones civiles (ver Figura Nº 6).
Es un modelo monosectorial que involucra a organizaciones/instituciones y a una población
enfocada a la producción de materia prima y a la transformación de la misma. Consecuentemente, los instrumentos de la gestión abarcan solamente este sector. Su aplicación se recomienda en departamentos con ninguna o muy poca experiencia en planificación, coordinación y
monitoreo y evaluación. Sin embargo, exige capacidad de gerencia de parte del secretario de
planificación y del secretario de agricultura. La planificación del desarrollo económico departamental es menos costosa; atractiva por la temática y arroja resultados concretos relativamente
rápido. Por implicar a un menor número de organizaciones/instituciones, también es más fácil
la coordinación de la ejecución de planes, programas y proyectos. Después de cuatro o cinco
años de experiencia con el modelo y con un personal capacitado en gerencia moderna, se podrá extender con facilidad a un enfoque multisectorial de desarrollo que contemple también el
desarrollo social de un departamento. En este caso, este modelo se transformará en un subsistema, siendo parte de un sistema de gerencia departamental integral (o multisectorial).
Planificación
Presupuestación
Coordinación
M+E
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G E R E N C I A D E D E S A R R O L LO - T E R R I T O R I A L R U R A L
Figura Nº 6: Modelo de un sistema de gerencia de desarrollo económico departamental.
Empresas/
Mercados
Cooperativa
Extensión
Pública y privada
B R E C HA
Univesidades/
Escuelas
Sec. de Agricultura
Sec. de Planificación
Población del Sector Productivo Rural
del Departamento
3.4 Modelo de un sistema de gerencia de
desarrollo municipal integral
El modelo sugerido es aplicable en todos los municipios que tengan por lo menos algunas
representaciones locales de instituciones/organizaciones prestadoras de servicios públicos
o privados. Es especialmente apto para municipios con una población menor que 7.000
habitantes (municipios de categoría 3 y 4). Involucra por un lado prestadores de servicios
locales del sector salud, educación y producción, y por el otro, la población distrital urbana y rural. Es un modelo de gerencia de desarrollo multisectorial o integral, aplicable
con relativa facilidad y buena perspectiva de éxito en los municipios debido a la autonomía política, administrativa y normativa de los mismos. La autonomía municipal facilita
y motiva a los intendentes, a su junta municipal y a la población en general a implementar
innovaciones en la realización de actividades públicas (ver Figura Nº 7).
Durante los últimos dos períodos gubernativos fue notable la ampliación de las actividades de gestión por parte de los intendentes. No obstante, muy pocos lograron el salto del “administrador del perímetro urbano” al “gerente del desarrollo municipal”. Para
ser tal, habrá que delegar tareas como la recaudación de impuestos, el recolectar basura,
tapar baches, limpiar calles, administrar terminales de ómnibus, vertederos, mataderos
y cementerios; enfocar las actividades a la planificación, presupuestación, coordinación,
monitoreo y evaluación; y establecer contactos y relaciones con instituciones o empresas
que puedan aportar algo al desarrollo del municipio, sean ellos nacionales o extranjeras. A
nivel de municipalidades de menor categoría (entre 3.000 a 7.000 habitantes), la gerencia
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G E R E N C I A D E L D E S A R R O L LO T E R R I T O R I A L R U R A L
no debe ser delegada a las direcciones respectivas de un municipio, sino debe ser ejercida
por el propio intendente en estrecha colaboración con un director de desarrollo o de planificación. En el caso de municipios de mayor categoría (mas de 7.000 a 10.000 habitantes o
municipios de categoría 1 y 2), se sugiere un modelo con subsistemas de gerencia para los
sectores más importantes del desarrollo municipal conforme al modelo indicado para el
desarrollo integral de departamentos descrito en la Figura Nº 5. En este caso, los subsistemas podrán estar representados por instituciones integrantes de una Mesa Coordinadora
Interinstitucional Municipal o de Consejos Locales de Salud, de Educación o de la Niñez y
Adolescencia, todos ellos presididos por el Intendente.
Figura Nº 7: Modelo de gerencia de desarrollo municipal integral.
Empresas/
Mercados
Cooperativa
Salud
Educación
B R E C HA
Extensión Agraria
Pública y privada
INTENDENTE
Población del Municipio
3.5 Sistema nacional de gerencia de desarrollo
territorial
Los procesos de descentralización generalmente implican la transición de conceptos rígidos de
planificación y presupuestación hacia procedimientos más participativos y pluri-disciplinarios.
Esto requiere la introducción de modernos métodos de planificación que incluyen banco de
datos, banco de proyectos y programas, sistemas de información geográficos (SIG), elaboración de presupuesto con metodología “Base Cero” y prácticas de seguimiento y evaluación a
niveles macro, meso y micro. También requiere un mejoramiento de la capacidad de gestión de
los recursos humanos, principalmente a nivel subnacional.
79
G E R E N C I A D E D E S A R R O L LO - T E R R I T O R I A L R U R A L
Para que estos instrumentos modernos de gerencia puedan producir sinergias e impulsar efectivamente el desarrollo del interior del país o de toda la nación, tiene que
haber conexiones entre intereses, objetivos, planes, programas y proyectos, o por lo
menos no haber contradicciones entre ellos. Estas conexiones deben existir entre el
nivel nacional, departamental y municipal, así como entre instituciones y actores relevantes que operan a un mismo nivel administrativo. Es cierto que las actividades
de las gobernaciones son realizadas - a menudo - en coordinación con las municipalidades y con la participación de las comunidades. Empero, se da la situación inversa
de intervenciones sin coordinación ni suficiente participación comunitaria, las que
generalmente generan situaciones de conflicto.
En el Paraguay parece conveniente introducir, ley mediante, un concepto referente a la planificación de territorios, la necesaria interrelación entre los planes de los diferentes niveles
administrativos, los presupuestos, la coordinación de la ejecución de planes, programas
y proyectos así como el seguimiento a la ejecución y evaluación de impactos sobre el desarrollo. Sugerimos consecuentemente a gobernantes y funcionarios técnicos, un simple
borrador de un posible diseño de un Sistema Nacional de Gerencia de Desarrollo y cuyo
propósito es establecer procedimientos y mecanismos para la elaboración de planes; aprobación de los mismos, elaboración de presupuestos en función a lo planificado, coordinación de la ejecución de planes y seguimiento, evaluación y control de los mismos. Existe
actualmente un diseño de un Sistema Nacional de Planificación (SISPLAN) que obran en
forma de un Proyecto de Ley en el Congreso Nacional. Consiste de un esquema parecido
a lo presentado en la Figura Nº 8.
Figura Nº 8: Esquema de un Sistema Nacional de Gerencia de Desarrollo
GERENTES
80
INSTRUMENTOS
Presidencia de
la Republica
STP.
Plan de
Desarrollo
Nacional
Presupuesto
de la Nación
Consejo de
Desarrollo Nacional
Unidad Nacional de
Monitoreo y Evaluación
(STP)
Gobernadores
Secretarías de
Planificación
Plan de
Desarrollo
Departamental
Presupuesto
Departamental
Mesas Coordinadoras
Interinstitucionales
Departamentales
Unidad Dptal. de
Monitoreo y Evaluación
(Sec. de Planificación)
Intendentes
Directores de
Planificación /
Desarrollo
Plan de
Desarrollo
Municipal
Presupuesto
Municipal
Mesas Coordinadoras
Interinstitucionales
Municipales
Unidad Municipal de
Monitoreo y Evaluación
(Dir. de Planificación)
G E R E N C I A D E L D E S A R R O L LO T E R R I T O R I A L R U R A L
3.6 Conclusiones
El éxito o fracaso de las estrategias, modelos y sistemas presentados, dependen de factores
internos (ética, valores, liderazgo), externos (comunicación, concertación, cooperación,
complementariedad) y del contexto (individualismo versus solidaridad en el plano cultural; competencia versus cooperación en el plan económico, y democracia versus autoritarismo en el plano político).
Por ultimo, queremos resaltar y resumir el hecho de que acuerdo a nuestra experiencia, una
adecuada estructura institucional suficientemente capaz de impulsar el desarrollo económico y
social desde el interior del país, está estrechamente asociada a los siguientes condicionantes:
La calidad moral de los gobernantes y políticos.
Las atribuciones y capacidades de los gobiernos municipales y departamentales en sus
dimensiones técnicas, administrativas y políticas.
La planificación, presupuestación y coordinación entre los distintos niveles de gobierno (nacional, departamental, municipal).
La existencia de participación, control y equilibrio entre los distintos niveles de gobierno y la sociedad civil.
La capacidad de gobiernos municipales, departamentales u organizaciones civiles para
emprender las tareas de la transformación productiva (implementación de cadenas
productivas).
Los espacios y mecanismos necesarios para la concertación público-privado en escala
y ámbitos pertinentes (mesas de coordinación, mesas redondas).
81
4
82
LOS PRINCIPALES INSTRUMENTOS
DE LA GERENCIA DEL DESARROLLO
TERRITORIAL RURAL
4
4.1 La planificación del desarrollo territorial4
Conceptualización
La Administración muy ligada a la gerencia, se define como “ciencia social compuesta de principios técnicos y prácticos y cuya aplicación a conjuntos humanos permite establecer sistemas
racionales de esfuerzo cooperativo, a través de los cuales se pueden alcanzar propósitos comunes que individualmente no es factible lograr”. Gerenciar puede ser definido como: “guiar,
dirigir y controlar los esfuerzos de un grupo de individuos hacia una meta común”.
La planificación puede entenderse como la selección de actos futuros que parecen los más
apropiados para producir los resultados que se desean. Planificación es un método para la
selección de alternativas (disminuye la discrecionalidad) y focaliza acciones que tiendan al
bien común, es decir que pretendan el beneficio de la mayoría. Toda planificación implica
dos campos de acción: el de los objetivos y las metas y el de los medios o instrumentos más
adecuados para cumplir los objetivos. Para que la planificación cumpla con ellos debe ser
operativa y no sólo enunciativa.
La planificación como instrumento para el ejercicio del poder
Bajo el término de poder se asume “tener expedita la facultad o potencia de hacer algo”; o
como el dominio, imperio, facultad y jurisdicción que alguien tiene para mandar o ejecutar algo……ejecutar algo ¿para qué? Por supuesto para cambiar una realidad no deseada,
(pobreza, improvisación, mala distribución de los recursos productivos y financieros, impunidad); hacia una visión compartida de mayor bienestar del pueblo por el cual uno fue
elegido para conducir los destinos del mismo hacia un futuro mejor y más próspero, con
verdadero desarrollo. Entonces si uno decide liderar ese cambio, si la autoridad tiene una
4 La “Planificación de Desarrollo Territorial” se entiende en este libro como una metodología equivalente a la “Planificación
de Desarrollo” (término utilizado frecuentemente en otros países para el mismo procedimiento).
83
G E R E N C I A D E D E S A R R O L LO - T E R R I T O R I A L R U R A L
genuina voluntad política de ejercer ese poder, esa capacidad y deseo de obrar los cambios
necesarios, entonces la planificación se convierte en un instrumento de gestión importante en un programa de gobierno.
¿Por qué? Porque gracias a esta herramienta - si ha sido bien elaborada y consensuada a
través de la participación de la comunidad - la autoridad tiene oportunidad de trascender
de su período de mandato e imprimir una verdadera política de estado donde los planes
perduren más allá de sus mandatos por el simple hecho de que la “masa crítica” (el pueblo
conciente, comprometido, bien intencionado y empoderado) que ha ayudado a elaborar
y consensuar dicho plan se encargará del seguimiento de su implementación a través del
tiempo, hasta alcanzar las metas trazadas.
Por ello, un líder visionario debe manejar un diagnóstico preciso y lo más detallado posible del territorio que le compete gobernar. Por consiguiente, muchas veces es recomendable y necesario contar con los servicios de técnicos especialistas que puedan contribuir
con el análisis del diagnóstico del territorio, que aporten su percepción desde las diferentes
disciplinas. Hay que tener en cuenta la prospectiva, que implica el pronóstico del resultado de nuestras acciones y modo de operar actual para el futuro, donde se intenta describir
cual podría ser el resultado de nuestras acciones presentes si no sufren un cambio (más
pobreza, degradación de los recursos naturales, mayor contaminación, mayor emigración,
etc.). También el aporte y la información sobre las tendencias de lo que está sucediendo en
otros países y regiones y hacia dónde van las comunidades en este mundo globalizado en
su desarrollo, contribuirá a entender hacia dónde o qué y cómo la comunidad del gobernante podría insertarse en el mundo tecnológico moderno. Ese conocimiento profundo
y detallado de su territorio, las consecuencias de nuestro actuar actual en el futuro, así
como las tendencias mundiales, deben ser compartidas con la mayor cantidad posible de
“actores sociales” de la comunidad, de manera a permitir “nivelar” el conocimiento, es
decir que todos los interesados y sectores “manejen” la misma información de base, de
modo a construir consensos en la tomas de decisiones sobre lo que hay que hacer, y como
hacer. Así también, este espacio de participación puede permitir - si es bien conducido - el
establecer prioridades y consensuar un cronograma de ejecución de las actividades y el
método de seguimiento.
4.1.1 Consideraciones importantes para la planificación
El éxito en la implementación de un plan de desarrollo precisa de dos factores esenciales:
un fuerte liderazgo de la autoridad legítimamente elegida para dirigir los destinos de
los habitantes de ese territorio, y la habilidad de generar consensos y construir en forma
conjunta con un grupo de “actores sociales” que se reúnan periódicamente para cooperar
y realizar el seguimiento de la ejecución de lo planificado. Ese grupo de gente, que puede
dominarse la “masa crítica”, es el mismo grupo, que convencido y comprometido con el
84
LO S P R I N C I P A L E S I N S T R U M E N T O S D E L A G E R E N C I A D E L D E S A R R O L LO T E R R I T O R I A L R U R A L
plan, deberá intentar a través del paso de cada período de gobierno dar continuidad al mismo. Es por ello de vital importancia que ese grupo no tenga o no se identifique con ningún
signo partidario; lo que debe primar es el interés común. Este grupo de gente está denominado por la ley y la Constitución Nacional como “Consejo de Desarrollo Departamental”.
En otros países se forma un grupo parecido a nivel distrital como “Consejo Municipal de
Planificación”. También en el momento de la elaboración del plan, debe tenerse el cuidado
de convocar a todos los sectores de la sociedad, sin distinciones para que el plan elaborado
sea de todos o de la mayoría; lo más pluralista posible y que sobre todo permita consensos
mínimos hacia dónde los ciudadanos de ese territorio desean llevar su proceso de desarrollo, respetando los derechos de todos (campesinos, ganaderos, indígenas, sojeros, feriantes
y comerciantes, carpinteros y aserradores, grupos de mujeres, jóvenes, personas de 3ra.
edad, etc.) con qué y cómo lograrlo y también consensuar las metas a alcanzar a través de
las acciones conjuntas en un determinado período de tiempo.
Es igualmente importante antes del ejercicio de la planificación el tener conocimientos
fundados sobre la situación financiera institucional; sobre ingresos, egresos y deudas a
saldar y realizar una proyección financiera para una gestión administrativa. Una situación
de limitada disponibilidad de recursos obliga casi siempre a priorizar actividades en pocos
aspectos centrales que deben ser ejecutados al inicio de un período de gobierno.
Es por ello que se recomienda para el inicio de la elaboración de un plan de desarrollo
territorial, el trazado de metas pequeñas y realistas, aunque deben ser lo suficientemente desafiantes para el grupo o comunidad, para ir confirmando compromisos en
su cumplimiento; al mismo tiempo estas acciones o metas deben ser lo suficientemente estratégicas para que con su ejecución en el corto plazo, vayan contribuyendo a una
aspiración mayor y más desafiante de largo plazo. Es decir, el grupo o la comunidad
debe relacionar que las acciones o metas que se logran en el presente, son parte o prerrequisitos de metas de algo más grande y a largo plazo; que son parte de un proceso y
no son meras metas puntuales y coyunturales que se cumplen y llegan al objetivo final.
Existe una expresión que sintetiza bastante bien lo anteriormente dicho: “se deben
tener ambiciones de largo plazo (saber a dónde se quiere llegar en el largo plazo),
pero las acciones deben ser de corto plazo”.
No se pretende ser dogmático y absoluto, pero la calidad de la planificación varía muchísimo en función a la calidad y profundidad del diagnóstico; así mismo de la habilidad
de encontrar los criterios de priorización (estrategia) para la resolución de los múltiples
aspectos que conlleva el proceso de desarrollo de un territorio. Las propuestas de soluciones de dichos aspectos priorizados también varían en calidad y aplicabilidad en función
al consenso y compromiso de los actores para llevarlos adelante. La pregunta clave que
uno debería intentar responderse es ¿qué es lo que haremos de manera diferente ante
los problemas que normalmente son comunes y recurrentes, que nos asegure una alta
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G E R E N C I A D E D E S A R R O L LO - T E R R I T O R I A L R U R A L
probabilidad de éxito, donde otros han fracasado? También: ¿Con qué fortalezas contamos? ¿Están involucrados o podremos involucrar a los actores claves que deberían tener el
mayor interés y peso en la resolución de los problemas, de manera a que el proceso sea autogestionado y sostenible en el tiempo? ¿Qué papel de facilitación podría ser atractivo para
los actores claves? Podrán ofrecerse como gobernantes o reguladores o facilitadotes del
proceso? ¿Quiénes constituyen elementos de cohesión y quiénes elementos discordantes;
qué estrategias hay que utilizar para lograr la inclusión de todos los actores en el proceso?
No se debe subestimar el conocimiento del entorno; lo que sucede fuera de la comunidad, las tendencias, las innovaciones, las regulaciones. La globalización ha traído cambios,
muchas veces no percibidos en forma inmediata por las comunidades. Dichos cambios
normalmente impactan de alguna forma en la economía local y las pocas posibilidades
de previsión en las tendencias o perspectivas hacen que los actores locales no estén realmente preparados para aprovechar las ventajas o defenderse de los impactos negativos que
pueden ocasionar dichos cambios. Es por ello necesario construir redes de información y
contar con herramientas de análisis para poder comprender los cambios que suceden en el
mundo y cómo ellos podrían llegar a afectar al entorno comunitario (municipal, departamental). Luego informar responsablemente a los actores económicos y sociales y al mismo
tiempo pensar y planificar con ellos las medidas de mitigación o defensa que se podrían
implementar en caso de cambios con posibles consecuencias negativas o como aprovechar
las oportunidades que se abren al mundo utilizando las fortalezas propias. Para ello es de
suma utilidad una Secretaría de Planificación o de Desarrollo a nivel departamental, y
siempre que sea posible, para los municipios de categoría 1 a 3 una Dirección de Planificación. Estas unidades deben estar conectadas de la mejor forma posible a los organismos
oficiales que puedan proveer de información relevante de proyecciones, tendencias a nivel
regional, nacional y mundial; así como con un sector privado dinámico que pueda aportar
también esa información actualizada de lo que los consumidores actualmente solicitan;
cuánto la solicitan, cuándo, con qué calidad y cuánto estarían dispuestos a pagar por ello.
Este relacionamiento (alianza) público - privado es de estratégica importancia para un gobernante (gerente de desarrollo) ya que es ese sector privado el que cuenta con las últimas
informaciones más relevantes para la toma de decisiones, especialmente en inversiones o
cambios de rumbo.
Una vez identificados los problemas o situaciones que se desean resolver, se deben seleccionar los indicadores para poder medir el impacto de las acciones a desarrollar para
mejorar la situación deseada. Para ello es importante establecer la “línea base”, es decir,
la situación de arranque de la población meta en esos aspectos, que permita medir en el
futuro con relativa facilidad, las mejorías en base a los indiciadores seleccionados. Definiendo la población meta también se vuelve más fácil “espacializar”, o sea “territorializar”
la ejecución de las acciones y ubicar a los actores locales involucrados. Hoy día gracias
a la tecnología es posible “georreferenciar” el territorio e intervenir y compilar toda la
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La implementación exitosa de un plan de desarrollo requiere de
dos factores principales: un fuerte liderazgo de la autoridad legítimamente elegida para dirigir los destinos de los habitantes de
ese territorio, y la habilidad de generar consensos.
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información relevante (recursos naturales, infraestructura, población, etc.) en una región
delimitada con precisión satelital.
4.1.2 Un Sistema Nacional de Planificación
En el Paraguay urge introducir conceptos y un sistema de planificación de territorios, que
contemple la necesaria interrelación entre los planes de los diferentes niveles administrativos, los presupuestos; la coordinación de la ejecución de planes, programas y proyectos así
como el seguimiento a la ejecución y evaluación de impactos sobre el desarrollo. Un paso
importante hacia un Sistema Nacional de Planificación de Desarrollo fue dado mediante
la presentación de un Proyecto de Ley “que crea el Sistema Nacional de Planificación de
Desarrollo (SISPLAN)”. Sin embargo, este proyecto no ha tenido su tratamiento correspondiente en el Congreso de la Nación hasta la fecha. Tiene por objetivo establecer los
mecanismos institucionales del Estado para lograr que los recursos y acciones públicas se
asignen y realizan de manera planificada.
Niveles de planificación
Normalmente existe en cada país una entidad, que se dedica a la planificación del desarrollo a nivel nacional. En el caso del Paraguay se trata de la Secretaría Técnica de Planificación, dependiente de la Presidencia de la República. Esta Entidad debe regir y orientar
todo el proceso de planificación del territorio como un todo; es por ello que sus directrices
generales son muy importantes a la hora de planificar en el marco de unidades territoriales
tales como los departamentos y los municipios, de manera a no colisionar con los altos
intereses nacionales y coordinar las políticas sectoriales del gobierno central con las del
nivel departamental y municipal.
No obstante, todavía persisten en el Paraguay grandes lagunas en cuanto a la legislación
sobre la planificación de desarrollo territorial. El país no dispone de un Sistema Nacional
de Planificación que podría apuntar hacia senderos de desarrollo a medio o largo plazo y a todos niveles administrativos; y con esto prevenir paralelismos, superposiciones y
contraposiciones en actividades e inversiones que se desvían de estrategias coherentes de
desarrollo. Esto no quiere decir que un país nunca puede avanzar sin planes de desarrollo
o que estos deben ser prioridad absoluta en la estrategia de desarrollo de un país. Pero sí
se puede afirmar, que la manera “criolla” de planificar en un país es el camino más lento y
costoso para lograr cambios económicos y sociales en una nación.
Es recomendable que se tengan por lo menos tres niveles de planificación y que existan
relaciones entre los distintos niveles, tanto en cuanto a propósitos y objetivos como en
cuanto a inversiones. Un esquema posible de un Sistema Nacional de Planificación se pre-
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senta en la Figura Nº 9. En el marco del sistema sugerido, las entidades territoriales subnacionales elaborarán de manera concertada entre ellas y el Gobierno Nacional, los planes
de desarrollo territorial departamental y municipal. Los planes a los tres niveles tienen el
objetivo del fomentar el uso eficiente de recursos y el desempeño adecuado y coordinado
de las funciones asignadas.
Las autoridades e instancias de planificación
Las funciones de los distintos entes sugeridos en el marco de un Sistema de Planificación
del Desarrollo Territorial son las siguientes:
Los gobernantes (presidente, gobernador, intendente) son la autoridad máxima de la
planificación.
La Secretaría Técnica de Planificación y Secretarías o Direcciones de Planificación a
nivel nacional, departamental y municipal, deben desarrollar las orientaciones de planificación impartidas por los gobernantes; difundir estas orientaciones así como los procedimientos y métodos de planificación; y coordinar el trabajo de elaboración del Plan de Desarrollo Territorial Nacional con los Ministerios (a nivel nacional) y Secretarías o Direcciones
Sectoriales y entidades prestadoras de servicios (a nivel subnacional).
El Congreso, las Juntas Departamentales y Municipales son los encargados de analizar y debatir los planes y aprobarlos o rechazarlos.
Los Consejos de Planificación (parecidos a lo que se define Consejos de Desarrollo Departamental por la Constitución y la Ley paraguaya) se integran con las personas que
designa el gobernante de las ternas que le presentan las correspondientes organizaciones
civiles (asociaciones); de acuerdo con la composición definida por las Juntas o el Congreso.
Como mínimo, deberán estar integrados por representantes de los sectores económicos,
sociales, ecológicos y educativos. Los Consejos de Planificación (o Consejos de Desarrollo Departamental/Municipal) son entes consultivos que presentan recomendaciones a los
gobernantes y a los parlamentarios para efectos de ajustes del plan. Estas recomendaciones
deben ser estudiadas por el ejecutivo y podrán ser incluidas en el Plan de Desarrollo Territorial en la medida de lo posible, o bien ser rechazadas.
La Coordinación Sectorial se realiza a nivel nacional entre el Ministerio de Hacienda, otros Ministerios y departamentos administrativos. A nivel subnacional se
efectúa esta tarea entre las Secretarias (Gobernaciones) o Direcciones (Municipalidades) sectoriales y las mesas coordinadoras sectoriales correspondientes (Mesa
Coordinadora Interinstitucional del Sector Productivo, Consejos de Salud, Consejos de Educación).
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G E R E N C I A D E D E S A R R O L LO - T E R R I T O R I A L R U R A L
Figura Nº 9: Sugerencia para un Sistema Nacional de Planificación del Desarrollo
Territorial: Relación entre niveles y entes.
Sistema Nacional de Planificación
NACIONAL
Ejecutivo
Técnico
Legislativo
Coordinación
Sectorial
Consultivo
Presidente
STP
Congreso
Min. Hacienda
Ministerios Dpto.
Adm.
Consejo Nac.
de Planific.
Gobernador
Oficina de
planificación
Deptal.
Plan de Desarrollo Territorial Nacional
DEPARTAMENTAL
Junta
Departam.
Mesas
Coodinadoras
(MCI, Consejos)
Consejo Deptal.
de Planificación
Plan de Desarrollo Territorial Departamental
NACIONAL
Intendente
Oficina de
Planificación
Municipal
Junta
Municipal
Mesas
Coordinadoras
(MCI, Consejos)
Consejo Municipal
de Planificación
Plan de Desarrollo Territorial Municipal
Vigencia de los planes de desarrollo y su relación con planes sectoriales
Para los planes de desarrollo se sugiere una vigencia de dos períodos gubernativos consecutivos, o sea un total de 10 años. En caso que ya exista un plan de desarrollo, los aspirantes a los cargos gubernativos - sean ellos candidatos o precandidatos - tienen que orientar
su programa de gobierno al plan ya existente. En caso que no exista todavía un plan, los
gobernantes electos tienen como prioridad al inicio de su gestión, la formulación del plan
de desarrollo territorial. Los planes de salud, educación, ambiente, producción, de microregiones o de cuencas hidrográficas deberán elaborarse de acuerdo con las orientaciones
y métodos que establezcan los respectivos ministerios, pero siempre deberán responder
a los objetivos y propósitos establecidos en los planes de desarrollo territorial. Lo mismo
vale para los planes operativos anuales o bianuales.
4.1.3 Planificación del desarrollo territorial departamental y municipal
La experiencia obtenida en el Paraguay en la planificación del Desarrollo Territorial Departamental y Municipal, permite presentar un método de planificación del desarrollo
territorial que se adecua a los dos niveles subnacionales. Esto tiene su explicación práctica
tanto en el orden de complejidad, disponibilidad y potencial de generación de información, como en factores operativos y administrativos, ya que los dos niveles son gobiernos autónomos según las leyes. La Ley Nº 426/94 “Orgánica Departamental”, y la Ley Nº
1294/87 “Orgánica Municipal”, faculta a ambos gobiernos a planificar. La Ley Nº 426 (Art.
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28 ff LOD) habla de la elaboración del Plan de Desarrollo Departamental. El Art. Nº 168
de la Ley Nº 1294 expresa: “El planeamiento físico y urbanístico tendrá por finalidad el
desarrollo armónico urbano y rural, con miras al bienestar colectivo y con previsión de
futuro”. Así que cada nivel de gobierno tiene el mandato legal de planificar el desarrollo
de su territorio de tal forma a estimular dinámicas sociales, económicas y ambientales que
generen el máximo rendimiento en el uso y aplicación de los recursos, con la finalidad
última de elevar continuamente la calidad de vida de la población. Sin embargo, hay que
reconocer que el marco jurídico tiene grandes lagunas con relación al alcance de los planes, estructuras de gestión, responsabilidades, aportes, procedimientos, y otros.
Además de las experiencias obtenidas por la Cooperación Técnica Alemana, GTZ, en el
Paraguay (Plan General de Desarrollo de la Región Norte de San Pedro; Plan de Desarrollo Departamental de Caazapá; Plan Participativo de Desarrollo Municipal de San Pedro;
Plan Participativo del Desarrollo Municipal de Lima) el siguiente texto se refiere también
a métodos y experiencias obtenidas por esta agencia de cooperación en la Argentina (Plan
de Desarrollo del Departamento de Juan Facundo Quiroga; Brasil (Plano Municipal de
Desenvolvimiento Rural Sustentável – A Experiencia do Pará); Perú (Plan Estratégico de
Desarrollo del Distrito de Santo Domingo) y Colombia (Plan de Ordenamiento Territorial
Municipal de Tausa).
De acuerdo a la experiencia obtenida, la planificación del desarrollo territorial departamental
no difiere mucho en sus métodos de la planificación del desarrollo municipal, cuando se trata
de territorios con predominancia de población rural (más del 50% de la población del territorio) y cuando no se da énfasis especial en la planificación al ordenamiento territorial. Ambos
procedimientos de planificación del desarrollo (departamental y municipal) contemplan de
una u otra manera “el diagnóstico” del territorio en cuestión, la formulación de la “visión o
situación futura”; la “definición de objetivos de desarrollo” en base al análisis de problemas y
potenciales, y finalmente la “formulación del plan” que contempla la planificación de objetivos
o modelos de desarrollo (QUÉ, DÓNDE), y la “planificación estratégica” (CÓMO-QUIÉN
y CON QUÉ). Las diferencias entre los planes departamentales y municipales están generalmente en la escala en que se aplican los planes (se observa mayor detalle y precisión y mayor
orientación al ordenamiento urbano en los planes municipales).
En todo caso, conviene al gobernante contratar un equipo especializado en planificación
del desarrollo. El costo de la elaboración de un plan - en este caso - dependerá de la categoría del municipio, del tamaño del departamento y número de centros urbanos que
contiene; del nivel de capacitación de los funcionarios propios y de la disponibilidad de
infraestructura tecnológica (computadoras y programas) y del grado de participación, conocimiento y aceptación de la sociedad civil con relación al plan. Conforme a estos parámetros, la elaboración de un plan por parte de un equipo multidisciplinario podrá costar
entre 10.000 USD a 50.000 USD.
91
G E R E N C I A D E D E S A R R O L LO - T E R R I T O R I A L R U R A L
No obstante, antes de dar una propuesta metodológica unificada es importante recordar
los aspectos centrales para cualquier procedimiento de planificación del desarrollo territorial, que objetiva utilidad para el desarrollo económico y social de un territorio, a saber:
El liderazgo del gobernante: La planificación del desarrollo territorial requiere de un
liderazgo fuerte de parte del gobernante departamental o municipal y de un control
político de parte de las Juntas Departamentales y Municipales. Corresponde a los gobernantes velar por la aplicación consistente del plan, mientras las juntas deben velar
por su aplicación correcta y oponerse a desvíos significativos durante el lapso de vigencia del mismo, que debe ser de por lo menos dos períodos gubernativos consecutivos.
Una aplicación consistente requiere de una identificación fuerte del gobernante con
el plan. El gobernante debe reconocer el plan como un instrumento importante para
lograr un cambio social y económico significativo durante su gestión gubernativa. Si
no existe voluntad hacia una aplicación, seguimiento y actualización del plan, la elaboración de un plan o la simple tenencia del mismo, no tiene sentido. Por otro lado, no es
conveniente que el gobernante dedique demasiado tiempo y recursos a la elaboración y
el seguimiento del plan. Simplemente debe usarlo como un instrumento indispensable
para un “buen gobierno”; un instrumento central de la gerencia.
El sistema de gerencia de la planificación: La planificación de desarrollo territorial
exige ciertas condiciones mínimas por parte de entes gubernamentales a nivel subnacional. Esto implica una estructura organizacional institucionalizada y en funcionamiento, así como destrezas adecuadas por parte de las autoridades y de los funcionarios
de planificación. La planificación no es estática: requiere de la habilidad de crear y
recrear competencias y conocimientos, y requiere de un equipamiento (hardware) y
programas (software), cuyo costo pueden ser de USD 2.000 a USD 10.000. Al sistema
de gerencia pertenecen el gobernante, los secretarios o directores de planificación y las
demás autoridades de planificación mencionadas en el parágrafo anterior. Debe abarcar actividades de monitoreo y evaluación del proceso de desarrollo territorial y sugerir
ajustes apropiados al plan durante la vigencia de éste. Hacen parte de un sistema de
gerencia de planificación, la elaboración anual o bianual de planes operativos sobre la
base del plan de desarrollo territorial y de estudios de ingreso, gastos y estimación de la
capacidad de endeudamiento de la entidad gubernativa.
El control social: Las estructuras participativas en los gobiernos departamentales y
municipales son generalmente escasas. Excepciones se dan solamente en algunos gobiernos municipales. Sin embargo, la experiencia ha demostrado que sin participación
de la sociedad civil en la planificación, la misma queda sin efecto; por lo cual, las autoridades e instancias de planificación deben promover continuamente la participación
de la sociedad civil en la planificación, la reformulación del plan, la vigilancia de lo
acordado y la implementación del mismo. Por Constitución Nacional y Ley Orgánica
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Departamental, este rol se asigna al Consejo de Desarrollo Departamental (cuya definición mas apropiada será la de Consejo de Planificación), figura que no ha podido
mostrar relevancia hasta la fecha, a nivel departamental. Los Consejos de Desarrollo
Departamental no fueron formados, o donde fueron formados no funcionan. Un problema relevante que ha obstaculizado su mejor funcionamiento, ha sido la distancia
geográfica de los miembros de los consejos de desarrollo entre sí en la jurisdicción que
les compete, así como la falta de apoyo administrativo y logístico por parte de los gobiernos departamentales. En el ámbito municipal, la Ley no prevé consejos de planificación o consejos de desarrollo. Sin embargo, podrían funcionar mejor a este nivel por
la cercanía geográfica entre sus miembros y la existencia de mejores posibilidades de
comunicación. En el Paraguay, habrá que tener mayor claridad sobre la conformación y
el funcionamiento de los Consejos de Desarrollo Departamental. Será necesario que las
Juntas Departamentales o Municipales logren un acuerdo, determinando el número de
representantes de cada uno de los sectores territoriales más importantes (económico,
salud, educación, etc.); del procedimiento de selección de sus miembros y de la modalidad de apoyo administrativo y logístico. Adicionalmente debería haber claridad sobre
si los Consejos de Desarrollo Departamental pueden ejercer, o deben ser encargados
del control social mediante la promoción de instrumentos de participación ciudadana
como la consulta popular, iniciativa popular, audiencias públicas y otros.
El marco jurídico: El marco jurídico e institucional - con relación a la planificación lo conforman las normas constitucionales y las leyes que se derivan de la constitución,
al igual que las demás normas reglamentarias de éstas. Sin embargo, como ya se ha
mencionado anteriormente, la legislación actual padece de falta de claridad en cuanto
a las autoridades de planificación, instancias de decisión (entidades, instituciones u
organismos, que toman decisiones en el proceso de planificación); participación (entidades, instituciones u organismos que intervienen en el proceso participativo de planificación); vigencia (cuántos años o cuántos periodos de gobierno), así como contenidos
básicos y procedimientos para alcanzar la formulación de un plan de desarrollo territorial. El marco jurídico actual tampoco se refiere a los gestores (personas, funcionarios
o instituciones responsables de adelantar el proceso de planificación) o responsables
directos y cómo éstos participan en la formulación de los planes.
4.1.4 El marco metodológico de los planes de desarrollo territorial
4.1.4.1 Etapa inicial o preparatoria
Las autoridades departamentales o municipales de planificación (gobernador o intendente apoyados por los secretarios o directores de planificación), toman la iniciativa
y comunican a su comunidad la importancia de contar con un plan de desarrollo
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G E R E N C I A D E D E S A R R O L LO - T E R R I T O R I A L R U R A L
consensuado. Antes de iniciar el proceso de planificación, debe existir o
“generarse” una necesidad sentida y
compartida de querer lograr la mejoría
de una situación dada (subdesarrollo)
hacia una situación mejor (desarrollo).
La habilidad del gobernante y su equipo de planificación, se distingue desde
un comienzo por su capacidad de poder transmitir a su comunidad en forma clara y precisa, la urgencia de los
cambios de aptitud y actitud para alcanzar mejoras que permitan un mayor bienestar
a la población.
Según las características del territorio, la ley vigente, las expectativas de desarrollo; los aspectos conceptuales y metodológicos, las autoridades de planificación elaboran términos
de referencia para precisar la formulación del plan de acuerdo a las circunstancias económicas, sociales y reales de su territorio (jurisdicción). Puede optarse para este fin por las
siguientes alternativas de elaboración de los términos de referencia5:
Directamente por parte de la gobernación o municipalidad, cuando cuenta con los
recursos humanos y técnicos para tal tarea.
El ente gubernativo asesorado y/o cofinanciado por instituciones encargadas o autorizadas
para este fin, tales como la Secretaría Técnica de Planificación o gestores sugeridos por ella
y con capacidades para adelantar el proceso de planificación de desarrollo territorial.
El ente gubernativo mediante contratación de empresas consultoras idóneas especializadas en planificación.
Dadas las características multidimensionales del desarrollo territorial, es indispensable
para la elaboración del plan, contar con un equipo técnico compuesto por profesionales de
diferentes disciplinas del conocimiento. Teniendo en cuenta las características del territorio, esto implica casi siempre disponer de profesionales del área biofísica, económica, administrativa y social, y de un coordinador responsable de gerenciar la elaboración del plan.
Este coordinador es contraparte directo de los secretarios o directores de planificación, o
en caso de municipios de tamaño menor, contraparte del propio intendente. Una vez formado el equipo, debe elaborarse un plan operativo que contenga las diferentes activi-
5 Término de Referencia: Descripción, elaborada por una Entidad, de las características técnicas, alcance y documentos a
producirse en la prestación de servicios de consultoría.
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dades y subactividades que requiere la
elaboración del plan, estableciendo indicadores, duración, personas responsables, recursos financieros, técnicos
y humanos necesarios y los resultados
esperados. Un plan operativo para la
elaboración del “plan” es fundamental
a fin de no perder la dirección y para la
gerencia eficiente el proceso.
4.1.4.2 Diagnóstico participativo
Para lograr una comunicación efectiva y compartir con los miembros de la comunidad, existen
trabajos previos de gabinete que deben realizar las autoridades de planificación, tales como:
Formar un banco de datos que permita acumular sistemáticamente datos de fuentes
secundarias de información (Dirección General de Estadística, Encuesta y Censos,
DGEEC; Ministerio de Agricultura y Ganadería, MAG: y otros ministerios sectoriales);
algunas informaciones que la propia institución pueda generar en el ámbito normal de
sus funciones, así como consultas a informantes calificados de los sectores principales
del desarrollo económico, social y ambiental. Esta información hará más rico el diagnóstico y permitirá un análisis con diferentes perspectivas.
Cruzamiento y actualización de los datos. Se debe realizar un chequeo cruzado de los
datos de fuentes secundarias - generadas a nivel del gobierno central - que muchas
veces pueden no estar actualizados, completos o con algunos sesgos, que son normales
de encontrar en datos macro o muy agregados.
Manejo de datos. Existe mucha información necesaria y disponible, para iniciar el proceso
de planificación, se halla presentada en formato alfanumérico, es decir, en textos y cuadros estadísticos, muchas veces regionalizados, departamentalizados o distritalizados, aún
a nivel de compañías. A este nivel de detalle, los técnicos lo llaman “datos desagregados”,
pero la gran mayoría de la información disponible se encuentra a una escala global, nacional y muchas veces no es factible manipular las bases de datos para obtener información
“desagregada”. Tampoco esta información se halla territorializada o “espacializada”, es decir,
representada en una forma gráfica, que nos dé una idea sobre un mapa, por ejemplo dónde
95
G E R E N C I A D E D E S A R R O L LO - T E R R I T O R I A L R U R A L
se encuentra y qué magnitud tiene una variable. En la experiencia de elaboración del “Plan
de Desarrollo del Departamento de Caazapá”, se ha logrado instalar una infraestructura
mínima que consiste en un procesador PC no muy potente pero con algunas características
especiales, tales como una pantalla de 24 pulgadas para visualizar bien los detalles en las
tareas de digitalización; una impresora a chorro de tinta con capacidad de imprimir hasta
planos en A3. Conviene que el procesador sea como mínimo un Pentium de 500 Mhz, con
una memoria RAM de 128K, tarjeta gráfica de 32 K, y un disco duro de 40 GB, para que
se puedan manejar perfectamente todas las imágenes de satélites con eficiencia. El software
recomendable es el Arcmap o su equivalente Arcview 3.4.
Toda esta configuración se denomina “Sistema de Información Geográfica (SIG6)”. La inversión
para un SIG es de aproximadamente de unos 3.500 USD. Esto atendiendo a que la estrategia,
por ejemplo en el caso de Caazapá, fue la de no intentar realizar trabajos muy especializados, ni
demasiado detallados; ya que para ello se contaba con apoyo de proyectos especializados como
el Proyecto ORDAZUR7 de la BGR (otro organismo de la Cooperación Alemana que trabaja
con la SEAM); así como oficinas de planificación que cumplían el rol de enlace o contraparte al
proyecto “Desarrollo Rural Regional de Caazapá MAG-GTZ”, como ser la Dirección General
de Planificación, DGP, del Ministerio de Agricultura y Ganadería o la misma Secretaria Técnica de Planificación, STP, que cuenta con equipos mucho más sofisticados y con un equipo
técnico altamente calificado, con especialistas en diferentes disciplinas.
En caso de municipios de tamaño menor (Categoría 3 y 4), la elaboración de un plan de
desarrollo territorial municipal requiere de equipos menos sofisticados. Hasta podría ser
realizado con un sistema manual que se usa rutinariamente para realizar estas funciones,
siendo igualmente efectivo. Basta disponer de una computadora común y corriente, tercerizándose procedimientos más sofisticados. La característica fundamental de un SIG es
que almacena, gestiona y analiza datos para producir información útil en forma de mapas
o informes. A medida que se presentan cambios significativos en el territorio, el SIG debe
actualizarse. La actualización se hace en dos campos: en la base de datos y en la base de
gráficos. Justamente la parte gráfica es un poco más exigente. Sin embargo, la realización
de la actualización de un sistema SIG puede ser contratada periódicamente.
En todos los casos, es de importancia central el contar con un capital humano local capacitado.
Esto no significa tener una preparación académica especializada, pero sí ciertas aptitudes como
la precisión, la pulcritud, el detallismo y la destreza en el trazado, para la digitalización de las
imágenes satélites; cuando éstas se tornan necesarias en caso de planes más complejos. La capa6 Sistema de Información Geográfica (SIG o GIS, en su acrónimo inglés) es una integración organizada de hardware, software,
datos geográficos y personal, diseñado para capturar, almacenar, manipular, analizar y desplegar en todas sus formas la información geográficamente referenciada con el fin de resolver problemas complejos de planificación y gestión.
7 ORDAZUR: Ordenamiento Ambiental de Zonas Urbanas.
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citación de este personal se realiza “on the job” (mientras que se trabaja). Esta tarea no implica
grandes erogaciones de recursos financieros, debido sobre todo a que ya existen en nuestro
medio expertos calificados que trabajaron en diversos proyectos anteriores. La disponibilidad
de instructores no es un obstáculo insalvable ni tampoco muy costoso.
Transformar los datos “duros” alfanuméricos en datos más “fácilmente interpretables”:
Es de suma utilidad poder conocer y presentar a la comunidad en forma gráfica, la distribución espacial tanto de los recursos naturales, población, infraestructuras (viales,
comunicaciones, educación, salud, seguridad ciudadana, etc.); así como la ubicación de
los asentamientos humanos actuales; usos que se le está dando a los recursos naturales
o actividades que tienen lugar en el territorio.
Talleres de diagnóstico participativo: La convocatoria para los talleres debe ser amplia y la
participación abierta, donde todos los sectores tengan voz y voto, sin sesgos sectarios o partidarios. Pero no solo debe haber una participación amplia y abierta, también deben estar representados los intereses de los principales actores que tienen mayor peso para cambiar una situación,
los que tienen que estar tienen que estar, ya que sin la participación de dichos grupos influyentes, se pierde dinamismo, fuerza y hasta a veces se convierten - sin esperarlo - en resistencia
al proceso de cambio por el simple hecho de no haberlos convocado o haber tenido en cuenta
sus intereses desde un comienzo. Cuanto mayor es el peso político o económico de dichos
actores, más importante es su adhesión o participación activa en los procesos de desarrollo
territoriales, pero al mismo tiempo normalmente son actores que desarrollan varias actividades y están bastante ocupados, por lo que contar con la presencia de los mismos muchas veces
no es posible. Lo que sí se debe asegurar es que sus intereses estén reflejados o sean tenidos en
cuenta, siempre buscando el mejoramiento de las condiciones de vida de los más vulnerables;
buscando el equilibrio o una situación de “ventajas para todos”.
El diagnóstico debe abarcar los sectores más importantes del desarrollo territorial. En general habrá que involucrar al sector administrativo y al de gestión pública, al sector de
la producción (y empleo), al sector de la salud, educación e infraestructura. En caso de
relevancia para el desarrollo del territorio, podrán incluirse otros aspectos de importancia,
tales como seguridad ciudadana y juventud.
Si se trata de la elaboración de un Plan de Desarrollo Territorial Departamental, conviene
subdividir un departamento en dos a tres regiones, realizando los talleres para el diagnóstico participativo en forma multisectorial en dos a tres localidades diferentes (por ejemplo:
Región Norte, Región Centro y Región Sur del Departamento de Caazapá o Región Norte,
Región Centro y Región Sur del Departamento de San Pedro). Para el caso de un Plan de
Desarrollo Municipal, se recomienda realizar solo un taller con participación multisectorial en el centro urbano, pero invitando también a los pobladores del área rural. También
podrán realizarse dos talleres, siendo uno en el centro urbano y otro en el área rural.
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G E R E N C I A D E D E S A R R O L LO - T E R R I T O R I A L R U R A L
Los talleres participativos no deben extenderse más de un día por región o municipio; lo que
requiere de un trabajo con reducida retórica y mayor concentración en la problemática central
de parte de los participantes. Podrán iniciarse con la presentación de los “datos duros” transformados en datos de más fácil interpretación para los participantes; en forma comprensible por
parte de las autoridades de la comunidad, utilizando un lenguaje y materiales audiovisuales de
soporte lo más simple y gráfico posible, para que todos puedan interpretar y sacar sus propias
conclusiones. Luego, se realiza el diagnóstico de los principales problemas del territorio, analiCuadro Nº 5: Plan participativo de desarrollo municipal de San Pedro: Diagnóstico
Mesa de Producción y Empleo
Problemas
centrales
1.
Mano de obra
calificada,
desarraigo, falta de
mandos medios
2.
Falta de
planificación
del proceso de
producción
Causas
Falta de incentivo por
el mercado informal
Baja autoestima, apatía
ciudadana Oferta de
empleo
Debilidad de los sectores
involucrados en el
proceso de producción y
comercio.
Falta de asistencia
técnica.
Medidas anteriores
Curso capacitación SNPP
Electricidad, albañil,
plomería, etc.
Curso de capacitación. del M.
J. y .T sobre Agropecuaria
Asistencia técnica
Agropecuaria/ MAG
Medidas sectoriales.
Impactos que
tuvieron
Impacto limitado
Crear programas
de capacitación de
mandos medias en
el distrito de San
Pedro
Impacto limitado
Crear un plan de
empleos para el
distrito.
Impacto limitado
Impacto limitado
Plan de desarrollo
económico local
Falta de investigación
local
Fortalecimiento
institucional
Partidización
3.
Debilidad y falta
de coordinación
de instituciones
gubernamentales
Falta de autonomía local
Transparencia
Eficiencia
Falta descentralización
Competencias
Recursos
Capacidades generales
98
Propuesta actual
Consejo de desarrollo
distrital
Creación de CODIDES
Impacto
favorable en la
gobernabilidad de
las instituciones
Gobernación
Municipalidad
Articular alianzas
c/ ciudadanía,
autoridades
Fortalecer la democracia a nivel local
LO S P R I N C I P A L E S I N S T R U M E N T O S D E L A G E R E N C I A D E L D E S A R R O L LO T E R R I T O R I A L R U R A L
zando las causas de los mismos en “mesas” sectoriales que cubran los sectores más importantes
del territorio (producción y empleo, salud, educación administración pública y otros).
El proceso de determinación de los problemas “centrales” de desarrollo es complicado y
difícilmente adaptable a un método preestablecido. De todas maneras, debe referirse a los
problemas centrales, causas, alcance y magnitud (gravedad) de dichos problemas centrales.
Los resultados de este análisis deberían resumirse en un “cuadro sinóptico de problemas”.
Ver Ejemplo de un resultado de un Taller de Diagnóstico Participativo, Cuadro Nº 5.
Qué tiene San
Pedro para
competir
Qué le falta a
San Pedro para
competir
Recursos
financieros
RR.HH.
Instituciones
Programas y
proyectos
Espíritu
emprendedor
Extensión del
territorio
Recursos
naturales
Población joven
Organizaciones
creadas
(CODIDES, org.
Campesinas,
comisiones
vecinales, otros)
Sede de la
Gobernación
Departamental.
Inversiones
Seguridad
jurídica para los
emprendimientos
económicos
Ruta asfaltada y
mejoramiento de
caminos vecinales
Falta de asistencia
técnica e Invest.
Falta
Gobernabilidad
Falta educación
cívica ciudadana
Grandes
proyectos a largo
plazo
Prioridad a corto
plazo
Alianza Estratégica
Organismo
cooperante actual
Organismo
cooperante potencial
BID
Escuela Técnica
vocacional
Universidades
Realizar cursos de
capacitación de
mandos medios
SNPP
Ninguna
UIP
Cooperación
extranjera
MAG
Agricultura
diversificada y
sustentable.
Posicionar a San
Pedro con rubros
agro explotadores
FCA
Reactivación de
la agricultura
familiar,
campesina
Gobernación
GTZ
Municipalidad
Alter Vida
BID
Banco Mundial
Cooperativas
Gobierno central
Cooperación externa
CODIDES
Descentralización
efectiva
Reforma del
estado a nivel
departamental y
Municipal
Coordinar
políticas publicas
c/ Gobernación y
Municipalidad
Fortalecimiento
del CODIDES
Municipalidad
Poder legislativo
Gobernación
Poder ejecutivo
CODIDES
Organismos de
cooperación
internacional
Gobierno central
99
G E R E N C I A D E D E S A R R O L LO - T E R R I T O R I A L R U R A L
Aunque el gobernante (autoridad máxima de planificación) tenga la intención de dar prioridad
solamente a uno o dos sectores del desarrollo durante su periodo gubernativo, conviene realizar el diagnóstico territorial siempre en forma multisectorial para obtener de esta manera un
retrato integral de la problemática territorial (aparte de ahorrar tiempo y dinero).
4.1.4.3 Visión de futuro (prospectiva) y formulación de objetivos
La propia comunidad, reconociendo su realidad a través del diagnóstico participativo y considerando sus fortalezas, debilidades y las oportunidades reales y amenazas, define las alternativas de solución a sus problemas. Es una forma de ver la planificación del desarrollo territorial
de manera futurista: pensando cómo puede ser y cómo queremos que sea el territorio en el
futuro. Esta forma de planificación se denomina “prospectiva”. Visualiza el modelo territorial
futuro en un horizonte de 10 años (2 períodos gubernativos consecutivos). Esta etapa se adelanta a partir del diagnóstico, que aporta información sobre problemas claves (barreras que son
de primordial importancia para el desarrollo); tarea que requiere la presencia de los diversos
grupos o actores sociales del territorio. Una vez generado la versión futura del territorio (Figura
Nº 10) que representa el objetivo superior del plan de desarrollo departamental o municipal, se
determinan las líneas estratégicas del desarrollo del territorio.
Figura Nº 10: La visión de la población del Departamento de Caazapá para el año 2013:
“Ha mejorado la calidad de vida mediante una producción diversificada y sostenible en
armonía con nuestros ricos recursos naturales; con caminos transitables en todo tiempo,
seguridad pública, telecomunicación, educación y salud eficientes al servicio de la comunidad y con oportunidades de empleo para nuestros jóvenes”.
Fuente: Plan de Desarrollo Económico del Departamento de Caazapá. Pintura: Diana María Chávez. 2004.
100
LO S P R I N C I P A L E S I N S T R U M E N T O S D E L A G E R E N C I A D E L D E S A R R O L LO T E R R I T O R I A L R U R A L
Cuadro Nº 6: Plan Estratégico de desarrollo del Distrito de Santo Domingo, Perú, 2000
a 2005. Eje estratégico 1: Desarrollo Agropecuario
OBJETIVOS
I. MEJORAMIENTO
DE LOS SISTEMAS
DE RIEGO
PROYECTOS
2
3
4
5
X
X
X
2. Tecnificación del uso y manejo del agua de riego
2
3
X
X
X
X
X
X
1
X
X
X
X
2
X
X
X
X
X
X
X
3. Construcción y mejoramiento de la infraestructura de riego (canales, estanques)
fortaleciendo las organizaciones de los
productores.
V. RECUPERACION
Y CONSERVACION
DE LOS RECURSOS
NATURALES: AGUA,
SUELO – BOSQUE
1
1
II. MEJORAMIENTO
DE LA PRODUCCION 2. Producción y uso de semillas locales mejoradas
de cultivos alimenticios de importancia socioY PRODUCTIVIDAD
económica
DE LOS CULTIVOS
DE MAYOR
3. Desarrollo de investigación adaptativa para el
manejo agroecológico
IMPORTANCIA
SOCIO-ECONÓMICA 4. Fomento de servicios de apoyo a la producción
IV. DESARROLLO
DE LA GANADERIA
VACUNA
Años 2000 – 2005
1. Fortalecimiento de las organizaciones de
regadíos para mejorar la gestión de los sistemas
de riego
1. Tecnificación de los cultivos alimenticios e industriales: manejo agroecológico, post cosecha,
comercialización, transformación
III. PROMOCION
DE CULTIVOS Y
CRIA DE ANIMALES
MENORES CON
POTENCIAL DE
DESARROLLO
Prioridad
3
4
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
1. Fomento de agricultura y cría de animales
menores de mejor adaptación en la zona y gran
demanda en el mercado int. y externo.
1
2. Desarrollo de investigaciones participativas para
evaluar cultivos y cría de animales menores con
potencial de mercado
2
1. Mejoramiento de la producción y calidad
forrajera de las pasturas: silvo pasturas
1
2. Implementación y desarrollo de programas de
sanidad animal
2
3. Mejoramiento de las prácticas de manejo del
ganado vacuno
2
4. Mejoramiento genético del ganado
3
3
X
X
X
X
X
X
X
X
6. Fomentar la transformación de la producción de
leche: derivados lácteos con potencial de mercado
3
X
X
X
X
1. Recuperación, manejo y protección del bosque,
manantiales, riberas y caminos, con especies
nativas de interés comercial, medicinal, exóticas
y adaptables
1
X
X
X
2. Fomento de prácticas agronómicas y mecánicoestructurales para la conservación del suelo
2
X
X
5. Fortalecimiento de las organizaciones y generación de capacidades para impulsar servicios y
eventos para el fomento de la ganadería vacuna
X
X
X
X
X
X
101
G E R E N C I A D E D E S A R R O L LO - T E R R I T O R I A L R U R A L
A partir de los problemas centrales (o principales barreras al desarrollo) encontrados en el
diagnóstico y relacionados en un “cuadro sinóptico de problemas” se determinan los ejes
estratégicos de desarrollo, que en el medio rural latinoamericano apuntan generalmente a
los siguientes sectores:
Desarrollo productivo y empleo
Educación
Salud
Infraestructura
Gestión pública
Una vez delimitados los ejes de desarrollo territorial, se elaboran los objetivos concernientes a cada eje estratégico (objetivos estratégicos con programas y proyectos correspondientes. Para una mejor visualización, éstos objetivos podrán relacionarse en un “cuadro
sinóptico (o marco global) de objetivos” (Cuadro 6).
A la formulación de objetivos anteceden frecuentemente los famosos análisis FODA8,
promovidos ampliamente en los procesos de planificación. Reconociendo la utilidad del
método para procesos reflexivos, no lo consideramos esencial para la formulación de los
objetivos estratégicos. Para este propósito, tendrá que prevalecer el sentido común de la
población. La identificación de objetivos y el desarrollo de estrategias es un proceso de
comprensión y creatividad innovadora, de discusión, examen y modificación, que escapa
en su mayor parte a un método de trabajo normativo. La descripción de los objetivos
debería hacerse de la manera más concreta, realista y precisa posible. Para la formulación de objetivos, programas y proyectos es indispensable tener una visión clara de
8 Análisis FODA (Fortalezas, Oportunidades, Debilidades, Amenazas).
102
LO S P R I N C I P A L E S I N S T R U M E N T O S D E L A G E R E N C I A D E L D E S A R R O L LO T E R R I T O R I A L R U R A L
los presupuestos anuales o bianuales de los gobiernos de un territorio dado. Este se
proyecta por el comportamiento de los ingresos y gastos históricos, tomando en cuenta los últimos tres o cuatro años.
En la medida de lo posible, estas actividades (definición de la visión y formulación de
objetivos, programas y proyectos) se deben concluir en un solo día; en caso que se prevea
a un taller en un solo lugar. En caso de planes departamentales habrá que prever dos o tres
días (un día por región).
4.1.4.4 Formulación de la propuesta del Plan
Con los insumos aportados por la comunidad conjuntamente con las autoridades, en la fase
de diagnóstico participativo; de la construcción de la visión compartida y del delineamiento de
objetivos, se puede establecer un escenario concertado que recoja las expectativas, las posibilidades técnicas, económicas, sociales e institucionales para el desarrollo del territorio, y sobre
el cual se elabora la propuesta del plan. Además, esta propuesta debe considerar las políticas y
líneas estratégicas de desarrollo emitidas por el Gobierno Nacional y la Secretaría Técnica de
Planificación. La propuesta será elaborada por un equipo interdisciplinario liderado por las
autoridades de planificación y representa la base para la instrumentación, discusión, aprobación, adopción normativa y ejecución. En esta etapa también se debe hacer la articulación con
otros planes, programas y proyectos de desarrollo. Además, es indispensable y absolutamente
necesario presentar la propuesta del plan nuevamente a la comunidad, para su validación y
aprobación, aunque este procedimiento no tenga valor legal.
103
G E R E N C I A D E D E S A R R O L LO - T E R R I T O R I A L R U R A L
4.1.4.5 Validación y aprobación
Las autoridades vuelven a convocar a
la comunidad para presentar el producto de la sistematización del aporte
de la población, en forma lógica, ordenada y con un claro hilo conductor que
debe ser la estrategia seleccionada para
lograr los cambios deseados. Una vez
revisado en forma participativa el plan
y validado por la propia comunidad,
se sugiere el siguiente procedimiento:
someter el documento a consideración
del Consejo de Planificación9, el cual en un término prudente (máximo de 30 días) hará
las observaciones pertinentes para que sean atendidas por las autoridades de planificación
y - una vez ajustadas, se presenta formalmente a la Junta, que en un término máximo de
60 días lo someterá a debate para ser aprobado como ordenanza departamental o municipal. Aprobado el Plan de Desarrollo Territorial por la Junta, pasa a sanción por parte del
Gobernador o del Intendente.
Los Planes de Desarrollo Territorial deberán tener un programa de ejecución que defina
con carácter obligatorio, las actuaciones sobre el territorio previstas en aquél, durante el
periodo de dos gestiones gubernativas consecutivas. Lo definido en el plan señala los proyectos prioritarios, la programación de actividades y las entidades responsables. Como ya
se ha mencionado en este capítulo, los demás planes sectoriales o de cuencas hidrográficas
deberán responder a los objetivos establecidos en el Plan de Desarrollo Territorial.
4.1.4.6 Presupuestación
Para que el plan no quede en meros deseos de
buenas intenciones, la voluntad política se mide
por la asignación de los recursos destinados a la
ejecución del plan, según los compromisos asumidos por las autoridades con su comunidad.
El presupuesto anual o bianual de un gobierno
necesariamente tiene que orientarse a los planes y proyectos del plan de desarrollo.
9 o Consejo de Desarrollo Departamental o Municipal
104
LO S P R I N C I P A L E S I N S T R U M E N T O S D E L A G E R E N C I A D E L D E S A R R O L LO T E R R I T O R I A L R U R A L
Con base en los objetivos, programas y proyectos y en la información financiera obtenida
por el ente gubernativo, podrá elaborarse un plan de inversiones para los primeros cinco
años de gestión del gobierno en curso y anexarlo al plan. Este plan de inversiones deberá
incluir lo siguiente:
Proyección de recursos financieros que el ente gubernamental recibirá en los años del
periodo de gestión del gobierno actual.
La identificación de los programas y grandes proyectos prioritarios de inversión. Dichos programas deberán contribuir al cumplimiento de los objetivos del Plan.
Los costos y fuentes de financiación de los programas y proyectos para los años de
gestión del gobierno actual.
Los mecanismos financieros e instituciones que posibiliten la ejecución de los programas y proyectos.
Sin embargo, la elaboración de planes de inversión es recomendable solamente para una
gestión gubernamental que permita una estimación razonablemente precisa del comportamiento financiero en un ente administrativo. Donde no se puede determinar con mediana precisión el flujo financiero, conviene la elaboración de un plan de inversiones en
el marco de la elaboración de planes operativos anuales o bianuales, después de haber
realizado una proyección financiera de un departamento o municipio.
4.1.4.7 Los planes operativos
Los planes de desarrollo territorial departamental o municipal son escasos en el Paraguay.
Probablemente haya de tres a cuatro planes a nivel departamental y unos diez a nivel municipal actualmente. Por lógica, los planes operativos deben estar estrechamente relacionados a éstos, pues son de jerarquía menor en el marco de un sistema de planificación.
Los planes operativos anuales (P.O.A.) o bianuales representan el último nivel del trabajo
de planificación del desarrollo territorial. Al mismo tiempo, es el más concreto: consiste
en identificar los aspectos, medios e instrumentos esencialmente necesarios para la implementación del “Cuadro Sinóptico de Objetivos” relacionados en el Plan de Desarrollo
Territorial. O sea, instrumenta los objetivos priorizados en el plan.
Sin embargo, la decisión entre “instrumentar” todos los objetivos o sólo realizar una selección de los mismos, depende finalmente de las condiciones generales vigentes en el
momento de la planificación operativa. Entre ellas, la proyección financiera de una gobernación o municipalidad será probablemente la condicionante de mayor peso. Puede que
en determinadas circunstancias, sea conveniente efectuar ya en ese estadio nuevas diferen-
105
G E R E N C I A D E D E S A R R O L LO - T E R R I T O R I A L R U R A L
ciaciones o modificaciones de los objetivos orientadas a una realidad actual, incluyendo la
determinación de medidas concretas.
Un plan operativo anual derivado de un plan de jerarquía mayor no requiere de un diagnóstico
participativo o de la definición de objetivos. Simplemente enfoca la implementación de objetivos, programas y proyectos delineados en el plan de desarrollo territorial y priorizados por el
gobernante para un lapso de uno o dos años. La duración del plan operativo se acomoda generalmente a la proyección de la ejecución presupuestaria que es de un año. Es un instrumento
dinamizador de los actores y autoridades locales o regionales de planificación, que deben ser
conscientes de que son ellos los protagonistas del proceso de transformación de su territorio. La
elaboración del plan operativo es liderada por el gobernador o por el intendente.
La ausencia de planes de desarrollo no implica la imposibilidad de la elaboración de planes
operativos. Muy al contrario; representa una oportunidad de iniciar una planificación de
desarrollo territorial para un período corto. No obstante, tiene la desventaja de no poder
garantizar continuidad y coherencia en actividades y proyectos a mediano o largo plazo
(por ejemplo: un intendente pone “lomos de burro” para controlar la velocidad de vehículos en su ciudad, el próximo intendente los saca; un gobernante predica la utilización
de la agricultura de conservación, que implica para el pequeño agricultor cultivar sin arar,
el próximo gobernante adquiere tractores y realiza para los pequeños productores aradas
gratuitas o subsidiadas). Además, sirve como instrumento para iniciar de manera más
organizada y coordinada un cambio económico y social en un territorio.
Por otro lado, la ausencia de un Plan de Desarrollo Territorial implica un método de planificación operativa diferente al caso anterior, pues requiere de la realización de un diagnóstico participativo previo; buscar una visión consensuada de desarrollo u objetivo general y
la formulación de objetivos por ejes de desarrollo o aspectos de desarrollo priorizados por
el gobernante. Contiene generalmente un listado de proyectos prioritarios sectoriales y
territoriales, preferiblemente en una combinación y coordinación de ambos aspectos. Para
cada proyecto se debería especificar: forma/contenido del proyecto, lugar/zona de ejecución, fecha de realización y un plan financiero. En detalle, debe orientarse a las siguientes
preguntas claves:
Qué: descripción del proyecto con cronograma de trabajo y fuente(s) financiera(s).
Dónde: descripción y delimitación del área de acción/trabajo.
Cómo: un listado de instrumentos (técnicos) y de instituciones involucradas/ participantes.
Quién(es): actores como empresas (privadas), ONG´s o grupo(s) de vecinos.
106
LO S P R I N C I P A L E S I N S T R U M E N T O S D E L A G E R E N C I A D E L D E S A R R O L LO T E R R I T O R I A L R U R A L
Responsables: a) para la coordinación, b) para la ejecución/implementación y c) para el
monitoreo y ajuste.
Cuándo: un cronograma de ejecución.
Con qué: materiales, insumos requeridos, fuentes de financiación.
Así mismo, requiere de indicadores u otros parámetros de medición que permitan verificar
en el transcurso del tiempo, los avances o retrocesos del proceso. Para mejor ilustración,
el Cuadro Nº 7, en la siguiente página, muestra un extracto del Plan Operativo Estratégico
Municipal 2007 – Dr. J. Eulogio Estigarriba, que se refiere al Componente 3; “Apoyo a la
Producción y Comercialización Agropecuaria”.
4.1.4.8 Implementación coordinada del plan de desarrollo territorial
Esta es la fase más delicada de todo el plan, pues en esta fase se necesita de constancia y de
mucha perseverancia. Se requiere de un fuerte liderazgo de las autoridades y de su “masa
crítica”. Los éxitos deben lograrse por más pequeños que sean; se debe dar énfasis al cumplimiento de los compromisos asumidos por todos los actores, intentando que cada avance
contribuya a reafirmar y contribuir a construir la “confianza” entre el sector público y el
privado; en un círculo virtuoso que permita logros cada vez más ambiciosos en el corto,
mediano y largo plazo. Todos los actores
que intervienen en una cadena productiva, tales como proveedores de insumos,
tecnología, servicios de transferencia
de tecnología, créditos, organizaciones,
compradores, procesadores, exportadores, etc., deben aportar su grano de arena,
para que el esfuerzo de todos en forma
“sincronizada” logre la sinergia requerida
para impulsar los “cambios”.
107
G E R E N C I A D E D E S A R R O L LO - T E R R I T O R I A L R U R A L
Cuadro Nº 7: Plan Operativo Estratégico Municipal 2007 de J. Eulogio Estigarribia
PLAN OPERATIVO ESTRATÉGICO MUNICIPAL 2007
Dr. J. EULOGIO ESTIGARRIBIA
Fecha:
Marzo 2007
Componente 3: Apoyo a la producción y comercialización agropecuaria
Resultado: Bases productivas sosteniblemente mejoradas
ACTIVDADES/
CÓD.
3.1
3.2
3.3
SUB-ACTIVIDADES
Realizar el
estudio y
diseño para la
creación de la
Oficina Técnica
Comercial
Municipal
Conformar el
Consejo Local
de Producción
y Comercialización (CLPC)
Elaborar el plan
estratégico del
CLPC
SITUACIÓN
DESEADA
Contribuir con
el desarrollo
productivo y
comercial del
distrito
Fortalecer la
producción y
el comercio del
distrito
Coordinación
intersectorial
(productores,
industriales y
oferentes de
servicios de
apoyo, tanto del
sector público
como privado)
Establecer metas, objetivos,
prioridades,
aportes y responsabilidades
para el trabajo
interinstitucional e intersectorial
RESPONSABLE
CRONOGRAMA
PARTICIPANTES
DESDE /
HASTA
Intendente
Junta Municipal
RECURSOS
NECESARIOS
OBSERVACIONES
Hasta el
20/10/2007
Asesoramiento
técnico
La oficina se
encargará de
promover ferias
e inversiones,
realizar estudios
de factibilidad
para emprendimientos privados y brindar
asistencia técnica y financiera.
Además, hará
funcionar un
banco de datos
del distrito
Hasta el
31/05/2007
Invitaciones
Intendente
Comisión
de Medio
Ambiente
de la Junta
Municipal
DEAG
Secretaría de
Producción
de la Gobernación
CLPC
Hasta el
31/07/2007
Instructores
Apoyo de
la ORMICCaaguazú
Ver las prioridades identificadas
en el capítulo 3
del informe
Incluir en el
plan actividades
para mejorar
la seguridad de
personas y bienes
Observación para la actividad 3.1: Se solicitará apoyo del MAG o de la Gobernación de Caaguazú para comisionar un
técnico responsable de la oficina.
108
LO S P R I N C I P A L E S I N S T R U M E N T O S D E L A G E R E N C I A D E L D E S A R R O L LO T E R R I T O R I A L R U R A L
4.1.5 La planificación del ordenamiento territorial municipal
En algunos países se ha introducido la planificación del ordenamiento territorial mediante la
Ley de Desarrollo Territorial y su decreto reglamentario, donde las municipalidades asumen
directamente el compromiso de orientar el proceso de planificación y el ordenamiento del desarrollo territorial. Para tal fin, se han establecido instrumentos de planificación y gestión territorial como el Plan de Desarrollo Municipal y el Plan de Ordenamiento Territorial Municipal,
teniendo el plan de desarrollo una vigencia de un periodo gubernativo (de mediano plazo) y el
plan de ordenamiento una vigencia de tres períodos de gobierno (de largo plazo).
El Plan de Desarrollo Municipal representa en estos países una herramienta o instrumento
de gestión, resultado inicial y principal de la aplicación de un sistema de planificación. En
él se incorpora el Programa de Gobierno (las directrices y los compromisos que orientan
el desarrollo municipal, propuesto por el Intendente para su elección y ratificados por la
comunidad por medio del voto popular), proceso similar al realizado en el Municipio de
Concepción en el año 2006, mediante la elaboración de una agenda ciudadana como base
para un Programa de Gobierno para los candidatos al cargo de intendente del municipio,
meses antes de las elecciones municipales. Además, se definen los ejes de desarrollo, los
objetivos y las líneas de acción que el gobierno local tomará para elaborar sus programas
operativos anuales (procedimiento similar sugerido en el punto 4.1.4.
El Plan de Ordenamiento Territorial Municipal, es una herramienta o instrumento de
gestión compuesto por un conjunto de objetivos, directrices, políticas, metas, programas,
actuaciones y normas adoptadas para administrar y orientar estrategias que determinan
las clases y el uso del suelo y la localización de la población, la vivienda, las actividades socioeconómicas; las vías de comunicación, los servicios, las áreas protegidas, por el término
de tres periodos de gobierno o 15 años.
Sin embargo, un requisito básico que usualmente se halla en déficit en las municipalidades
y a nivel departamental y nacional en el Paraguay, es la existencia de un catastro urbano y
rural actualizado y fiable; ya que antes de iniciar un proceso de ordenamiento del territorio, uno debe conocer lo más detalladamente posible cómo ese territorio se halla ocupado
actualmente, física y jurídicamente. Otro requisito básico para iniciar un proceso de ordenamiento es la certeza en la delimitación del territorio, es decir, en nuestro medio todavía
debemos andar un buen trecho hasta aclarar y delimitar en forma precisa los límites entre
compañías, municipios y departamentos. Esto no quiere decir que no se puede hacer, pero
sí implica que nuestras autoridades deben iniciar este proceso de “blanqueo” para poder
planificar en forma seria alguna vez el desarrollo del territorio.
Por la importancia que algún día podrá tener un Plan de Ordenamiento Territorial Municipal para el Paraguay, y para resaltar las diferencias metodológicas que éste tiene con un
plan de desarrollo territorial municipal expuesto en el punto 4.1.4, se presenta un marco
109
G E R E N C I A D E D E S A R R O L LO - T E R R I T O R I A L R U R A L
metodológico para un Plan de Ordenamiento Territorial Municipal, elaborado por la GTZ
en Colombia en colaboración con el Instituto Geográfico Agustín Codazzi del mismo país,
a través del Convenio IGAC – Proyecto Checua CAR-GTZ-KfW, en 1998, en el Anexo I.
4.2 La presupuestación
Para lograr el éxito en la implementación de lo planificado se requieren de dos elementos
muy importantes: el primero, el recurso humano capaz de interpretar y operativizar tanto
la logística como la coordinación de la acción a ejecutar, según un cronograma ideal establecido y haciendo los ajustes a la realidad de la disponibilidad concreta de los recursos, la
tecnología y la capacidad ejecutora.
El segundo elemento, consiste en una labor extremadamente exigente y minuciosa: se debe intentar asegurar la disponibilidad de recursos con suficiencia y oportunidad para lograr los mejores resultados de la planificación. Esto implica inicialmente un ejercicio de presupuestación,
donde en función a las metas y los objetivos establecidos en la planificación y a las actividades
que se acordaron realizar para la concreción de esas metas, deben ponerse a disposición los
recursos financieros con que deberá contar la institución. En ese sentido debemos hacer dos
distinciones: instituciones cuyo presupuesto depende en un alto porcentaje de las transferencias de los recursos del gobierno central (como el caso de las gobernaciones); y las instituciones
que por su propia autonomía administrativa, tienen la capacidad recaudadora para generar sus
propios ingresos y que también reciben una parte de sus recursos de instituciones del gobierno
central (caso royalties, juegos de azar, etc.) como lo son las municipalidades.
Para ambos tipos de instituciones, el factor común es que durante una época determinada
del año existe una mayor probabilidad de ingresos (ya sea vía transferencias o vía como de
recaudaciones que son determinadas por las fechas de vencimiento de las tasas e impuestos, tales como el inmobiliario, patente comercial, contribuciones especiales etc.); así como
ciclos de la economía local y nacional, donde las economías están muy ligadas a la actividad comercial o productiva de ciertos sectores muy relevantes como la agroexportación
(soja sobre todo); la zafra cosechera de ciertos cultivos como la caña de azúcar, algodón,
sésamo, etc. También debemos reconocer el peso recaudatorio que siguen teniendo nuestras importaciones vía aduanas.
En ese sentido, la habilidad de los administradores públicos se distingue desde el momento
mismo en que presupuestan las inversiones que podrían llamarse “estratégicas”, que son más
útiles o tienen sus impactos positivos “antes” de una zafra o durante ciertos períodos de mayor
demanda de ciertos servicios, que ya son conocidos como cíclicos y que de año en año se repiten, en mayor o menor magnitud, pero que siguen un ciclo normalmente previsible.
110
LO S P R I N C I P A L E S I N S T R U M E N T O S D E L A G E R E N C I A D E L D E S A R R O L LO T E R R I T O R I A L R U R A L
Solo en casos excepcionales como por ejemplo una epidemia (dengue, etc.) o un año anormalmente muy lluvioso, como los años del fenómeno “el Niño”, las previsiones en los gastos deberían o podrían focalizarse más en la atención inmediata de los efectos o medidas
de prevención de dichos acontecimientos extraordinarios.
Existen distintas técnicas para elaborar los presupuestos. En términos generales, existen
ciertos tipos de “gastos” que son considerados relativamente rígidos, como ser: los gastos
corrientes en que la institución debe incurrir para el normal funcionamiento de sus servicios, los compromisos pendientes de pago del año anterior si los hubiera, y los montos
necesarios para completar los trabajos iniciados en el ejercicio anterior pero aún no culminados, para finalmente llegar a los valores de las nuevas inversiones que una administración “planifica” o “desearía” realizar.
Se debe reconocer que las gobernaciones y las municipalidades son aún instituciones bastante políticas en nuestro medio. Es quizás utópico pensar que una autoridad local estaría
dispuesta a invertir todos sus recursos públicos en obras o proyectos comunitarios previamente consensuados y planificados. En ese sentido, siendo pragmáticos y realistas, lo
que la experiencia enseña es que los gobernantes requieren de un cierto porcentaje de su
presupuesto para casos coyunturales (no programables, pero sí de algún modo previsibles;
nos referimos a casos como el pago de combustible a una ambulancia en caso de emergencia, o el pago de un cajón para un difunto indigente, o el pago para el combustible de
una patrullera para realizar una intervención en un caso crítico, etc.). En lo posible, la
tendencia debería de ser la de ir disminuyendo en el transcurso del tiempo este tipo de
erogaciones, que muchas veces, para una autoridad no son fáciles de justificar en términos
de discrecionalidad, que se supone debe servir a todos por igual y que asigna la utilización
de los recursos públicos aportados por los contribuyentes.
El presupuesto como herramienta de la gestión
El presupuesto es el instrumento que posibilita al gobierno, ya sea a nivel central, departamental o municipal ejecutar su plan de gobierno y controlar el conjunto de actividades
de dichas instituciones. Es la expresión, en términos de recursos financieros, de los programas, proyectos y actividades que son priorizados por el Ejecutivo y aprobados por el
Legislativo para plasmar la acción gubernativa, teniendo como objetivo la contribución al
bien común de la población.
En términos jurídicos “es el documento legal y contable en el cual se consignan en
forma ordenada y clasificada, los ingresos y los gastos que realizará el gobierno durante un ejercicio fiscal coincidente con el año civil. Es un documento normativo que
obliga a efectuar solamente aquellos gastos y pagos previstos en cada uno de los rubros
programados para el efecto”.
111
G E R E N C I A D E D E S A R R O L LO - T E R R I T O R I A L R U R A L
Criterios básicos para preparar un buen presupuesto
Visión de mediano a largo plazo; financiación de acciones a corto plazo que contribuyan en forma acumulativa y programada al logro de los objetivos de largo plazo.
Presupuesto de ingresos realista; cronograma de ejecución de gastos acorde a las expectativas de ingresos estacionales.
Focalización de los gastos (inversiones) utilizando criterios objetivos, como ser el nivel
de pobreza, NBI (necesidades básicas insatisfechas), zonas más productivas, conectividad con otros territorios, vías principales, etc. Gran parte de esta información se halla
disponible en el Censo Nacional de Población y Viviendas, encuestas de hogares de la
DGEEC (Dirección General de Estadísticas y Censos); también en los censos y encuestas agropecuarias del MAG. Otras informaciones no disponibles a nivel de comunidades deberán ser relevadas por la propia institución de manera que permita medir el
impacto o el progreso a través del tiempo.
Debe existir también un criterio de subsidiariedad donde, cuando la comunidad no genere suficientes recursos para resolver sus propios problemas o lo haga a un ritmo más
lento que el resto del territorio, el gobierno, en uso de sus atribuciones, redistribuya los
recursos recaudados hacia las comunidades menos favorecidas.
Una buena coincidencia entre el tipo de gastos y su fuente de financiación, que puede
ser originado por endeudamiento interno o externo, de corto o largo plazo. No parecería sensato financiar inversiones de largo plazo con créditos de corto plazo, o cuyas
amortizaciones de capital no consideren el ciclo de maduración y rentabilidad (económica, social, ambiental) de la inversión a ser financiada.
Tanto el plan como el presupuesto deben contemplar la estructura organizativa
operativa; considerar sus limitaciones y las posibles alianzas para fortalecer dicha
capacidad operativa.
El cronograma de ejecución del presupuesto o plan financiero debe considerar el tiempo de respuesta del sistema administrativo (burocracia) para la implementación oportuna de los gastos.
El presupuesto no solo debe contener indicadores de ejecución monetaria sino también
físicos, que permitan realizar un seguimiento y evaluación del avance en la ejecución
y también debe servir como herramienta para la toma de decisiones correctivas en el
transcurso del año fiscal.
112
LO S P R I N C I P A L E S I N S T R U M E N T O S D E L A G E R E N C I A D E L D E S A R R O L LO T E R R I T O R I A L R U R A L
Las siguientes figuras, resumen algunos conceptos y criterios para la focalización
Figura Nº 11: Algunos conceptos para la focalización del gasto público a nivel municipal y departamental
Gastos imputables a un territorio definido; construcción de aulas, entrega
de la merienda escolar, atención de la salud, tramo caminero, puentes,
capacitación, proyecto productivo, etc.
Municipal
Departamental
Gastos no divisibles o imputables a un territorio definido; servicios personales,
dietas de miembros de la Junta, gastos de oficina, servicios públicos (luz, agua,
teléfono), reparaciones de máquinas y equipos, etc.
Extra
Departamental
Exterior (becas de estudios, pasantías, viáticos y combustibles para gestiones en
Asunción, pagos de cuotas al Consejo de Gobernadores y AJUDEPA, etc).
Municipal
Gastos corrientes y/o de capital que deben materializarse en los municipios,
pero sujetos a presentación de proyectos, o en casos de urgencias (temporales,
sequías, etc.) o eficiencia (iniciativas productivas).etc.
Figura Nº 12: Algunos criterios para la focalización del “gasto público”
DR. BOTRELL
NATALICIO
TALAVERA
YATAITY
FELIX
PEREZ
CARDOZO
MBOCAYATY
PASO YOBAI
COLONIA
INDEPENDENCIA
CORONEL
MARTINEZ
ITAPE
TROCHE
VILLARRICA
NBI
ÑUMI
SAN
SALVADOR
BORJA
GENERAL
GARAY
JOSE
FASSARDI
REFERENCIAS
0 - 39.9
40 - 43.1
43.2 - 52.5
52.6 - 58.2
58.3 - 100
ITURBE
Encuesta integrada de hogares
113
G E R E N C I A D E D E S A R R O L LO - T E R R I T O R I A L R U R A L
Un presupuesto varias veces “retocado” (reprogramado) en el transcurso del año fiscal
en su contenido programático, o en su peso específico (asignación relativa de recursos
con respecto al total del presupuesto), puede indicar una débil capacidad planificadora o
ejecutora o una débil voluntad política para ejecutar las políticas previamente consensuadas o también contingencias coyunturales no previstas al inicio del año (como el caso de
catástrofes naturales, epidemias que afecten la salud pública, etc.).
El presupuesto base cero
La Ley Nº 1535/99 de Administración Financiera del Estado, obliga al sector público a implementar el presupuesto con método de base cero. Es un método para elaborar el proyecto de presupuesto que establece como base para el gasto, la cifra base monetaria cero. Para
cada gasto se debe justificar la pertinencia, la necesidad de los rubros presupuestarios y su
compatibilidad con los planes de gobierno. Permite determinar el requerimiento financiero para cada una de las dependencias de la institución para el logro de sus objetivos, con
cada una de sus metas y las actividades necesarias a realizar y para las cuales se presupuestan recursos; de esta manera se estiman y establecen los costos unitarios de cada servicio o
actividad. Un análisis que no permite este método es la comparación entre alternativas de
soluciones o actividades para lograr las metas, es decir, no permite realizar un análisis de
costo/ beneficio para determinar cuál de las alternativas es más eficiente en términos de
requerimientos de recursos para el logro de las metas. Otra limitación de este método de
presupuestación, es que en el largo plazo no se debería volver a “cero” cada año sino que,
en base a resultados de desempeño y entendiendo la inversión pública como un proceso
acumulativo de mejoras, la institución debería ir asignando los recursos.
La opinión en general sobre este método es que representa una mejora cualitativa con
respecto al método “tradicional” que aplica simples reajustes monetarios a un conjunto
“mudo” (sin justificación, etc.) de programas y rubros presupuestarios. Pero no es suficiente para mejorar la eficiencia en la asignación de los recursos públicos en el largo plazo.
El proceso presupuestario
1) Formulación del presupuesto municipal
Es una actividad cuya responsabilidad recae en el Ejecutivo. Las dependencias de la institución deben elaborar sus propuestas de requerimientos financieros para el “normal”
funcionamiento de las mismas (gastos corrientes, gastos de reparaciones, mantenimientos
o nuevas inversiones necesarias), basadas en las partidas presupuestarias pre-asignadas
por el ejecutivo en el documento de “directrices presupuestarias”.
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A nivel de gobierno departamental, dichas directrices son dadas a conocer a través de un
decreto del Ministerio de Hacienda normalmente en el mes de abril de cada año.
A nivel de las municipalidades las directrices emanan del intendente; preparadas por la unidad
encargada del presupuesto, basadas en las orientaciones sobre las políticas de ingresos y gastos
del siguiente año fiscal. Lo ideal es iniciar los trabajos de preparación del presupuesto unos tres
meses antes de la fecha tope para su presentación y tratamiento por parte de la junta municipal.
Todo este ejercicio parecería bastante extenuante y burocrático, pero una vez que uno se logra
introducir en forma sistemática en las actividades corrientes de las dependencias de la institución se vuelven mucho más ágiles y sencillas de elaborar.
Existen en esta etapa de la elaboración del presupuesto, instancias de participación
ciudadana que el ejecutivo puede utilizar para realizar las consultas a la ciudadanía,
y así lograr el consenso desde el inicio de los trabajos hasta la culminación de su
ejecución; convirtiendo en muchos casos a los propios ciudadanos en “veedores” interesados en la correcta y eficiente utilización de los recursos (beneficiarios directos o
indirectos). Estas instancias de consultas pueden organizarse en formatos de Audiencias Públicas de Presupuestos Participativos, talleres o reuniones con los miembros
de las mesas de concertación (donde participan las fuerzas vivas de la comunidad),
en algunos casos dichas mesas se denominan “mesas de coordinación interinstitucionales” o “consejos sectoriales, como el de salud, educación, etc.”; reuniones con las
comisiones barriales, etc.
La recepción, selección, priorización y la posterior presentación al Poder Legislativo están
a cargo del Poder Ejecutivo, que puede delegar parte de la responsabilidad en algún órgano
conformado entre funcionarios del propio Ejecutivo o sus representantes, Legislativo y/o
miembros representativos de la comunidad a efectos de seleccionar y priorizar entre las
propuestas presentadas por la población. Dicha selección o priorización debe realizarse
en el marco de de una visión a mediano plazo compartida por la mayoría, o en base a un
plan de desarrollo comunitario pre-elaborado participativamente, o en base al programa
de gobierno según promesas electorales.
2) Deliberación y aprobación del presupuesto municipal
Una vez seleccionada la lista de proyectos o propuestas comunitarias, y una vez consensuado el monto de la inversión a ser realizada por la comuna y la contrapartida requerida a la
comunidad, se consolida en el presupuesto institucional y se presenta al Legislativo (Junta
Municipal) para su consideración, hasta el 20 de octubre de cada año.
Analizado, ajustado y aprobado por la junta, el ejecutivo (intendente) puede vetar o aprobar dicho presupuesto. Todo este proceso transcurre normalmente desde fines de octubre
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hasta mediados del mes de diciembre; si lo veta el Intendente, la Junta Municipal tiene que
aprobarlo por mayoría de dos tercios.
3) Ejecución del presupuesto municipal
El año fiscal de las municipalidades se inicia en enero de cada año calendario, por lo que
el presupuesto aprobado el año anterior por la Junta se comienza a ejecutar a partir del
primer mes, debiendo el Ejecutivo presentar informe de la ejecución presupuestaria a la
Junta cada cuatro meses. Existen otros mecanismos para aumentar la transparencia en el
uso de los recursos públicos, como ser las audiencias públicas de rendición de cuentas,
carteles en lugares públicos con rendición de cuentas, informaciones den la página web de
la municipalidad, etc..
El presupuesto departamental
1) Formulación del presupuesto departamental
El Ejecutivo debe iniciar la elaboración del presupuesto a más tardar en el mes de marzo; por
el Artículo 17 inciso “g” de la Ley Nº 426/94 está establecido que el Ejecutivo debe presentar el
anteproyecto de presupuesto a consideración de la Junta Departamental antes del 30 de abril
de cada año. Si tanto el Ejecutivo como el Legislativo Departamental se ponen de acuerdo,
se pueden priorizar y consensuar las inversiones a realizar por el gobierno departamental en
las diferentes áreas (educación, salud, producción, obras viales, etc.) que requieren de montos
importantes, en los distintos municipios que conforman el territorio departamental. Esto requiere, primeramente de una fuerte voluntad política para transparentar la asignación de los
recursos departamentales, así como de un fuerte lobby de todos los Intendentes para lograr una
distribución equitativa de dichos recursos como contraprestación a sus recursos municipales.
En los departamentos de Caazapá, Concepción y Guairá, la GTZ ha apoyado iniciativas que
buscan las alianzas entre el gobierno departamental y los gobiernos municipales para lograr
sinergias y avances en obras de envergadura que solos, tanto el gobierno departamental o el
municipal no lo podrían lograr en el corto plazo. Los resultados sin embargo han sido disímiles; en algunos casos se han concretado las inversiones programadas por ambos niveles de gobierno, cumpliendo ambas partes con sus compromisos, y en otros casos no se han apreciado
avances significativos.
El Ministerio de Hacienda normalmente exige la elaboración del presupuesto en tres versiones: una mínima (casi siempre con recursos solo para mantener el status quo); la versión
media (que sería la versión optimista, siempre y cuando el presupuesto de ingresos del gobierno central se cumpla) y por último la versión máxima (que normalmente es la versión
menos probable de ser ejecutada, es la versión ideal, es decir, la realmente necesaria).
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2) Consideración y aprobación del presupuesto departamental
Según el artículo 43º de la Ley Orgánica Departamental Nº 426/94, la Junta Departamental
tiene 15 días para analizar, tratar y aprobar o rechazar el anteproyecto de presupuesto presentado por el Ejecutivo. El Gobernador dispone de diez días para vetar en forma parcial o
total el presupuesto modificado por la Junta; en caso contrario lo aprueba. En caso de veto,
la Junta debe pronunciarse en el plazo de 20 días sobre el caso. Los gobiernos departamentales deben remitir al Misterio de Hacienda el proyecto de presupuesto aprobado por la
Junta Departamental y el Ejecutivo a más tardar el 30 de junio de cada año.
Y aquí se tropieza con una incongruencia entre el cronograma de preparación y aprobación del presupuesto a nivel departamental y a nivel municipal, ya que el gobierno departamental poco puede hacer una vez cargado el anteproyecto de presupuesto en el mes de
junio, en el Sistema del Ministerio de Hacienda, hasta su aprobación final por parte del
Parlamento Nacional, hacia finales de diciembre de cada año.
Figura Nº 13: El presupuesto departamental – procedimientos
Ejecutivo
Junta departamental
Art. 17º, inc. “g” Ley Nº 426/94
Someter a consideración de la
junta antes del 30/04
Art. 43º Ley Nº 426/94
Estudio y despacho en
15 días corridos
Art. 43º Ley Nº 426/94
El Gobernador dispone de 10
días para el veto parcial o total
Art. 43º Ley Nº426/94
La Junta debe pronunciarse
sobre el veto en 20 días
Art. 17º, inc. “h” Ley Nº 426/94
Remisión del proyecto aprobado por la Junta Departamental
antes del 30/06 al Ministerio de Hacienda
Ahorrar tiempo con un trabajo conjunto y coordinado
En cambio, las municipalidades deben iniciar recién la elaboración de sus presupuestos
unos meses antes de octubre, conociendo las “rigideces” del anteproyecto de presupuesto
en estudio por el Congreso y sin tener la certeza de que ellas se vayan a aprobar. No obstante, tanto el presupuesto municipal como el departamental son sujetos a modificaciones
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parciales durante el año fiscal - una vez iniciada su ejecución - ya sea por medio de la reprogramación presupuestaria o de la solicitud de ampliación presupuestaria. Este desfase
en los “timing” (tiempos) de elaboración, consenso y aprobación de los presupuestos en
los dos niveles de gobierno, hace que una cooperación en términos de aportes de recursos
se vuelva más compleja y menos predecible.
Se debe reconocer sin embargo, que si los dos niveles de gobierno utilizan la misma lógica
y el mismo método de presupuestación como el de “Base Cero”, una vez realizadas las
modificaciones por parte del Parlamento Nacional o por parte del Legislativo Municipal,
los programas, proyectos, inversiones y servicios consensuados entre ambos niveles, son
más fácilmente compatibles y operativos debido a que el método de presupuestación base
cero permite los ajustes en los recursos necesarios solo ajustando las metas, sin necesidad
de mayores cambios en los costos unitarios por actividades.
4.3 La coordinación del proceso de desarrollo
territorial
En el marco de la gerencia del desarrollo o de la buena gobernanza municipal o departamental, conviene diferenciar entre la coordinación interna y la coordinación interinstitucional. La coordinación interna se refiere a actividades de coordinación entre
las dependencias de la institución gubernativa (secretarías, direcciones), con el objetivo
de lograr una mayor eficiencia y eficacia en procedimientos de gerencia estandarizados
(planificación, administración, organización, promoción del personal, monitoreo y evaluación, etc.). La coordinación interna debe realizarse en reuniones semanales o cada 15
días. Consiste en el intercambio de informaciones y de instrucciones personales de parte
del mandatario a sus colaboradores más cercanos.
La coordinación interinstitucional, busca impulsar el desarrollo económico y social del
municipio o del departamento en base a una mayor cooperación y complementariedad
entre instituciones prestadoras de servicio y entes privados. Debe ser logrado por la creación de gremios/mesas de coordinación específicos, tales como mesas coordinadoras interinstitucionales (MCIs) o Consejos de Salud o de Educación, todos ellos presididos por los
gobernantes o principales colaboradores sectoriales (secretarios, directores). Los Consejos
de Salud o de Educación están reglamentados por leyes concerniente a estos sectores. Para
las mesas de coordinación interinstitucionales (MCI) no existen reglamentos vigentes.
Pueden ser creadas a través de ordenanzas municipales o departamentales.
Las Mesas de Coordinación Interinstitucional (MCI) son un instrumento de gerencia para
facilitar la coordinación de la ejecución de proyectos esbozados en los planes de desarrollo
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departamental o municipal. Al mismo tiempo, las mesas juegan un rol importante en la planificación a nivel departamental y municipal. Son una herramienta indispensable para el actor
principal del proceso de desarrollo económico y social de una jurisdicción, a nivel subnacional:
el Gobernador o el Intendente. Consecuentemente, son ellos los que deben impulsar y presidir
las mesas coordinadoras. En caso de mesas coordinadoras interinstitucionales sectoriales, esta
tarea puede ser delegada a un secretario de la gobernación asignado a este sector. A nivel municipal, las mesas deben ser presididas por el Intendente cuando se trata de una MCI multisectorial. En caso de mesas interinstitucionales sectoriales, podrán ser presididas por un director
municipal que cubra el sector correspondiente (vea capítulos siguientes).
La función principal de una mesa coordinadora interinstitucional (MCI), es canalizar
informaciones de arriba hacia abajo y de abajo hacia arriba (del gobernante o su representante a instituciones y actores prestadores de servicios y viceversa) y facilitar el flujo
de informaciones entre los distintos actores y prestadores de servicios que actúan en una
jurisdicción dada. Son creadas para fomentar la comunicación, la coordinación y la cooperación entre actores de un mismo sector (producción, salud, educación, etc.) o entre
diferentes sectores. Es decir, pueden ser de carácter sectorial o multisectorial. Las mesas
coordinadoras no brindan servicios, sino participan en la planificación del desarrollo y
coordinan la ejecución de lo planificado. Constituyen un soporte importante para la elaboración del presupuesto y para el monitoreo y la evaluación del proceso de desarrollo,
sea éste departamental o municipal. Pueden ser de carácter informal o podrán ser formalizadas por ordenanzas. La sostenibilidad de las mismas depende de la utilidad que tengan
para todos sus integrantes y en especial, para el gobernante; para éste, la MCI representa la
primera fuente de la información en aspectos de desarrollo económico y social.
En la práctica, se han implementado Mesas Coordinadoras Interinstitucionales Departamentales (MCID) del sector productivo rural en los Departamentos de Caazapá y de Guairá, y Mesas Coordinadoras Interinstitucionales Municipales (MCIM) del sector productivo
rural en los municipios de Caazapá, San Juan Nepomuceno, Yuty, Concepción, Horqueta,
Loreto, Belén e Independencia. Todas las mesas actualmente en funcionamiento y asesoradas por la GTZ se limitan al sector productivo rural. Todavía no se han impulsado mesas
coordinadoras interinstitucionales multisectoriales, que podrán ser perfectamente viables
en municipios de menor porte (aproximadamente 7.000 habitantes o menos).
El predominio de las MCI en el área productivo rural, se debe principalmente a la necesidad de una interacción continua y oportuna entre actores e instituciones, sean ellos
gubernamentales, no gubernamentales o privados, para el desarrollo de la producción
primaria y su posterior transformación en productos con valor agregado. Por ejemplo:
para aumentar la producción de naranja, se requiere una institución que produzca mudas
sanas y vigorosas; productoras y productores que quieran cultivar naranjas; una institución o actores que transfieran conocimientos técnicos y organizativos a estas personas
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interesadas; un ente crediticio, así como compradores y consumidores de la producción. Si
pensamos adicionalmente en la transformación de la producción primaria, habrá que considerar también la presencia de empresas transformadoras (empresas de jugos o gaseosas).
Es decir, el desarrollo de la economía local o regional en base a la agricultura, ganadería o
al bosque, requiere la presencia de una serie de instituciones gubernamentales, no gubernamentales y privadas que funcionen e interactúen oportunamente. Si falla una de estas
instituciones o no presta sus servicios oportunamente, el proceso de desarrollo económico
se interrumpe y el mejoramiento del bienestar de la población no se da.
Para impulsar el desarrollo de otros sectores, tales como el sector de la salud, educación
o del transporte/obras públicas, la necesidad de interacción entre una serie de actores o
instituciones del mismo sector o entre instituciones de otros sectores, es menor. De allí, la
importancia de la cooperación, coordinación y complementariedad de actores del sector
productivo y la relevancia de las mesas coordinadoras interinstitucionales para el desarrollo económico local o regional.
4.3.1 Mesa Coordinadora Interinstitucional Departamental (MCID)
La mayoría de los gobiernos departamentales tienen su sede en los centros urbanos más
grandes de los departamentos, donde al mismo tiempo, se ubican las unidades coordinadoras o supervisoras regionales de las más importantes entidades gubernamentales prestadoras de servicios, organizaciones no gubernamentales y empresas privadas de importancia de los diferentes sectores (DEAg, SFN, INDERT, MIC/ORMIC, IPS, MSPyBS; Banca
pública y privada, MEC, Cooperativas, Empresas, etc.). De acuerdo a la importancia de los
sectores, las gobernaciones disponen en su mayoría de Secretarías de Salud, Educación,
Producción o Desarrollo Rural, Obras Públicas, Juventud, Mujer y Medio Ambiente. Con
menor frecuencia se encuentra la más importante de las secretarias de una gobernación:
la Secretaria de Planificación, responsable de la planificación, presupuestación, coordinación y el monitoreo y la evaluación del desarrollo departamental, tarea que abarca la
mayoría de los aspectos del desarrollo: el económico, social y cultural.
Por el escenario multisectorial y complejo que se impone en una gobernación, las mesas coordinadoras deberán ser preferentemente del tipo sectorial, presidida por el secretario del sector
y apoyado por el Secretario de Planificación. No se requiere MCIs para todos los sectores. Sin
embargo, se recomienda MCIs de Producción o Desarrollo Rural, de Salud, de Educación y
cuando se considere de utilidad, de una mesa para la “Niñez y Adolescencia (CODENI)”.
Estas mesas no se deben contraponer a los Consejos Departamentales de Salud, Educación y de la Niñez y Adolescencia. Donde ya existen estos Consejos Departamentales, no
deberán ser creados nuevos gremios de coordinación, aunque estos Consejos no tienen la
coordinación como función exclusiva. Lo importante es que son presididas por el Gober-
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Foto: Mesa Coordinadora Departamental de Guairá.
nador o secretario del sector correspondiente e integrados por instituciones prestadoras de
servicios, el sector privado y representantes de la sociedad civil.
Por otro lado, una Mesa Coordinadora Interinstitucional, tiene la función principal de canalizar informaciones de manera ágil entre actores prestadores de servicios, entes privados
y gobernantes. A su vez, las informaciones generadas por las mesas sectoriales (o Consejos
Sectoriales) serán discutidas y analizadas en una jornada de coordinación interna (jour
fix) del gabinete del Gobernador, a realizarse semanalmente o cada quince días, presidido
por el/la Gobernador/Gobernadora con apoyo y cooperación cercana del Secretario de
Planificación, y donde participan todos los/las secretarios/as. Las reuniones de las mesas
de coordinación y las del jour fix del gabinete deben ser documentadas en actas, que serán
leídas y aprobadas en la siguiente reunión.
4.3.2 Mesa Coordinadora Interinstitucional Municipal (MCIM)
Los gobiernos municipales con población de menor tamaño, entre 3.000 a 7.000 habitantes (generalmente municipios de la categoría 3 y 4), presentan generalmente menor
complejidad que las gobernaciones. Constan generalmente de una importante Dirección
Administrativa, Dirección de Transito, de Catastro, de Ambiente y con menor frecuencia,
de una Dirección de Desarrollo Económico/Desarrollo Rural.
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Foto: Consejo Distrital de Producción de Caazapá (Mesa Coordinadora Interinstitucional Municipal).
Por la menor diversidad de instituciones prestadoras de servicios en su jurisdicción, y
conforme a la importancia de los distintos sectores para la población, podrán ser implementadas MCIM de carácter multisectorial. Sin embargo, éstas siempre exigen un mayor
empeño de parte del intendente para presidirlas y mantenerlas, pues las temáticas a tratar
no son de la misma importancia o utilidad para todos los integrantes.
En el caso de la existencia de consejos locales sectoriales, éstos asumen el rol de la coordinación
interinstitucional sectorial, aunque las funciones de una MCIM difieren de los consejos locales
de salud, educación o de la niñez y adolescencia. En municipios mayores, una Mesa Coordinadora podrá integrar un sector (p.e. Producción) con sectores afines (p.e. Obras Públicas,
Juventud etc.). En municipios con menos de 7.000 habitantes (generalmente municipios de la
categoría 3 y 4), es recomendable impulsar mesas coordinadoras interinstitucionales multisectoriales. Deben estar integradas por representantes de las instituciones prestadoras de servicios
más importantes del municipio y ser presididas por el intendente.
Por la gran importancia que representa el sector productivo rural para la mayoría de los
municipios del Paraguay, es conveniente que el Intendente presida también la MCIM sectorial de la producción y que no delegue esta tarea en un Director de Desarrollo, de Agricultura o un Secretario General. Los nexos entre las mesas a nivel municipal y departamental
son los secretarios sectoriales de la Gobernación y/o el secretario de planificación.
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4.4 Monitoreo y Evaluación (M+E) del proceso
de desarrollo territorial
En las últimas décadas se está escuchando con mayor insistencia esta combinación de palabras
hasta semejante a una fórmula matemática: M+E= Monitoreo y Evaluación. Representa un
análisis y revisión crítica de lo planificado. Es una herramienta importante de la gerencia del
desarrollo territorial, y al mismo tiempo, del buen gobierno. El M+E permite visualizar hacia
dónde conducen los esfuerzos previstos en los planes de un gobierno municipal o departamental. Y por supuesto, también aquellos que no fueron previstos, porque aunque suene a redundancia, no todo lo previsto necesariamente se planifica. Con un buen sistema de Monitoreo
y Evaluación, es posible corregir las desviaciones de lo pretendido, reducir las imprevisiones
y tomando esto como un insumo, rediseñar un nuevo plan en base a los datos recogidos. Por
esta razón, un sistema de M+E también es conocido como “el conocimiento de los resultados”.
El monitoreo y la evaluación, llevando a un ejemplo más popular, son como un espejo
en cual debemos ver lo que inicialmente nos imaginamos o planeamos, o queremos ver;
observar cómo estamos en un momento dado y si es necesario, realizar ajustes para quedar
lo más perfecto posible.
También es un espejo de la gestión de un gobernante, y con esto, un poderoso instrumento político, pues un sistema de M+E puede determinar si un periodo de gobierno ha
sido exitoso o no; si ha mejorado la situación económica y social de la población de un
territorio. Es decir, refleja la capacidad de gestión de un gobernante. Y la reputación de un
“buen gobernante” siempre representa un importante capital político.
4.4.1 El nacimiento del M+E
En la década de 1930, en Estados Unidos e impulsado por el Presidente Roosevelt, se reconoce la importancia de la investigación para evaluar y revisar los programas sociales del
Gobierno (principalmente educación y salud). Para el sector productivo, se iniciaron intentos de evaluación en esos años con los clásicos estudios de Ryan y Gross sobre procesos
de adopción de semillas híbridas.
La necesidad del “conocimiento de los resultados” al final de la Segunda Guerra Mundial
hizo revisar hacia el interior del país los enormes gastos en educación, salud y nutrición. A
finales de los años 50, además de la evaluación de los grandes programas sociales, se inicia
la revisión de las actividades y el impacto de los programas sociales ejecutados en el tercer
mundo por los organismos internacionales. Entre 1970 y 1980 se fundaron las primeras
sociedades científicas de evaluadores.
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Los programas de educación y salud eran los más involucrados hasta ese momento en los
sistemas de evaluación. Programas y proyectos de desarrollo rural recibieron menor atención. No se contaba con un procedimiento o método para el seguimiento de los programas
rurales. Lo comentado anteriormente contrasta enormemente, pues en ese tiempo existían
ya conceptos de desarrollo agrícola y de desarrollo rural integrado aplicados ampliamente
en América Latina, África y Asia. Recién al inicio de la década del 80, aparecen conceptos
de evaluación del desarrollo rural impulsados por el Banco Mundial.
4.4.2 Un acercamiento a los términos Monitoreo y Evaluación
Antes de abordar con más profundidad y práctica esta herramienta, es pertinente conocer
las diferencias de conceptos entre estos dos elementos utilizados para la revisión del avance de la planificación: el monitoreo y la evaluación.
Monitoreo: conocido también como seguimiento, es un procedimiento organizado de verificación de que una determinada situación o proceso transcurra como se había previsto.
El monitoreo se efectúa durante toda la etapa de ejecución de lo planificado. Mediante
él se determinan el progreso y el cumplimiento de los plazos y de las actividades. Con el
monitoreo se identifican logros y debilidades; y se recomiendan medidas correctivas para
optimizar los resultados deseados.
Evaluación: es el proceso de formación de juicios objetivos acerca de una determinada
situación o proceso. Dicho de otra manera, la evaluación indica hasta qué punto los objetivos de un plan o programa fueron alcanzados.
La definición más práctica propuesta por Schuman en 1967 es: “la determinación de resultados logrados por alguna actividad previamente diseñada con el fin de afianzar algún
propósito de valor”.
La evaluación, por tanto, es una función que consiste en hacer una apreciación, tan sistemática y objetiva como sea posible sobre un programa de gobierno, un proyecto o un plan
en curso o finalizado, revisando sus líneas de acción, su concepción, su realización y sus
resultados.
Entonces, la diferencia fundamental entre estos dos conceptos radica principalmente en el
nivel de objetivos que se requieren revisar y el momento en que se realizan.
El monitoreo es un proceso continuo, ocurre todos los meses, todas las semanas, todos los
días. Implica un análisis permanente a nivel de las actividades de la planificación teniendo
en mira los objetivos. Por eso en la definición se había destacado la palabra “organizado”; por tanto, requiere una secuencia planificada de distintas actividades extendidas en el
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tiempo. En tanto que la evaluación es periódica, se formulan conclusiones en base al logro
de los objetivos, además en la definición anterior tiene incorporada la palabra “juicio” que
significa calificar (como buenos o malos, adecuados o inadecuados) los resultados obtenidos. Se analizan los resultados e impactos, tanto los previstos como los no previstos.
4.4.3 Las formas de Monitoreo y Evaluación
Durante muchos años, las evaluaciones cuantitativas representaron el método de referencia y casi el único confiable en investigación social y de evaluación de proyectos, a
tal punto que las encuestas (instrumento de evaluación cuantitativa) se popularizaron y
cualquiera se sentía con capacidad de aplicarlas, incluso reduciendo los criterios mínimos
de calidad. Este método mide el impacto por comparación entre un grupo de control y el
grupo de beneficiarios.
En los años 70, la corriente marxista critica esta forma de evaluación, mencionando que
las evaluaciones cuantitativas sólo pueden dar constancia de la existencia de algo sin lograr
explicarla. De esta manera nacen los métodos cualitativos, que constituyen una alternativa
a los métodos rígidos.
En ese tiempo, el Diagnóstico Rural Rápido (DRR) se populariza y se aplican pruebas
pilotos en Centroamérica y África. Aparecen las auto-evaluaciones que se caracterizan por
la participación activa de un grupo de beneficiarios de programas y proyectos, quienes,
aparte de evaluar, construyen en forma participativa nuevas propuestas sobre una problemática en común. El propósito final del método cualitativo es la democratización de las
evaluaciones y la participación activa de los beneficiarios.
La popularización de los métodos cualitativos hoy en día se ha dado entre los académicos, profesionales más pragmáticos y algunos gobiernos locales, en tanto las organizaciones financieras
de programas como las bancas multilaterales en general, siguen pidiendo una cuantificación de
los resultados e impactos. El secreto para el éxito de los tipos de evaluaciones está en la aplicación correcta de los criterios básicos y principios que dieron origen a los métodos.
Las diferencias entre ambos sistemas (el cualitativo y el cuantitativo) han hecho que surjan
propuestas combinadas uniendo los métodos puramente numéricos con los que son más
bien participativos, logrando una armonía entre ambos. Hoy en día se habla de evaluaciones cuali-cuantitativas. De esta manera, la evaluación de programas o planes de desarrollo
se mide por medio de encuestas o informes de fuentes secundarias, y se complementa o se
valida con talleres participativos para rescatar las subjetividades de las personas.
Las evaluaciones cualitativas se utilizan para comprender procesos, comportamientos y
condiciones tal como las perciben los individuos, en tanto las cuantitativas miden con va-
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lores los impactos de las intervenciones de desarrollo. Sistemas de M+E enfocados a la gestión gubernativa o a una gestión institucional, consisten generalmente en una modalidad
mixta (cuantitativa y cualitativa), mientras que sistemas de M+E orientados a la medición
de impactos causados por las intervenciones en los procesos de desarrollo departamental
y municipal, son predominantemente de índole cuantitativa.
Se ha visto que el monitoreo de la gestión institucional puede ser realizado en cualquier momento a nivel interno del ente gubernativo. Es permanente en el tiempo, sin limitaciones, ya
que su principal objetivo es apreciar como avanzan las actividades, considerando los objetivos
delineados por la institución. Se recomienda realizar el monitoreo internamente por lo menos
una vez por mes o cada dos meses con el gobernante y su equipo principal de colaboradores.
En cambio, la evaluación del impacto de planes, programas y proyectos sobre el desarrollo
económico y social del territorio, tiene su periodicidad y el éxito para “conocer los resultados” depende de la buena aplicación de los instrumentos y el momento en que se realiza.
Con relación al momento de su aplicación, la teoría diferencia entre tres modalidades de
evaluación: la evaluación ex - ante, la evaluación intermedia y la evaluación ex- post.
La evaluación ex - ante (también conocida como línea de base): es la evaluación a
modo de diagnóstico antes de iniciar un proyecto, antes de la implementación de
un plan de desarrollo o antes de iniciar la gestión administrativa de un gobernante.
Esta información nos da la radiografía actual al momento de iniciar una intervención de programas de desarrollo o equipo de gerencia. Es generalmente cuantitativa y realizada por medio de encuestas o fuentes secundarias como los censos.
Cuando enfoca gestiones cualitativas, se realiza a través de talleres participativos
tipo Diagnóstico Rural Participativo.
En el marco de la gerencia del desarrollo o gestión gubernativa, se recomienda realizar
evaluaciones intermedias, a efectuarse en intervalos de dos a cinco años. Los datos
generados a partir de estas evaluaciones permiten al gobernante y a su equipo rever su
programa de gobierno, corregir rumbos y comprobar la eficacia de su gestión sobre el
desarrollo económico y social de la jurisdicción a su cargo.
La evaluación final o ex - post (o de salida): se lleva a cabo al finalizar la intervención
de programas o proyectos, de un plan de desarrollo territorial, de manera a comparar
el logro de los indicadores de los programas y proyectos implementados con relación
a la línea base o situación inicial. Puede ser realizado luego de la finalización de un
programa o proyecto, así como algunos años después de la finalización.
Lo claro y concreto es realizar un permanente monitoreo del avance de los planes, tanto del
plan de desarrollo departamental como de los planes operativos de los distintos sectores
de los entes gubernativos.
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Para los gobiernos municipales y departamentales que duran cinco años en sus funciones con planes que tengan un horizonte de 10 años y, además, dependiendo de los
recursos con que cuentan, se recomienda realizar las evaluaciones de línea de base de
una gestión administrativa al inicio de la implementación de un plan de desarrollo, la
intermedia a los 5 años o poco antes de terminar la gestión administrativa y la ex - post
al finalizar el horizonte del plan de desarrollo territorial.
4.4.4 La importancia de Monitorear y Evaluar
Estos dos elementos (M+E) son importantes para los gerentes del desarrollo territorial
porque:
Son un instrumento valioso para ayudar a las organizaciones e instituciones a cumplir
los fines para los cuales se crearon.
Útiles para conocer la efectividad interna y externa; para conocer la eficacia, la eficiencia y la efectividad de las acciones realizadas en pro del desarrollo territorial.
Son un aprendizaje organizado. Así las organizaciones pueden corregir posibles desviaciones y tomar decisiones oportunas.
Son un proceso de valoración de avances; no un sistema de calificaciones y ayuda en la
toma de decisiones.
Es tarea de todos. Se recogen informaciones y los participantes preguntan “qué podemos mejorar”. Incrementa el sentido de pertenencia.
Ayuda a percibir si el tiempo y el esfuerzo fueron justificados.
4.4.5 ¿Quién lidera el proceso de Monitoreo y Evaluación?
El liderazgo en la aplicación del monitoreo y la evaluación descansa en la figura de
los gobernantes, (tanto a nivel nacional, como departamental o municipal), que son
los responsables directos de encabezar este proceso en sus territorios para conocer
de primera mano los avances y retrocesos del desarrollo, sobre la base de los planes
de desarrollo territorial o planes operativos existentes. Es decir, la responsabilidad
del monitoreo y evaluación recae sobre las autoridades de la planificación: los gobernantes (vea Capitulo 4, punto 1). Las secretarías de planificación o las direcciones de
desarrollo o planificación (en el caso de las municipalidades) deben organizar, operativizar, sistematizar y difundir este instrumento.
127
G E R E N C I A D E D E S A R R O L LO - T E R R I T O R I A L R U R A L
4.4.6 Planificando el M+E
La buena planificación del monitoreo y la evaluación es indispensable para tener éxito, ya
que generalmente las decisiones se toman en base a los resultados de esta herramienta de
gerencia. Si se evalúa en forma incorrecta, se tomarán decisiones erróneas.
Por ello, cuando se planifica el M+E deben tenerse presente algunos requisitos principales
tales como: establecer reglas claras sobre la metodología y el objetivo de la utilización de
estos instrumentos. También definir a que nivel se realizarán el M+E; si se hará sólo internamente en la institución gubernativa, o si se considerará a las mesas de coordinación o si
se abarcará a todos los beneficiarios directos e indirectos de los programas y los proyectos
u otros actores económicos como empresas y artesanas, entre otros.
Se debe considerar la necesidad de disponer de recursos humanos capacitados para obtener datos confiables. Las municipalidades y las gobernaciones deben contar en sus respectivas instituciones con profesionales capacitados y actualizados. La difusión a tiempo de la
preparación y de los resultados del monitoreo y la evaluación también es importante para
ir revisando las acciones.
Finalmente, el factor presupuestario juega un papel vital en la planificación del M+E, debiendo
preverse recursos operativos para las encuestas (en el caso de las evaluaciones cuantitativas); de
las reuniones o los talleres (para las evaluaciones cualitativas), honorarios de profesionales, gastos de consumiciones, etc. La planificación del M+E es importante, considerando los escasos
recursos con que cuentan los gobiernos departamentales o municipales. Un diseño inadecuado
de la evaluación puede llevar a sesgar los datos, dando como resultado informaciones poco fiables y una consecuente resistencia o criticas de los beneficiarios hacia los planes de desarrollo.
Un buen plan de M+E requiere, en el caso de tratarse de evaluaciones cualitativas, de la sistematización y la difusión de la información para que resulte lo más participativo posible,
y lo importante dirigido hacia el aprendizaje colectivo, considerando que esta herramienta
es útil para una toma de decisiones oportunas y para el aprender haciendo.
Otro punto importante: Cuanto más exquisito se quiere ser, cuanto más datos se requieran,
mayor costo tendrá. Por ello, en el caso de los municipios pequeños, se sugiere realizar
evaluaciones en forma cualitativa, con la mayor representación posible de los sectores
donde se pretende generar impactos o donde ya se ha realizado la intervención.
Planificando un sistema de M+E, siempre habrá que tener en mente que: tiene que ser
funcional; no debe estorbar (molestar, frenar) el buen andar de un sistema administrativo y organizativo de una institución. Para cumplir con estos requisitos, los métodos de
monitoreo deben ser de bajo costo y de corto tiempo pero de mayor frecuencia; mientras
los métodos de evaluación requieren de mayor tiempo y de menor frecuencia, pero de
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LO S P R I N C I P A L E S I N S T R U M E N T O S D E L A G E R E N C I A D E L D E S A R R O L LO T E R R I T O R I A L R U R A L
un mayor costo. Por otro lado, tiene que ser atractivo para el gobernante: el gobernante
tiene que ser conciente de que el resultado de una evaluación (si ésta resulta positiva) es
un poderoso instrumento político.
4.4.7 Dos modalidades de M+E diferenciadas para la gerencia de desarrollo territorial
En el marco de un concepto de gerencia del desarrollo territorial, deben tomarse en consideración dos modalidades diferenciadas de monitoreo y evaluación. Un sistema de M+E
que está enfocando en la buena gestión de la gerencia (en caso de programas o proyectos)
o de entidades gubernativas (gobiernos municipales o departamentales); y otro orientado
al impacto generado por el ente de gerencia o ente gubernativo sobre el desarrollo del territorio. Es decir, se diferencia entre un sistema M+E “interno” que enfoca el funcionamiento
de una institución, y otro sistema M+E “externo” que apunta al impacto que ésta causa
sobre el desarrollo económico y social del territorio.
4.4.7.1 M+E interno
Un sistema de M+E interno tiene como objetivo monitorear y evaluar la gestión interna de una
entidad gubernativa o de gerencia de programas o proyectos. En caso de un ente gubernativo
- sea departamental o municipal - debe contemplar las áreas principales de la gestión departamental o municipal, abarcando los principales aspectos de la gestión interna:
El liderazgo: Tiene que ver con la definición de la visión y la misión conjunta, consensuada y acordada entre el gobernante, su gabinete y el Poder Legislativo y el grado de
empeño de éstos para el logro de los objetivos institucionales definidos. Abarca el tema
de la gobernabilidad.
La gestión operativa: monitorea y evalúa el grado de implementación de la planificación
operativa y del monitoreo de esta planificación.
La gestión financiera: en esta área de monitoreo y evaluación se abarcan aspectos relacionados con la administración de los recursos financieros, incluyendo el presupuesto, gestiones
de ingresos y gastos, cuentas a cobrar y pagar y controles internos y externos.
Gestión de servicios: la presentación de servicios abarca un aspecto relevante en la gestión de un ente gubernativo. Afecta con mayor peso a los municipios, aunque las gobernaciones también cumplen con servicios en el área de salud, infraestructura (caminos,
agua), agricultura, etc. Se monitorea y evalúa la capacidad de la administración para
brindar estos servicios.
129
G E R E N C I A D E D E S A R R O L LO - T E R R I T O R I A L R U R A L
Gestión legislativa: monitorea y evalúa propuestas normativas que promueven e impulsan el desarrollo territorial o la buena convivencia y califica estas normativas en
relación a su utilidad, para el logro de los objetivos propuestos de la administración
correspondiente. Además, monitorea y evalúa el grado de complementación entre el
Poder Ejecutivo, Legislativo y la Sociedad Civil.
Gestión personal: monitorea y evalúa al conocimiento y competencia de los funcionarios a
todos los niveles e incentivos aplicados con relación al desarrollo personal de los mismos.
El monitoreo de estos aspectos se realiza a intervalos de tres a cuatro meses con el gerente o
gobernante, sus principales colaboradores, funcionarios y representantes del poder legislativo.
Siempre habrá que recordar, que la modalidad de monitoreo tiene que ser un proceso corto y
barato para que sea funcional para una institución. Sin embargo, la evaluación de estos aspectos requiere mayor tiempo y costos. Razón por la cual este procedimiento se realiza en intervalos de dos a cuatro años en forma de una evaluación ex-ante o intermedia.
Las metodologías actualmente en uso para una evaluación interna de entes gubernativos
subnacionales no están todavía enteramente consolidadas y revisten cierta complejidad,
razón por la cual recomendamos a los gobernantes el contratar para esta tarea instituciones especializadas. Un sistema de medición del desempeño municipal denominado “Midamos” fue desarrollado en el marco del programa “Desarrollo Local en Alianza – DLA”
por USAID/ALTER VIDA. Otra metodología representa la “Auto-evaluación de la calidad
de la gestión municipal” propuesta por el programa “Buen Gobierno Descentralizado y
Reducción de la Pobreza”, que ejecuta la Cooperación Técnica Alemana, GTZ, en el Paraguay desde el año 2003, y que es similar a la metodología DLA. Con la inclusión de pequeñas modificaciones ambos instrumentos podrán ser aplicados también a gobernaciones.
4.4.7.2 M+E del proceso de desarrollo económico y social territorial (M+E
externo)
Esta modalidad representa un procedimiento mucho más complejo cuando es comparado
con la evaluación interna. Aquí se trata de verificar el impacto económico y social de
un gobierno sobre el territorio bajo su jurisdicción. Mide principalmente cambios sobre
aspectos del bienestar de una población durante una gestión gubernativa: ingreso, hogar,
salud, educación y empleo. No es obligatorio el hacerlo, aunque debe ser de interés prioritario de cada gobernante, pues permite medir el efecto del gobierno sobre el bienestar
de la población y justificar o gestionar - en caso de que la evaluación haya sido positiva
- recursos financieros adicionales para el territorio. Políticamente, una evaluación positiva
puede representar una herramienta poderosa para la reelección, conocida en el Paraguay
popularmente bajo el término de “rekutú” (repetición).
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LO S P R I N C I P A L E S I N S T R U M E N T O S D E L A G E R E N C I A D E L D E S A R R O L LO T E R R I T O R I A L R U R A L
Un sistema de M+E externo debe abarcar a todas las entidades prestadoras de servicio y al
grupo meta de las mismas. En caso de monitorear y evaluar el impacto económico, el sistema M+E debe considerar a las MCI’s; las instituciones públicas y privadas que integran
estas mesas, y a sus beneficiarios. En caso de evaluar el impacto social, un sistema debe
abarcar mesas coordinadoras del sector social (consejos de educación, consejos de salud,
CODENI’s) y los beneficiarios de los mismos. El M+E externo requiere, como mínimo,
de una secretaría o dirección de planificación, la implementación de un banco de datos y
personal capacitado para manejarlo. En caso de gobernaciones y municipios de categoría
1, es preferible disponer de un Sistema de Información Geográfico con un profesional
capacitado en el manejo del sistema.
El monitoreo del proceso de desarrollo territorial
Anualmente, las MCI’s, consejos de salud y educación y CODENI’s deben elaborar planes
operativos anuales (POA’s) sobre la base del plan de desarrollo territorial, donde se reflejen
las actividades coordinadas; así como los compromisos financieros de los gobiernos locales y departamentales, como también de las instituciones miembros de la coordinación.
Con el instrumento de planificación de las MCI’s y consejos mencionados más arriba, por
lo menos cada tres meses se verifican los avances, y el cumplimiento de los compromisos
tanto financieros como de actividades. A esto- para recordar - lo llamamos monitoreo: una
verificación continúa de las acciones para detectar posibles desviaciones del plan y tomar
las decisiones en cada caso.
En el caso de las mesas de coordinación sectoriales, los representantes de los gobiernos informan al ejecutivo, en reunión del gabinete con otras secretarías o direcciones, los avances y los retrocesos en el cumplimiento de las planificaciones.
Un ejemplo del monitoreo: la Dirección de Extensión Agraria de Caazapá anualmente
realiza la planificación de sus acciones, considerando el Plan de Desarrollo Departamental
y sus objetivos institucionales; lo monitorea mensualmente con la presencia de todos los
técnicos del Departamento. Anualmente (mes de diciembre) realiza una evaluación cualicuantitativa sobre los indicadores planificados. Esta buena práctica es recomendable trasladarla a nivel institucional a todas las instituciones componentes de las coordinaciones.
Así, los planes y evaluaciones realizadas se elevan posteriormente a nivel de gobernantes
o gerentes de desarrollo, y se sistematizan en las secretarias de planificación o en las direcciones de desarrollo municipal. Volviendo institucionalmente a nivel de las MCI’s y
consejos, se recomienda en forma anual realizar una evaluación de los POA’s de manera
que estos sean utilizados como insumo para re-formular el nuevo plan, sin perder de vista
la planificación departamental.
131
G E R E N C I A D E D E S A R R O L LO - T E R R I T O R I A L R U R A L
La evaluación del proceso de desarrollo territorial
Esta evaluación se dirige hacia los beneficiarios directos de la intervención gubernamental y
privada del desarrollo: la población de un territorio. Mide el impacto económico y social de las
políticas, planes y proyectos impulsados desde los gobiernos locales y departamentales.
En este sentido, se recomienda a los gobernantes que tengan desde el comienzo una radiografía actualizada del estado inicial social y económico de la población de su territorio.
La metodología de M+E habla en este caso del establecimiento de una “línea base”, punto
de partida o evaluación ex-ante. El resultado del estado inicial deberá ser comparado con
una evaluación - al término del mandato - para apreciar si las acciones durante el período
gubernamental y fundamentalmente, si los recursos públicos utilizados han sido revertidos en el mejoramiento de la calidad de vida de la población. Los especialistas hablan en
este caso de una evaluación ex-post o evaluación intermedia. De ser posible, por lo menos
cada cinco años, debe realizarse una evaluación cuantitativa intermedia, considerando que
el plan de desarrollo es de una vigencia de 10 años.
Para operativizar esta tarea, las organizaciones gubernamentales y no gubernamentales
cuentan con diversas fuentes de consulta para ser utilizadas como insumo para obtener las
informaciones necesarias. Entre estas fuentes se encuentran las secundarias, que son documentos técnicos elaborados y publicados por el organismo oficial del Estado Paraguayo
encargado de estadísticas nacionales: la Dirección General de Estadísticas, Encuestas y
Censo, DGEEC, dependiente de la Secretaría Técnica de Planificación, STP. Esta Entidad
estatal realiza cada diez años el Censo Nacional de Población y Viviendas. Por otra parte,
desde 1997/98 realiza a intervalos anuales, censos de las áreas urbanas y rurales en todos
los departamentos del país (con excepción de Boquerón y Alto Paraguay), considerando
los aspectos de empleo, hogar, educación y salud. Estas encuestas se denominan Encuestas Permanentes de Hogares (EPH); ocasionalmente (1998, 2001) denominadas también
Encuesta Integrada de Hogares (EIH). Sin embargo, la información correspondiente se
toman en base a 200 muestras por departamento, número insuficiente para que los resultados puedan ser considerados como representativos por departamento, pero si lo son a nivel nacional. Estas encuestas se realizan en los Departamentos de Concepción, Cordillera,
Guará, Caazapá, Misiones, Paraguari, Ñeembucú, Amambay y Canindeyú. En la Región
Occidental, las encuestas se realizan solamente en el Departamento de Presidente Hayes.
En Asunción y en los Departamentos de Central, San Pedro, Caaguazú, Itapúa y Alto Paraná se realiza la EPH anualmente en la versión representativa (entre 500 a 600 muestras)
por departamento. Datos socioeconómicos referentes a estos departamentos se disponen
para los años 1998, 1999, 2005 y 2006.
Por otro lado, es importante que los gobernantes de los departamentos sepan que la
DGEEC puede ser contratada para que se logre una información representativa (para esto,
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LO S P R I N C I P A L E S I N S T R U M E N T O S D E L A G E R E N C I A D E L D E S A R R O L LO T E R R I T O R I A L R U R A L
se requiere de aproximadamente 600 encuestas por departamento). Así, las gobernaciones
pueden obtener 400 encuestas adicionales a las 200 encuestas que realiza anualmente la
DGEEC por departamento, a un costo de aproximadamente 12.000 USD. De esta manera,
cada departamento (con excepción de Boquerón y Alto Paraguay) podrá disponer de una
información confiable sobre su situación socioeconómica, utilizando estos datos para fines de evaluación ex – ante, evaluación intermedia y evaluación ex – post. El resultado de
cada evaluación intermedia o ex – post se convierten en “línea base” o evaluación ex – ante
para el gobierno entrante.
Así mismo, podrá contratar a la DGEEC para la realización de encuestas socioeconómicas
en municipios de mayor importancia económica y social, tales como Concepción, San Pedro
de Ycuamandyyú, Caaguazú, Coronel Oviedo, San Juan Nepomuceno, Hernandarias y otros.
El costo de estas encuestas excede ligeramente el costo mencionado arriba, pues en este caso
debe contratarse un número de encuestas ligeramente superior. La solicitud para la realización
de estas encuestas departamentales o municipales adicionales debe ser dirigida a la Secretaría
Técnica de Planificación de parte de los intendentes o gobernadores interesados.
La Encuesta Permanente de Hogares arroja los siguientes resultados principales:
Economía: Ingreso real familiar, pobreza rural y pobreza urbana.
Empleo:
Tasa de actividad, desempleo y subocupación.
Hogar:
Cobertura de servicios, servicios básicos de las viviendas (agua, electricidad, recolección), hogares por sexo.
Educación: Analfabetismo, años de estudio de la población.
Salud:
Estado de salud (enfermo, sano, accidentado), tenencia de Seguro Médico.
Algunos requerimientos centrales para la realización de una evaluación “externa” se resumen a continuación:
Las autoridades de M+E son las mismas que las de la planificación del desarrollo territorial. Para estos dos instrumentos de la gerencia, se debe disponer de un espacio
reservado en la institución (dirección de desarrollo en el caso de municipalidades o
secretaría de planificación en caso de gobernaciones) para recoger, sistematizar y consolidar los datos, y publicar y difundir los resultados. Esta unidad - al mismo tiempo es la instancia donde se registran todos los planes y productos de monitoreos realizados
para medir el avance de los indicadores socioeconómicos, sean estos planes operativos
de las instancias de coordinación (MCI’s, consejos sectoriales) de instituciones públicas o privadas que desarrollan actividades en el territorio.
133
G E R E N C I A D E D E S A R R O L LO - T E R R I T O R I A L R U R A L
Disponer de resultados de Encuestas Permanentes de Hogares por parte de la DGEEC
para el territorio en cuestión puede variar de año en año, de acuerdo a la disponibilidad
de financiamiento de parte de esta Institución. Apenas electo el gobierno municipal o
departamental, éste debe informarse sobre la disponibilidad de resultados de encuestas
en la Dirección General de Estadísticas, Encuestas y Censo o en la Secretaría Técnica
de Planificación, STP.
En caso de coincidir la jurisdicción gubernativa (departamento) con el área de
levantamiento de las 200 encuestas permanentes, se debe gestionar con la STP el
levantamiento de aproximadamente 400 encuestas adicionales para llegar a un número representativo y con esto, a un nivel de información confiable sobre la situación socioeconómica del territorio, al año siguiente a la ascensión del mandato de
gobierno. De acuerdo a lo dicho en parágrafos anteriores, la obtención de los principales datos socioeconómicos podrá ser sin costo alguno para una Gobernación,
o requerir hasta 12.000 USD para las 400 encuestas adicionales, que la DGEEC
podrá realizar en la misma ocasión de la realización de sus censos regulares en el
departamento o municipio (200 encuestas anuales).
Para la determinación de la situación socioeconómica de un municipio, también se podrá
recurrir a la DGEEC para realzar las encuestas correspondientes. Dependiente del caso, se
debería realizar unos 450 a 550 encuestas, para lograr la representatividad necesaria. En este
caso, se tendrá que desembolsar a la DGEEC entre 12.000 USD a 15.000 USD.
En caso que no coincida el tiempo de inicio del mandato con la disponibilidad de
datos en la DGEEC, la dirección de desarrollo o secretaría de planificación puede
decidir el levantamiento de encuestas propias, siempre que se cuente con personal
calificado para esta tarea. Para esta finalidad se puede tomar el formulario que la
DGEEC dispone para la Encuesta Permanente de Hogares y aplicarlo localmente,
incluso descartando o agregando otros aspectos socioeconómicos que se requieran medir o dar prioridad por parte del gobierno actual. Otra opción es el diseño,
realización y sistematización de una encuesta propia. Sin embargo, esta modalidad
requiere de personal altamente especializado, o de la contratación de los mismos.
Para el levantamiento y la sistematización de una modalidad tercerizada, llevando
en consideración la realización de 600 encuestas, el costo será también de aproximadamente 15.000 USD.
En caso de que el gobierno de turno quiera dar prioridad al desarrollo económico o al
sector productivo (ésto se dio en el Plan de Desarrollo Departamental de Caazapá), se
deben diseñar encuestas propias orientadas a medir el mejoramiento del bienestar de
la población mediante acciones financiadas y realizadas, tales como el mejoramiento
de las bases productivas suelo, forestal y agroforestal, o por la progresiva integración de
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LO S P R I N C I P A L E S I N S T R U M E N T O S D E L A G E R E N C I A D E L D E S A R R O L LO T E R R I T O R I A L R U R A L
pequeños productores en cadenas productivas. Este tipo de encuestas se dispone en las
oficinas de GTZ en Asunción.
Una experiencia en relación a una evaluación del proceso de desarrollo productivo rural durante los años 2000 a 2007 se puede verificar en Caazapá a nivel de Gobierno Departamental. Dispone de datos referentes al ingreso de familias campesinas, aspectos del
mejoramiento de las bases productivas por la practica de Agricultura de Conservación
(AC), reforestación y agroforestería. Desde el 2005, se dispone de datos en relación a la
integración de familias rurales y urbanas en cadenas productivas; cantidad de empleos
generados por éstas, así como cobertura de la asistencia técnica pública y privada a productores rurales. La referida Gobernación implementó una Secretaría de Planificación con
un Sistema de Información Geográfico (SIG) en el 2003. Sobre la base de este sistema,
registra los avances económicos (y en menor grado) sociales en el Departamento. Algunos
indicadores del sistema M+E referente al sector productivo rural arrojados por encuestas
representativas se presentan en el Cuadro Nº 8.
Cuadro Nº 8: Principales indicadores referente al desarrollo económico rural en el
Departamento de Caazapá. Resultados de encuestas de los años 2004, 2005 y 2007.
Indicadores
2004
asist.
2005
no asist.
2007
asist.
no asist.
asist.
Nº. de encuestas
112
60
103
83
140
Nº. miembros de familia
5,7
5,0
5,3
4,5
4,3
1.327
-
4.160
-
3642
-
1.916
2.248
2.561
3.871
Nº. asistidos por extensión pública y
privada
Ingreso familiar anual (USD)
Agricultura de conservación (ha)
1.921
3,5
2.119
22,6
4.719
Área reforestada (ha)
56
4,75
653
5,6
2.184
Reforestación
44
4,00
369
4,6
934
Agroforestal
12
0,75
284
1,0
1.250
Nº. productores integrados en cadenas
productivas
-
-
657
-
1710
Ingreso familiar de éstos (USD/año)
-
1.916
2.365
2.561
3053
Fuente: Sistema de M+E, Componente 2, “Buen Gobierno Descentralizado y Reducción de la Pobreza”. STP/GTZ.
Con un sistema de M+E actualizado es posible revertir los antiguos pero todavía actuales
discursos de los gobernantes, donde comúnmente destacan solamente fragmentos de la
inmensa responsabilidad de un gerente de desarrollo. Ya no más “durante mi gobierno
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G E R E N C I A D E D E S A R R O L LO - T E R R I T O R I A L R U R A L
se construyeron quince aulas en diez escuelas”, sino que “se han mejorado del 80 a 90%
los niveles de alfabetización”. O que “en mi gobierno se han comprado tres tractores para
apoyar la producción”, sino que “con el apoyo a la producción agrícola el ingreso familiar
anual de productores campesinos se ha incrementado en 50%. Esto significa un ingreso
anual adicional de 4.700.000 USD a 3.642 familias del departamento”.
Es conveniente hacer conocer el avance de los indicadores de la calidad de vida de la población y por sobre todo, el gobernante o gerente de desarrollo debe “acostumbrar” a la
población a percibir los resultados de los gobiernos en un todo, reconociendo los resultados a nivel de impactos socioeconómicos. Conocer y hacer conocer al inicio y final de los
mandatos la situación socioeconómica de la población, es una tarea central de un gobernante: para poder hacerlo, se requiere de un sistema de monitoreo y evaluación.
136
LO S P R I N C I P A L E S I N S T R U M E N T O S D E L A G E R E N C I A D E L D E S A R R O L LO T E R R I T O R I A L R U R A L
ANOTACIONES
137
5
G E R E N C I A D E D E S A R R O L LO - T E R R I T O R I A L R U R A L
138
EL DESARROLLO ECONÓMICO
TERRITORIAL RURAL
5
Concepto
El desarrollo económico territorial apunta hacía el aumento del trabajo y de los ingresos
en territorios subnacionales. En el marco de este enfoque, se enfatiza el desarrollo económico de un municipio, una gobernación o de ambos entes territoriales. O sea, unidades
territoriales con normas y presupuestos propios, de alcance multisectorial con actuación
restringida a un espacio político y administrativo determinado, derivado de un proceso
electoral popular. El término rural especifica un territorio que cuenta con una población
mayoritariamente (más del 50%) rural. La economía territorial integra a todas las actividades que permiten a los individuos y organizaciones generar ingreso. Estos actores y organizaciones se clasifican en “sectores” económicos. El sistema productivo esta compuesto
por una serie de cadenas productivas que abarcan siempre más de un sector y pueden
tener alcance municipal, departamental nacional e internacional.
Figura Nº 14: Composición y alcance de un sistema productivo territorial.
Economía Nacional
Economía Regional
Economía Local
Sector Comercial
Sector Agrícola
Sector Ganadero
Servicios Educativos
Sector Financiero
Otros Sectores
menores
Sector Industrial
Metalúrgico
Sector de
la Construcción
Servicios Públicos
Servicios Automotriz
Servicios de
Transporte
Fuente: Jürgen Popp, PROMODE/GTZ. Marco Conceptual del Desarrollo Económico Territorial. Quito. Ecuador. Año 2006
139
G E R E N C I A D E D E S A R R O L LO - T E R R I T O R I A L R U R A L
El desarrollo económico territorial puede ser definido como un proceso de crecimiento
económico, institucional y de cambio estructural que – mediante la utilización del potencial de desarrollo existente en el territorio – conduce a aumentar el empleo, los ingresos
y la calidad de vida de su población. Por cierto, existen muchas definiciones parecidas a
la mencionada anteriormente; en realidad, son casi tantas como autores. O sea, casi cada
autor formula una definición diferente.
Las experiencias de desarrollo económico territorial muestran que el proceso de desarrollo
pasa por una estrategia de productividad, pero también por los de equidad, protección y conservación del medio ambiente. Estos objetivos se pueden alcanzar mediante la organización
coherente de actores de carácter productivo, comercial, técnico, financiero y asistencial; en un
sistema productivo que permite a los actores intercambiar no solo productos y servicios sino
también conocimientos tecnológicos y pautas de comportamiento. Un sistema productivo
territorial queda establecido y en funcionamiento cuando los conocimientos de los actores
confluyen entre sí; se crea paulatinamente una confianza mutua y del intercambio se derivan
beneficios. (vea también Capítulos 3, punto 2 y Capitulo 4, punto 4.3).
El sistema productivo local consiste básicamente en organizaciones, instituciones y empresas
que tienen la capacidad de conocer, de aprender y de actuar, lo que las convierte en actores
principales del dinamismo de una economía territorial. Los actores se relacionan mediante
actividades económicas, sociales, políticas y legales. El desarrollo económico es impulsado por
la introducción de cambios en la organización de empresas e instituciones, y por innovaciones
que facilitan la creación, renovación o el fortalecimiento del sistema productivo territorial.
Los gobiernos departamentales o municipales se convierten en el agente más idóneo para llevar adelante estrategias de desarrollo económico. La Constitución y la Ley asignan a las gobernaciones importantes competencias en materia de desarrollo territorial. Por su carácter de
autonomía política, administrativa y financiera, indirectamente se confiere a los municipios
un papel central en el desarrollo territorial, aunque la Ley así no lo expresa. Con lo dicho, un
sistema productivo en el marco del desarrollo económico territorial, tiene una composición
similar a un sistema de gerencia mencionado en este capítulo. Integra conocimientos, reglas,
normas y un sistema de valores que hemos definido como buenas costumbres.
Históricamente, cada comunidad territorial se ha ido formando como consecuencia de
las relaciones y los vínculos de intereses de sus actores sociales; de la construcción de una
identidad y de una cultura propia que la diferencia de otras comunidades. Por esta razón
el territorio también puede entenderse como un entramado de intereses, deseos y rechazos
de una comunidad territorial. En estos entramados, la influencia político – administrativa
ha sido fuerte durante las últimas décadas, logrando en la estructura mental de la gente
abrir un espacio sentimental para el concepto de “municipio” o “departamento”, términos
que reflejan una jurisdicción administrativa territorial de identificación importante. Por
140
E L D E S A R R O L LO E C O N Ó M I C O T E R R I T O R I A L R U R A L
esta razón, se adoptan en este libro las frases “desarrollo departamental” y “desarrollo municipal”, evitándose las definiciones como local y regional, por imprecisas y por la inexistencia de un marco legal adecuado para una “localidad” o una “región”. Y un marco legal
es importante para poner en funcionamiento la economía.
Actualmente, muchos sostienen que el grado de urbanización condiciona el desarrollo
económico. O sea, la cercanía de ciudades significa para muchos pensadores un componente impulsor principal para la dinámica económica. Sin embargo, la primacía del sistema urbano tiende a disminuirse como consecuencia de muchas experiencias positivas
en procesos económicos territoriales. La necesidad de localización de actividades industriales y de servicios en las cercanías de grandes centros urbanos ha disminuido por la
disponibilidad de plantas industriales de dimensiones menores y por la masificación del
uso del automóvil y accesos fáciles debido a una infraestructura vial perfeccionada, factores,
que permiten la formación de diferentes áreas de mercado, sin necesidad de depender de las
existentes en el entorno de grandes ciudades. Por otro lado hay, que resaltar que en condiciones
de una estructura de tenencia de tierra extremamente desigual (regiones de grandes latifundios
de producción extensiva) no se establecen pequeños pueblos o futuras ciudades y no se da el
desarrollo económico territorial. En estas regiones, el cambio de la estructura de a tenencia de
la tierra es un ingrediente absolutamente necesario para impulsar el desarrollo.
Ejes del desarrollo económico territorial rural
Impulsos al desarrollo económico territorial rural se facilitan generalmente por la vía agrícola, la vía no agrícola, la vía de la reforma agraria y últimamente en forma creciente en el
Paraguay, por la vía de la migración.
La vía agrícola representa un enfoque económico territorial potencial que puede abarcar
mucha gente y grandes regiones. Está en la actualidad ampliamente subestimado o hasta
descartado por expertos y científicos del área social y económica por haber dejado poco
impacto en cuanto al mejoramiento de vida de las familias campesinas durante las últimas
décadas en muchas regiones de América Latina. En gran parte también, por no haber logrado generar y difundir con éxito innovaciones tecnológicas apropiadas para la población
rural con escasos recursos.
Una estrategia económica por vía agrícola debe apuntar al mejoramiento del rendimiento
de cultivos y productos tradicionales y a una producción de bienes diferenciados y cuyo
sistema de producción no esta afectado por las grandes economías de escala, y que son
intensivas en mano de obra. Ejemplos en el Paraguay son la producción de la esencia de
petit grain, del cedrón paraguay, tabaco, sésamo, miel, frutales, hortalizas, gusano de seda,
hierbas medicinales y aromáticas, algodón orgánico y (donde no está mecanizada) la caña
141
G E R E N C I A D E D E S A R R O L LO - T E R R I T O R I A L R U R A L
de azúcar. Es la vía más indicada para regiones de poca capacidad de generación de ingresos alternativos no agrícolas y de poco dinamismo económico. La vía agrícola - cuando
se aborda de forma competente - genera las bases para ingresos no agrícolas y transforma
actividades antes precarias en tareas que requieren una destreza mayor. Sin embargo, con
los recursos canalizados de manera inoportuna a través de proyectos y con políticas de desarrollo mal diseñadas y ejecutadas, esta vía ha perdido fuerza en los últimos años, aunque
ha mostrado impactos considerables cuando se ha emprendido la generación y la difusión
de innovaciones como “development mix” (“mix de desarrollo”), o sea en el marco de una
cadena institucional/organizativa que libera oportunamente los servicios de investigación, extensión, créditos, insumos y del mercado.
La vía no agrícola en el Paraguay es una opción de creciente relevancia con la incorporación
de las mujeres rurales al mercado extrapredial, como se observa en el caso del ao-poí y las ferias
campesinas en muchas ciudades del interior. No obstante, hay que reconocer que el empleo no
agrícola se difunde con mayor rapidez en las zonas rurales de mayor dinamismo, como sucede
en los departamentos de Guairá, Caaguazú y Cordillera. El enfoque de cadenas productivas introducido en regiones rurales con una economía poco diversificada y precaria, ha demostrado
efectividad en la apertura de una relación de pequeños productores agrícolas con fuentes dinámicas de demanda. Esta nueva relación entre producción local y mercados internos y externos
al territorio ha contribuido a arreglos comerciales como certificación orgánica, “comercio justo”, sistema de contratos y estándares de calidad. Y lo que es más importante aún, ha devuelto a
muchos pequeños productores y empresarios motivación y esperanza.
La demanda externa al territorio parece aún ser el motor principal de las transformaciones
productivas, sean ellas por vía no agrícola o vía agrícola, siendo crucial para el incremento
del rendimiento, la producción y el ingreso familiar. Una estrategia económica apuntando
solamente a la demanda interna de una región cualquiera, por la reducida cantidad de
pobladores que habitan en la mayoría de éstas, termina condenada a la reproducción de la
condición precaria ya existente, generando en el mejor de los casos autoempleo.
La vía de la migración se ha presentado en años recientes en una vía importante de salida de
la pobreza. En algunos departamentos como Caazapá, Paraguari, Guairá, San Pedro, Canindeyú, Itapúa y Alto Paraná representa un elemento significativo de impulso al desarrollo rural,
en parte por los recursos financieros que inyecta esta modalidad en la región, en parte por la
transferencia de conocimientos y costumbres que promueve. Sin embargo, la vía de la migración no llega a la magnitud alcanzada en otros países latinoamericanos como Colombia y los
países de América Central y del Caribe, donde el volumen de la remesa de recursos es similar
al total de la inversión extranjera. Si bien, la migración a España, Argentina y otros países se
ha incrementado enormemente durante los últimos dos años en el Paraguay, proporcionando
remesas de un total de aproximadamente 800 millones de USD por año, monto superior al
valor proporcionado por la exportación de la soja.
142
E L D E S A R R O L LO E C O N Ó M I C O T E R R I T O R I A L R U R A L
La vía de la reforma agraria de las vías mencionadas, será sin duda, la vía más indicada
y más efectiva para la disminución de la pobreza rural y no solamente de la pobreza rural, ya que gran parte de la población urbana que vive en condiciones de pobreza extrema
proviene del campo. En este contexto, la erradicación del latifundio, tendiendo hacia la
mediana propiedad agraria y la finca campesina de aprovechamiento familiar, constituye un imperativo y un punto de partida necesario. De no hacerse así, previsiblemente,
tendremos como país mas de lo mismo, aunque con un elemento nuevo altamente probable, la inestabilidad social abierta.
De hecho, la reforma agraria representará para el Estado Paraguayo la generación de empleo más efectivo y barato: es capaz de proporcionar empleo sostenible a un costo de entre
USD 5.000 a USD 10.000, valor correspondiente a 10 hectáreas de tierra por familia, área
capaz de dar sostén de vida a una familia con cinco integrantes y generar un ingreso familiar anual de entre USD 2.000 a USD 3.000. Además, impulsa como ningún otro instrumento de cambio, el desarrollo económico local y regional.
Habiendo analizado las cuatro vías mencionadas para la formulación de las estrategias
o ejes centrales del desarrollo económico para pequeños productores y empresarios del
interior del país, hemos eliminado dos de ellas: la vía de la migración por tener aún una
influencia limitada y ser poco estudiada en el desarrollo de la economía del interior, y la
vía de la reforma agraria por ser ambivalente y por el conflicto político que reviste este
tema en la actualidad paraguaya. Una variación alternativa neoliberal a la reforma agraria
promovida durante la década del ‘90, es la vía del mercado de las tierras. Sin embargo, este
enfoque quedó obstruido desde su inicio, al menos en el Paraguay, donde los campesinos
sin tierra no tienen medios para adquirirlas y los terratenientes no están dispuestos en
venderlas. Y sin comprador ni vendedor, no hay mercado que valga.
Resumidamente podemos decir que el desarrollo económico territorial consiste en un conjunto de esfuerzos y actividades de actores; en un territorio definido por parte de gobiernos subnacionales, instituciones prestadoras de servicios (de investigación, de capacitación y enseñanza, cooperativas, ONG’s, instituciones financieras, proveedores de insumos
y de servicios empresariales), dirigidas a remover obstáculos para el desarrollo económico
y estimular la competitividad de empresas locales y regionales. Los roles específicos del
sector público en el desarrollo económico territorial se puede resumir en seis:
Crear un entorno (milieu) favorable para el desarrollo económico territorial.
Facilitar el desarrollo de empresas y la creación de trabajo.
Asumir el liderazgo inicial en la implementación de sistemas productivos territoriales
(cadenas productivas).
Promocionar el territorio.
143
G E R E N C I A D E D E S A R R O L LO - T E R R I T O R I A L R U R A L
Planificar el desarrollo y el ordenamiento territorial.
Realizar gestiones administrativas y financieras.
El desarrollo económico rural tiene como grupo meta toda la población de un territorio,
sea ella urbana o rural. Sin embargo, contempla como grupo meta específico pequeñas,
medianas y grandes empresas que tengan una función social significativa por su capacidad
generadora de empleo. En el marco de las actividades con empresas se objetiva el fortalecimiento de empresas existentes, el atraer nuevas empresas, promover oportunidades
para la creación de nuevas empresas y fomentar la competitividad de las mismas, pues una
empresa que no es competitiva, deja de existir en poco tiempo.
El camino a seguir para impulsar el desarrollo económico territorial pasa por una
estrategia que persigue por un lado, el desarrollo institucional y por el otro, el desarrollo productivo, la equidad y la protección y conservación del medio ambiente en
base a sistemas productivos agrícolas y no agrícolas. En consideración a estas dos
modalidades de desarrollo económico territorial rural, se sugiere para regiones definidas como “interior” del país, tres ejes principales para el mejoramiento del sector
productivo rural: a) la implementación y el fomento de cadenas productivas, b) el
mejoramiento de la base productiva suelo y c) el mejoramiento de la base productiva
forestal y frutiforestal.
5.1 La implementación y el fomento de cadenas productivas
5.1.1 Las cadenas productivas
La discusión académica sobre cadenas productivas, cadenas de valor y aglomeraciones
industriales (“clusters”) se originó unos veinte años atrás, cuando dos economistas norteamericanos publicaron un trabajo sobre un ejemplo exitoso de desarrollo económico
local de distritos industriales en el norte de Italia. Dichos “distritos industriales10” llegaron
posteriormente a ser sinónimo de un modelo alternativo de una organización industrial
internacionalmente competitiva. Un ejemplo que mostró al mundo que redes locales de
pequeños emprendimientos comerciales e industriales son capaces de competir con gigantescas corporaciones internacionales. Así mismo, se llega a comprender que para el
desarrollo económico lo importante no es el tamaño de un país o de una región, sino la
agilidad de una unidad territorial.
10 Consisten en muchos pequeños y medianos emprendimientos industriales orientados a la elaboración de un producto
determinado: en el caso italiano, zapatos.
144
E L D E S A R R O L LO E C O N Ó M I C O T E R R I T O R I A L R U R A L
Desde entonces, se han publicado muchos trabajos que frecuentemente dejan entre los
lectores más dudas que claridad sobre la temática, principalmente por las diferentes interpretaciones de términos por un gran número de autores. Por este motivo, no queremos entrar en este capítulo en discusiones relacionadas a fundamentos teóricos de mayor
o menor relevancia o términos técnicos/científicos en uso en el marco de esta temática.
Lo que se pretende es partir de definiciones comprensibles sobre cadenas productivas11;
visualizar las funciones básicas, resaltar la importancia de la gerencia o liderazgo y presentar elementos de fomento de cadenas productivas con efectos económicos y sociales
importantes sobre un territorio que se ha definido en capítulos anteriores como “interior”
del país. Finalmente, se presentará de forma resumida estudios de caso, donde la Cooperación Técnica Alemana, GTZ, ha tenido participación en la fase de implementación o
fortalecimiento de las mismas. Esas son las cadenas de “té de cedrón”, “jugos de frutas,
“algodón/textiles/confecciones orgánicas”, “madera y muebles”, “seda”, “azúcar orgánico”,
“alcohol carburante/azúcar orgánico” y cadenas “hortigranjeras”.
El concepto de cadenas productivas
Cadenas productivas derivadas de recursos naturales abarcan la producción primaria, la
transformación/procesamiento de la misma y el mercado consumidor. Una cadena productiva (CP) puede ser comprendida como: a) un proceso productivo que va desde la
producción primaria, la transformación, comercialización y hasta el consumo final; b) un
acuerdo interinstitucional que enlaza y coordina a productores, transformadores, comerciantes y distribuidores de un producto específico y c) un modelo económico que combina
la elección de un producto y la tecnología apropiada con una forma de organizar a los
actores para acceder al mercado (Info-Cadena, GTZ, 2004).
Existen actualmente una serie de definiciones referente a cadenas productivas. Para una
mejor ilustración, presentamos tres definiciones, que van de la simple a la más compleja:
Una definición sobre cadenas productivas corta pero no tan precisa es la siguiente:
Interacción entre diferentes actores para transformar y comercializar un producto
Otra definición se refiere a:
Vínculos entre una empresa y una serie de actores que proporcionan factores externos
necesarios para lograr un producto deseado.
11 En este trabajo no se lleva en consideración las características que aplican varios autores para diferenciar cadenas en
“productivas, “de valor” o “proveedor”. El termino “cadenas productivas” en este libro se aplica a cadenas derivadas de
recursos naturales y cuyos productos se destinan a centros consumidores del Paraguay, de países del MERCOSUR y de
otros países industrializados.
145
G E R E N C I A D E D E S A R R O L LO - T E R R I T O R I A L R U R A L
Una definición más precisa menciona el “Handbook for value chain research (Manual
para la investigación de cadenas de valor)” de Kaplinsky y Morris:
Todas las actividades necesarias para llevar un producto desde su concepción, diferentes
fases de elaboración, al consumo y luego a la evacuación final de los residuos después
del uso.
El enfoque de cadenas surge con fuerza en 1990 a partir del reconocimiento que en los
mercados de regiones predominantemente rurales, no compiten solamente productores
individuales sino, que la competencia se da cada vez más entre cadenas productivas enteras, y que las cadenas productivas con sus diferentes eslabones o actores funcionan como
un sistema con reglamentos propios de integración al mercado. Ejemplos en el Paraguay
son las cadenas de azúcar tradicional y orgánica, yerba mate, madera y muebles, algodón/
textil/confecciones tradicionales y orgánicas, té de cedrón, jugos de frutas, carne, cigarrillos y muchas otras más.
De hecho, las cadenas productivas surgen cada vez más como modelo de una organización
comercial dominante en un sistema productivo territorial (red de organizaciones espaciales de producción). La organización de “cadenas” se transforma poco a poco en un
factor de competencia, pues reduce los costos mediante logística y se logra la calidad de
productos exigidos por el mercado nacional, regional o globalizado, mediante una capacitación integral de los actores de la cadena. Las cadenas productivas representan nuevas
oportunidades para pequeños productores agrícolas, ganaderos, artesanos y pequeños y
medianas industrias de un territorio para conectarse a mercados regionales y mundiales lo
que en forma individual, no podrían lograr. La exclusión de campesinos y artesanos del
enfoque de cadenas productivas cierra, el camino a nuevas posibilidades y opciones,
llevando a pequeños productores tradicionales e individuales a la marginalización.
El escenario económico actual del Paraguay, caracterizado por una creciente demanda
interna y externa de productos derivados de recursos naturales, podrá generar las bases
para integrar a unos 60.000 a 70.000 campesinos y artesanos en cadenas productivas en
un plazo de 5 a 10 años, generar 15.000 empleos no agrícolas y 60.000 a 70.000 empleos
agrícolas permanentes y temporales (estimación aproximada del autor en base del Sistema de Monitoreo y Evaluación del Programa “Buen Gobierno a Nivel Descentralizado y
Reducción de la Pobreza ). La realización de esta integración dependerá en gran parte de
los gobiernos municipales, departamentales; del gobierno nacional y de proyectos de desarrollo con apoyo técnico y financiero internacional. Son éstos los entes que deben liderar
temporalmente la implementación y el fomento de cadenas productivas en base a acciones
planificadas, coordinadas y coherentes entre todos los actores (eslabones) que requiere el
funcionamiento de una cadena, y prever el apoyo o subsidio temporal a acciones de riesgo
que no pueden ser encaradas por el sector privado.
146
E L D E S A R R O L LO E C O N Ó M I C O T E R R I T O R I A L R U R A L
La exclusión de campesinos y artesanos del enfoque de cadenas productivas cierra el camino a nuevas posibilidades
y opciones, llevando a pequeños productores tradicionales e
individuales a la marginalidad.
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G E R E N C I A D E D E S A R R O L LO - T E R R I T O R I A L R U R A L
Sin embargo, este encargo de tareas a gobiernos o proyectos regionales o locales no significa que
el enfoque de cadenas tenga una limitación municipal o departamental. De hecho, la mayoría
de las cadenas que cuentan con apoyo o incentivos gubernamentales o de proyectos o programas de cooperación internacional; se extienden a nivel nacional o supranacional. Por otro lado,
el fomento de “clusters”12 en mucho de los casos, se limita a territorios subnacionales.
Funciones y actores de cadenas productivas
Las cadenas productivas están siendo representadas en la literatura actual de diferentes
maneras. Una manera de visualizarlas es la siguiente:
Figura Nº 15: Cadenas productivas: visualización en forma de “mapa”.
Funciones Básicas
Insumos
específicos
Proveer
- equipamiento
- insumos
Proveedores
de insumos
específicos
Producción
Crecer
Cosechar
Producir la
etapa primaria
Productores
primarios
Transformación
Clasificar
Procesar
Embalar
Centros
logísticos,
Industrias
Comercio
Consumo
Transportar
Preparar
Embalar Consumir
Vender
Comerciantes
Consumidores
finales
Fuente: Andreas Springer-Heinze. El Enfoque de las Cadenas de Valor y su Aplicación en América Latina. GTZ Eschborn. Año 2006.
Aunque la representación anterior es ampliamente aceptada en la literatura especializada,
habrá que resaltar que las funciones básicas de los principales eslabones (en la Figura Nº
15) no coinciden con el requerimiento real de eslabones de cadenas derivadas de recursos
naturales. Para lograr un producto deseado por estos tipos de cadenas, el eslabón “insumos específicos” debería extenderse a más eslabones con funciones diferentes, pues ade12 “Cluster”: un grupo de industrias y organizaciones orientadas a un objetivo o una práctica común. Se constituyen como
parte de una cadena productiva, proporcionando subproductos de un producto deseado (partes de muebles, partes de
zapatos, partes de vehículos, partes de prendas textiles).
148
E L D E S A R R O L LO E C O N Ó M I C O T E R R I T O R I A L R U R A L
más de insumos específicos, dichas cadenas implican (no siempre, pero casi siempre) tener
nexos con a la investigación agropecuaria, asistencia técnica y a proveedores de insumos
y crédito. El eslabón “producción” implica solamente en parte las funciones de “crecer” o
“cosechar”; antes que nada tiene que ver con producir y vender materia prima.
Hoy en el Paraguay, la falta de producción de materia prima en la cantidad y la calidad
necesaria representa en muchos de los casos el cuello de botella en la tarea de introducir o
fomentar cadenas productivas. La falta del mercado consumidor o la reducida capacidad
industrial para la transformación de la materia prima son limitantes que se encuentran
con menor frecuencia y son generalmente de más fácil superación. Además, el eslabón
“producción (primaria)” es el más complejo y costoso en la tarea de implementación y
fomento de cadenas, pues requiere un alto grado de destreza en gerencia y la presencia de
un mayor número de prestadores de servicios con actividades diferenciadas.
Por tal motivo, queremos presentar una visualización alternativa de una cadena productiva que se adecua mejor a la realidad encontrada en el área rural. Presenta tres eslabones principales cada uno con una función central cada uno y una serie de sub-funciones,
necesarias para lograr la función central. Así mismo, se presenta la categoría de actores
involucrados en una cadena productiva:
Figura Nº 16: Cadenas productivas: tres funciones centrales, sub-funciones y un sin
número de actores.
Funciones
centrales
Producción
Transformación
Consumo
investigar/
capacitar
enseñar
Procesar
embalar
Distribuir
proveer
insumos
crédito
Transportar
Consumir
empresarios
transportistas
distribuidores
consumidores
Sub-funciones
producir
comercializar
Categoría de actores
investigadores
extensionistas
proveedores de
insumos y
de créditos
productores
acopiadores
149
G E R E N C I A D E D E S A R R O L LO - T E R R I T O R I A L R U R A L
Al mismo tiempo, una cadena productiva puede ser vista como un sistema de información
o de conocimiento que permite el intercambio mutuo y continuo de informaciones, tecnologías y destrezas. Este intercambio entre los diferentes eslabones/actores se visualiza con
flechas que indican las direcciones de intercambio (Figura Nº 17).
Figura Nº 17: Cadenas productivas: vista como un sistema de conocimiento.
Producción
Transformación
Consumo
A continuación, se ofrece una descripción detallada de las funciones de cada eslabón central y de los principales contenidos de informaciones, tecnologías y destrezas a ser transferidos por cada uno de ellos:
Producción: Tiene la función de producir un producto primario en cantidad y calidad
necesarias y en el tiempo requerido por el actor transformador. Es el eslabón de mayor
complejidad, en parte por la gran cantidad de actores involucrados, en parte por la gran
variación de conocimientos, tecnologías y destrezas a difundir y aplicar. Contempla
la investigación agropecuaria, forestal y artesana orientada al producto primario deseado; la asistencia técnica (extensión rural) como elemento central de capacitación
del productor primario, la provisión de créditos, insumos y maquinarias necesarios.
Además, comprende a los acopiadores/mercados intermediarios, y su actor esencial:
los productores, dueños u ocupantes de unidades productivas con cultura, educación y
necesidades propias y altamente diferenciadas. Este eslabón central, transfiere información sobre cantidad y calidad de la producción (p.e. volumen, certificación orgánica y
de origen, época/año de producción) y fecha de disponibilidad del producto primario
al eslabón de transformación y consumo, y recibe información referente al volumen requerido, métodos y calidad deseada de producción, lugares de entrega; especificaciones
técnicas de insumos o máquinas a utilizarse y procedimientos legales a cumplirse, etc.,
de los eslabones “transformación” y “consumo”.
150
E L D E S A R R O L LO E C O N Ó M I C O T E R R I T O R I A L R U R A L
Transformación: Consiste en una o más empresas capaces de transformar la materia prima en un producto con valor agregado. Preferentemente, debe ser una empresa grande o una cantidad de empresas medianas antes que muchas empresas chicas y
dispersas en el territorio. La(s) empresa(s) tiene(n) que tener suficiente habilidad en
generar un producto con marca registrada propia o ya tener esta marca, y disponer de
un nivel adecuado de competitividad. En caso de cadenas de textil, madera y muebles,
cueros, bebidas y otros, empresas mayores y de competitividad comprobada recurren a
empresas transformadoras de menor tamaño y menor competitividad para la producción de subproductos que forman parte del producto final deseado, conformándose así
los famosos aglomerados industriales o “clusters”. Las empresas compran la materia
prima directamente de los productores o de acopiadores. Frecuentemente las empresas proveen crédito, insumos y asistencia técnica al productor primario. Además, este
eslabón contempla el “packing” (embalaje), transporte y la venta de un producto con
valor agregado. Transfiere informaciones sobre calidad, disponibilidad, valor y otras
especificaciones técnicas al eslabón “consumidor”. Además, transmite conocimientos
técnicos, especificaciones técnicas requeridas, cantidad necesaria, fecha de entrega y
probables precios del producto primario al eslabón “producción”.
Consumo: Consiste en consumidores de un mercado nacional, regional o mundial
y de distribuidores/comercializadores del producto. Transfieren requerimientos en
cuanto a calidad, cantidad y origen al eslabón “transformador” y en algunos casos,
directamente al productor primario. Organiza o realiza inspecciones técnicas y de
control a los demás eslabones.
En un ejemplo de un proceso productivo de una cadena en base a recursos naturales en
forma lineal, habrá que considerar (en muchos de los casos) los siguientes eslabones:
Figura Nº 18: Visualización secuencial de eslabones de una cadena productiva
Investigación
Extensión
Crédito
Insumos
Producción
Mercadeo
Transformación
Distribución
Consumo
El proceso productivo que se muestra en las Figuras Nº 16 y Nº 18 es interactivo. Esto significa
que una acción realizada por un eslabón de la cadena afecta a las acciones desarrolladas por
los demás eslabones. La falta de acción o el mal funcionamiento de un eslabón, disminuyen o
anula los esfuerzos realizados por los demás. La implementación de cadenas productivas y la
posterior interacción entre eslabones no se da por sí sola. Tiene que ser impulsada por un cuer-
151
G E R E N C I A D E D E S A R R O L LO - T E R R I T O R I A L R U R A L
po gerenciador que lidera la cadena. La misma gerencia o liderazgo de la cadena es requerida
para el caso de fomento o fortalecimiento de cadenas ya establecidas.
La gerencia o liderazgo de las cadenas productivas
La gerencia (o liderazgo) de cadenas productivas apunta hacía la implementación y al
mejoramiento estratégico (a largo plazo), mejoramiento táctico (a mediano plazo) y mejoramiento operativo (a corto plazo) de la efectividad y eficiencia de cadenas productivas.
La efectividad tiene que ver con el valor y la utilidad de la cadena para el usuario o consumidor final; la eficiencia con el mejoramiento de la relación valor/costo a lo largo de todos
los eslabones que componen la cadena.
Aunque las tareas de la gerencia de cadenas son cambiantes de acuerdo a las etapas de
implementación y funcionamiento de una cadena, consisten básicamente en:
Conducir investigaciones sistemáticas de mercados, identificando productos prometedores
que se adecuen a las condiciones agro climáticas, sociales, y culturales, y que prometan ganancias significativas a productores primarios y empresarios (etapa de implementación).
Evaluar el efecto social probable de una cadena elegida (etapa de implementación).
Evaluar el entorno de la cadena elegida, considerando la macroeconomía, los servicios
gubernamentales, no gubernamentales y privados (infraestructura vial y edilicia, el suministro de energía, los servicios financieros y de asistencia técnica, mercados), clima y
ambiente, sociedad y cultura, políticas (etapas de implementación y funcionamiento).
Evaluar el marco normativo (leyes, licencias y permisos, sistemas tributarios, estándares de productos) (implementación y funcionamiento).
Establecer contactos con compradores potenciales del producto transformado y organizar el transporte y distribución del producto (implementación y funcionamiento).
Organizar capacitaciones para productores primarios y empleados de la empresa transformadora (implementación y funcionamiento).
Realizar la planificación conjunta de la implementación o del mejoramiento de la eficiencia
y eficacia con todos los actores involucrados (implementación y funcionamiento).
Determinar recursos necesarios para la implementación o el mejoramiento (implementación y funcionamiento).
Negociar precios con productores primarios, proveedores de insumos y compradores
del producto transformado (implementación y funcionamiento).
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E L D E S A R R O L LO E C O N Ó M I C O T E R R I T O R I A L R U R A L
Figura Nº 19: La gerencia o liderazgo: elemento central para la implementación y el
mejoramiento del funcionamiento de cadenas productivas
Macroeconomía
ENTORNO
Producción
Primaria
Políticas
gubernamentales
y marco normativo
Investigación
Desarrollo
Extensión
Enseñanza
GERENCIA
Ahorro
Crédito
Clima y Ambiente
Empresa
Mercado
Sociedad y Cultura
REGIONAL
Servicios gubernamentales,
no gubernamentales y privados
El cuerpo gerencial es indispensable para la puesta en marcha de cadenas productivas,
pues lidera la implementación de la cadena y el posterior funcionamiento. En el Paraguay este rol lo han asumido tradicionalmente las mismas empresas transformadoras sin
interferencia de ministerios sectoriales (MAG, MIC) o gobiernos departamentales y municipales. Donde ministerios sectoriales o gobiernos locales se han integrado a la gerencia
inicial de cadenas productivas, siempre ha sido en estrecha cooperación con instituciones
de cooperación técnica internacional, tales como JICA, GTZ, USAID y Misión Técnica
China. Entre ellas, la Cooperación Alemana al Desarrollo a través de la GTZ, ha sido
una de las más efectivas. Jugó un rol importante como parte del cuerpo gerenciador en
el caso de la cadena de cigarrillos (Departamento de San Pedro), té de Cedrón Paraguay
(Departamento de San Pedro), seda (Departamentos de Caazapá, Alto Paraná e Itapúa),
alcohol y azúcar orgánica (Departamento Caazapá), y madera y muebles (Departamentos
de Caazapá y Guairá). Asimismo, la mencionada Cooperación Técnica está apoyando a
empresas privadas paraguayas en el fortalecimiento de las cadenas de algodón/textil/confección orgánica y de azúcar orgánico, de jugos de frutas y aceite vegetal.
De acuerdo a lo arriba mencionado, el cuerpo gerencial o liderazgo que inicia la implementación de una cadena no siempre está constituido por una alianza empresa - gobierno - cooperación técnica. Existen muchos casos donde una empresa impulsa y gerencia la cadena
productiva desde la fase inicial. De cualquier manera, en caso de una mayor participación
de un gobierno/cooperación técnica en la gerencia - durante la fase inicial de una cadena - la
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G E R E N C I A D E D E S A R R O L LO - T E R R I T O R I A L R U R A L
función de estos actores debe ser apenas periférica una vez logrado el buen funcionamiento
de la cadena (que puede darse en 2 a 4 años después del inicio de su implementación o fortalecimiento). El gobierno/cooperación técnica se encarga a partir de entonces, del monitoreo
del entorno de las cadenas (macroeconomía, clima y ambiente, sociedad y cultura, servicios
gubernamentales, no gubernamentales y privados, políticas y marco normativo), mientras la
empresa transformadora/ industrializadora asume la función exclusiva de la gerencia (Figura
Nº 20 y Figura Nº 21). En una fase de pleno funcionamiento, tampoco se requiere de la cooperación técnica por un lapso prolongado; pero sí, ésta podrá jugar un rol preponderante
eliminando obstáculos específicos a lo largo de la cadena en el marco de cooperaciones de
corto plazo. En cualquier caso, la gerencia o el liderazgo debe tener la suficiente autoridad
y aceptación de parte de los actores de la cadena, principalmente de parte de los pequeños
productores proveedores de la materia prima y de los proveedores de insumos y créditos,
pues sobre ellos recaen los requisitos de cambio más exigentes y radicales que impone
la integración en cadenas productivas globales.
Para la puesta en marcha de cadenas productivas en el área rural, los gobiernos departamentales o municipales deberán jugar un rol cada vez más decisivo. Son ellos los que deben tomar la iniciativa y participar de la gerencia inicial para la implementación de dichas
cadenas. Sin embargo, para cumplir con esta tarea crucial para el desarrollo económico
y social de sus jurisdicciones administrativas, los gobiernos subnacionales requieren de
destreza en la gerencia. Un aspecto poco conocido y practicado por gobernantes subnacionales y sus asesores más cercanos.
Figura Nº 20: Fase de fortalecimiento de una cadena: el caso de la cadena “Jugo de
Cítricos”, Dpto. de Caazapá. Año 2003.
GOB. DE
JAPÓN
UNA y
FRUTIKA
Banco KfWMAG
(Mejoramiento
caminos)
(Producción de
plantines)
(Créditos
productivos)
FAMILIAS CAMPESINAS
(Materia prima)
154
DEAG
(Asistencia
técnica)
Mercado
Nacional e
Internacional
(Consumo)
EMPRESA
FRUTIKA
(Compra la
materia prima,
la transforma y
vende jugos)
FRUTIKA
GOBERNACIÓN
DE CAAZAPÁ y
COOPERACION
ALEMANA- GTZ
(gerencia)
E L D E S A R R O L LO E C O N Ó M I C O T E R R I T O R I A L R U R A L
Figura Nº 21: Fase de pleno funcionamiento de la cadena: el caso de “Jugo de cítricos”,
Dpto. de Caazapá. Año 2007.
Gob. Caazapá
(Mejoramiento
de caminos)
UNA y Coop.
Capiibary Ltda.
(Producción de
plantines)
Coop. Capiibary
Ltda.
CAH, BNF
(Créditos productivos)
DEAG
(Asistencia
técnica)
Mercado
Nacional e
Internacional
(Consumo)
Empresa FRUTIKA
(gerencia, produce materia prima, compra materia prima, transforma y
vende jugos cítricos)
1800 Familias Campesinas de Caazapá
5.1.2 Estrategias de fomento de cadenas productivas
Cuando se quiere implementar una cadena productiva, se cuenta generalmente con dos
interesados con objetivos diferentes. Un interesado privado que tiene como objetivo el desarrollo de una empresa o de un emprendimiento comercial, y un interesado público que
tiene como objetivo el mejoramiento socioeconómico de la población de su jurisdicción.
Además, se encuentra comúnmente la siguiente situación dada: una empresa o emprendimiento comercial que no usa eficientemente su potencial industrial o comercial y
una población que no usa eficientemente su potencial productivo. Las razones pueden
ser varias: un mercado no existente o poco desarrollado, una producción primaria deficiente en cantidad y calidad o una cadena productiva incipiente que enfrenta múltiples
obstáculos, sea de índole organizativo, financiero, tecnológico, o simplemente de falta de
confianza. Y justamente la falta de confianza representa un obstáculo importante y frecuente en la tarea de fomento de cadenas productivas. Impide la cooperación, complementariedad y comunicación entre los actores.
Implementar una cadena requiere inicialmente un liderazgo o cuerpo gerenciador fuerte.
Este debe estar constituido por un representante de la empresa privada (o pública) y con
la fuerte participación de un representante del gobierno municipal o departamental. Ya
en caso de mejoramiento o fortalecimiento de una cadena, el liderazgo o gerencia de la
misma es un elemento genuino de la empresa y cualquier actividad de fomento no puede
ser realizada sin consultarla e incluirla. Las estrategias de fomento de una cadena deben
concentrarse en las siguientes actividades: a) facilitar procesos, b) análisis de cadenas, c)
155
G E R E N C I A D E D E S A R R O L LO - T E R R I T O R I A L R U R A L
fortalecer servicios y proveedores de servicios, d) la integración de pequeños productores
en cadenas y e) el mejoramiento del marco regulatorio y político. La implementación y el
fomento de cadenas productivas tienen que ser realizados por expertos con experiencia en
la temática, nacional o internacional, contratados por el gobierno o la empresa privada.
El fomento de procesos
Impulsar la generación de capacidades (“capacity building”) y establecer conexiones comerciales es un proceso que no se puede lograr a corto plazo. El acompañamiento de este
proceso es probablemente el aspecto más importante de una estrategia de promoción de
cadenas productivas. Este proceso, tiene que ser iniciado por un gobierno municipal o
departamental interesado en los beneficios sociales que conllevan las cadenas productivas
y/o por una empresa interesada en mejorar su capacidad industrial, cuando se trata de la
implementación de una cadena; o únicamente por una empresa interesada en mejorar su
capacidad industrial y beneficios en el caso de cadenas en funcionamiento. En algunos
casos, también podrá ser iniciado por asociaciones de pequeños productores primarios
(pre-cooperativas o asociaciones industriales o comerciales).
En el Paraguay el proceso de implementación y de fomento de cadenas, parte con mayor
frecuencia de la asociación entre un gobierno subnacional (con o sin cooperación externa)
y una empresa privada que tiene conexiones a un mercado consumidor o tiene intenciones
de hacerlo. También puede partir de una empresa que tiene conexiones con un mercado
y /o con el sector de producción primario (asociaciones de productores primarios, tales
como comités o pre-cooperativas). La iniciativa de fomento de una cadena comienza en
todos los casos con un acuerdo formal entre las partes interesadas. En el caso de querer
implementar una cadena con un producto nuevo, a la firma de un acuerdo debe preceder
un análisis inicial que lleva a la decisión de apoyar una cadena dada, por orientarse a un
mercado potencial. El paso posterior a éste, debe concentrarse en el análisis de cadenas y
oportunidades de negocio en relación a la (o las) cadena(s) elegida(s).
Análisis de cadenas y oportunidades de negocios
El análisis de cadenas consiste básicamente en:
Un inventario de los principales actores de la cadena.
El “mapeo” de la estructura de la cadena (vea Figuras Nº 15 y Nº 16).
El análisis de la gerencia o liderazgo.
El análisis de problemas esenciales de la cadena y de otros potenciales de desarrollo.
156
E L D E S A R R O L LO E C O N Ó M I C O T E R R I T O R I A L R U R A L
El alcance territorial del análisis es determinado por la trascendencia de la cadena; consecuentemente, puede variar de ser local hasta mundial. Si los esfuerzos aplicados en el
desarrollo o fomento de cadenas dan como resultado el impacto económico y social deseado, depende antes que nada, de lo “atractiva” que es la cadena productiva para todos
los actores, y de la potencialidad del mercado que tenga el producto derivado de ella. Asimismo, el gobierno que decide impulsar el desarrollo de una cadena, tiene que tener la
certeza que este apoyo tendrá un efecto positivo sobre el bienestar de la población. La
implementación y el fomento de cadenas tiene que conjugar una combinación equilibrada
de intereses privados (que representan además la “fuerza de empuje” que se requiere para
el funcionamiento sostenible de la cadena), con el interés público de impulsar beneficios
sociales. Para gobiernos, el apoyo a cadenas concentradoras de rentas y de beneficios es
inaceptable. Teniendo en consideración lo dicho, el fomento de cadenas propiciadas por
gobiernos requiere que beneficios y riesgos estén distribuidos a lo largo de la cadena con
relativa equidad a los eslabones principales.
El fortalecimiento de servicios y proveedores de servicios
Un aspecto importante en la implementación de cadenas productivas y su competitividad
posterior, es la disponibilidad oportuna de servicios. El fortalecimiento de los servicios
(actores) públicos y privados – consecuentemente - se reviste de mayor importancia en el
marco de estrategias de fomento. Sin servicios eficientes es difícil lograr la sostenibilidad
de cadenas; por este motivo es indispensable prever la capacitación de todos los actores
integrantes de la cadena en aspectos que promuevan servicios eficientes y que pueden ser
de la más variada índole, dependiendo del producto que se quiere lograr con la cadena.
El fortalecimiento de servicios debe cubrir a todos los actores importantes que van desde
la producción primaria hasta la transformación, y en algunos casos hasta la distribución
del producto a consumidores finales. Generalmente, módulos de capacitación para prestadores de servicios tienen que ver con la transferencia de conocimientos sobre mercados,
precios, tecnologías y negocios. Se deben prever capacitaciones en el área de investigación
y desarrollo, asistencia técnica, provisión de insumos y créditos, mercadeo y procesamiento (transformación).
Además de la capacitación de prestadores de servicios en su área específica, deben realizarse capacitaciones que contemplen principios generales de la gerencia global de cadenas,
que tienen que ver con planificación conjunta, coordinación, orientación de producción
a la demanda, orientación al cliente y mejoramiento de las competencias negociadoras.
Estas capacitaciones deben incluir a todos los actores involucrados en la cadena excepto
a los consumidores finales. Adicionalmente deberán participar agentes de los gobiernos
municipales o departamentales que de una u otra manera estén afectadas por cadenas
productivas. Conforme a la necesidad, los contenidos específicos para estos módulos de
157
G E R E N C I A D E D E S A R R O L LO - T E R R I T O R I A L R U R A L
Cadenas productivas quedan establecidas y en funcionamiento cuando los conocimientos de los actores confluyen
entre sí; se crea paulatinamente una confianza mutua y del
intercambio se derivan beneficios.
158
E L D E S A R R O L LO E C O N Ó M I C O T E R R I T O R I A L R U R A L
capacitación, pueden abarcar temas como análisis de mercados potenciales, análisis de
oportunidades de negocios, elaboración de contratos, procedimiento de certificaciones,
control de calidad y otros. La entidad que elabora e implementa estrategias de fomento de
servicios es el cuerpo gerencial o liderazgo de la cadena. Consecuentemente, estrategias de
fomento deben incluir la participación de este cuerpo.
Integración de pequeños productores en cadenas productivas
La participación de pequeños productores de materia prima en cadenas productivas, requiere en primer lugar del abandono de lo individual en favor de la asociación en comités
o pre-cooperativas. O sea, esfuerzos económicamente aceptables de parte de un gobierno
para asistir a pequeños productores en la integración de los mismos en cadenas productivas, requiere de una organización mínima de parte de éstos. Con los productores organizados en comités o asociaciones, el fomento de la integración en cadenas, debe al principio apuntar hacia el reconocimiento de la importancia de los aspectos de la cooperación
y la complementariedad para poder atender economías de escala, que a su vez podrán
atraer el interés necesario de parte de empresas transformadoras de importancia para la
cooperación o integración de pequeños productores a las cadenas productivas. Además,
la organización en grupos permite lograr servicios e insumos a menor costo, mejorar las
condiciones contractuales, disminuir los costos de transporte y puede facilitar la influencia sobre decisiones políticas que afecten positivamente a este grupo social.
Para pequeños productores, un punto neurálgico para la mejora del nivel de vida a través
de cambios tecnológicos lo representa la asistencia técnica crónicamente ineficiente desde
hace décadas en el medio rural del Paraguay; siendo la causa principal de una producción
inadecuada en cantidad y calidad. Y justamente la cantidad y calidad de la materia prima
genera el interés de una empresa transformadora en cooperar con un gran número de
pequeños productores en detrimento de unos pocos grandes productores.
La integración de productores rurales en cadenas productivas, se da con mayor facilidad cuando la producción primaria requerida por la cadena se deriva de un proceso productivo poco
exigente en conocimientos específicos y destrezas y además es intensivo en mano de obra. Las
cadenas productivas relacionadas al “fair traid” o “comercio justo”, a productos orgánicos o a
mercados nicho, son generalmente mas adecuadas para una integración que cadenas altamente
eficientes y mundiales como son las cadenas alimenticias globales. Los mercados nicho son de
acceso relativamente fácil, pero tienen generalmente una capacidad reducida de absorción y de
expansión. Además, con la demanda cada vez mayor de consumidores y una competitividad incrementada, la gerencia de calidad, de servicios y logística, es cada vez más compleja, también con otros rubros alternativos y de mercado limitado. Integrar pequeños
productores en cadenas productivas en todo caso, es una tarea ambiciosa.
159
G E R E N C I A D E D E S A R R O L LO - T E R R I T O R I A L R U R A L
Mejoramiento del marco regulatorio y político
Las estrategias de fomento para el mejoramiento del marco regulatorio y político, deben
apuntar a correcciones de asimetrías del mercado (existencia de externalidades negativas)
y hacia el mejoramiento de las condiciones para producir. Básicamente habrá que pensar
en dos áreas de intervención: en la legislación/procedimientos regulatorios, y en políticas
que apunten hacia la mejora de la competitividad de pequeños productores de materia
prima y de las empresas transformadoras.
Las estrategias para el mejoramiento del marco jurídico/regulatorio deben contemplar la
generación y aplicación de estándares de producción y calidad de productos. Estos estándares generalmente están especificados en acuerdos internacionales emitidos por instituciones multilaterales tales como la FAO, OMS, OMC (Organizaciones de las Naciones
Unidas referente a la agricultura, salud y comercio), y tienen que ver con aspectos sanitarios, fitosanitarios y códigos sociales (estándares europeos o americanos de producción
orgánica, comercio justo, etc.).
Las intervenciones relacionadas al fortalecimiento de la competitividad de pequeños productores de materia prima o de empresas, deben orientarse a la disminución de barreras
comerciales y al mejoramiento de las condiciones para las inversiones y el acceso a créditos. También podrán ser importantes áreas de intervención, los aspectos relacionados
a la tenencia de la tierra, derechos de la propiedad, descentralización, descentralización
administrativa de prestadores de servicios gubernamentales o simplemente planificación
o presupuestación.
5.1.3 Estudios de caso de cadenas productivas promovidas en el marco de
la Cooperación Técnica Alemana
De hecho, la Cooperación Alemana al Desarrollo a través de la GTZ inició el apoyo a la
implementación de cadenas productivas en el Paraguay a partir del año 1980, época en la
cual el término de “cadenas productivas” o “cadenas de valor” era todavía desconocido
en el mundo. Por otro lado, hay que reconocer que el enfoque de cadenas se aplica desde
que existe la producción de materia prima, su transformación y posterior consumo de un
producto elaborado. Lo que ocurrió en el pasado es que el enfoque no fue aplicado con la
misma consecuencia y convicción de hoy.
Siguiendo la lógica de producción, transformación en productos de valor agregado y consumo,
el Ministerio de Agricultura y Ganadería a través de la DIAF (Dirección de Investigación Agrícola y Forestal), bajo la dirección del Ing. Agrónomo Luís Alberto Álvarez, inició con el apoyo
de la GTZ y la empresa tabacalera Jiménez Calvo, la investigación y producción del tabaco
Burley y Virginia en la región de Choré, en el marco del proyecto “Eje Norte de Colonización”.
160
E L D E S A R R O L LO E C O N Ó M I C O T E R R I T O R I A L R U R A L
Hoy, el Municipio de Choré, denominado capital del tabaco Burley, es el principal productor
de tabaco negro, Burley y Virginia en el país. Sin embargo, la cadena de “cigarrillos rubios” en
la actualidad está siendo liderada por la empresa Tabacalera del Este S.A., que promueve el
cultivo del tabaco Virginia en 740 hectáreas, involucrando a 370 familias campesinas. Además
en la misma región, unas 120 familias cultivan por año el tabaco Burley en aproximadamente
100 hectáreas. La necesidad de materia prima por parte de la tabacalera supera en 10 veces la
producción actual obtenida por año.
Fotos: Cultivo y galpón secadero de tabaco virginia, Municipio de Choré
Por el creciente reconocimiento del efecto nocivo del tabaco sobre la salud humana, a
fines de 1983, las cooperaciones internacionales retiraron su apoyo a la investigación y
la difusión del cultivo de tabaco. El relato sobre aspectos del desarrollo de los tabacos
tipo Burley y Virginia en el Paraguay hecho arriba se debe entender únicamente como un
registro de un proceso histórico con efecto económico y social positivo sobre la población
campesina paraguaya y como un ejemplo exitoso de la implementación de una cadena
productiva. Por lo cuestionable que es esta cadena, en este libro no se realiza una descripción más detallada de la misma.
En el Anexo II se presentan estudios de caso de cadenas productivas que fueron introducidas en el país con el apoyo de la GTZ, y de cadenas que se están fortaleciendo o que fueron
fortalecidas con el apoyo de esta Institución.
5.1.4 El impacto económico de las cadenas productivas
En el marco del programa “Buen Gobierno Descentralizado y Reducción de la Pobreza”,
que ejecuta la GTZ con la Secretaría Técnica de Planificación, el Ministerio de Agricultura
y Ganadería y las Gobernaciones de Concepción, Guairá, Caazapá, se han integrado des-
161
G E R E N C I A D E D E S A R R O L LO - T E R R I T O R I A L R U R A L
de el año 2003 progresivamente familias campesinas en cadenas productivas, tales como
las cadenas “Jugos de frutas”, “Madera y muebles”, Sésamo y miel de sésamo”, “Algodón/
confecciones orgánicas”, “Azúcar orgánico”, y “Etanol”. Ya para el año agrícola 2006/2007,
el sistema de monitoreo y evaluación de dicho programa ha registrado 2.483 familias incluidas en estas cadenas.
Mediante una encuesta realizada en junio de 2007 con 82 familias integradas en cadenas y 181 no intergradas, se pudo detectar una diferencia del ingreso familiar anual
de USD 580.
Cuadro Nº 9: Diferencia del ingreso familiar por la inclusión de familias campesinas en cadenas productivas. Año agrícola 2006/2007. Departamentos de Concepción, Guairá y Caazapá.
Tipo de finca entre 7 a 20 hectáreas
Ingreso USD por año
Nº de encuestas
Fincas integradas en cadenas productivas
3.281
82
Fincas no integradas en cadenas productivas
2.701
181
Diferencia
580
Fuente: Sistema de M+E, Componente 2, “Buen Gobierno Descentralizado y Reducción de la Pobreza”. STP/GTZ.
Hay que resaltar, que el ingreso adicional fue proporcionado por cadenas, cuya producción
de la materia prima está solo en su fase inicial y cuya capacidad generadora de ingresos y
empleo aumentará considerablemente durante los próximos años. Aún así, considerando
a las 2.483 familias incluidas en cadenas productivas durante el año en referencia, estas
familias han proporcionado un ingreso adicional a la región en la cual habitan, de USD
1.440.140, impulsando de esta manera la economía local.
5.2 El mejoramiento de la base productiva suelo
5.2.1 La importancia de los suelos
En Paraguay, la agricultura es un componente importante de la economía nacional. El sector
genera más de la cuarta parte del Producto Interno Bruto (PIB). Considerando la agroindustria, el sector primario e industrias transformadoras conexas llegan a participar con aproximadamente un 40% del PIB. Además, el sector produce el 90% del valor de las exportaciones, y
emplea aproximadamente 43% de la población económicamente activa. Esta situación contrasta con el resto del continente, donde en el año 2000 la participación promedio de la agricultura
162
E L D E S A R R O L LO E C O N Ó M I C O T E R R I T O R I A L R U R A L
en el PIB era de solo el 9%. A pesar del área comparativamente reducida ocupada por pequeñas
fincas (un 13% de la superficie censada por el Censo Agropecuario Nacional de 1991), éstas
generan más de un tercio del valor total de la producción agrícola.
Por otra parte durante los últimos diez años, se observa una migración urbana creciente.
Mientras la población total se ha incrementado en un 25% en este lapso, la tasa de crecimiento de la población urbana ha sido mucho mayor que la de la población rural. En
1972, la participación de la población urbana era el 37% del total del país; mientras que
en el 2002 ha aumentado al 57%. La creciente cantidad de población urbana se debe a la
falta de tierra para cultivar, a la disminución de los ingresos agrícolas generados en las
pequeñas fincas y a un incremento de los costos de los insumos agrícolas a una tasa más
rápida, cuando se compara con los precios de los productos agrícolas. Hoy el 56% de las
familias campesinas viven en la pobreza, de las cuales el 26% está en la pobreza extrema.
Datos de 1999, revelan que el 76% de los pobres rurales del Paraguay tienen predios que
oscilan entre 2 hectáreas y 20 hectáreas. Enfrentadas a ingresos decrecientes y pobreza en
aumento, muchas familias han vendido sus fincas y se han mudado a los centros urbanos,
donde han encontrado niveles de pobreza aún mayor.
Una causa central para el deterioro del sector campesino (aparte de la falta de tierra), es el
rendimiento decreciente de los cultivos. La merma de los rendimientos y de la productividad se debe a la baja fertilidad de los suelos, cultivados en algunas regiones de manera
inapropiada durante más de 80 años, tal como lo ilustran las fotos en la siguiente página.
Los pequeños productores han venido aplicando sistemas de cultivo tradicional que basados
inicialmente en la práctica de desmonte y quema, seguido por el uso del arado. Además, la
mayoría de los suelos de asentamientos campesinos en la región oriental, provienen de arenisca, una roca matriz que proporciona al suelo una textura arenosa y una fertilidad natural de
media a baja; donde el contenido de materia orgánica juega un rol importante para lograr rendimientos satisfactorios. Aunque provistos de contenidos de materia orgánica media a alta en
su estado original bajo una vegetación natural de bosque natural, estos contenidos han venido
disminuyendo año tras año por el uso inapropiado de la tierra.
En regiones tropicales y subtropicales, las condiciones naturales de clima, requieren de
un uso del suelo bajo cobertura vegetal viva o muerta, de manera continua. Sin embargo,
con la práctica de la remoción del suelo por el arado, la tierra superficial se mezcla con sus
componentes vegetales vivos o muertos, los que pierden su función protectora y quedan
depositados debajo de la tierra. Esto deja el suelo desnudo y expuesto a merced del impacto del agua de lluvia y del calor de los rayos solares, que en el Paraguay pueden elevar
la temperatura del suelo a 60 grados centígrados. Estas condiciones facilitan la erosión,
aceleran la descomposición y mineralización de la materia orgánica y, consecuentemente,
llevan a una pérdida rápida de la fertilidad. Con esto se produce una reducción drástica
163
G E R E N C I A D E D E S A R R O L LO - T E R R I T O R I A L R U R A L
en los rendimientos agrícolas (vea Figura Nº 22), haciendo necesario un incremento del
uso de fertilizantes para poder mantenerlos. Sin embargo, por la relación “alto precio de
fertilizantes/bajo precio de productos”, el uso de fertilizantes químicos en la agricultura
campesina implica un riesgo económico considerable. Por este riesgo, y por el bajo poder
adquisitivo al inicio del año agrícola, el uso de fertilizantes en la agricultura familiar es una
práctica poco común.
Figura Nº 22: “Evolución” del rendimiento de algodón en la región oriental del Paraguay, 1990 - 2004
Evolución del rendimiento del cultivo del algodón
1800
1600
1400
kg/ha
1200
1000
800
600
400
200
0
1990
1992
1994
1996
1998
Año
Fuente: MAG/DEAG. Proyecto de Conservación de Suelos.
164
2000
2002
2004
2006
E L D E S A R R O L LO E C O N Ó M I C O T E R R I T O R I A L R U R A L
Aspecto de un cultivo de mandioca en un suelo arenoso con aproximadamente 80 años bajo el uso tradicional y continuo de la
tierra. Municipio de General H. Morinigo, Loma Rosada, Depto. de Caazapá. Rendimiento de la mandioca: 14.000 kg/ha.
Aspecto de un cultivo de mandioca en un suelo arenoso de aproximadamente 80 años bajo el uso tradicional, incluyendo durante
los últimos cuatro años el uso de abonos verdes. Municipio de General H. Morinigo, Loma Rosada, Departamento de Caazapá.
Rendimiento de la mandioca: 33.000 kg/ha.
165
G E R E N C I A D E D E S A R R O L LO - T E R R I T O R I A L R U R A L
Hace unos setenta años, las desventajas indicadas anteriormente dieron origen a debates
sobre la necesidad de una preparación del suelo de manera diferente: surgieron los primeros sistemas de producción que utilizan labranza mínima o ningún movimiento del suelo,
aplicados principalmente en los Estados Unidos, y en menor extensión en Europa. A partir
de 1985 la labranza mínima y siembra directa han experimentando una difusión masiva en
otros países del mundo (Cuadro Nº 10).
Cuadro 10: Área bajo siembra directa en diferentes países del mundo, 2004/2005
País
Área bajo siembra directa en ha, 2004/2005
EEUU
25.304.000
Brasil
23.600.000
Argentina
18.269.000
Canadá
12.522.000
Australia
Paraguay
Bolivia
India, Pakistán
9.000.000
1.700.000
550.000
1.900.000
África del Sur
300.000
España
300.000
Uruguay
263.000
Venezuela
300.000
Chile
120.000
Francia
150.000
Colombia
102.000
China
Otros (estimación)
Total
100.000
1.000.000
95.480.000
Fuente: Rolf Derpsch , comunicación personal, agosto 2007.
Estas prácticas, inicialmente denominadas de “siembra directa” han ganado un enorme
espacio en América Latina, y especialmente en los países del MERCOSUR.
166
E L D E S A R R O L LO E C O N Ó M I C O T E R R I T O R I A L R U R A L
Figura Nº 23: Expansión del área bajo siembra directa en Estados Unidos y países del
MERCOSUR (Brasil, Uruguay, Argentina y Paraguay), millones de Hectares.
Area bajo Siembra Directa
40
33,4
35
Millones de ha
30
25
22,41
18,62
20
13,95
15
10
5
0
4,05
0,67
1997
1987
MERCOSUR
2003
USA
Fuente: Situation of Conservation Agriculture in the World. Derpsch, R. & Benitez. Asunción. Paraguay. 2005.
Sin querer profundizar en terminologías agrícolas, es importante aclarar al lector sobre
la confusión existente en la literatura especializada con relación a los términos siembra
directa o agricultura de conservación o agricultura de cobertura. De hecho, el sistema
agrícola que comprende la siembra en el suelo sin previa removida del mismo y la rotación
de abonos verdes con cultivos agrícolas, fue inicialmente denominado como sistema de
siembra directa en el Cono Sur de las Américas. Últimamente, este término ha perdido
fuerza y esta siendo progresivamente sustituido por instituciones de investigación agrícola
y de cooperación técnica por el término de Agricultura de Conservación. De acuerdo a
la Organización para la Agricultura y Alimentación de las Naciones Unidas, FAO, este
término apunta a un mejor uso de los recursos naturales a través de la gestión integrada
de suelo, agua y recursos biológicos combinado con recursos externos. La Agricultura de
Conservación (AC) también se refiere a lo que es principal para la conservación de suelo y
del agua: la cobertura orgánica permanente o semi-permanente del suelo. También el uso
de abono orgánico de origen animal, pero no excluye el uso de insumos extraprediales.
Independientemente de la terminología en uso, es de alta prioridad la difusión masiva de
una agricultura conservacionista en pequeñas propiedades; en áreas bajo cultivos anuales
o bianuales. La agricultura conservacionista descansa sobre tres pilares: a) el uso de abonos verdes, b) la siembra directa y c) la rotación de cultivos. En el marco de estos pilares
167
G E R E N C I A D E D E S A R R O L LO - T E R R I T O R I A L R U R A L
ya se debe (en la medida que sea posible) evitar el uso de insumos extraprediales, tales
como fertilizantes químicos, herbicidas e insecticidas de origen sintético. No obstante, la
reducción progresiva del uso de agroquímicos en la agricultura de conservación en pequeñas propiedades, todavía requiere de un perfeccionamiento de las tecnologías actualmente
promovidas y en uso. Esta tarea demanda mayores esfuerzos de parte de la investigación
agrícola. Así mismo, requiere de una extensión rural más eficiente, con personal mucho
más capacitado en la temática.
5.2.2 La agricultura de conservación en pequeños predios en el Paraguay
La difusión de la AC en pequeñas propiedades no se ha dado al mismo ritmo que en predios medianos y grandes. En Brasil, aproximadamente 173.000 hectáreas están bajo AC en
pequeñas fincas comparando con las 23.600.000 hectáreas registradas en medianas y grandes
propiedades en el año 2004. Durante el año 2006, en el Paraguay se aplicó la AC en unas 13.000
hectáreas en aproximadamente igual cantidad de predios; mientras la AC en medianas y grandes propiedades se practicó durante el año 2004 en unas 1.700.000 hectáreas. Sin embargo,
considerando la siembra directa aislada de los otros dos pilares de la AC (abonos verdes y
rotación de cultivos), el número de pequeñas propiedades aplicando la práctica de siembra sin
arar es mucho mayor. Esto se debe a que el campesino paraguayo que no dispone de tracción
animal utiliza la siembra directa de forma tradicional desde hace siglos.
En este país, la difusión de la AC en pequeños predios ha sido un proceso lento, requiriendo tiempo y recursos de parte del Ministerio de Agricultura y Ganadería, MAG, e
instituciones cooperantes, tales como la Cooperación Técnica Alemana, GTZ, la Japan Internacional Cooperation Agency o Cooperación Técnica Japonesa, JICA, y la Kreditanstalt
für Wiederaufbau, KfW, entre otros. Sin embargo, el proceso ha sido mucho más veloz en
medianas y grandes propiedades. Empezó en Minga Guazú al inicio de la década del ‘80,
apoyado por la Cooperación Técnica de Japón, difundiéndose luego principalmente en los
Departamentos de Itapúa y Alto Paraná, contando entonces con el apoyo del Proyecto de
Conservación de Suelos MAG-GTZ.
Las 11.000 hectáreas en las cuales se práctico la AC durante el año agrícola 2005/2006
representa menos del 1% del área total bajo AC en el país. En esta área, probablemente
solamente un 25% de los pequeños productores la realizan en forma permanente. Aunque
la AC se ha practicado e investigado en el Instituto Agronómico Nacional de Caacupé antes de 1980, y en el Campo Experimental de Choré después del año 1980, la investigación
y difusión sistemática de abonos verdes de verano comienza en el Campo Experimental
de Choré y en el norte del Departamento de San Pedro recién en 1987, en el marco del
proyecto “Desarrollo Rural San Pedro Norte MAG-GTZ” donde hasta 1998 aproximadamente 800 familias campesinas llegaron a adoptar la AC en los distritos de San Pedro
168
E L D E S A R R O L LO E C O N Ó M I C O T E R R I T O R I A L R U R A L
de Ycuamandyyú y Nueva Germanía. Posteriormente, esta área se fue reduciendo por la
preparación subsidiada y mecanizada de suelos efectuada por 8 tractores adquiridos por el
gobierno departamental con el afán de realizar actos de beneficencia y proselitismo político. Con estas actividades gubernamentales, precisamente se perdieron los esfuerzos realizados por el MAG y la GTZ durante una década. Hoy, el área bajo AC en la Región Norte
del Departamento de San Pedro no supera las 70 hectáreas y las maquinarias agrícolas de
la gobernación se han transformado en chatarras de hierro viejo o han desaparecido. Un
resultado nefasto y contraproductivo que se da cuando no existe un plan de desarrollo,
o cuando actores departamentales o municipales no se ajustan a un plan u ordenanzas
existentes. Por una falta de coordinación entre instituciones gubernamentales, en cuya
investigación y difusión han invertido el MAG y la Cooperación Técnica Alemana aproximadamente unos USD 300.000 durante una década, en solamente tres años, la Gobernación de San Pedro ha anulado casi totalmente estos esfuerzos realizados con una cantidad
similar de recursos (7 tractores más implementos a USD 40.000 por unidad).
Independientemente de estos esfuerzos frustrados en el norte del país, la DEAG con el
apoyo del entonces recientemente creado “Proyecto de Conservación de Suelos MAGGTZ” ha estado promoviendo activamente la AC en pequeños predios de Edelira – Itapúa,
y luego en el Departamento de Paraguari. En estas regiones, unos 150 pequeños productores utilizaron la AC hasta el 2002 en forma permanente, y unos 700 en forma ocasional.
A partir del 2002, el MAG con el apoyo financiero de la KfW y con el asesoramiento de la
GTZ, inició las primeras actividades de difusión de la AC a través del “Proyecto de Manejo
Sostenible de Recursos Naturales (PMRN), MAG/KfW” en los Departamentos de Concepción, Caaguazú, Caazapá, Canindeyú, San Pedro y Paraguari. El referido Proyecto dio
un impulso a la adopción de la AC en pequeños predios que permitió llegar a las 13.000
hectáreas actualmente registradas (2007). Sin embargo, analizando con detenimiento el
proceso de adopción de innovaciones, aproximadamente el 40% de los usuarios se encuentran en la etapa de prueba, 25% en la etapa de adopción y solamente el 35% en la etapa
de confirmación, etapa en la cual el peligro del rechazo o abandono de la adopción es ya
mínima (estimaciones del autor). Solamente a partir de esta etapa podrá calificarse a un
agricultor como usuario permanente de esta práctica agrícola.
169
G E R E N C I A D E D E S A R R O L LO - T E R R I T O R I A L R U R A L
La cobertura permanente de la tierra: pilar de la
Agricultura de Conservación.
170
E L D E S A R R O L LO E C O N Ó M I C O T E R R I T O R I A L R U R A L
5.2.3 Impactos de la AC sobre los rendimientos de los cultivos y el
ingreso familiar
Aunque en el Paraguay se han realizado un gran número de proyectos de desarrollo rural
o agrícola durante las últimas dos décadas, muy pocos han llevado sistemas de monitoreo
y evaluación capaces de comprobar el impacto de los mismos sobre el mejoramiento del
ingreso por parte de las familias que adoptaron las innovaciones tecnológicas, promovidas
en el marco dichos proyectos. Por esta razón, publicamos en este capitulo algunos datos
de producción y de ingreso familiar provenientes de dos proyectos de desarrollo (Proyecto de Desarrollo Rural Regional de Caazapá MAG-GTZ; Programa Buen Gobierno
Descentralizado y Reducción de la Pobreza STP-GTZ) que han realizado estudios físicos y
económicos con rigor científico a través de un gran número de encuestas efectuadas antes
y durante la ejecución de los proyectos.
El Cuadro Nº 11 muestra los rendimientos de los cultivos de algodón, maíz y mandioca sin y
con la utilización de las prácticas de la agricultura de conservación, en los Departamentos de
Caazapá y Concepción, año agrícola 2004/2005 y de pequeñas propiedades (que ocupan áreas
entre 7 hectáreas a 20 hectáreas) que han practicado la AC dos años y más.
Cuadro Nº 11: Rendimiento de los cultivos de algodón, maíz y mandioca en fincas que
practican AC durante mas de dos años, y en fincas que no practican AC, año agrícola
2004/2005, Departamento de Caazapá.
Nº Fincas
Algodón (kg/ha)
Maíz (kg/ha)
Mandioca (kg/ha)
Fincas con AC
17
1.087
1.509
13.879
Fincas sin AC
60
788
720
11.200
Fuente: Estudio de Línea de Base del Programa “Buen Gobierno Descentralizado y Reducción de la Pobreza”. S.T.P/GTZ. Asunción, año 2005.
El Cuadro Nº 12, se refiere a los rendimientos de algodón, maíz y mandioca obtenidos en
predios que han usado la práctica de la siembra directa y el uso de abonos verdes durante
un lapso menor de dos años, comparados con rendimientos obtenidos con AC con rendimientos de los mismos cultivos, obtenidos en fincas que no han adoptado todavía esta
tecnología durante el año agrícola 2004/2005. Cabe mencionar, que ese año agrícola, se caracterizó en la Región Oriental del Paraguay por una sequía prolongada durante los meses
de enero y febrero de 2005 y que afectó negativamente el rendimiento de los cultivos.
171
G E R E N C I A D E D E S A R R O L LO - T E R R I T O R I A L R U R A L
Cuadro Nº 12: Rendimiento de los cultivos de algodón, maíz y mandioca en fincas
que practican AC en un lapso menor que dos años, y en fincas que no practican AC, año
agrícola 2004/2005, Departamento de Caazapá.
N° fincas
Algodón (kg/ha)
Maíz (kg/ha)
Mandioca (kg/ha)
Fincas con AC
98
900
1.538
14.699
Fincas sin AC
148
748
737
13.175
Fuente: Estudio de la Línea Base del Programa “Buen Gobierno Descentralizado y Reducción de la Pobreza”, S.T.P./GTZ, Asunción, año 2005.
En una encuesta realizada en el año 2007 en relación al impacto físico, económico y social
de la Agricultura de Conservación, se dieron los siguientes rendimientos antes y después
de las medidas de conservación, y ahorro en mano de obra (Cuadro Nº 13):
Cuadro Nº 13: Rendimientos de rubros agrícolas antes y después de la aplicación de
la AC, y ahorro de mano de obra en porcentaje, año agrícola 2006/2007, Departamentos de Concepción, Guairá y Caazapá.
Rendimientos promedios (kg/ha)
Antes de la AC
Después de la AC
Ahorro en mano
de obra (%)
Maíz tupí
1.077
1.966
45
Algodón
542
942
48
Mandioca
16.250
21.750
55
Caña de azúcar
31.176
40.457
41
Rubros agrícolas
Fuente: GTZ. Informe final: Evaluación del Impacto Económico y Social, y apoyo a las cadenas productivas. Programa “Buen
Gobierno Descentralizado y Reducción de la Pobreza”,Asunción, año 2007.
El Cuadro Nº 14 muestra la estructura de ingresos, gastos e ingreso familiar de fincas que practicaron la AC en los años agrícolas 2004/2005 y 2006/2007, comparado con fincas que aún no
han practicado esta modalidad agrícola, Departamentos de Concepción, Guairá y Caazapá.
172
E L D E S A R R O L LO E C O N Ó M I C O T E R R I T O R I A L R U R A L
Cuadro Nº 14: Comparación del ingreso familiar entre fincas que practican AC y pequeñas propiedades que no han adoptado todavía esta tecnología, Departamentos de
Concepción, Guairá y Caazapá, años agrícolas 2004/2005 y 2006/2007.
2004/2005
Ítems
2006/2007
Con AC (17)
sin AC (60)
Con AC (136)
sin AC (181)
Ingreso monetario agropecuario
6.448.806
5.249.345
12.396.222
7.934.976
Ingreso monetario no agropecuario
2.582.059
1.327.467
1.207.352
1.985.670
Gasto total monetario
1.544.249
1.079.497
6.339.221
3.270.923
Ingreso no monetario 1)
6.000.000
6.000.000
8.464.470
7.399.663
Ingreso familiar (Guaraníes)
13.486.616
11.497.315
15.728.823
14.049.386
Ingreso familiar (cambio USD, 6.000
en 2005 y 5.100 en 2007)
2.247,7
1916,2
3.084
2.755
Diferencia con AC/sin AC, en USD
336
329
Fuente: Estudio de la Línea Base del Programa “Buen Gobierno Descentralizado y Reducción de la Pobreza”, STP/GTZ, Asunción, año 2005. Evaluación del Impacto Económico y Social, y apoyo a las cadenas productivas Programa. Programa “Buen
Gobierno Descentralizado y Reducción de la Pobreza”, STP/GTZ, Asunción, año 2007.
1) En la encuesta del 2004/2005 se utilizó un valor promedio para “ingresos no monetarios” de USD 1.000 para “asistidos” y no “asistidos”.
El Cuadro Nº 14 indica una diferencia del ingreso familiar de USD 336 y USD 329 respectivamente, en los años agrícolas 2004/2005 y 2006/2007, proporcionado por la utilización
de la agricultura de conservación (siembra directa, abonos verdes, rotación de cultivos) en
pequeñas fincas con un tamaño de 7 hectáreas a 20 hectáreas. Considerando que aproximadamente 13.000 familias utilizaron la AC en una hectárea en el año agrícola 2006/2007,
éstas generaron un ingreso adicional de unos USD 4.277.000 al país.
Un estudio realizado en el marco del “Proyecto de Manejo Sostenible de los Recursos
Naturales (PMRN)” realizado para el MAG y la KfW, por dos expertos internacionales
con larga experiencia en la agricultura de conservación en América Latina, presenta el
siguiente resultado referente a la rentabilidad de una hectárea en dos sistemas de producción (tradicional y AC) y dos tipos de suelos (degradados y fértiles).
173
G E R E N C I A D E D E S A R R O L LO - T E R R I T O R I A L R U R A L
Figura Nº 24: Comparación de la rentabilidad/año (en USD) de 1 hectárea con sistema
de producción tradicional y 1 hectárea con AC
Rentabilidad de 1 ha en dos tipos de suelos
450
401
400
350
298
USD
300
286
250
200
190
150
100
50
0
Suelos fértiles
Suelos degradados
Tradic.
AC
Fuente: Revisión a mediados de la Fase I y estudio preparatorio para la Fase II. MAG/KfW. Cooperación Financiera Alemana.
Año 2006.
En el año 2007 el MAG y la GTZ han publicado dos libros que tratan sobre una descripción
de las técnicas recomendadas para la Agricultura de Conservación. Estas recomendaciones han sido elaboradas de manera participativa por renombrados especialistas nacionales
del sector agropecuario, pertenecientes a entidades públicas y privadas encargadas de la
generación y transferencia de la tecnología, como así también productores y productoras
de los departamentos de Guairá, Caazapá, Concepción y San Pedro. Por esta razón, la
información técnica contenida en ambos libros resulta de la integración entre el amplio
conocimiento científico y la vasta experiencia práctica, sintetizando así recomendaciones
valiosas para los agentes de la asistencia técnica y los productores/productoras.
Los sistemas de agricultura de conservación definidos en el libro “Sistemas de Producción Sostenibles para los Departamentos de Concepción, Amambay y la Región Norte de San Pedro” son
especialmente apropiados para esta región, mientras los sistemas en el otro libro “Sistemas de
Producción Sostenibles para los Departamentos de Caazapá, Guairá, Paraguarí, Caaguazú, y
la Región sur del Departamento de San Pedro” son apropiados para estos departamentos. Sin
embargo, los sistemas relacionados podrán ser implementados con éxito también en otros departamentos del país con similares características agroclimáticas, siempre que se trate de suelos
derivados de arenisca (suelo Podzolico Rojo Amarillo de textura superficial arenosa).
174
E L D E S A R R O L LO E C O N Ó M I C O T E R R I T O R I A L R U R A L
Foto: La mucuna ceniza (adelante) y cumandá yvyrá-y (atrás), los abonos verdes de verano con mayor aceptación y difusión
en el Paraguay.
Estos libros podrán ser adquiridos en la oficina de la GTZ en Asunción o en la Oficina
Central de la DEAg, en San Lorenzo.
Los sistemas de Agricultura de Conservación relacionados en los dos libros fueron elaborados durante los años 2001 a 2007 en el marco del Programa “Buen Gobierno a Nivel
Descentralizado y Reducción de la Pobreza, STP/GTZ, y “Proyecto de Desarrollo Rural
Regional de Caazapá, MAG/GTZ y Gobernación de Caazapá” con el apoyo del Ministerio
de Agricultura y Ganadería del Paraguay, a través de la Dirección General de Planificación
y la Dirección de Extensión Agraria.
5.3 El mejoramiento de la base forestal
Como consecuencia de la expansión agrícola y ganadera y una sobreexplotación de los
bosques, hubo una fuerte reducción de las áreas forestales. Una legislación agraria inadecuada (Ley Nº 852/63, que establece el Estatuto Agrario) que rige entre 1963 y 2002, y en
la cual se tiene la figura de la expropiación para tierras no explotadas (tierra inculta), ha
facilitado la deforestación, empujando a muchos terratenientes a una eliminación de los
bosques nativos a partir de 1989, principalmente para evitar la invasión de sus tierras por
campesinos sin tierra. Éstos consideraban al bosque como tierra inculta y consecuente-
175
G E R E N C I A D E D E S A R R O L LO - T E R R I T O R I A L R U R A L
mente, sujeto a la reforma agraria. Al inicio de la década del ‘90 se han registrado pérdidas
de bosques de hasta 600.000 hectáreas por año. Del año 1950 al 2005, la cobertura boscosa
de la Región Oriental se ha reducido del 50% a apenas un 9%.
La leña representa, en más del 90% de la población campesina, la principal y única fuente
de cocción. La casi ausencia de bosques en muchos pequeños predios representa un peligro de supervivencia, pues los campesinos no tienen los recursos financieros necesarios
para adquirir otras fuentes alternativas de energía para cocinar. Una familia tiene que desembolsar por semana unos USD 15 por una garrafa de gas, que significa unos USD 750
por año, monto que supera en un 70% el ingreso per cápita de esta mayoría.
Por otro lado, no se puede esperar que familias campesinas, que son numerosas pero ocupan
solamente pequeñas superficies de tierra, promuevan una amplia reforestación en sus terrenos,
que por el tamaño limitado no permiten el sustento familiar. Por este motivo, se han diseñado durante los últimos años - sistemas de producción agroforestales y agrofrutiforestales especialmente adaptados para la agricultura familiar. Se trata de sistemas de producción que consisten
en sembrar cultivos anuales (durante los primeros años de su implementación) combinados
con árboles frutales, forestales o con la mezcla de ambas especies.
Sin embargo, es importante recalcar que la difusión de estos sistemas no implicará una
reforestación amplia, pues la agricultura familiar solamente ocupa un 7% de la superficie
del país. De esta superficie, apenas un 30% podrá ser utilizado para la implementación de
sistemas agroforestales, mientras el resto deberá ser dedicado a la producción de alimentos
en forma tradicional. Una reforestación amplia podrá ser encarada únicamente a través
de propiedades de mayor tamaño, las que se dedican predominantemente a la ganadería
extensiva. Sería importante que gobernantes municipales o departamentales, puedan convencer a los terratenientes de invertir una parte de sus ganancias en la reforestación de
estas tierras con sistemas silvopastoriles (la asociación de árboles con pastos).
Los sistemas agroforestales. Consisten en una asociación de árboles con cultivos agrícolas o con pasturas (en este caso se denominan agrosilvopastoriles) en el mismo terreno,
que pueden darse al mismo tiempo o por etapa secuencial. Permiten usar con más eficiencia los recursos cuando se compara con un sistema agrícola en forma exclusiva. Además,
producen efectos beneficiosos en el suelo, mejorando progresivamente su fertilidad. Por
otro lado, requieren del productor una dedicación mayor y contínua.
Sin poda o raleo oportuno de los árboles, la contribución de un sistema agroforestal al ingreso familiar y con esto, al mejoramiento del nivel de vida de sus integrantes, es mínima.
Sin embargo, cuando el sistema agroforestal es bien manejado, puede proporcionar una
rentabilidad de más de Gs. 146.094.000 o USD 26. 563 en quince años (Cuadro Nº 15).
176
E L D E S A R R O L LO E C O N Ó M I C O T E R R I T O R I A L R U R A L
Foto: Una plantación agroforestal con cedro australiano (2º año), sésamo y poroto.
El cálculo de rentabilidad presentado en el Cuadro Nº 15 se refiere a un sistema específico
que contempla cultivos anuales durante los primeros 6 años de plantación. El concepto
“valor residual” de los árboles representa el valor de los árboles existentes en la plantación
después del décimo año de la explotación del sistema, y que podrán ser cosechados a partir
del año 15.
En realidad, existe una infinidad de combinaciones (arreglos) agroforestales. Una selección de una combinación deseada, depende del objetivo que un productor quiere dar a
su plantación: ésta podrá ser con fines maderables, postes, rajas, leña, carbón, forrajero,
melífero; preferencia agrícola, ganadera o preferencia forestal.
177
G E R E N C I A D E D E S A R R O L LO - T E R R I T O R I A L R U R A L
Del año 1950 al 2005, la cobertura boscosa de la Región
Oriental se ha reducido del 50% a apenas un 9%.
178
E L D E S A R R O L LO E C O N Ó M I C O T E R R I T O R I A L R U R A L
Cuadro Nº 15: Rentabilidad de 1 hectárea de un sistema agroforestal que contempla
600 árboles y una producción agrícola durante los 6 primeros años.
SISTEMA DE PRODUCCIÓN AGROFORESTAL EN SUELOS DEGRADADOS
BASE: 1 Hectárea
Especies forestales: Eucalipto, leucaena, paraíso, leucaena e yvyra pytâ.
Especies agrícolas: Maíz, mandioca y poroto.
FLUJO FINANCIERO EN MILES DE GUARANÍES
AÑO
Ítem Concepto
I.
INGRESOS
1.
Venta de mandioca
2.
Venta de maíz
3.
Venta de p oroto
4.
Venta de leña
5.
Valor residual de los árboles
0
1
2
3
4
0
4.500
4.500
4.500
4.050
5
4.500
4.500
4.500
6
2.880 2.910
7
8
9
10
30
30
30
147.000
30
30
30
4.050
2.880 2.880
30
57.000
90.000
II.
EGRESOS
8.235
2.821
2.821
2.821
2.094
1.188 1.276 2.796 2.796 2.796
907
1.
Insumos físicos
1.788
1.395
1.395
1.395
950
713
800
1.370 1.370 1.370
763
145
145
145
100
75
75
145
a.
Preparación del terreno
b.
Aplicación de cal agrícola
375
25
c.
Aplicación de estiércol
vacuno
175
d.
Siembra
450
e.
Riego
575
145
145
f.
Tutorado
125
g.
Fertilización
63
25
25
25
13
25
25
25
h.
Carpidas
200
200
200
200
200
200
200
200
200
i.
Tratamiento fitosanitario
63
63
63
63
13
13
63
63
63
13
j.
Podas
250
250
250
225
225
225
225
225
225
163
713
713
713
325
200
200
713
713
713
1.426
1.426
1.426
1.144
476
476
1.426 1.426 1.426
540
540
540
160
288
288
540
k.
Raleos
l.
Cosecha
2.
Insumos técnicos
a.
Cal agrícola
25
6.448
88
388
144
520
b.
Estiércol vacuno
c.
Material germinativo
990
d.
Tutores
83
e.
Fertilizantes
55
540
540
540
720
540
540
540
f.
Plaguicidas
202
202
202
173
144
144
202
202
202
g.
Bolsas
144
144
144
92
44
44
144
144
144
III.
Saldo
1.680
1.680
1.956
Tasa Interna de Retorno (TIR)
200
4.800
-8.235 1.680
39,85%
Tasa de
Descuento
540
540
144
1.692 1.635 -2.766 -2.766 -2.766 146.094
30%
Valor Actual Neto (VAN)
5.851
Fuente: Revisión a mediados de la Fase I y estudio preparatorio para la Fase II, MAG/KfW. Asunción, año 2006.
179
G E R E N C I A D E D E S A R R O L LO - T E R R I T O R I A L R U R A L
Foto: Una plantación agrosilvopastoril con yvyrá pytá; tercer año de implantación.
Los sistemas agrofrutiforestales. Representan una asociación de árboles frutales con árboles forestales y cultivos anuales o semiperennes (mburucuyá, tártago, banano, piña). Al
igual que los sistemas agroforestales, favorece a la protección del suelo. Tratase de sistemas
con una producción muy diversificada y que son más exigentes en cuanto a conocimientos
tecnológicos, inversión y manejo. Requieren, en la mayoría de los casos, la integración a
cadenas productivas, o sea, la conexión del productor a una serie de servicios, tales como
viveros especializados, asistencia técnica continua y confiable, asistencia crediticia, proveedores de insumos, mercados o industrias transformadoras de la materia prima (jugos
de fruta, dulces). Por otro lado proveen al productor de ingresos mayores que los sistemas
agroforestales. Algunos sistemas agrofrutiforestales, se presestan en los libros sobre Sistemas de Producción Sostenibles mencionados anteriormente. Los Cuadros Nº 16 y 17
muestran - a modo de ejemplo - cálculos de rentabilidad de dos sistemas agrofrutiforestales distintos: uno referente a la combinación de cultivos anuales, árboles forestales y naranja y otro a una combinación parecida, pero con pomelo. Las recomendaciones técnicas
para estos sistemas frutiforestales también constan en los libros mencionados.
180
E L D E S A R R O L LO E C O N Ó M I C O T E R R I T O R I A L R U R A L
Foto: Sistema agrofrutiforestal: naranjo y yvyrá pytá, tercer año de implantación, con abono verde de invierno (lupino).
Foto: Un sistema agrofrutiforestal con pomelo, 3º año de implantación.
181
G E R E N C I A D E D E S A R R O L LO - T E R R I T O R I A L R U R A L
Cuadro Nº 16: Rentabilidad de 1 hectárea de un sistema agrofrutiforestal con naranja.
SISTEMA DE PRODUCCIÓN AGROFRUTIFOFORESTAL
BASE: 1 Hectárea
Especies forestales: Eucalipto, leucaena, paraíso, leucaena e yvyra pytâ.
Especies de cítricos: Naranja.
Especies agrícolas: Maíz, mandioca y poroto.
FLUJO FINANCIERO EN MILES DE GUARANÍES
Ítem Concepto
I.
INGRESOS
1.
Mandioca
2.
Maíz
3.
Poroto
4.
Naranja
5.
Leña
6.
Residuo de naranja
1
2
3
4
5
6
0
4.275
4.275
4.275
5.601
5.542
7.644
4.275
4.275
4.275
7
8
9
10
8.758 10.508 10.508
206.750
8.750 10.500 10.500
10.500
3.848
2.736
2.736
1.750
2.800
4.900
3
6
8
8
8
8
3.750
87.500
7.
Residuo forestal
II.
EGRESOS
8.564
3.788
3.788
3.788
4.201
3.397
3.672
3.406
3.744
3.744
3.894
1.
Insumos físicos
1.763
1.420
1.420
1.420
1.225
1.088
1.363
1.425
1.763
1.763
1.913
a.
Preparación del terreno
375
b.
Aplicación de cal agrícola
25
c.
Aplicación de estiércol
vacuno
175
d.
Siembra
413
145
145
145
25
63
63
e.
Riego
575
105.000
f.
Tutorado
125
g.
Fertilización
75
h.
Carpidas
i.
Tratamiento fitosanitario
75
75
75
75
25
25
25
25
25
25
j.
Podas
275
275
275
263
263
263
263
263
263
238
k.
Raleos
113
13
88
13
l.
Cosecha
675
675
675
475
475
675
875
1.225
1.225
1.225
2.
Insumos técnicos
2.368
2.368
2.368
2.976
2.310
2.310
1.981
1.981
1.981
1.981
a.
Cal agrícola
b.
Estiércol vacuno
4.800
c.
Material germinativo
1.157
513
513
513
160
288
288
d.
Tutores
82
e.
Fertilizantes
243
1.400
1.400
1.400
2.440
1.720
1.720
1.720
1.720
1.720
1.720
f.
Plaguicidas
319
319
319
290
261
261
261
261
261
261
g.
Bolsas
137
137
137
87
41
41
III.
Saldo
487
487
487
1.399
2.145
3.972
5.352
6.764
6.764
202.857
Tasa Interna de Retorno (TIR)
182
AÑO
0
6.802
50
50
50
75
50
50
50
50
50
50
200
200
200
200
200
200
200
200
200
200
175
520
-8.564
43,21%
Tasa de
Descuento
30%
Valor Actual Neto (VAN)
11.245
E L D E S A R R O L LO E C O N Ó M I C O T E R R I T O R I A L R U R A L
Cuadro Nº 17: Rentabilidad de 1 hectárea de un sistema agrofrutiforestal con pomelo.
SISTEMA DE PRODUCCIÓN AGROFRUTIFOFORESTAL
BASE: 1 Hectárea
Especies forestales: Eucalipto, leucaena, paraíso, leucaena e yvyra pytâ.
Especies de cítricos: Pomelo.
Especies agrícolas: Maíz, mandioca y poroto.
FLUJO FINANCIERO EN MILES DE GUARANÍES
Ítem Concepto
I.
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
II.
1.
a.
b.
c.
d.
e.
f.
g.
h.
i.
j.
k.
l.
2.
a.
b.
c.
d.
e.
f.
g.
III.
INGRESOS
Mandioca
Maíz
Poroto
Pomelo
Leña
Residuo de pomelo
Residuo forestal
EGRESOS
Insumos físicos
Preparación del terreno
Aplicación de cal agrícola
Aplic. de estiércol vacuno
Siembra
Riego
Tutorado
Fertilización
Carpidas
Tratamiento fitosanitario
Podas
Raleos
Q
Insumos técnicos
Cal agrícola
Estiércol vacuno
Material germinativo
Tutores
Fertilizantes
Plaguicidas
Bolsas
Saldo
Tasa Interna de Retorno (TIR)
AÑO
0
1
2
3
4
5
0
4.464
4.464
4.464
4.464
4.464
4.464
6.121
7.992
9.744 10.508 12.258 12.258 171.000
6
7
8
9
10
2.100
3
2.736
5.250
6
2.736
7.000 10.500 12.250 12.250 12.250
8
8
8
8
3.750
50.000
105.000
3.685 3.481 3.944 3.944 3.981
1.375 1.500 1.963 1.963 2.000
4.018
7.624
1.488
588
25
175
250
338
75
38
6.136
520
4.800
605
45
166
3.742
1.345
3.742
1.345
3.742
1.345
4.319
1.338
3.397
1.088
145
145
145
100
63
63
50
200
75
175
50
200
75
175
50
200
75
175
700
2.397
700
2.397
700
2.397
63
200
75
138
238
525
2.981
50
200
25
125
88
538
2.310
50
200
25
100
113
825
2.310
536
536
536
160
288
288
2.440
290
92
1.802
1.720
261
41
4.595
1.720
261
41
6.059
1.400
319
143
-7.624 722
46,32%
1.400 1.400
319
319
143
143
722
722
Tasa de
Descuento
30%
50
200
25
88
88
1.050
1.981
50
200
25
88
50
200
25
88
1.600
1.981
1.600
1.981
50
200
25
88
38
1.600
1.981
1.720
261
1.720
261
1.720
261
1.720
261
7.027
8.314
8.314 167.019
Valor Actual Neto (VAN)
11.849
Fuente de los Cuadros Nº 14 y Nº15: Revisión a mediados de la Fase I y estudio preparatorio para la Fase II. MAG/KfW.
Asunción, año 2006.
Observaciones: El concepto valor residual de los árboles se refiere al valor de los mismos cuando se cosechan al año 15 de la plantación.
183
G E R E N C I A D E D E S A R R O L LO - T E R R I T O R I A L R U R A L
ANOTACIONES
184
E L D E S A R R O L LO E C O N Ó M I C O T E R R I T O R I A L R U R A L
ANEXOS
185
G E R E N C I A D E D E S A R R O L LO - T E R R I T O R I A L R U R A L
186
ANEXO I
LA PLANIFICACION DEL ORDENAMIENTO
TERRITORIAL MUNICIPAL
1. Concepto
El ordenamiento territorial es un proceso mediante el cual se orienta la ocupación y utilización del territorio y se dispone cómo mejorar la ubicación en el espacio geográfico de los
asentamientos (población y vivienda), la infraestructura física (las vías de comunicación,
los servicios públicos, las construcciones) y las actividades socioeconómicas. Esto quiere
decir sencillamente que con el ordenamiento se tiene: “un lugar para cada cosa y cada
cosa en su lugar”.
La planeación y el ordenamiento del territorio es un proceso mediante el cual se orienta el
desarrollo integral del municipio. Permite estudiar el resultado histórico de la ocupación y
transformación del territorio. Es decir, explica como se han utilizado los recursos y ocupado el espacio geográfico a través del tiempo, para indicar como orientar el proceso de desarrollo institucional (jurídico-administrativo), ambiental, social, económico y regional.
Tiene como objetivo una visión concertada a largo plazo del territorio, contemplando la territorialización o espacialización (expresión espacial de las diferentes situaciones relacionadas
con el proceso de desarrollo municipal). Orienta el proceso de ocupación y transformación del
territorio y establece el apoyo institucional necesario para el desarrollo integral.
2. Modelo general y estructura de gestión para
un plan de ordenamiento territorial municipal
En las Figuras Nº I y Nº II se presenta el modelo para la gestión de un Plan de Ordenamiento Territorial Municipal, así como una estructura de gestión, ligeramente modificados y adaptados para el Paraguay:
187
G E R E N C I A D E D E S A R R O L LO - T E R R I T O R I A L R U R A L
Figura Nº I: Modelo general de gestión de un Plan de Ordenamiento Territorial
Municipal
INICIAL
Modelo general para la gestión del Plan de Ordenamiento Territorial
Iniciativa
Marco Jurídico
Estructura de Gestión:
Coordinación Institucional - Participación Social
Estrategias Políticas y
Objetivos de Desarrollo:
Municipal, Departamental
y Nacional
Preparatoria:
Términos de referencia - Equipo técnico - Plan Operativo
Análisis del Sistema Territorial:
Sistema
Biofísico
Istrumentación
Ejecución
Sistema
Social
Sistema
Económico
Sistema
Económico
Síntesis
Desarrollo
Institucional
Desarrollo
Ambiental
Desarrollo
Social
Desarrollo
Económico
Desarrollo
Regional
Bonificación
de la Gestión
Administrativa
Bonificación
Ecológica
Bonificación de
Asentamientos
Humanos
Bonificación
Económica
Bonificación del
Funcionamiento Espacial
Unidades de
Paisaje
Unidades de
Producción
Unidades Socioculturales
Unid. del Funcionamiento Espacial
Evaluación Integral del Territorio
Potencialidades - Limitantes - Conflictos de Uso
Aptitud de Uso
Diseños de
Escenarios
Adopción Normativa
Operativización
Escenarios Tendenciales
Escenarios Tendenciales
Discusión Aprobación
Seguimiento y Control
Vigencia
Escenarios
Concentrados
S I S T E M A D E I N F O R M A C I Ó N M U N I C I PA L ( S I G )
DIAGNÓSTIC O
FA S E F O R M U L A C I Ó N
Sistema
Administrativo
Unidades
Administrativas
P R O S P E C T I VA
I M P L E M E N TA C I Ó N
PA R T I C I PA C I Ó N C I U D A D A N A
Caracterización - Clasificación - Espacialización
Propuesta de Plan
Articulación
Evaluación
Ajuste
INICIAL
Fuente: Guía simplificada para la elaboración del Plan de Ordenamiento Territorial Municipal. Convenio IGAC-GTZ. Bogotá. 1998.
188
ANEXO I
Figura Nº II: Estructura de Gestión de un Plan de Ordenamiento Territorial (POT) Municipal adaptada a la estructura administrativa del Paraguay
PLAN DE ORDENAMIENTO
TERRITORIAL
ACTORES
PROGRAMA DE GOBIERNO
A CORTO PLAZO
PROGRAMA DE GOBIERNO
A MEDIANO PLAZO
PLAN DE DESARROLLO
MUNICIPAL
PLAN DE DESARROLLO
MUNICIPAL
2007-2012
2013 - 2018
INTENDENTE
Principal gestor y responsable directo de coordinar la formulación
oportuna del proyecto de ordenamiento territorial municipal, a través
de la oficina de planificación municipal o de quien haga sus veces.
Debe además formular el programa de gobierno y plan de desarrollo
en concordancia con el Plan de Ordenamiento Territorial (POT).
EQUIPO TECNICO
DE FORMULACION
Profesionales, investigadores y expertos de los diferentes aspectos del
desarrollo territorial. Investigan y adelantan participativamente el
diagnóstico territorial y la evaluación prospectiva
SEAM
Secretaría del Ambiente, autoridad ambiental, establece los determinantes ambientales; responsable del manejo, asesoría y aprobación del Plan
de Ordenamiento Territorial, en lo concerniente a asuntos ambientales
CONSEJO DE PLANIFICACIÓN
Organismo representativo de los diferentes sectores de la comunidad;
debe revisar y controlar el plan propuesto. Estudia la propuesta del
plan y en 30 días hábiles se pronuncia si hay observaciones; éstas son
consideradas por el Equipo Técnico.
POBLACION, GREMIOS, ASOCIACIONES DE PROFESIONALES Y ONG´s
Paralelo a la presentación a la SEAM, la administración municipal
solicita su opinión y hace consulta pública, mediante audiencias públicas, cabildos abiertos y consultas populares. Además, por medios
masivos de comunicación, debe hacer una amplia y suficiente difusión del proyecto del plan.
JUNTA MUNICIPAL
Corporación administrativa de control político, que estudia, discute
y aprueba el plan de ordenamiento territorial. Si la junta no se pronuncia en un término de 60 días, el intendente lo podrá adoptar por
resolución municipal. Si la junta está de receso, se deberá convocar a
sesiones extraordinarias.
INTENDENTE
Una vez aprobado por la Junta Municipal el proyecto de acuerdo del
POT, el Intendente lo adopta y sanciona en los cinco días siguientes Si la
junta no se pronuncia en los 60 días siguientes a la presentación del proyecto POT, el intendente lo podrá adoptar por resolución municipal.
GOBERNADOR
El Gobernador revisa el acuerdo o resolución municipal sancionada
por el Intendente.
189
G E R E N C I A D E D E S A R R O L LO - T E R R I T O R I A L R U R A L
3. Diagnóstico
En esta etapa se hace la caracterización, clasificación, espacialización, síntesis y evaluación integral de los sistemas administrativo,
biofísico, social, económico y funcional del territorio.
Con el diagnóstico se obtiene una radiografía de la realidad territorial actual. En esta etapa se deben lograr los
siguientes objetivos y resultados:
Objetivos:
Realizar un análisis integral de la situación
actual del territorio, estudiando cada uno
de los sistemas (administrativo, biofísico, social, económico y funcional).
Identificar, espacializar y priorizar los problemas que afectan el normal desarrollo territorial, de acuerdo con el análisis de cada sistema.
Determinar la aptitud de cada zona del territorio; es decir, establecer para qué es mejor
y para qué no es buena.
Resultados:
Análisis y síntesis territorial.
Análisis integral, caracterización, evaluación, clasificación y espacialización o representación en mapas síntesis de los sistemas (administrativo, biofísico, social, económico y funcional).
Cuadro de análisis estratégico
Potencialidades y limitantes del territorio, por sistema.
Evaluación de la aptitud general del territorio
Con la cual se determina la asignación de actividades en el territorio, base para la reglamentación de los usos del suelo.
190
ANEXO I
4. Análisis del sistema territorial municipal
Se analizan los cinco sistemas municipales individualmente:
a) Sistema administrativo
El Sistema administrativo está compuesto por la estructura de la administración municipal y demás entidades gubernamentales del nivel
departamental y nacional presentes
que ejercen funciones en la jurisdicción municipal. A su análisis corresponde lo siguiente:
Establecer que las funciones y
competencias de las instituciones públicas correspondan a las
necesidades que implica el desarrollo territorial municipal.
Análisis de las finanzas públicas municipales, presupuesto, proyección presupuestal,
fuentes de recursos, plan plurianual de inversiones, capacidad de endeudamiento, cofinanciación, gestión de recursos.
Establecer y evaluar la jurisdicción o el área de influencia para la prestación de servicios de
la administración pública, (inspecciones de policía, notariado y registro, catastro, etc.).
Establecer los límites de la jurisdicción municipal según la ley de creación del municipio, ordenanzas municipales, división y organización territorial (compañías, barrios, manzanas).
b) Sistema biofísico
El Sistema biofísico lo conforman los recursos naturales y el ambiente. Estudia integralmente la naturaleza y los elementos que en síntesis dan origen al paisaje o unidad de análisis, resultado de la interacción de factores y procesos como el clima, el agua, las rocas, el
relieve, los suelos, la vegetación, la fauna, los cultivos, la temperatura, la infraestructura, la
población y las amenazas naturales. El análisis de este sistema comprende:
La zonificación ecológica para producir unidades del paisaje.
Caracterización de las unidades del paisaje.
Evaluación de las potencialidades de las unidades del paisaje
191
G E R E N C I A D E D E S A R R O L LO - T E R R I T O R I A L R U R A L
d) Sistema social
El Sistema Social comprende el análisis integral de la población, la vivienda, la infraestructura física, así como el sistema de vías de comunicación y medios de transporte; los servicios públicos sociales como la salud, la educación, la cultura, la recreación y el deporte; los
servicios públicos domiciliarios como el agua potable, el alcantarillado, el aseo público, la
energía eléctrica, las telecomunicaciones, el gas domiciliario y además los equipamientos
urbanos colectivos como las plazas, los mercados, los mataderos, la plaza de ferias, los
templos, etc.. Su estudio se refiere al inventario y a la evaluación de los anteriores elementos que conforman el subsistema.
Con base en este análisis se puede establecer:
Dónde localizar o reubicar los asentamientos (la población y la infraestructura de vías
y servicios).
Que la cobertura de los servicios sea la adecuada y llegue a toda la población.
Que la población no esté ubicada en zonas de riesgo por amenazas naturales, o en caso
contrario la necesidad de reubicación.
Que exista una buena articulación vial en el municipio y al exterior del municipio para
la movilidad de la población y de la producción.
La organización y participación social: cómo está organizada la comunidad en grupos
y actores sociales.
Dónde distribuir y focalizar prioritariamente la inversión social: en qué sectores y dónde es más urgente resolver las necesidades básicas de la población.
d) Sistema económico
El Sistema económico se refiere a las actividades socioeconómicas integradas a los sistemas de producción y a las cadenas productivas. Su análisis integral permite caracterizar
y zonificar la producción en el municipio, con la cual se pueden evaluar aspectos como
la capacidad productiva según los tamaños de las unidades productivas, los niveles de
producción, los mercados y la comercialización, la eficiencia, la sostenibilidad, la oferta de
empleo y en resumen las formas o estrategias para aprovechar las ventajas comparativas
del municipio y hacerlo más competitivo.
Con base en este análisis se puede establecer:
Zonificación de la producción: zonas con sistemas de producción representativos.
192
ANEXO I
Evaluación general para la optimización de las actividades productivas.
Identificación y articulación de mercados.
e) Sistema funcional
El Sistema de funcionamiento espacial lo conforman las relaciones y vínculos espaciales urbano-rurales y urbano-regionales que genera la función urbana y las demás relaciones sociales,
productivas y administrativas (empleo, servicios, negocios, recreación, etc.). Su análisis permite establecer: La funcionalidad espacial al interior y exterior del municipio. Esto comprende:
Como se relaciona el municipio en el entorno regional y local y el grado de articulación del
sector rural con el núcleo urbano (casa/área) y del municipio con otros centros urbanos.
Relaciones intermunicipales en cuanto a problemas comunes, complementariedades y
asociatividad para proyectos regionales.
Movilidad de la población y determinación de las unidades de funcionamiento espacial
(UFE), que sirven de base para ajustar la organización y división territorial.
5. Evaluación integral del territorio
En la parte culminante del diagnóstico territorial y después de haber identificado las potencialidades y limitantes del desarrollo territorial, se procede a determinar la aptitud general del territorio.
193
G E R E N C I A D E D E S A R R O L LO - T E R R I T O R I A L R U R A L
La aptitud general del territorio es una apreciación general del uso del suelo, que indica
para qué actividad socioeconómica o uso del suelo (tipo de utilización de la tierra) es más
o menos apta una determinada unidad de tierras o zona del municipio.
La aptitud general del territorio se determina comparando las cualidades de las unidades
de tierras (UT) (unidades de paisaje), con los requerimientos o necesidades de las actividades socioeconómicas o tipos de utilización de la tierra (TUT). Si las cualidades de las UT
se aproximan a los requerimientos de los TUT, el grado de aptitud de las UT para ese TUT
es mayor; si se alejan, la aptitud es baja o no es apta la UT para ese TUT.
La aptitud general se expresa como:
Apto................................ A1: Las cualidades de la UT garantizan económica, social y ambientalmente el óptimo desarrollo del TUT.
Moderadamente apto..... A2: Las cualidades de la UT permiten un desarrollo económico,
social y ambiental aceptable del TUT, pudiéndose mejorar, modificando o adecuando las cualidades de la UT, para obtener un
óptimo desarrollo del TUT.
Regularmente apto......... A3: Las cualidades de la UT sólo permiten un desarrollo marginal
del TUT, siendo económica, social y ambientalmente poco viable.
No Apto........................... A4: Las cualidades de la UT no permiten el desarrollo del TUT
determinado.
La evaluación integral del territorio sirve de base para la reglamentación de usos del suelo,
por cuanto indica cuál o cuales pueden ser los usos del suelo más apropiados según la aptitud. De esta forma se puede considerar en términos generales que el uso del suelo puede
corresponder a la siguiente clasificación:
A1:
Uso principal
A2:
Uso complementario
A3:
Uso restringido
A4:
Uso prohibido (N)
Aptitud por Unidad de Paisaje
De acuerdo a las características de un municipio, puede identificarse hasta 30 unidades de
paisaje con sus correspondientes aptitudes: Siguen algunos ejemplos:
194
ANEXO I
Unidad AD1:
Por sus características son tierras altamente aptas para rehabilitación ambiental, moderadamente aptas para extracción minera e industria y comercio y marginalmente aptas para
agricultura y pastoreo, protección, conservación, asentamientos y turismo.
Unidad AD2:
Tierras que por sus características son altamente aptas para la rehabilitación ambiental;
moderadamente aptas para el establecimiento de áreas industriales y extracción minera;
marginalmente aptas para la actividad agropecuaria en todas sus formas, para la protección, conservación y la rehabilitación y para el establecimiento de centros poblados y definitivamente no aptas para la actividad turística por los graves procesos erosivos y por la
intensidad de la actividad minera.
Unidad AD3:
Tierras que por sus características son moderadamente aptas para la agricultura con tecnología apropiada, el pastoreo extensivo, la revegetalización, la rehabilitación, la industria
y el comercio, la extracción minera de arcillolitas y los asentamientos dispersos o consolidados pero sólo con carácter de centro poblado, y marginalmente aptas para la agricultura
semimecanizada, el pastoreo semiintensivo y el turismo.
Unidad AD4:
Tierras que por sus características son moderadamente aptas para la agricultura con tecnología apropiada y el pastoreo extensivo; para la revegetalización y la rehabilitación, para
la industria y la extracción minera; marginalmente aptas para la agricultura semimecanizada y el pastoreo semiintensivo, para la ubicación de asentamientos y para el turismo.
6. Prospectiva territorial
La prospectiva territorial es un enfoque o una forma de ver la planeación del desarrollo territorial de manera futurista, es decir, pensando cómo es, cómo puede ser y cómo queremos que sea
nuestro territorio en el futuro. Esta forma de planeación visualiza el modelo territorial futuro o
deseado en un horizonte de 10 a 20 años y plantea escenarios o situaciones que pueden presentarse, dependiendo del grado de intervención planificadora y ordenadora.
Esta etapa se adelanta a partir del diagnóstico, que aporta información sobre las variables
claves o aspectos más importantes que determinan el desarrollo territorial. Para construir
los diferentes escenarios es indispensable hacer talleres donde estén debidamente repre-
195
G E R E N C I A D E D E S A R R O L LO - T E R R I T O R I A L R U R A L
sentados los diversos grupos o actores sociales presentes en el municipio. En estos talleres
se diseñan los siguientes escenarios:
Escenario tendencial
Se determina mediante las proyecciones del comportamiento a través del tiempo de la
variable analizada, teniendo en cuenta además otras variables o situaciones que inciden
o afectan a la variable en cuestión. Un ejemplo con el suelo urbano puede ser: El suelo
urbano comprendido dentro del perímetro será suficiente para el desarrollo urbano en 10
años, pero será insuficiente si hay oferta de empleo o inmigración.
Esta clase de escenario indica cuál será el posible comportamiento de cada variable (población, vivienda, servicios, vías, recursos) sin el control de la planeación y sin el ordenamiento territorial.
El escenario tendencial presenta indicadores de las condiciones futuras de las variables,
especialmente de las situaciones críticas que generan problemas, que debe solucionar o
corregir la planeación y ordenamiento territorial.
Escenarios alternativos:
Corresponden a diversas posibilidades de desarrollo territorial de acuerdo con los igualmente diversos intereses sectoriales, gremiales o de los diferentes actores sociales.
Éstos se obtienen a partir de las situaciones hipotéticas, metas o aspiraciones que cada
actor o grupo social pretende. De esta manera se pueden tener escenarios para los sectores
de la administración pública, productivo (industrial, comercial, agropecuario) social (población, vivienda, servicios públicos) ambiente (suelo, agua, flora, fauna).
Cada uno de estos sectores y variables tienen escenarios para horizontes de tiempo determinado. De las diversas posibilidades presentadas individualmente, se enfoca un proceso
de negociación y concertación orientado a obtener el escenario deseado o concertado.
Escenarios concertados:
El escenario concertado es el mismo escenario deseado, producto del mayor consenso entre los actores sociales. Representa la imagen objetivo del modelo territorial que se quiere
alcanzar en el horizonte de la vigencia del plan de ordenamiento territorial. Este escenario,
indica como se quiere que sea el crecimiento poblacional, el desarrollo urbano, la infraestructura física vial y de servicios públicos; la producción y la proyección espacial de los
usos del suelo y las reglas o normas que encauzan su realización.
196
ANEXO I
7. Propuesta del plan
El análisis, la síntesis y la evaluación integral del territorio, permiten establecer unos escenarios concertados que recogen las expectativas, las posibilidades legales, técnicas, económicas y sociales para el desarrollo del territorio y sobre las cuales se elabora la propuesta
del plan. Esta propuesta es el resultado que recoge las políticas y las estrategias planteadas
en el proceso del diagnóstico y la prospectiva territorial, las cuales son la base para la instrumentación, la discusión, la aprobación, la adopción normativa y la ejecución del plan.
En relación a la aprobación, vea la Figura Nº II.
197
198
ANEXO II
CADENAS PRODUCTIVAS IMPLEMENTADAS
O FORTALECIDAS EN EL MARCO DE LA
COOPERACION TECNICA ALEMANA
1. La cadena té de Cedrón Paraguay
Empresas lideres de la cadena
En la actualidad la cadena esta liderada por la empresa Martin Bauer con sede en la República Federal de Alemania, una de las mayores importadoras y distribuidoras de yerbas
y productos aromáticos con fines de infusiones para Europa. Su asociado principal en el
Paraguay hasta la fecha ha sido la Cooperativa “La Norteña Ycuamandyyú Ltda”, ubicada
en el distrito de San Pedro. La cooperativa cuenta con 41 empleados permanentes y 2.500
socios, de los cuales 800 son socios rurales y 1700 socios urbanos. Proporciona a sus socios ahorro y crédito y asistencia técnica a la producción agrícola. Los montos anuales
de la cartera de crédito son de entre 1.000.000 USD a 1.200.000 USD. Su departamento
de asistencia técnica cuenta de 4 ingenieros agrónomos con su respectiva movilidad (4
motos y un vehículo 4 x 4). Compra y comercializa sésamo, sésamo orgánico, Cedrón
Paraguay tradicional y orgánico, cáscara de cítricos y maíz. Además elabora y vende
balanceados. La GTZ prestó asistencia técnica a la cooperativa durante los años 1988
a 1997. En el marco de esta asistencia, la propia GTZ ejerció el liderazgo de la cadena
entre los años 1989 a 1994.
199
G E R E N C I A D E D E S A R R O L LO - T E R R I T O R I A L R U R A L
Personas de contacto en el Paraguay: Agrónomo Martín Segovia, Gerente de la Cooperativa “La Norteña Ycuamandyyú Ltda.”, Tel.: 042 222289
En Alemania: Martin Bauer GMBH&Co. KG, Dutendorferstrasse 5-7, 91487 Vestenbergsgreuth. Alemania.
Descripción resumida de la cadena
La promoción del cultivo de Cedrón Paraguay se inició en el año 1989 en los municipios
de San Pedro y Nueva Germania (hoy Santa Rosa), a través del Proyecto “Desarrollo Rural
Regional San Pedro Norte, que ejecutaba el Ministerio de Agricultura y Ganadería, con el
asesoramiento de la GTZ. La cooperativa comenzó a vender hojas secas de Cedrón Paraguay en los mercados de San Lorenzo y Asunción a partir de 1991, iniciando la producción
de esencia de Cedrón (aceite de verbena) el mismo año; exportando este producto en cantidades menores a Suiza para la utilización en la aromaterapia. Durante la misma época, la
GTZ realizó contactos con la empresa Martin Bauer, una de las mayores distribuidoras de
hierbas aromáticas en Europa, iniciando la exportación de los primeros tres contenedores
del producto seco y clasificado en 1993. Actualmente, el volumen de exportación es de 50
toneladas de Cedrón Paraguay con certificación orgánica y 150 a 200 toneladas de Cedrón
producido convencionalmente. En el caso del cultivo de Cedrón Paraguay, la cooperativa
provee asistencia técnica, créditos y realiza la compra, la clasificación, el prensado, embolsado, control de calidad y envía el producto a Alemania. La cadena involucra a unas 450
familias campesinas, de las cuales 400 producen Cedrón tradicional y 50 Cedrón orgánico
en los municipios de San Pedro, Nueva Germanía, Santa Rosa y Lima. Además, unos 20
productores cultivan Cedrón Capi-í, 100 productores sésamo y 10 familias algodón en
forma orgánica.
Consumo final y potencial del mercado
Los consumidores finales del Cedrón Paraguay se encuentran principalmente en Francia
y España, y en menor proporción en Alemania, Inglaterra e Italia. El consumo anual del
Cedrón Paraguay en el mundo es de alrededor de 600 toneladas, siendo los principales
países productores Marruecos y Paraguay. De hecho, Paraguay produce actualmente un
30% del consumo mundial. Por su aceptación limitada en solamente algunos países del
mundo, no es un producto con gran potencial de expansión. Sin embargo, es cada vez más
exigente en el proceso productivo, requiriendo registros de trazabilidad y certificación
social y orgánica.
200
ANEXO II
2. La cadena de madera y muebles certificados
con FSC*
Empresas lideres de la cadena
Participan en la gerencia de la cadena la empresa alemana Unique Wood GbR, la Sociedad
Agrícola Golondrina S.A. (SAGSA) con la cual forma el consorcio ForCerPar. La empresa
Unique Wood es consultora y ejecutora del manejo forestal sostenible, de acuerdo a los
estandares del Forest Stewardship Council (FSC). SAGSA forma parte del Grupo Espiritu
Santo, dueños de varios emprendimientos agrícolas, ganaderos y forestales en América
Latina. El Consorcio ForCerPa cuenta actualmente con 15 empleados propios y 12 empleados tercerizados con responsabilidades directas.
Persona de contacto en Paraguay: Ing. Rafael Ortiz, Gerente. Dirección : Federación
Rusa Nº 1180 casi Pastor Filartiga. Asunción-Paraguay. Tele/Fax: 021 663 380 y [email protected]
Contactos en Alemania: Dr. Markus Grulke, Socio Director. Dirección: Ergonstr. 51-53.
79106 Freiburg. Tel.: 002 49 761-1560766. E mail : [email protected]
Descripción resumida de la cadena
La cadena “madera y muebles con certificación FSC” se implementó en el año 2003 con
la certificación de un área de 2.700 ha en el departamento de Caazapá, área que podría
extenderse a una superficie mucho mayor durante los próximos años. Se trata actualmente
del único bosque con certificación FSC en el Paraguay. SAGSA pone a disposición el área
forestal con bosque nativo y Unique Wood realiza la planificación, y la distribución de
* Certificación de manejo sostenible de bosques de acuerdo a los estandares del Forest Stewardship Council.
201
G E R E N C I A D E D E S A R R O L LO - T E R R I T O R I A L R U R A L
productos certificados con estándar FSC en la región MERCOSUR y Europa. A cargo de
FORCERPAR esta el manejo y explotación de 2.700 hectáreas, de los cuales 2.000 ha es
área de producción y 700 ha área de conservación con fines de preservación de especies
forestales nativas. El referido Proyecto se encuentra dentro del área forestal protegida
“Ypety”, que fue constituida el 10 de junio de 2003 por decreto presidencial y esta siendo
administrado por SAGSA.
Actualmente, la referida área de bosque natural es la única con certificación FSC en el Paraguay. El corte anual de madera en el área de intervención de 2.000 hectáreas, divididas
en cinco unidades de intervención anual, es de 6.500 m2 de rollos, tasa de corte inferior
al crecimiento anual del bosque. Con el apoyo de la GTZ - a través de un proyecto de
Cooperación Pública Privada (Proyecto “PPP”) - se ha adquirido un aserradero móvil
de última generación para mejorar el aprovechamiento de la madera rolliza, reduciendo
los desperdicios por corte en 20%. Además, se ha adquirido y puesto en operación un
secadero solar con bajo costo de secado. La materia prima esta siendo transformada principalmente en parquet por la empresa Renteria S.R.L. en Luque. Recientemente se inició la
exportación de juguetes de madera confeccionados por la empresa Miramar de Asunción
así como de muebles de recreo (piezas para hamacas, bancos, sillas, etc.). Estos productos
están siendo confeccionados mayormente por miembros de la Asociación de Carpinteros
de Villarrica. La cadena cuenta además con el apoyo de la GTZ en el área de capacitación
de los carpinteros involucrados con la transformación de la materia prima. Coopera con
esta cadena el ministerio de Industria y Comercio, a través de su Oficina Regional en Villarrica (ORMIC).
Consumo final y potencial de mercado
El volumen total exportado es de aproximadamente 144.9 m3 de parquet, 2.041 metros lineales de zócalos para parquet y 9.700 Unidades de piezas para hamacas orgánicas y 3.000
Unidades de juguetes. Varios de estos productos han tenido muy buena aceptación en el
mercado europeo, sobre todo el alemán y se espera que las ventas vayan creciendo hasta
duplicar las cantidades actuales.
3. La cadena alcohol carburante/azúcar orgánico
Empresas lideres de la cadena
La Cooperativa Agroindustrial Yegros Ltda., constituida en la localidad de Fulgencio
Yegros, Departamento de Caazapá, Paraguay, en marzo del año 1974; tiene entre sus
objetivos el establecimiento de fábricas para la transformación de materia prima en
202
ANEXO II
productos elaborados, de manera a dar mayor valor agregado a sus productos. Cuenta
de 180 socios, de los cuales 90 son socios rurales. Emplea a un gerente, una secretaria, un especialista en caña de azúcar y certificación orgánica y dos encargados de la
fábrica de caña.
La Cooperativa opera una pequeña fábrica de caña, de sistema de producción tradicional,
donde se procesa la caña dulce que producen los 90 socios rurales de la cooperativa. Esta
caña es vendida a las empresas fraccionadoras y distribuidoras que hacen la terminación
para venta al público. El sistema de procesamiento industrial de la cooperativa es artesanal y anticuado, lo que no permite obtener un rendimiento mayor a 140 kg de miel por
tonelada de la caña de azúcar que sale del campo. Este rendimiento equivale a solo el 55%
de eficiencia; por otra parte, la destilería necesita 2 kg de miel para hacer un litro de caña
fuerte; esto le impide a la Cooperativa obtener mayor competitividad de la producción.
El mercado de la caña fuerte es muy competitivo, y la baja eficiencia de los pequeños trapiches de los socios no le permite tener un volumen adecuado de producción y obtener
costos razonablemente competitivos, de manera a dejar un margen suficiente de ganancia
a los socios de la organización. Con la intención de revertir la situación actual del negocio, y atendiendo al excelente mercado del alcohol y azúcar orgánica, la Cooperativa esta
realizando el esfuerzo necesario para instalar una usina productora de alcohol absoluto,
en función al potencial actual y futuro de producción de la materia prima, en la primera
etapa; y azúcar orgánica, en la segunda etapa del proyecto.
Pero la instalación de una fábrica eficiente y competitiva, necesita de una inversión elevada
al inicio y la Cooperativa necesita asociarse con otro inversionista, de manera a completar el
requerimiento de capital inicial. En ese sentido, como medio a facilitar la incorporación de
capitalistas, la Cooperativa ha constituido una empresa de sociedad anónima, donde la Institución participa como accionista. La empresa así constituida, tiene su propia autoridad - independiente a la Cooperativa - teniendo esta su representante en el Directorio de la misma. La
203
G E R E N C I A D E D E S A R R O L LO - T E R R I T O R I A L R U R A L
Cooperación Técnica Alemana, GTZ, en el marco del Programa “Buen Gobierno Descentralizado y Reducción de la Pobreza” y su componente, “Desarrollo Económico Regional Local”,
está asesorando técnicamente a la Cooperativa en el diseño e implementación del Proyecto
agroindustrial. Además, ha realizado el estudio de factibilidad económica y financiera.
La GTZ ha asesorado en el mejoramiento de la productividad de los cultivos de la caña de
azúcar, a través de la recuperación de la fertilidad de suelos con uso de abonos verdes y
uso de material genético mejorado; así como, en la instalación de un sistema de control interno de bajo costo de logística, que permita la continuidad del programa de certificación
orgánica de las fincas de los socios de la Cooperativa.
Mapa de Ubicación
Persona de contacto en Paraguay : Lic Javier Schopfer, Gerente. Dirección : Dr. Venancio López y Mcal José F. Estigarribia No 2. Fulgencio Yegros – Paraguay. Tele/Fax : 0545
254253 y correo electrónico : [email protected]
Descripción resumida de la cadena
Uno de los factores claves del negocio, es asegurar la provisión de la materia prima en cantidad y calidad adecuada, en la distancia o más cercana posible al ingenio. En ese sentido,
la cooperativa - a través de sus socios - estaría asegurando la provisión de materia prima
204
ANEXO II
(un 90% de la producción) a menos de 12 km del sitio seleccionado para la fábrica. En la
actualidad se cuenta con 450 hectáreas plantadas de caña de azúcar y con 200 ha certificada como orgánica, pertenecientes a los socios. Además, en la zona se podría obtener
150 hectáreas adicionales, que no son de los socios, pero que podrían disponerse para
su industrialización. Por otra parte, la empresa constituida, se encargaría del proceso de
producción y de comercialización de los productos.
El Proyecto tiene planeado instalar una fábrica con capacidad de 18.000 litros diarios, y
necesitaría en el primer año procesar 36.000 toneladas; en el segundo año 48.000 toneladas
y a partir del tercer año, 60.000 toneladas de caña de azúcar. En la zona de influencia, se
cuenta con suficiente materia prima en relación al tamaño de la industria que se proyecta
montar, atendiendo que existe más de la cantidad mínima necesaria para empezar, y un
vez que funcione la fábrica, los socios incrementarían en 1.000 las hectáreas de cultivo.
La cadena productiva de la industria, generará un impacto económico y social muy importante, y la puesta en marcha del Proyecto contribuirá al ingreso de divisas, la sustitución de importaciones en adquisición de combustible; creación de fuentes de empleo (60
directos y unos 400 indirectos); a la reactivación de la actividad comercial, industrial y de
servicios en la ciudad de Fulgencio Yegros y alrededores. Al mismo tiempo, posibilitará
aumentar la eficiencia productiva y una mejor utilización de las materias primas, mano de
obra de los socios agricultores y de los recursos financieros.
Cadena Productiva de Alcohol Absoluto
Consumidor Final
S e c t o r Te r c i a r i o S e r v i c i o
Estaciones de Servicio
Transportes
Distribuidoras
Transportes
Producción de Alcohol
Transportes
Sector Secundario Industrial
Adquisición de Materias Primas
Sector Primario Agrícola
Transportes
Cultivo y Producción de
Caña de Azúcar
Transportes
Proveedor de Insumos Agrícolas
205
G E R E N C I A D E D E S A R R O L LO - T E R R I T O R I A L R U R A L
Características técnicas de la primera etapa
Para producir 18.000 litros de anhídrido, la Planta Industrial está diseñada con una capacidad total de procesamiento de materia prima de 12.5 t/h, es decir aproximadamente 300
t/día. Los componentes principales son:
Superficie de caña de azúcar:
1.000 hectáreas
Caña estimada por hectárea:
60 t
Total caña a moler:
60.000 t
Alcohol absoluto por tonelada de caña: 70 lts/t
Capacidad de la molienda:
300 t/día
Tiempo aprovechado:
85%
Caña a moler:
300 x 0,85 = 255 t/día.
Tiempo estimado de molienda:
239 días
Alcohol a elaborar:
70 x 255 = 17.850 lts/ día
Alcohol absoluto a elaborar:
4.200.000 lts.
Características técnicas de la segunda fase
El crecimiento de la industria consiste en ofrecer otro producto derivado de la industrialización de la caña de azúcar: el azúcar orgánico.
El azúcar orgánico es el cristalizado amorfo de sacarosa, azúcares invertidos, sales minerales y aminoácidos, de color marrón, con 1% a 0,5% de humedad, obtenido de la caña de
azúcar cultivada según padrones establecidos internacionalmente para productos que no
agredan a la naturaleza.
El principal requisito para elaborar este producto es contar con la materia prima certificada como orgánica. Al respecto, los socios de la Cooperativa Agroindustrial Yegros Ltda.,
socio accionista de la Industrial Yegros S.A. se encuentran en proceso de aumento de la
producción de la caña de azúcar orgánica, emprendimiento que se inició en el año 2004
con el apoyo de la Cooperación Técnica Alemana, GTZ. Actualmente, se hallan registradas
para su certificación orgánica unas 900 ha de finca, para los mercados de Estados Unidos
(NOP) y Europa (EEC) otorgada por la certificadora suiza IMO Control.
206
ANEXO II
A la fecha, la producción de materia prima orgánica es de 200 hectáreas, con proyección
de 1000 hectáreas en un periodo de tres años.
Las características generales de la industria considerando la relación: materia prima y producción de alcohol absoluto y azúcar orgánico, son las siguientes:
Superficie de caña de azúcar: 1.000 hectáreas
Caña estimada por hectárea:
60 t
Total caña a moler:
60.000 t
Capacidad de la molienda:
300 t/día
Tiempo aprovechado:
85%
Caña a moler:
300 x 0,85 = 255 t/día
Tiempo estimado de cosecha: 239 días
Azúcar orgánico a elaborar:
3.000 t
Alcohol absoluto a elaborar:
2.667.000 litros
Consumo final y potencial de mercado
El mercado mundial del alcohol combustible tiene cada vez más aceptación, porque hay
una mayor apertura de los países europeos y asiáticos en utilizar el alcohol como combustible, cambiando el perfil del mercado mundial del producto, con una oferta global de 34
mil millones de litros anuales; pero que es todavía incipiente en relación a las necesidades
mundiales del carburante vegetal. Por ejemplo, sólo Japón, en breve, proyecta demandar
6 mil millones de litros al año. Por otra parte, los programas de producción de biodiesel
están ganando fuerza en Europa; la Comisión Europea estableció un porcentual de mezcla
de combustible renovable con gasolina, de 2% a partir del 2005 hasta el 5,75% en el 2010,
pudiéndo aumentarse a medida en que los países avancen en la producción.
También y recientemente, los Estados Unidos ha dado un impulso importante a la producción y consumo de etanol, con vistas a ir sustituyendo en el gran mercado local americano
el uso de los carburantes fósiles.
En el MERCOSUR, Brasil - mercado que representa más del 60% de las exportaciones
paraguayas - ha autorizado la mezcla del alcohol con nafta hasta el 26% a partir del año
pasado. Esta medida presionaría sobre la oferta existente en el país, y probablemente au-
207
G E R E N C I A D E D E S A R R O L LO - T E R R I T O R I A L R U R A L
mentaría el déficit de la oferta actual, atendiendo a que más 16 mil millones de litros anuales se necesitan para más de 5 millones de automóviles al año, que funcionan en el Brasil
con etanol como resultado del Programa. Algunos de los ingenios azucareros instalados en
el país, están proyectando producir para el mercado brasilero, debido a los precios atractivos en ese país.
La demanda potencial del alcohol en Paraguay está directamente relacionada al consumo de
combustible - especialmente la nafta - y en los últimos años se mantiene relativamente estable.
El mercado del alcohol absoluto tiene actualmente un déficit elevado en la oferta, pues la demanda potencial se estima en más de 55 millones de litros anuales; mientras que la oferta es de
26 millones anuales, con perspectivas de incrementarse a 80 millones en los próximos años.
El gobierno, a través del Ministerio de Industria y Comercio, por decreto y resolución establece en 18% y 24%, los porcentajes de mezcla del alcohol absoluto con las gasolinas. Esta
medida progresivamente incrementará el déficit actual de la oferta del alcohol absoluto a
mediano plazo. Por otra parte, en Brasil, la mayoría de la nueva flota de vehículos que esta
en circulación, utiliza este tipo de combustible.
4. La cadena de jugos de frutas
Empresas lideres de la cadena
La empresa lider de la cadena de jugos de frutas en el Paraguay es la empresa Frutika S.R.L,
parte de un consorcio al cual pertenecen también la empresa Kimex S.R.L. y la Estancia
“Beate”. Frutika elabora jugos de frutas que se venden en la famosa presentación “Tetra
Pak” en Paraguay, Brasil y Argentina. Además exporta más de 100 contenedores de jugos
concentrados de cítricos, mburucuyá y mango a Europa. Recientemente incursionó en la
elaboración de concentrados de tomate. La empresa se provee de la materia prima en parte
de plantaciones propias y en parte de pequeños productores, principalmente de los Departamentos de Concepción, San Pedro, Caaguazú, Caazapá e Itapúa. El consorcio emplea a
270 personas permanentemente y a unas 700 personas más en época de cosecha.
Personas de contacto: Beate Kress, Directora Propietaria del Consorcio, Ing. Enrique
Galarza, Gerente Fruticultura, Ambos Carlos A. López, Casilla 71, Ciudad del Este. Tel.:
0672/20010
208
ANEXO II
Descripción resumida de la cadena
La Empresa Frutika instaló la producción de jugos en su complejo industrial en el municipio de Carlos A. López, Departamento de Itapúa, en el año 1998. Trabajó desde entonces durante varios años solamente 5 meses al año, durante las 24 horas del día. Por
falta de materia prima durante los demás meses la producción de jugos fue de mínima
a nula. Además, parte de la materia prima se venía importando de Brasil y Argentina.
La unidad industrial trabaja bajo control contínuo de requerimientos internacionales
de normas de seguridad y calidad, para la estandarización y certificación alemana
SGF/IRMA. Dispone de una plantación propia, que consiste de 1.200 ha de naranja,
250 ha de mandarina y de 50 ha de limón; aparte de plantaciones de menor extensión
de guayaba, durazno y mburucuyá. De las plantaciones con cítricos, el 65% se destina
al mercado fresco y 35% a la industria.
Para el mejor aprovechamiento de la capacidad industrial instalada, Frutika lanzó a partir
del 2003 un programa de promoción de cultivos cítricos y de mburucuyá. Logró, en cooperación y coordinación con el Ministerio de Agricultura, a través de la DEAg, la Gobernación de Caazapá y el apoyo de la GTZ, a través de un Proyecto de Cooperación Pública
Privada (PPP), implantar en el Departamento de Caazapá, 700 ha de naranja temprana
y tardía, 800 ha de pomelo y 30 ha de mburucuyá, con 1800 familias campesinas. Con el
apoyo de los municipios de Concepción y Horqueta y de la GTZ, se logró implantar 140
ha de mburucuya en el Departamento de Concepción así como la producción de 30.000
plantines de pomelo que serán transplantados durante el año 2007. Los plantines de pomelo son producidos en el establecimiento de la organización “SOS Aldea de Niños” en el
municipio de Horqueta. 50% de las plantaciones de cítricos realizadas en Caazapá inician
su producción en el año 2007, contribuyendo así a una mejora significativa de la capacidad
industrial instalada y con esto, a una mayor competitividad de la cadena.
209
G E R E N C I A D E D E S A R R O L LO - T E R R I T O R I A L R U R A L
Consumo final y potencial de mercado
Los consumidores de los jugos concentrados exportados se encuentran en Alemania, Francia,
Inglaterra y Holanda. Recientemente, se inició la explotación de “jugos exóticos” (mburucuyá,
guayaba, mango) en forma de “Tetra-Pak” a empresas organizadoras de excursiones marítimas.
En general, el mercado de jugo de frutas - especialmente de naranja y de pomelo - presenta una
tendencia de creciente demanda para los próximos cinco años que hace reaccionar positivamente los precios de jugos de frutas en el mercado internacional.
5. La cadena de la seda
Empresas líderes de la cadena
La empresa líder es “Seda y Fibras S.R.L.”, cuya planta industrial esta ubicada en el
municipio de Hernandárias, Alto Paraná. La Empresa se constituye en Paraguay a fines del año 1988 y realiza desde entonces un trabajo a largo plazo de transferencia
de tecnología e incentivo a la sericultura. La Empresa está actualmente estructurada
en: dirección, gerencia general y las gerencias de producción agrícola, de producción
propia, de administración y de planta industrial. Emplea a 243 personas, de las cuales
120 trabajan en la planta industrial, 103 en el establecimiento agrícola propio y 20 en
la unidad de asistencia técnica.
Personas de contacto: Dr. Andrea Nembri, Socio Director; Gumercindo Irala , Gerente
General. Dirección: Barrio San Francisco, Hernandarias – Paraguay. Tel.: 0631 22 181. email : [email protected]
Descripción resumida de la cadena
La Empresa Seda y Fibras produce capullos de seda en su propia finca con tecnología de
punta, y fomentando la producción con familias campesinas, principalmente en los De-
210
ANEXO II
partamentos de Itapúa, Alto Paraná, y Caazapá, desde 1988. Transforma los capullos de
seda en hilos de seda torcida, en la planta industrial hilandera de Hernandarias, que opera
desde el año 1994 con máquinas de la más alta tecnología.
La planta de Hernandarias produce y exporta el 100% de su producción, inclusive desechos y subproductos, abasteciéndose de materia prima en gran parte del exterior (capullos
de seda y seda cruda), para su procesamiento y posterior exportación, debido a que la
producción del país es insuficiente para cubrir la demanda de materia prima requerida
por la Empresa.
La capacidad de la planta industrial - para la absorción de la materia prima producida
por los sericultores - llega a las 2.000 toneladas de capullo fresco por año. La producción
interna de Paraguay (que incluye la producción interna de la empresa) no superó las 120
toneladas hasta el 2004. Recién a partir de este año se logró aumentar significativamente
la producción de capullo de seda, lográndose una producción de 340 toneladas en el año
2006, que representa solo el 20% de su capacidad.
El aumento de la producción, se debe en gran parte a una reestructuración de la organización de la empresa y a la incorporación de personal especializado, así como al desarrollo
y la difusión competente de una tecnología adaptada al contexto social, cultural y económico de los pequeños productores agrícolas. La incorporación de los diferentes componentes de la producción de los capullos de seda, como ser la organización de productores,
asistencia técnica, acceso a insumos y crédito oportuno, y la presencia de un mercado
insatisfecho en crecimiento, ubica a la sericultura como una alternativa generadora de
ingreso por excelencia en el Paraguay. La GTZ, a través de dos proyectos de Cooperación
Pública Privada (Proyecto “PPP”), estuvo cooperando con la empresa Seda y Fibras en el
fortalecimiento de la cadena, durante los años 2004 hasta fines de 2006.
Consumo final y potencial de mercado
El mercado de la seda mantiene últimamente un crecimiento de aproximadamente 3%
anual. La perspectiva mundial a corto y mediano plazo esta marcada por una falta de
abastecimiento. Se estima un faltante de 15.000 a 20.000 toneladas anuales. El déficit de
producción pone al Paraguay en una excelente posición, por las condiciones climáticas favorables al desarrollo de la mora, alimento principal del gusano de la seda. Las condiciones
climáticas permiten en el sur del país realizar la cría del gusano de 6 a 7 veces; en el norte
del país hasta 8 a 9 veces.
211
G E R E N C I A D E D E S A R R O L LO - T E R R I T O R I A L R U R A L
6. La cadena de algodón/textil/confecciones
orgánicas
Empresas líderes de la cadena
Líder de la cadena es la Empresa S.A. Arasy Orgánica, que tuvo sus comienzos en el año
2001 y que tiene como misión: “el desarrollo, cultivo, procesamiento y comercialización
de productos agroindustriales naturales y orgánicos, en asociación con pequeños productores del Paraguay”. Provee asistencia técnica integral y servicios de crédito y realiza la
compra de la producción. Aparte de algodón orgánico, comercializa sésamo, soja orgánica
y otros. La Empresa está estructurada en cuatro departamentos (producción, textil, comercialización y garantía de calidad). Emplea permanentemente alrededor de 144 personas, y
en época de cosecha adicionalmente 300 jornaleros.
Persona de contacto: Helene Ecklin, Gerente General. McMahon 5368, Asunción - Paraguay. Tel/Fax.: 021 612691. E mail: [email protected]
Descripción resumida de la cadena
La cadena algodón/textil/confección orgánica se encuentra todavía incipiente en el
país. Comenzó en el año 2003 con una producción piloto de 9 toneladas de fibra de
algodón orgánico, transformadas (a través de servicios tercerizados supervisados) en
el mismo año en hilo y tejido circular, empezando también por pruebas de confecciones. En el año 2004, se aumentó la producción de fibra a 40 toneladas, que se convirtió
totalmente en un stock de hilos y tejidos industriales, esperando un mayor desarrollo
de parte de la confección. En el año 2005 disminuyó la producción de fibras a 34 toneladas, de las cuales 25 toneladas fueron vendidas como fibra y, durante la última la
zafra 2006/07 se acopiaron 227 toneladas, que aún se encuentran en stock. Las confec-
212
ANEXO II
ciones (prendas de vestir) empezaron en este año a consolidarse más, tanto en producción como en ventas. En el año 2006, con el apoyo de la GTZ, se generaron las bases
para la producción de algodón orgánico en 350 fincas georeferenciadas y certificadas,
acopiando y desmontando 109 toneladas de algodón en rama. Se adquirieron telares
artesanales y se realizaron pruebas de tejidos (colchas, abrigo) y capacitaciones en
manejo de telares. Además, se desarrollaron prototipos de confecciones casuales tanto
para damas como caballeros y se ha desarrollado una red de proveedores de productos
y servicios (identificación y capacitación de bordadoras y confeccionistas).
A partir del 2007, la Empresa inicia un segundo proyecto de Cooperación Pública Privada
con la Cooperación Alemana, que apunta a un incremento considerable de la producción
de fibra de algodón orgánico (de 227 toneladas a 450 toneladas) hasta el 2009, involucrando a 350 familias campesinas. El aumento de la productividad y de la producción
permitirá mejorar, por un lado, los ingresos de los agricultores y, por el otro, disminuir
los altos costos actuales de la Empresa a raíz de la producción reducida y con esto, mejorar
la competitividad en el mercado internacional. La estrategia para lograr el aumento de la
producción de algodón orgánico y buscar la sostenibilidad de la cadena productiva algodón/textil/confecciones orgánicas se basa en tres aspectos importantes:
Consolidación del mercado orgánico y justo a través de un mejoramiento de la interrelación entre los agricultores, la Empresa Arasy, los clientes mayoristas y los consumidores finales.
Aumento del número de familias adheridas al sistema de producción orgánica, incremento de la producción de algodón orgánico en rama y mejoramiento de la calidad.
Fortalecimiento de la red de proveedores y mejoramiento de la eficiencia del sistema de
trabajo a largo de la cadena.
El rol de Arasy Orgánica en el marco de esta medida es de lograr una mejor planificación,
organización, coordinación y financiamiento entre los eslabones de la cadena textil orgánico; incentivar la capacitación de los actores involucrados y realizar el control de calidad y
de la comercialización en mercados internos y externos. Asimismo, no menos importante
es su rol de “chain leader” (liderazgo de la cadena) y su rol para la obtención y el mantenimiento de las certificaciones “orgánica” y de “comercio justo”.
Consumo final y potencial de mercado
Durante los últimos años, las ventas de productos de algodón orgánico se han incrementado en alrededor del 35% anuales, lo que representa una variación de USD 245 millones
en el 2001 a USD 583 millones en el 2005. En Estados Unidos, el incremento ha sido de
55% al año. Según datos de Organic Exchange, para finales del 2008, se proyectan ventas
213
G E R E N C I A D E D E S A R R O L LO - T E R R I T O R I A L R U R A L
por valor de USD 2,6 billones, lo que refleja 116% de crecimiento promedio anual. Otros
datos de interés son los siguientes:
Los principales productos finales son: prendas de vestir (bebé/niños/adultos), ropa
interior, productos para el hogar (sábanas, mantelería, toallas, etc), artículos para el
cuidado personal (cotonetes, algodón para limpieza, pañales, tampones y otros).
Las cinco marcas que mayor cantidad de fibra consumen (de mayor a menor), son:
Nike (USA), Coop Switzerland, Patagonia (USA), Otto (Germany) y Sam`s Club/Waltmart (USA). Adicionalmente existen alrededor de 30 empresas más con un programa
de crecimiento importante en el sector.
El número de nuevas marcas y tiendas minoristas en Europa, USA y Asia llegaba a más
de 1200 empresas a finales del 2005.
El mercado consumidor cuenta con la UE como el principal con un 88%; seguido de
E.E.U.U. con 21%; Japón 2%; India, Egiptoy Sudáfrica representan mercados emergentes con un 1%, en crecimiento.
Arasy Orgánica S.A. comercializa el algodón orgánico tanto en forma de fibras como hilos, tejidos y productos finales. Entre los clientes de prendas terminadas (remeras, camisas) se encuentran El Puente, de Alemania www.el-puente.de y T-Scrivo de Italia www.consorzionatura.or.
7. La cadena de azúcar orgánico
Empresas lideres de la cadena
En el Paraguay existen varias cadenas de azúcar orgánico establecidas, siendo algunas del índole industrial y otras artesanales. La cadena industrial de mayor volumen de transformación y
214
ANEXO II
comercialización, es liderada por la Empresa Azucarera Paraguaya S.A. (AZPA), ubicada en la
localidad de Tebicuary, Departamento de Guairá. AZPA se inició en el año 1910 con la producción de azúcar tradicional. Recién en el año 1999 comenzó la producción de azúcar orgánica
con 311 pequeños y medianos productores, moliendo 21.000 toneladas de caña orgánica certificada. Actualmente, la molienda alcanza 300.000 t de caña orgánica, siendo el rendimiento industrial del 10% (30.000 t). AZPA cuenta con 550 empleados permanentes y con un promedio
de 800 jornaleros contratados para trabajos de campo.
Descripción resumida de la cadena
AZPA promueve el cultivo de caña de azúcar orgánica en 1.059 fincas de productores
individuales y en dos asociaciones de agricultores en un total de 9.000 ha. Además, cuenta
con 500 ha de cultivo propio. Sin embargo, a raíz de los bajos rendimientos de la caña de
azúcar producido orgánicamente (sin el uso de agroquímicos) por los pequeños y medianos agricultores, este rubro de producción limpia pierde espacio a favor de grandes
productores. Los bajos rendimientos, a causa de los escasos conocimientos en la temática
de la agricultura de conservación inciden en la competitividad del rubro.
Recientemente AZPA inició un proyecto de Cooperación Pública Privada (Proyecto PPP)
con la GTZ que apunta a un mejoramiento de la competitividad de 700 pequeñas fincas
agrícolas con menos de 30 ha en los Departamentos de Guairá, Caazapá, Caaguazú, Paraguarí y Cordillera, mediante el desarrollo y la transferencia de tecnología apropiada. Prevé
un mejoramiento del 30% del rendimiento de la caña de azúcar orgánica y del 15% de cultivos tradicionales de los pequeños productores (mandioca y maíz). Además, se espera la
incorporación de otros cultivos orgánicos, tales como algodón y soja, transformando a los
700 pequeños productores en un eslabón fuerte y estable de la cadena de azúcar orgánica
y, en cooperación con la empresa S.A. Arasy Orgánica, de algodón orgánico.
Consumo final y potencial del mercado
El factor de mayor limitación para aumentar la producción de azúcar orgánica lo representa el bajo volumen de la producción de la materia prima. La capacidad industrial instalada,
permite la transformación de una cantidad de caña de azúcar orgánica mucho mayor. El
mercado de azúcar orgánico en los Estados Unidos, Asia y Europa es creciente. Mercados
actuales son EE.UU, Unión Europea, Singapur y Nueva Zelandia.
215
G E R E N C I A D E D E S A R R O L LO - T E R R I T O R I A L R U R A L
8. Las cadenas hortigranjeras
- La feria de San Pedro de Ycuamandyyú
Origen: Fue iniciada en esta capital departamental en el año 1988. Es probablemente la
primera feria campesina introducida en el país y probablemente la de mayor duración sin
interrupción. Tiene su origen en el fomento de huertas familiares con mujeres campesinas,
en el marco del Proyecto “Desarrollo Rural en la Región Norte de San Pedro MAG-GTZ”.
Organización y número de asociados: Las feriantes están organizadas en la “Asociación
de Feriantes de San Pedro”, y cuentan con aproximadamente 100 asociados. La presidenta
de la asociación se elige anualmente. Aunque la asociación ha funcionado durante el inicio
de su organización con cierto rigor, actualmente parecen existir una serie de falencias, que
no contribuyen a fortalecer o renovar la organización. Los toldos y stands de venta, son
todavía de la época de la fundación y no se ha podido avanzar en la construcción de un
local propio o en la adquisición de un equipamiento para frío y conservación.
Productos principales: Se vende una gran variedad de productos hortigranjeros, tales
como lechuga, zanahoria, tomate, cebolla, ajo, huevos, pollos, carne de cerdo, plantas
ornamentales, forestales y frutales. También se encuentran productos de limpieza producidos en San Pedro (jabones, detergentes, escobas, etc.). La mayoría de los productos
hortigranjeros provienen de compañías cercanas a la capital San Pedro. Sin embargo, en
216
ANEXO II
época de verano hay escasez de hortalizas. Urge la difusión de tecnologías que permitan la
producción de hortalizas también en épocas calurosas.
Valor promedio de las ventas: Durante la época de clima templado, las ventas son de
alrededor de 6.000.000 de Guaranies (aproximadamente 1.200 USD) por día de feria. La
feria se realiza el día sábado, de siete de la mañana hasta la una de la tarde.
Contactos para acceder a mayores informaciones sobre ésta experiencia: María Esther
Díaz. Municipalidad de San Pedro. Teléfonos: 042 222 786, 042 222 181.
- Las ferias de Caazapá
Origen y organización: En Caazapá (Capital Departamental a 220 km de Asunción)
se realizan actualmente 2 ferias campesinas. La“Feria Akarapua Rekavo” se inició a fines
del año 1999 con la elaboración de un estudio de mercado por parte de la Dirección de
Extensión Agraria de Caazapá, que arroja como resultado que el 90% de los productos
frutihorticolas ofertados en la ciudad son de procedencia externa (fuera del Distrito). Para
revertir esta realidad en el año 2001 se constituye la Asociación de Productores Hortícolas
de Caazapá; instancia que madura la idea de habilitar la primera feria campesina en la
ciudad de Caazapá. El proyecto de “Desarrollo Rural de Caazapá-GTZ/MAG” impulsa
esta iniciativa y dona en el año 2002 toldos y mesas para una mayor comodidad tanto de
compradores como vendedores, así mismo facilita en sus inicios algunos insumos básicos
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G E R E N C I A D E D E S A R R O L LO - T E R R I T O R I A L R U R A L
para la producción, contribuye a la capacitación de los feriantes en estrategias de ventas y
presentación de productos.
Otra feria fue iniciada en el año 2004 por la organización Nueva Visión, mediante el asesoramiento de la empresa SER (Sociedad de Estudios y Cultura Popular) en el marco del
proyecto PRODESAL. Hoy en día, tanto la Dirección de Extensión Agraria como la empresa SER realizan el seguimiento técnico a 30 miembros de las dos asociaciones con la
cooperación de la GTZ, planificando la producción, fortaleciendo las organizaciones y
gestionando con los grupos recursos financieros para consolidar las ferias campesinas.
Ambas ferias aglutinan a 30 productores organizados. Tienen un volumen de venta mensual de casi 10.000.000 Gs.
Días de ferias: Exponen dos veces por semana de acuerdo al siguiente programa: Organización Nueva Visión, los miércoles, frente a la Gobernación de Caazapá y Asociación de
Horticultores de Caazapá, los días sábados, en la plaza municipal.
Contactos para acceder a mayor información sobre esta experiencia: DEAg (Dirección
de Extensión Agraria). Telef. 0542 232218. SER (Sociedad de Estudios Rurales y Cultura
Popular). Tel. 0542 23275.
- La feria de San Juan Nepomuceno
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ANEXO II
Origen y organización: La feria Ka´avo se inicia en el año 1997 en la ciudad de
San Juan Nepomuceno (a 260 km de Asunción), cuando un grupo de paratécnicos
contratados por el MAG en el marco del Programa Nacional de Algodón tuvieron la
iniciativa de buscar nuevas alternativas para la generación de ingresos de las familias
rurales. Mediante la coordinación entre instituciones del distrito y con el apoyo del
entonces Intendente Municipal Dr. Anibal Caracho, además de la colaboración de los
paratécnicos, en el año 1998 se crea la Feria campesina Ka’avo atendiendo también a
la creciente demanda hacia los productos hortigranjeros por parte de los pobladores
de San Juan Nepomuceno. En ese tiempo se recibe el apoyo del Proyecto Inversiones
Rurales Comunitarios (MAG) para el equipamiento básico de la nueva feria (toldos y
mesas). Hasta ese momento la Dirección de Extensión Agraria, DEAg, y las instituciones cooperantes ayudaban para el traslado de los productores desde sus fincas hasta la
feria facilitando vehículos del Ministerio para ese servicio.
Esta realidad poco a poco fue desactivada a tal punto que hoy los productores llegan
por sus propios medios a ofrecer sus productos (autogestión). En el año 2000 la DEAg
se encarga de la reglamentación del grupo y capacita permanentemente a los feriantes
en presentación de productos y planificación de fincas para la producción. Actualmente
participan de la feria 30 productores provenientes de las compañías aledañas a San Juan
Nepomuceno. Semanalmente la venta promedio total (2 ferias por semana) llega a los
7.500.000 Gs; lo que representa aproximadamente una recaudación de 30.000.000 Gs.
como promedio por mes.
Productos principales: hortalizas, carne de cerdo, pollos, huevos, grasas, detergentes
caseros, miel de abeja, miel de caña.
Días de feria: Dos veces por semana, martes y viernes, al costado de la Municipalidad.
Contactos para acceder a mayor información sobre esta experiencia: DEAg (Dirección
de Extensión Agraria). Telef. 0544 20067.
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- La feria de Yuty
Origen y organización: La ONG FUNDEI, en el marco del Programa de Asistencia a
Fincas Algodoneras (PRODESAL) en el año 2004 habilita en la ciudad de Yuty (distante
310 km de Asunción) la Feria Agropecuaria Itakaru; donde aproximadamente 150 productores de los distritos de Yuty y de 3 de Mayo ofertaban sus productos frescos a los
clientes de Yuty. Esta cantidad rápidamente fue disminuyendo una vez que la ONG fue
dejando la zona de trabajo a raíz de la finalización del programa.
Ese mismo año el Proyecto de Desarrollo Rural de Caazapá, MAG-GTZ, dona al Comité
de Feriantes constituido ese tiempo, los equipamientos básicos con el propósito de completar la infraestructura existente para mejorar la presentación de los productos. Además,
en el año 2005, la Municipalidad local incluye en su presupuesto la compra de insumos
para la producción y facilita las capacitaciones a los productores. Actualmente ofertan sus
productos de granja - con transporte autogestionado - 24 productores de la zona del distrito de Yuty. Exponen en la plaza central de la ciudad, frente a la Municipalidad, recibiendo
el asesoramiento del técnico asignado a la Dirección de Agricultura de la Municipalidad.
El monto de recaudación promedio es de 15.000.000 de Guaraníes por mes.
Días de feria: Dos veces por semana, martes y viernes, en la plaza Ayala Velásquez, frente
a la Municipalidad.
Contactos para acceder a mayor información sobre esta experiencia: Secretaria de Producción. Municipalidad de Yuty. Telef. 0547 257 445.
- La feria de Villarrica
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ANEXO II
Origen y organización: Nombre de la Feria: Feria agropecuaria y artesanal “La Amistad”. Esta
muestra ferial productiva se inicia en el mes de marzo del año 1999, a iniciativa de la Organización no Gubernamental Jopoi y la Dirección de Extensión Agraria (DEAg) de Villarrica, en
la ciudad de Villarrica, distante 170 km de Asunción. En ese tiempo 6 productores de tres organizaciones campesinas del Departamento de Guairá (Asentamiento 8 de Diciembre de Paso
Yobai, Novena Línea Independencia, y Potrerito), llevaban adelante la producción de hortalizas
con fines comerciales por medio de huertas comunitarias. El detonante para la organización de
esta feria fueron los precios bajos en que se vendían los productos de sus granjas. Las comunidades están alejadas de la ciudad y los mercados locales muy temprano se saturaban de productos. En el año 2000 formalizan la organización y se constituye la Asociación de Feriantes, con
sus reglamentaciones y normas estatutarias.
La organización Jopoi dona los primeros toldos y mesas para las ventas. La primera recaudación fue 150.000 Guaranies el primer día. Inicialmente la feria se realizaba una vez por semana,
los días sábados. La DEAg apoyaba a los productores en el traslado de sus productos y con asistencia técnica. Dos meses después del inicio de la feria se retiró ese apoyo y los productores se
movilizaron independientemente. A partir del 2000, se sumaron otros comités de productores.
Pasaron por diversas dificultades como la manifestación de los vendedores de los mercados de
abasto local; situación superada gracias al apoyo de la Junta Municipal de Villarrica.
La Asociación de Artesanas inicia formalmente su vinculación a la feria ofreciendo prendas de ao po’i. Desde el año 2000 la Cooperativa COOMECIPAR coopera con esta feria,
facilitando nuevas infraestructuras para su funcionamiento y organizando capacitaciones
y giras a los productores en materia de salubridad e higiene, así como asesoramiento para
la contabilidad y la preparación de balances.
Desde el año 2004, la Cooperativa COOPEDUC entra también a apoyar esta iniciativa
productiva. También desde ese mismo año, con el inicio del Programa “Buen Gobierno
Descentralizado y Reducción de la Pobreza”, la GTZ coopera con la Asociación, donando
toldos, mesadas, organizando giras técnicas y financiando la asistencia técnica oficial a
través del DEAg. A partir del año 2006, se habilita una nueva feria con el apoyo de la Gobernación del Guairá, donde exponen los mismos productores de la feria tradicional. Hoy
en día son 26 los productores (de 7 Distritos del Departamento) que ofertan sus productos
de granja en las dos ferias que funcionan en la ciudad de Villarrica. El ingreso promedio
de ambas ferias es alrededor de 40 millones de Guaraníes por mes.
Días de feria: Dos veces por semana, miércoles frente a la Gobernación de Guairá. Viernes, en la plaza de los Héroes, frente a la Municipalidad de Villarrica.
Contactos para acceder a mayor información sobre esta experiencia: DEAg (Dirección
de Extensión Agraria) Villarrica. Telef. 0541 42299.
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