Universidad de Colima Facultad de Ciencias Políticas y Sociales EL PROCESO DE REGULARIZACIÓN DE LA TIERRA Y DE LA SEGURIDAD JURÍDICA EN EL ESTADO DE COLIMA: EL ROL DE LAS ORGANIZACIONES CAMPESINAS, 1980-2000 Tesis que para obtener el grado de Maestro en Ciencia Política y Administración Pública Presenta Mauro Manuel Guazo Suacedo Asesor Dr. Rogelio de la Mora Valencia Colima, Col., Octubre de 2004 AGRADECIMIENTOS A Dios, por haberme dado el tiempo necesario para realizar este trabajo, por llevarme a su lado a lo largo de esta vida siempre llenándome de esperanza, alegría y gozo, gracias porque en todo momento, el esta conmigo. A mi asesor DR. ROGELIO DE LA MORA VALENCIA, merecedor de una mención especial por comprender mi naturaleza y apoyarme en esta que es probablemente la mayor aventura creativa de mi vida, por su sabia dirección y el siempre oportuno consejo, por su paciencia, su perseverancia y gran amistad. Esta tesis representa un parteaguas entre una etapa muy enriquecedora y el camino que el tiempo obliga. En toda la experiencia universitaria y la conducción del trabajo de tesis, han habido personas que merecen las gracias porque sin su valiosa aportación no hubiera sido posible este trabajo y también hay quienes las merecen por haber plasmado su huella en mi camino: A la Maestra Ofelia Badillo García. Al Lic. Sergio Venancio Osegueda A la Mtra. Celia Cervantes Gutiérrez Al Lic. Octavio Romero Cárdenas A mis profesores que compartieron conmigo sus conocimientos. Y a todas aquellas personas que de una u otra forma, colaboraron o participaron en la realización de esta investigación, hago extensivo mi más sincero agradecimiento. A mis padres, a quienes les debo la razón de mi existir y quienes han estado conmigo en todas mis empresas, apoyándome. A mi amada esposa, porque sin su cariño, apoyo y comprensión no hubiera podido concluir esta meta tan importante. A mis queridos hijos, que despiertan en mi el proceso constante de la superación personal, pensando siempre en su bienestar. 1 INDICE INTRODUCCIÓN 3 CAPITULO UNO. LAS ORGANIZACIONES CAMPESINAS. 7 Los Largos años del Dominio de la CNC en Colima. I. La CNC en Colima a) Panorama de las centrales campesinas en México 8 8 b) El escenario de las organizaciones campesinas en el Estado de Colima 12 c) La preponderancia de la CNC 13 II. La Tenencia de la Tierra 16 a) El concepto de propiedad 16 b) El Artículo 27, sus aplicaciones 19 c) Los obstáculos jurídicos y administrativos 20 Conclusiones 23 CAPITULO DOS. LA LUCHA POR LA TIERRA 25 I. Movimientos Agrarios 25 a) Los conflictos 25 b) Los actores 26 c) Los acuerdos 27 II. El Debate en Torno a las Reformas Agrarias 28 a) Las demandas de las organizaciones campesinas 28 b) Iniciativas del Ejecutivo federal 32 c) La actitud de los partidos políticos 33 d) Audiencias, dictamen y aprobación en la Cámara de Diputados 37 e) Los cuestionamientos de la prensa escrita 39 Conclusiones 40 2 CAPITULO TRES. EL PROGRAMA DE CERTIFICACIÓN DE DERECHOS EJIDALES (PROCEDE) I. La Modernización en el Reconocimiento de la Propiedad 43 57 a) La ley agraria de 1992 57 b) El PROCEDE 62 c) Titulación de solares 70 II. La Regularización de las Comunidades Campesinas 75 a) Participación de las organizaciones campesinas 75 b) Las juntas de pobladores 82 c) Actualización de los órganos de representación 83 III. La Situación Actual de los Núcleos Agrarios en Colima 84 IV. Avances y Retrocesos del PROCEDE 87 a) Los centros agrarios con litoral 87 b) El Programa Nacional de atención a zonas con litorales en Colima 87 V. ¿PROCEDE o no PROCEDE? un Balance Provisional en Colima 89 a) Desde la perspectiva de las organizaciones campesinas 89 b) Desde la perspectiva de las instituciones gubernamentales 90 CONCLUSIONES 96 FUENTES Y BIBLIOGRAFÍA GENERAL 100 Archivos 100 HemerografÍa 100 Testimonios 101 Bibliografía General 110 ANEXOS 116 Anexo I Entrevistas aplicadas 117 Anexo II Cuestionario aplicado a funcionarios 120 Anexo III Tipología de derechos sobre las tierras ejidales según la ley Agraria 123 3 INTRODUCCIÓN A la vuelta del nuevo milenio, el sector rural de nuestro país es el que aún sufre mayor retraso social y económico. Pobreza y rezago social son realidades que se viven en el campo mexicano, pero se hacen más patentes en aquellas regiones o estados en donde la población rural es más numerosa. De acuerdo con el Censo de Población de 1990, la población de 23 millones de habitantes en la zona rural representaba al 28.66% del total nacional e integraba el 23% de la población económicamente activa del país; participaba sólo con el 7% del Producto Interno Bruto. Diez millones de habitantes del campo vivían en condiciones de extrema pobreza, representando más del 70% de las personas que sufrían esta situación en todo el país. Los niveles de ingreso han sido inferiores en el campo que en la ciudad, así como menor es el acceso a la educación formal. A estos hechos, hay que agregar la complejidad de la situación prevaleciente en el campo, en términos de incertidumbre e irregularidad en la tenencia de la tierra. Adicionalmente, los campesinos viven problemas de falta de créditos y ausencia de infraestructura. En gran medida, la incertidumbre e irregularidad en la tenencia de la tierra había contribuido a perpetuar esta situación. A pesar de ser producto de una larga tradición, el ejido y la comunidad son formas de posesión precaria y vulnerable sobre la parcela. Hasta años recientes, por rentarla o no trabajarla directamente, por mantenerla ociosa por más de dos años e incluso a causa de caprichos del comisario ejidal o de un alto funcionario, el campesino podía verse privado de su posesión. Por tal motivo, la seguridad en la tenencia de la tierra ha sido desde la creación de las primeras centrales campesinas, uno de los más importantes reclamos de las organizaciones campesinas. En este contexto, el objetivo del presente trabajo de tesis es identificar, analizar e interpretar las reivindicaciones más importantes formuladas por las organizaciones 4 campesinas en diversos foros entre 1980 y 2000. En particular, el interés está centrado en el papel que estas organizaciones desempeñaron en el proceso de regularización de la tierra y de la seguridad jurídica en el Estado de Colima. Algunas de las reivindicaciones aquí estudiadas consisten en solicitudes de regularización de la pequeña propiedad, incluidos los predios en posesión irregular, y de colonias agropecuarias, así como titulación de solares urbanos; certificación de derechos ejidales y de comunidades; deslinde de terrenos baldíos; declaratoria y, en su caso, enajenación de terrenos nacionales. Además, esta investigación permitirá contar con elementos para evaluar el grado de alcance en la certificación obtenido en el Estado de Colima, en el intento por hacer real la seguridad en la tenencia de la tierra de carácter ejidal. Todas las demandas antes mencionadas sin duda influyeron para que el entonces presidente de la república, Carlos Salinas de Gortari, propusiera al Senado el nuevo proyecto de ley, con miras a reformar el artículo 27 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. En él se establece que la propiedad de las tierras y aguas comprendidas dentro de los límites del territorio nacional corresponde originalmente a la nación, la cual ha tenido y tiene el derecho de transmitir el dominio de ellas a los particulares, constituyendo así la propiedad privada. Luego de controvertidos debates en las cámaras legislativas, el proyecto fue aprobado y publicado en el Diario Oficial de la Federación el 6 de enero de 1992. Sobre la base de esta reforma, el gobierno federal reglamentó y puso en marcha el Programa de Certificación de Derechos Ejidales y Titulación de Solares (PROCEDE), cuyo propósito era regularizar los derechos sobre la tierra parcelada y de uso común, el área de asentamientos humanos y los solares. En su reglamento, el PROCEDE señaló con precisión los límites de cada ejido, de cada parcela y de cada solar, reconociendo los derechos de posesión y de los avencidados que trabajan las tierras ejidales. 5 A partir de la creación del PROCEDE, las instituciones del sector agrario comenzaron también a poner en práctica el programa de ordenamiento de la propiedad rural. De hecho, el nuevo marco jurídico también permitió al gobierno federal la creación y la puesta en funcionamiento del Plan Nacional de Desarrollo entre 1995-2000, con el cual las autoridades declararon concluido el rezago agrario. Los nuevos lineamientos jurídicos abrirían las puertas a la negociación, y en ocasiones a la solución, de problemas igualmente apremiantes, que permitan las actividades del campo. Con el propósito de anclar en una interrogante que nos ayude a estructurar y sirva de guía a este trabajo de tesis, se buscará una respuesta a las siguientes interrogantes: ¿Cuáles han sido las organizaciones campesinas que por lo bien fundado de sus reivindicaciones ejercieron mayor influencia en el proceso de certificación de derechos ejidales?, ¿A lo largo de su puesta en práctica, el proceso de certificación ha logrado el objetivo de reactivar e impulsar la economía y mejorar las condiciones de vida a los campesinos? Si se tuviera que anotar ahora una respuesta provisional, es posible suponer que las organizaciones campesinas en Colima, por su escasa presencia en el escenario político local, tuvieron poco peso en las decisiones referentes a la regularización de la tenencia de la tierra. Respecto de la segunda interrogante, si las acciones de gobierno para impulsar el desarrollo regional agrario han sido muchas y muy diversas, la falta de coordinación institucional, la corrupción, el padrinazgo y el favoritismo son factores que frenan de manera poderosa tales iniciativas. Debido a las razones antes expuestas, es muy necesario emprender estudios como el que aquí presentamos, que profundicen el análisis de aspectos fundamentales específicos de la problemática agraria de la región. Estudios así servirán no sólo para engrosar los anaqueles de las instituciones de educación superior en donde se acumulan tesis de grados, sino que también podrán servir para influir en decisiones que permitan revisar con profundidad la heterogeneidad y las dimensiones de las necesidades del agro colimense y del campesino mexicano en general. 6 Para la realización de esta tesis fue de gran valor la consulta de las siguientes fuentes: el Instituto Nacional de Estadística Geografía e Informática (INEGI) y los archivos de las diferentes delegaciones estatales del Sector Agrario, tales como el Registro Agrario Nacional, la Reforma Agraria, y la Procuraduría Agraria. En esta última dependencia, los responsables de la Dirección General de Estudios y Proyectos me permitieron en varias ocasiones (enero-junio de 2003) el acceso a diversos archivos conteniendo expedientes con documentos aún no trabajados, clasificados por año y tema. Otra de las fuentes directas de información que alimentan este trabajo son las entrevistas de carácter informal a ejidatarios y funcionarios del sector agrario (ver anexo). El objetivo de estas entrevistas fue conocer la opinión que diversos actores tenían en las organizaciones campesinas estudiadas y del Programa de Certificación de Parcelas Ejidales y Solares Urbanos en Estado de Colima (PROCEDE). Con tal propósito, opté por una muestra en 20 ejidos de 213 entrevistas, realizadas entre noviembre de 1996 y septiembre de 1997. El interés se centró en conocer las percepciones de los entrevistados, durante las diferentes etapas y procedimientos en la instauración del PROCEDE, respecto de las ventajas y usos de la certificación recibida. Otro aspecto importante que se espera obtener mediante las entrevistas es el significado que los ejidatarios atribuyen a la tierra, los usos que de ella hacen y las formas de transferencias (venta). Este contacto también permitirá explicar si con el proceso de certificación aumenta el traslado de dominio ( venta ) de las tierras y, finalmente, determinar si el PROCEDE contribuyó a la reactivación económica, detectando posibles asignaciones de crédito o de proyectos productivos. Por otra parte, la revista Proceso, lo mismo que los periódicos Uno más uno, El Financiero, El Nacional, El Universal, El Excélsior y La Jornada fueron también una fuente rica de información sobre las actividades de las organizaciones campesinas y las reacciones de diversos sectores agrarios frente al PROCEDE. Para la consulta de libros, periódicos y archivos recurrí invariablemente a la elaboración de fichas de registro bibliográfico, hemerográfico y documental. 7 CAPÍTULO UNO. LAS ORGANIZACIONES CAMPESINAS. Los Largos años del Dominio de la CNC en Colima INTRODUCCIÓN: En este capítulo se tratará de establecer la participación de las Organizaciones Agrarias en las políticas que inciden directamente en ella, sobre este particular y dado que las organizaciones campesinas en Colima, no son representativas, se abre el aspecto de estudio a nivel nacional para posteriormente aterrizarlo en el Estado de Colima. Se pretenderá establecer las relaciones entre concepto de propiedad y desarrollo social y económico, con la participación de dos grandes actores: El Estado y las Organizaciones Campesinas. Se analizara la participación de Organizaciones Campesinas en general y, en particular, a la Unión Nacional de Organizaciones Regionales Campesinas Autónomas (UNORCA), una de las más representativas, y a la Liga de Comunidades Agrarias y Sindicatos Campesinos de Colima (CNC), desprendiéndose del estudio los aspectos más importantes que inciden en el desarrollo del campo, así como la participación de las organizaciones en las políticas públicas que ejecuta el gobierno. Es necesario destacar que el desarrollo en el sector productivo primario (agricultura, ganadería, pesca y reforestación) se da a partir de un proceso de gran magnitud, en donde los objetivos, las metas y las estrategias de cada uno de los planes, programas y proyectos del sistema productivo deben reorientarse y reorganizarse, para lograr con ello aminorar la pobreza y la desigualdad entre las personas. Es entonces necesario buscar nuevas estrategias de desarrollo que permitan la movilización y la organización de las personas para lograr un cambio estructural en el 8 área rural, ampliando las oportunidades de acceso a bienes y servicios de aquellos sectores y estratos marginados. Se considera importante conocer la participación de las organizaciones en el país, y en particular, en el estado de Colima, determinando los alcances en el desarrollo de las políticas públicas, ya que las organizaciones representan una alternativa para las personas comprometidas, para que de manera voluntaria participen sin mediar el lucro; para ello, se estudia el surgimiento, la estructura organizativa y el proceso de los diversos grupos, movimientos e individuos, desprendiendo la manera en que las organizaciones proponen resolver los problemas políticos, culturales, sociales y económicos que les aquejan y que el Estado no ha podido solucionar. I. La CNC en Colima a) Panorama de las centrales campesinas en México En 1923 se constituyó La Confederación Nacional Agraria (CNA) presidida por Gildardo Magaña, planteando la reconstrucción de los ejidos, el fraccionamiento de latifundios y la creación de centros de población. La Organización de la Liga Nacional Campesina (LNC) se creó en noviembre de 1926 con la asistencia de 158 delegados de los estados de Veracruz, Morelos, Oaxaca, Michoacán, México, Distrito Federal, Puebla, Durango y Tamaulipas (Bautista, 2002:20). En el año de 1933, constituyeron la Confederación Campesina Mexicana (CCM) con los estados de Chihuahua, Michoacán, San Luis Potosí y Tamaulipas, posteriormente se le unieron los estados de México y Tlaxcala; en esta organización participó el General Lázaro Cárdenas, el cual tomó la determinación de unificar a los campesinos en un organismo de clase que se avocara a la lucha por los intereses de los mismos, debido principalmente a que el Licenciado Vicente Lombardo Toledano ya tenía planes concretos para unificar a los obreros y campesinos. Por acuerdo 9 presidencial del 9 de julio de 1935, Cárdenas integró el Comité Organizador de la Unificación Campesina con varios líderes y con Graciano Sánchez. Durante el mes de Septiembre del mismo año, al realizarse la Convención Agraria en la ciudad de México se hizo la Declaración de Principios de La Confederación Nacional Campesina que consistía en: Defensa de los intereses de los campesinos dentro de un franco espíritu de lucha. Aceptación de la cooperación del estado en la creación de esta organización. Defensa de la tesis de que “La tierra es de quien la trabaja”. Inclusión en el seno de los peones acasillados, los aparceros, los pequeños agricultores y demás trabajadores del campo. Solidaridad con los obreros. Formación de una clase de maestros de extracción proletaria y con orientación revolucionaria. El ejido como elemento básico de la política agraria. Fraccionamiento de los latifundios para ser trabajados en forma colectiva por los campesinos. Para alcanzarse el desarrollo integral del país, el sector rural y el urbano deben presentar un crecimiento global de los diferentes niveles, tanto económico, político, social como cultural. De acuerdo a Escalante y Miñano (s.f.) el desarrollo significa “desenvolvimiento económico, organización social, evolución cultural y ampliación de los horizontes científicos, filosóficos, artísticos, etc.” (s.f.:28). Cabe señalar que en el sector rural no ha existido un crecimiento pleno, debido a que la “macro política estatal implantada, aún sigue presentando muchas incógnitas” ( Grammont y Tejerá, 1996:17). Por tanto, es necesario destacar que la existencia de un desarrollo en el sector productivo primario (agricultura, ganadería y pesca y reforestación) se da a partir de un proceso de gran magnitud, en donde los objetivos, las metas y las estrategias de cada uno de los planes, programas y proyectos del sistema productivo, debe 10 reorientarse y reorganizarse, para lograr con ello disminuir la pobreza total y reducir la desigualdad entre las personas. Para esto, es necesario concebir que el desarrollo rural no es únicamente aquella actividad en la cual se producen bienes o materias primas para las industrias, empresas o mercados, sino también genera riquezas inmateriales, creando con ello una conciencia sobre el patrimonio que representa la agricultura en la cultura, el medio ambiente y en la educación, así como la generación de historia, relaciones sociales y políticas, entre otras. De acuerdo con Hervieu (1996) el concepto patrimonial de tierra debe interesar tanto a los campesinos como a la sociedad en general, ya que la tierra no es únicamente un “capital inmobiliario” que sólo importa por la producción, sino que también debe originar que las personas actúen en pro de la conservación del medio ambiente, para que éste no quede en segundo plano; asimismo, la perspectiva de asociación de los dos términos permitirá que se abra un amplio campo para los agricultores y para todo el que quiera ejercer oficios que se relacionen con dicho ámbito. Sin embargo hay quien puede afirmar, que la “problemática del desarrollo rural se ha originado a partir del éxito del desarrollo del modelo productivista en la agricultura” (Hervieu, 1996:1). Por la situación que presenta el campo resulta necesario buscar nuevas estrategias de desarrollo que permitan la movilización y la organización de las personas para ampliar las oportunidades de acceso a bienes y servicios de aquellos sectores y estratos marginados y subordinados, logrando un cambio estructural en el área rural. Grupos auto-organizados, movimientos e individuos que tratan de atender los problemas tanto políticos, culturales, sociales como económicos que el Estado no ha podido solucionar debido a la demanda que representa. En la actualidad, el desarrollo rural está determinado a partir de las políticas de desarrollo que el gobierno establece, provocando con esto que los planes futuros de la mayoría de campesinos fracasen en el intento por integrarse a la producción capitalista, ya que no se consideran las exigencias particulares de cada producto, tipo de productor o región. 11 Según Flores Lúa, Luisa Paré y Sergio Sarmiento (1998:255), los campesinos, tanto en nuestro país como en toda América Latina, se congregan en grupos para frenar las contingencias provocadas en el área rural por el mundo subdesarrollado. En la actualidad se observa con gran inquietud el efecto que han causado las políticas neoliberales, el ejercicio autoritario del gobierno y la ineficacia de las empresas públicas y privadas que trabajan para el bienestar de la sociedad. Ante esto “ la sociedad civil reclama una mayor participación en la toma de decisiones en las políticas públicas y en la autogestión de los recursos productivos...” ( Leff, 1996:35). Los individuos, al concientizarse de la necesidad de cambiar la forma de gobierno que ejercía el Estado y la ineficacia de las instituciones públicas para proporcionar bienes y servicios, comienzan a ser personas activas dentro del proceso de transformación de su contexto. Asimismo, inician una mayor interacción en la toma de decisiones y en la proporción de recursos para el beneficio de su comunidad o grupo social. De acuerdo con Alberto J. Olvera (1999), los actores sociales se ven en la necesidad de ejercer una democracia compartida en donde consideran “la emergencia de una voluntad colectiva antiautoritaria y el abandono de fundamentalismos políticos arrasados por la historia” ( Olvera, 1999:11). Por consiguiente, la emergencia de una sociedad civil en el ámbito rural, que se ha manifestado redefiniendo los derechos sobre la propiedad de sus tierras, los recursos naturales y tecnológicos y la distribución de la riqueza, se han establecido en organismos que buscan una nueva vinculación con la arena política. Ante esto, la sociedad rural empieza a interrelacionarse de manera importante en dos esferas: la primera es el espacio social en donde existe una relación entre los diversos grupos sociales, que trabajan de manera voluntaria, aprenden y se percatan de sus propias necesidades y, la segunda, es el espacio político, en donde se establecen lazos de negociación con el Estado, para formular nuevas políticas públicas. Entonces, podemos decir que, de acuerdo a Linz y Satepan (1996), la sociedad civil rural se considera como aquel espacio de la esfera pública donde grupos autoorganizados, movimientos e individuos que son relativamente autónomos del 12 gobierno, intentan articular valores, crear acciones y solidaridades y avanzar sus intereses (citado por Preciado, 2001:1-11). b) El escenario de las organizaciones campesinas en el estado de Colima En Colima el sector agrario ha sido garante del cumplimiento de acuerdos agrarios en materia de organización y fomento, firmados con cinco organizaciones: Central Campesina Cardenista (CCC), Central Campesina Independiente (CCI), Maíz, Movimiento Campesino Popular Independiente (MCPI), Unión General de Obreros y Campesinos de México (UGOCM), para resolver demandas históricas sobre asuntos adicionales al rezago agrario. Con lo anterior en Colima se pretende dar respuesta a la demanda histórica de tierra a las organizaciones campesinas. Los acuerdos agrarios han jugado un papel fundamental en el tránsito hacia una nueva relación con los hombres y mujeres del campo. Comparada esta entidad con otras en el país, Colima se puede considerar un estado con tranquilidad. En Colima, las organizaciones campesinas tienen poca vigencia. Cuando surgen nuevos problemas agrarios comunes y de difícil solución, el camino que siguen los campesinos en forma recurrente es el de agruparse tendientes a constituirse en una naciente organización campesina. Lo anterior se puede decir que es una práctica usual para hacer frente a la solución de sus problemas comunes. Lo más extraordinario es que no se tiene conocimiento de que exista la disposición oficial para que alguna dependencia, organización, institución, etc, registre su vigencia y regule la existencia de las organizaciones campesinas en la entidad; así como se constituyen, en cuanto resuelven sus problemas y transcurre algún tiempo con tranquilidad, éstas tienden espontáneamente a disolverse. Como referencia, en el Estado se encuentran vigentes a la fecha las siguientes Organizaciones Campesinas: Central Campesina Independiente (C.C.I.), Comité de Defensa Campesina (CODECA), Confederación Agrarista Mexicana (CAM), Liga de Comunidades Agrarias y Sindicatos Campesinos del Estado (C.N.C.), Movimiento Campesino Popular Independiente (M.C.P.I.), Vieja Guardia Agrarista (V.G.A.) y Organización Campesina Estatal Independiente (O.C.E.I.). 13 En cuanto a las organizaciones más importantes que por diversos motivos se han disuelto en los últimos años puede mencionarse: Consejo Nacional Cardenista (CONACAR), Federación Estatal de Obreros Agrícolas y Campesinos de Colima (FEOAC-CIOAC), Central Campesina Cardenista (C.C.C.), Antorcha Campesina (A.C.), Frente Popular Campesino y Obrero (F.P.C.O.), Unión General Obrera, Campesina y Popular (U.G.O.C.P.), Organización Campesina (10 DE ABRIL). Por tanto, se observa en esta investigación el hecho de que las organizaciones se constituyen para establecer una línea de acción que consideran les ayudará y facilitará la atención que requieren de las autoridades competentes, tendientes a lograr las mejores soluciones a sus requerimientos. Mecanismo que en lo particular no se duda pudiera ser el camino más apropiado. Sin embargo, se considera debieran ser más visionarios para mantenerse organizados, lo que les permitiría en todo momento y sin mayor trámite formular las demandas que pudieran surgir, puesto que es necesario y justo para su desarrollo y el del campo colimense en general. No obstante, no sucede así. De tal suerte que las Organizaciones Campesinas del estado de Colima, no forman parte de la constitución de la Unión Nacional de Organizaciones Regionales Campesinas Autónomas (UNORCA), integrada por las siguientes entidades estatales: Chiapas, Chihuahua, Distrito Federal, Durango, Estado de México, Guanajuato, Guerrero, Hidalgo, Michoacán, Morelos, Nayarit, Oaxaca, Puebla, Querétaro, Quintana Roo, San Luis Potosí, Sinaloa, Sonora, Tamaulipas, Tlaxcala, Veracruz y Zacatecas. Esta unión nacional está conformada por ejidatarios, productores rurales, indígenas, comuneros y trabajadores del campo. La Organización Campesina UNORCA se constituyó para tener presencia con sus demandas ante el Gobierno Federal. c) La preponderancia de la CNC Desde su nacimiento, la CNC ha luchado por acabar con el latifundio y por lograr mejores condiciones de vida para la clase campesina. 14 Después de 3 años de intenso trabajo, el 28 de Agosto de 1938 se inauguró la Reunión Constituyente de La Confederación Nacional Campesina con asistencia de 300 Delegados de las Ligas de Comunidades Agrarias. La CNC quedó constituida con: las ligas de comunidades agrarias y sindicatos campesinos, los sindicatos de trabajadores del campo, las cooperativas campesinas, las colonias militares y agrícolas, los pequeños propietarios, los jóvenes campesinos y las personas que por sus antecedentes garantizaran servicios en beneficio de los campesinos de México. Al término de los trabajos de la Asamblea Constituyente, Graciano Sánchez fue electo secretario general de la CNC. A principios del año 1935, un grupo de hombres del campo, se unieron para planear la formación de una organización que defendiera los derechos de los trabajadores y jornaleros. Estos de injusticias que eran objeto y por un mísero sueldo eran explotados con prolongadas jornadas de trabajo, por parte de sus patrones, ricos hacendados que poseían grandes extensiones de terrenos. Por defender las causas campesinas y contravenir los intereses de los grandes latifundios y de gentes pudientes, fueron asesinados por los cristeros dos grandes líderes ejidales. Ignacio Torres, de los Colomos, y Pedro Núñez, de Camotlán, considerados los iniciadores en la organización de los ejidos en nuestro estado. Por ello y en su memoria, en asamblea general celebrada el mes de noviembre de 1935, con la asistencia de dirigentes ejidales, campesinos, jornaleros y demás gente del campo, acordaron formar la Liga de Comunidades Agrarias “Torres Núñez”, resultando secretario general de la misma Crescenciano Vázquez García. Las organizaciones adheridas a La Liga de Comunidades Agrarias y Sindicatos Campesinos del Estado son las siguientes: Organizaciones Económicas Campesinas como La Unión Estatal de Arroceros, Unión Estatal de Maiceros, Unión Estatal de Limoneros, Unión Estatal de Cafetaleros, Unión Estatal de Meloneros, Unión Estatal de Copreros, Unión Estatal de Plataneros y la Unión Local de Productores de Caña de Azúcar, la Vieja Guardia Agrarista, las Unidades Agrícolas Industriales de la Mujer, las Ligas Femeniles Cenecistas, la Vanguardia Juvenil Agrarista, los Comités 15 Municipales Campesinos, los Comités de Base Campesina, los Ejidatarios, los Comuneros, los Jornaleros y los Indígenas. A partir de 1942 la CNC planteó la necesidad de ir hacia la explotación colectiva del ejido, para lograr una economía que emancipara explotación y la miseria. a la clase campesina de la 16 II. La Tenencia de La Tierra a) El concepto de propiedad El concepto de propiedad ha sido siempre altamente valorado por su expresión económica, social y cultural. Cuando la propiedad está referida al concepto de tierra, ésta se asocia al uso y al potencial de negociabilidad y transferencia, pero sobre todo es definida a partir de los derechos que los individuos profesan tener y pueden demostrar. El valor que adquiere la propiedad en el contexto de la sociedad no se mide sólo por el valor económico de ésta en el mercado, sino que también refleja valores culturales, históricos, sociales y sentimentales. Para la familia campesina, la tierra generalmente representa el principal patrimonio, que pasará en herencia de generación en generación. En aspectos de negociabilidad y transferencia de tierras, generalmente ésta se condiciona por factores económicos, socio-demográficos y culturales. Chayanov (1986); Renkow (1991); Coles (1993), señalan en sus estudios que los traspasos de tierras generalmente ocurren a partir de situaciones muy específicas, como serían extrema necesidad económica, gastos generados por enfermedades de los miembros de la familia, pago de deudas, por no tener a quien heredarla, entre otras. Al interior de muchas sociedades campesinas se ha observado que la validación social sobre la tenencia se sustenta a partir de las formas de reconocimiento y validación establecidas por prácticas consuetudinarias, las cuales acarrean un gran significado para el reconocimiento de los límites físicos de la propiedad y de los derechos que los campesinos dicen tener sobre la tierra (Coles, 1993). La mayoría de las sociedades modernas establecen que el Estado es el encargado de definir y establecer las formas de apropiación y dar reconocimiento de los derechos sobre la propiedad. “El concepto de propiedad ha estado vinculado al dominio sobre una cosa, bajo los principios de posesión, usufructo, transformación y 17 enajenación, de defensa y exclusión; restitución e indemnización”, entre otros (Rendón, 1986:106). El concepto de propiedad está asociado con el término de propiedad privada. De igual forma, se establece que los derechos de propiedad son una condición necesaria para la generación de riqueza (Browley,1989:867-77), este tipo de aseveraciones se encuentran más claros en la escuela de pensamiento de derechos de propiedad, representada por Demsetz (1967), Cheung (1970), Alchian y Demsetz (1973) Furuboth y Pejovich (1972), North y Thomas (1977), quienes junto con Feder y Onchan (1987) señalan que es de suma importancia contar con derechos de propiedad individual, ya que éstos son los que incentivan el incremento de la producción, la adopción de nueva tecnología, mayor inversión en las unidades productivas y la transferencia de nuevas formas de producción. Lo contrario se ha planteado para aquellos sistemas que se sustentan en los derechos colectivos, donde los derechos sobre el uso y manejo de los recursos se hace de manera consuetudinaria. En este contexto se plantea que la negociabilidad de la tierra se fortalece bajo regímenes de propiedad privada, plena e individual. Cuando se relaciona el concepto de propiedad con las ideas de efectividad y eficiencia, la propiedad privada se considera como el sistema de producción más apropiado para el mejor uso de los recursos; que brinda la máxima seguridad en la transferencia y permite una mayor negociabilidad en la tierra (Bromley, 1989:24). Esta idea parte del concepto donde establece que la propiedad es un derecho fundamental ligado con el concepto de libertad. Los derechos de propiedad se establecen a partir de los límites físicos que definen las unidades de tierra. Estas limitaciones en ocasiones significan conflictos entre los colindantes, ya que en ocasiones las formas físicas para delimitar la propiedad pueden ser maleables (Colby, 1995:1186-91). A este respecto establece que las disputas de derechos de propiedad son un reto para los economistas, para quienes los instrumentos de eficiencia no indican cuáles intereses deben ser favorecidos o cuáles servirán de punto de partida para utilizar en la evaluación de impactos de cambios de derechos. Sin embargo, sus puntos de vista son importantes desde el 18 punto de vista institucional para la resolución de disputas y para identificar las consecuencias de la distribución en resoluciones alternativas. Sin embargo, el concepto de propiedad es mucho más amplio; en él se manifiestan también elementos sociales, culturales, históricos. De esta forma, este concepto no responde únicamente a la superficie en la cual un individuo (o un grupo) ejerce derechos plenos, sino a toda la estructura de derechos de posesión y uso, así como a la naturaleza de derechos y responsabilidad a la que es objeto (Rendón, 1986; Browley, 1989; Wachter, 1992; Kaising, 1995). Se debe considerar que dentro de todas las formas de propiedad ya reconocidas existe una estructura lógica necesaria, en donde se asignan los derechos a individuos o a grupos de individuos, en los cuales se señalan los mecanismos que deben seguirse para la adquisición, transferencia y enajenación de tales derechos. Por tanto, cuando se habla de propiedad, también se deben considerar aspectos sociales, demográficos, económicos y culturales que están en constante transformación y por consecuencia creando nuevas formas de reconocimiento, tanto formales y/o consuetudinarias para las numerosas formas de propiedad existentes (Coles, 1993:146). Es por ello que el concepto de propiedad, con sus derechos individuales, privados, y/o corporativos, es significativo únicamente en el mercado, donde la tierra viene a ser un producto intercambiable. Así, la propiedad privada permite a los propietarios obtener ventajas de las oportunidades que les brinda el mercado, al realizar transferencias mercantiles. En suma, el concepto de propiedad se asocia generalmente al término de propiedad privada individual; así como a los principios de posesión, usufructo, transformación y enajenación, defensa y exclusión; y restitución e indemnización. Sobre todo, cuando se le vincula con aspectos de efectividad y eficiencia del uso de los recursos. Sin embargo, existen otras formas de propiedad, en las cuales también se observan los derechos de uso, de negociación, de transferencia, así como la forma de posesión. La diferencia entre las formas de propiedad existentes radica en el reconocimiento de los derechos aquellos otorgados por una institución: formal (estado), y consuetudinario (sociedad), o con base en el uso y disfrute de la posesión: totales (dominio pleno) y limitados (dominio parcial / compartido). 19 Asimismo, se observa que el concepto de propiedad se relaciona con el de seguridad tenencial. De igual forma se encontró que el contar con el reconocimiento formal y derechos totales, es decir, tener el reconocimiento y la validación del Estado se traduce en una mayor seguridad tenencial la cual coadyuva a mejorar la negociabilidad y la transferencia de la tierra. En ocasiones, se presume entonces, que aquellos tipos de propiedad que cuentan con un reconocimiento consuetudinario y derechos limitados pueden crear una mayor incertidumbre tenencial. Sin embargo, cabe subrayar que el uso de procedimientos institucionales (formales) y consuetudinarios no son excluyentes, ya que coexisten en la práctica. Lo que puede variar es cómo dentro de aquellos que disponen de sus derechos totales y cuentan con una posesión formal, las posibilidades de negociabilidad y transferencias pueden verse ampliados con respecto a los que cuentan derechos limitados y poseen la tierra en usufructo. b) El Artículo 27, sus aplicaciones Prosiguiendo con el contexto del medio rural en México, otro aspecto suscitado en el campo mexicano es el abandono de la función del Estado en cuanto a la proporción de recursos naturales. Con la reforma al artículo 27 (norma constitucional donde se acentúa el derecho a la propiedad ejidal), se observa que no es en realidad una reforma campesina, sino por el contrario, la seguridad en la tenencia de la tierra se traduce en la promoción de la propiedad privada. Con esta nueva ley, la tierra, el agua y los bosques son simples productos de venta que el mercado puede regular. Con ello, “la emergencia de una sociedad civil y la transición a la democracia suelen convertirse en un campo de batalla” ( San Juan, 1999:165). A partir del proyecto de desarrollo rural integral sustentable, la UNORCA se convirtió desde 1985 hasta 1992, en la red de organizaciones más importante en el país, constituyéndose en “la vanguardia nacional del movimiento independiente y en la opción más sólida, desde las organizaciones campesinas, al proyecto neoliberal” (Rubio, 1996:133). Fue una de las organizaciones campesinas privilegiadas para llevar a cabo propuestas al interior del gabinete, y que éstas fueran tomadas en 20 cuenta a favor de los campesinos, es decir, fungía el papel de intermediario entre la población agraria y el estado. Sin embargo, todo lo que la organización había alcanzado se interrumpió debido a la reforma que adoptó el artículo 27 de la Constitución Política Mexicana y a la integración de la economía al Tratado de Libre Comercio. Según Blanca Rubio (1996), el efecto que dejó esta situación fue una gran confusión entre las organizaciones campesinas, entre ellas la UNORCA, la cual no sufrió la ruptura de la organización, pero sí que sus miembros tuvieran opiniones contradictorias, causando con ello el debilitamiento de la red de organizaciones. Este debilitamiento no fue por mucho tiempo, ya que la propia organización inició su reestructuración nombrando una directiva más amplia, cambiando su objetivo y elaborando programas más globales para el campesinado ( Harvey 1996 ). Para 1993, la UNORCA había asegurado su soberanía en su propuesta “por un campo con campesinos, resumida en la frase: „la sociedad rural como reserva del futuro‟ ” ( Harvey 1996:277). c) Los obstáculos jurídicos y administrativos La falta de una sólida organización entre los campesinos hizo que la política agraria establecida en esa época siguiera controlando el mundo agrario. En el sexenio de López Portillo (1974-1980), los campesinos deciden terminar con la explotación y la política anticampesina en la que ellos están sumergidos; muchos de los movimientos comienzan a ser sólidos e inician, a finales de los años setenta y principios de los años ochenta, la creación de organizaciones autónomas que les permitieron ir recuperando la autogestión y la toma de decisiones frente al Estado. En el sexenio de Miguel de la Madrid (1980-1986), según Blanca Rubio (1996), en la agricultura se produjo un descenso de los precios internacionales en cuestión de productos agrícolas. La alta producción y los bajos precios de los productos alimentarios estaba a cargo de los países desarrollados como Estados Unidos y Europa, la producción que presentan las grandes empresas agrícolas en cuanto a mayor fuerza de trabajo - mayor productividad y mayor tecnología de punta - ,mayor 21 calidad, generan una gran competencia internacional en la producción agraria. Con ello, los productores de diversos países, entre ellos México, tienden a disminuir su participación dentro de la oferta de productos naturales, ya que no pueden involucrarse en el proceso de competencia de grandes empresas industriales. Ante esta crisis, según Grammont (1996:10-14), algunas de las organizaciones recobran la confianza en el gobierno de Miguel de la Madrid (1980-1986), ya que demostró tener interés en lo que se refiere a la empresa del campo. Entre las organizaciones que fueron reconocidas fue la del Consejo Nacional Agropecuario (CNA), la cual era una alternativa para el sector privado agropecuario fuera de las políticas gubernamentales. En el sexenio de Carlos Salinas de Gortari (1986-1992), el país decayó rápidamente en lo agrario, debido a la modificación del artículo 27, ya que de acuerdo a diversas organizaciones campesinas, “no podían aceptar que sobre la base de una reforma que dice buscar la modernización del campo, se fortalezca de una forma ilegal e injusta la distribución de la tierra” (CIOAC, 1991:41) Según Luisa Paré (1991), con la reforma que se le adjudicó al artículo 27, algunos de los movimientos y organizaciones independientes tuvieron una participación más remarcada, como la Coalición de Organizaciones Democráticas, Urbanas y Campesinas (CONDUC); la Unión Nacional de Organizaciones Regionales Campesinas Autónomas (UNORCA) y la Confederación Nacional Campesina (CNC). La CODUC mencionó en un manifiesto campesino ante la prensa que entre sus propuestas a la reforma del artículo 27, ninguna fue considerada importante. Ante esto, formaron un nuevo frente los movimientos y las organizaciones, denominado Movimiento Nacional de Resistencia y Lucha Campesina, el cual manejaba el tema “en defensa de la comunidad campesina, el ejido y la soberanía nacional”. En la actualidad, según Luisa Paré (1991), a las organizaciones del agro mexicano “les queda la esperanza de que la promesa de terminar con el rezago agrario se haga realidad sólo que, con los cambios legislativos actuales, será aún más difícil” (1991:37). Varios autores consideran que en el escenario actual que presenta el sector agrícola en la República Mexicana, ha disminuido su desarrollo, tomando en cuenta los 22 innumerables obstáculos que se le han presentado. Una de esas situaciones es la forma de implementar y llevar a cabo las políticas sociales a favor del campo. Según Ana de Teresa y Carlos Cortez (1996), “el resultado de la aplicación de las políticas de ajuste han tenido graves consecuencias sociales, ya que la educación, la salud, la vivienda, las condiciones de trabajo y la cultura han sufrido un severo deterioro” (1996:20). Ese deterioro se ha observado en la agricultura, ya que los campesinos no cuentan con el suficiente potencial para desarrollarse en los diferentes ámbitos (económico, político, social, cultural), puesto que el Estado está generando personas inactivas o dependientes del mismo y no capital humano. Otro de los retos que presenta el medio rural mexicano es la implementación del nuevo modelo económico, el cual permite el ejercicio independiente del mercado y el énfasis en la producción (mayor número de mercancías, mayor calidad y menor precio). Ante esto la mayoría de los campesinos carecen de las herramientas para enfrentarse a dicha realidad por la falta de créditos viables, materias primas y asesorías técnicas, entre otras cosas. Con ello podemos percibir que el campo, tanto en Colima como en el resto del país, esta dividido en dos contextos: “uno es el de los productores (minoría-compiten en el mercado abierto) y otro es el de los pobres (mayoría-fuera de las políticas productivas)” (Grammont, 1996:14) De acuerdo a Scott (1996) y Grammont (1996) mencionan que la minoría de los agricultores tienen cabida o acceso en el espacio para la negociación de sus productos y la obtención de derechos y garantías agrarias. Un ejemplo de ello, menciona Scott (1996), es sobre la titulación individual de la tierra, pues ésta permite una mayor amplitud a los convenios; sin embargo, se pueden caer en la situación de conceder un fácil acceso a las empresas privadas para enajenar las tierras de los campesinos, los cuales los despojarían de sus derechos de propiedad y agravarían la problemática de las personas del medio rural. 23 CONCLUSIONES: En nuestros días se observa cómo el papel del Estado como único responsable de proporcionar las condiciones para alcanzar el bienestar de la comunidad (Estado benefactor) ha ido cambiando; cada día se observa una participación más comprometida de la sociedad rural que colabora en la mejora de la calidad de vida de ellos mismos; es decir, una mayor interacción de la sociedad, ya que se han convertido en actores más visibles y parte de la política económica local. Las organizaciones no gubernamentales, como una manifestación de la sociedad civil, han comenzado a obtener nuevos espacios de expresión, para ello tuvieron que pasar por un proceso de desarrollo de conquista de espacios públicos. Los sucesos sociopolíticos en la sociedad mexicana nos han mostrado la existencia de una presencia dominante del Estado, así como también de las luchas ciudadanas que se fueron consolidando en organizaciones autónomas del gobierno y abrirse un espacio dentro de la esfera política y social; consideramos que esto fue un gran paso para la sociedad rural en general, ya que a través de ellos los campesinos se hicieron escuchar y sus demandas pudieron ser reconocidas. Específicamente, en el caso del sector rural, en México se advirtió una gran decisión por parte de los grupos, movimientos y organizaciones de campesinos de insistir en la defensa de sus derechos como personas agrarias; se encarga de crear un capital social a través de la unión de sus diferentes organismos, es decir, capacitan a la población de una región, estado o país, para que busque alternativas de cambio de acuerdo a sus posibilidades o recursos. De allí la importancia de estudiar a México, país donde ha existido un gran debate histórico en relación a la reforma agraria y en cuanto a los conflictos en la forma de distribución de la tierra y la difusión de los movimientos campesinos que luchan por el acceso a ésta. Para que se lleve a cabo un desarrollo en el sector rural, debe existir un equilibrio entre diversos factores, como la seguridad tenencial, tecnología de punta, fuerza de 24 trabajo, una reforma agraria a favor de todos los campesinos, fuentes de financiamiento, entre otros. Sin embargo, los trabajadores del campo (campesinos pobres, jornaleros, pequeños empresarios, etc.), han tenido demasiadas dificultades para alcanzar el desarrollo agrario, ya que a partir del agotamiento del modelo económico y la aplicación de las políticas neoliberales han ocurrido importantes cambios en la estructura social en el campo (Gramont, 1996:10). El desarrollo rural y las organizaciones no gubernamentales están estrechamente ligadas en México al elemento „tierra‟, el cual ha formado parte importante en la generación de movimientos sociales, el trabajo realizado por las organizaciones no gubernamentales en beneficio del sector agrario, a contribuido en la solución de los obstáculos que se han tenido para el logro de una seguridad tenencial, éstas se han constituido en organizaciones locales, nacionales. Los aportes que ha logrado la UNORCA son diversos; uno de éstos fue la existencia de un intercambio de ideas con el gabinete, ya que fue “la vanguardia nacional del movimiento independiente y en la opción más sólida, desde las organizaciones campesinas, al proyecto neoliberal (Rubio, 1996:133). También la UNORCA comenzó con nuevas relaciones entre el Estado y los trabajadores del campo, campesinos, jornaleros, etc. Asimismo buscó nuevos espacios para que los miembros de la organización y las personas que trabajaban con actitud de compromiso, representaran a los campesinos políticamente, propuso diversas alternativas para poder incurrir en las diferentes regiones a través de proyectos o programas que beneficiaran al sector agrario. Lo anterior representa el alcance de metas o necesidades constituidas en hallazgos acerca de la participación de las organizaciones de la sociedad civil, quienes han logrado obtener espacios dentro de la arena política, así como en las propuestas de política públicas. 25 CAPÍTULO DOS. INTRODUCCIÓN: Derivado de la crisis en el campo, en este capítulo se tratará de establecer el escenario de las organizaciones campesinas, antes y después de las modificaciones al artículo 27 Constitucional en 1992, definiéndose su rol en este proceso y evaluando el compromiso del Estado, referente a llevar al campo la justicia social con los siguientes compromisos, devolver la capacidad de decisión a los ejidatarios, la creación de condiciones para que los campesinos decidan el régimen de tenencia que mas les convenga, efectuar la reversión al minifundio, dotarlos de posibilidades para asociarse entre ejidatarios y particulares, proporcionar una solución jurídica rápida a los conflictos, de entre otros compromisos tendientes a reactivar la economía en el campo. LA LUCHA POR LA TIERRA La lucha por la tenencia de la tierra fue el principal aspecto por el cual los campesinos iniciaron sus manifestaciones en cuanto a las opresiones sociales, culturales, políticas y económicas que ejercía el Estado en ellos. Dichas manifestaciones hicieron que los agremiados se movilizaran no sólo para obtener la propiedad de sus tierras, sino también los recursos necesarios para hacerla producir. Aunque esos movimientos a favor de lo agrario no lograron que los campesinos fueran considerados sujetos de apoyo a la economía, sino que se siguió con el absolutismo del gobierno ( Flores, Paré y Sarmiento, 1998:294). I. Movimientos Agrarios a) Los conflictos Varios autores consideran que, el escenario actual que presenta el sector agrícola en la República Mexicana, ha disminuido su desarrollo, tomando en cuenta los 26 innumerables obstáculos que se le han presentado. Una de esas situaciones es la forma de implementar y llevar a cabo las políticas sociales a favor del campo. Según Ana de Teresa y Carlos Cortez, (1996), “el resultado de la aplicación de las políticas de ajuste han tenido graves consecuencias sociales, ya que la educación, la salud, la vivienda, las condiciones de trabajo y la cultura han sufrido un severo deterioro” (1996:20). Ese deterioro se ha observado en la agricultura, ya que los campesinos no cuentan con el suficiente potencial para desarrollarse en los diferentes ámbitos (económico, político, social, cultural), puesto que el Estado está generando personas inactivas o dependientes del Estado y no capital humano. Otra de las posturas que presentan el medio rural mexicano, es la implementación del nuevo modelo económico, el cual permite el ejercicio independiente del mercado y el énfasis en la producción (mayor número de mercancías, mayor calidad y menor precio), para lo cual la mayoría de los campesinos carecen de las herramientas con las que enfrentarse a dicha realidad por la falta de créditos viables, materias primas y asesorías técnicas, entre otras cosas. Con ello podemos percibir que el campo, tanto en Colima como en el resto del país, está dividido en dos contextos: “uno es el de los productores (minoría-compiten en el mercado abierto) y otro es el de los pobres (mayoría-fuera de las políticas productivas)” (Grammont, 1996:14) De acuerdo a Scott y Grammont, la minoría de los agricultores tienen cabida o acceso en el espacio para la negociación de sus productos y la obtención de derechos y garantías agrarias. Un ejemplo de ello, es sobre la titulación individual de la tierra, pues ésta permite una mayor amplitud a los convenios; sin embargo, se puede caer en la situación de conceder un fácil acceso a las empresas privadas para enajenar las tierras de los campesinos, los cuales los despojarían de sus derechos de propiedad y agravarían la problemática de las personas del medio rural. b) Los actores Por consiguiente, ante estos obstáculos que enfrenta el campo mexicano, algunos de los campesinos o ciudadanos responsables y conscientes forman parte de 27 organizaciones autónomas para involucrarse en el espacio público, político, social y económico de la arena social. Dicha estrategia, permite que el debilitamiento que presenta el Estado ante la disposición de generar políticas adecuadas a la problemática que vive el campesinado, haya propiciado el origen de diversos grupos sociales, movimientos, asociaciones y organizaciones independientes de la regulación estatal, que exijan un espacio en la cimentación de la nación. Con ello, “la emergencia de una sociedad civil y la transición a la democracia suelen convertirse en un campo de batalla” (San Juan, 1999:165). c) Los acuerdos A principios de los noventa la administración salinista comenzó a preparar el terreno para la introducción de las reformas y conseguir el apoyo de las organizaciones políticas para que estos cambios se tradujeran en un nuevo marco jurídico dentro del sector agrario. Como primer paso, logró establecer mecanismos institucionales para la negociación que aseguran una mayor pluralidad y representación de varios sectores. Durante este período se crea el Congreso Agrario Permanente (CAP), y establecen relaciones favorables con los ganaderos, los pequeños propietarios, por supuesto con los campesinos, a través de sus diferentes centrales; al mismo tiempo se crean una serie de programas de apoyo al sector social como el Programa Nacional de Solidaridad (PRONASOL) y el Fondo Nacional de Empresas de Solidaridad (FONAES), a través de los cuales se canalizan recursos para proyectos agrícolas directamente a los solicitantes. En lo referente a las instituciones gubernamentales se lleva a cabo una redirección de algunas (principalmente las que están dentro del sector financiero), y una reorientación de sus funciones. La reorientación del Estado a lo que se refiere en la intervención en asuntos agrarios, los cortes y la redirección de subsidios, la liberación del comercio, el desmantelamiento y/o transformación de las instituciones fue un aspecto importante, que buscaba que estas instituciones apoyaran la introducción de la reforma propuesta por el Estado. 28 Entre las instituciones relacionadas con el desarrollo rural que se transformaron se encuentra el Banco Nacional de Crédito Rural (BANRURAL), el Fideicomiso Instituido en Relación con la Agricultura (FIRA), la Compañía Nacional de Productos Rurales (CONASUPO); la Comisión Nacional del Agua (CNA), y el Fideicomiso de Riego Compartido (FIRCO); las instituciones de nueva creación fueron el Fideicomiso para la Reestructuración de las Carteras Vencidas (FIRCAVEN), el PRONASOL, la Aseguradora Agrícola Mexicana (AGROASEMEX) en lugar de ANAGSA, Apoyos y Servicios a la Comercialización Agropecuaria (ASERCA), FONAES, Fondo de Capitalización e Inversión del Sector Rural (FOCIR), el Programa de Apoyo Directo al Campo (PROCAMPO), entre otras. En lo referente a instituciones de apoyo la Secretaría de Reforma Agraria vino a reestructurar sus funciones y al mismo tiempo sé desconcentraron algunas direcciones como fue el Registro Agrario Nacional, la creación del Instituto Nacional de Desarrollo Agrario (INDA), se consolidó la Procuraduría Agraria y se crearon los Tribunales Agrarios (Superior Agrario y los Unitarios). II. El Debate en Torno a las Reformas Agrarias. a) Las demandas de las organizaciones campesinas. Las modificaciones propuestas (Chacon, 1993:23-54) fueron las más radicales y profundas que se habían hecho desde el inicio de la Reforma Agraria, por lo que las movilizaciones, opiniones y debates no se hicieron esperar. A petición de la CNC, el Congreso Agrario Permanente (CAP) convocó a una asamblea extraordinaria, en la que los dirigentes campesinos dieron a conocer sus respectivas posiciones: la Unión General Obrero Campesino Popular ( UGOCP ) señaló que el proyecto de reformas requería una discusión democrática; la Unión Nacional de Organizaciones Regionales Campesinas Autónomas (UNORCA) consideró que no era posible opinar razonadamente sin conocer los cambios en la ley reglamentaria, aunque aseguró que la iniciativa llevaba a la desigualdad porque privilegiaba el desarrollo de la propiedad privada sobre la social. Por su parte, la Central Campesina Independiente (CCI) afirmó que su organización combatiría cualquier intento de privatizar el ejido, 29 mientras la Unión General de Obreros y Campesinos de México (UGOCM) y el Movimiento Nacional de los 400 Pueblos ( MP-400) demandaron establecer una coordinación estrecha con las comisiones de Reforma Agraria y Agricultura en las cámaras de Diputados y de Senadores. La Coalición de Organizaciones Democráticas Urbanas y Campesinas ( CONDUC ) sostuvo que la propuesta era desequilibrada, porque cerraba el acceso a la tierra a unos y abría a otros las posibilidades de acaparamiento; la Central Independiente de Obreros Agrícolas y Campesinos (CIOAC) aseguró que otorgarle al ejidatario el derecho de enajenar su parcela entre los miembros del propio núcleo implicaba privatizar y legalizar la concentración de la tierra en manos de caciques y la UGOCP declaró que la iniciativa planteaba una nueva forma de latifundismo, que atentaba contra el régimen social de tenencia de la tierra, lo que conduciría a la liquidación del ejido y la comunidad. Las declaraciones de los representantes de las organizaciones continuaron a lo largo de noviembre y diciembre de 1991. Javier Gil, de la UNORCA, demandó que se incluyeran en el artículo 27 otros puntos fundamentales, como los límites para las asociaciones, mientras Alfonso Garzón Santibáñez, de la CCI, consideró necesario garantizar la permanencia del ejido. Como resultado de muchas reuniones de trabajo y discusión, a finales de noviembre la iniciativa tenía el apoyo de diez de las doce organizaciones del CAP. Las únicas que mantenían su oposición fueron la CIOAC y la CODUC. La primera fue la más activa en su oposición; ésta el 21 de noviembre, junto con otras seis organizaciones regionales y un numeroso contingente de 1 500 campesinos, realizó la CIOAC un plantón frente a la Cámara de Diputados, para manifestar su rechazo a las reformas, demandar un mayor presupuesto para el agro y reiterar que el debate sobre el Artículo 27 Constitucional se realizara en cada ejido y comunidad. El 25 de noviembre, el Secretario General de la CIOAC se reunió con el Primer Mandatario. El dirigente manifestó la oposición de su central a la iniciativa; argumentó que no se había terminado con el reparto agrario y expuso su inquietud respecto a la titulación de la parcela ejidal, pues aseguró que la llevaría a la privatización del ejido. 30 El 30 de noviembre se constituyó el Movimiento de Resistencia y Lucha Campesina, en el que participaron once organizaciones agrarias que suscribieron el llamado plan de Anenecuilco, en el que expresaron su oposición a cualquier reforma al artículo 27. Así mismo anunciaron una gran marcha nacional que partiría de todas las regiones del país para llegar a la capital el 10 de diciembre, el cierre de carreteras y la realización de plantones ante los congresos locales. Sin embargo, las organizaciones campesinas no rechazaron el debate y diálogo; el 27 de noviembre el CAP presentó un documento ante las comisiones de Gobernación y Puntos Constitucionales y de la Reforma Agraria en la Cámara de Diputados, encargadas de analizar la iniciativa, donde propusieron algunas adecuaciones. En una sesión que duró más de diez horas, el coordinador del CAP leyó el texto que incluyó la propuesta de pactar con el gobierno las formas o mecanismos necesarios para que en el campo se dé un combate frontal a la pobreza, a la marginación y la miseria extremas, el acuerdo de defender ampliamente al ejido y a la comunidad; el reconocimiento de que es posible dar por terminado el reparto agrario siembre y cuando ello no signifique amnistía hacia los neolatifundistas y la demanda de que se establezca la obligación de que la pequeña propiedad sea productiva y que sus límites se reduzcan significativamente. Posteriormente, cada una de las doce organizaciones del CAP expuso su punto de vista. La CIOAC y la CODUC mantuvieron su oposición a la reforma, mientras la CNC enumeró una serie de precisiones que consideró necesario incorporar a la ley reglamentaria: prohibir los latifundios; limitar la extensión de tierras de que puede ser propietaria una sociedad mercantil; reducir a un año el plazo para fraccionar y enajenar los excedentes de tierra; establecer que en igualdad de circunstancias los solicitantes de tierras tendrán preferencia si un pequeño propietario no cumple con la enajenación de excedentes de tierra; establecer que los tribunales agrarios sean organismos autónomos y que sus magistrados sean nombrados por el Poder Ejecutivo y ratificados por el Senado; establecer que en la transferencia del dominio de la parcela los ejidatarios reconocidos tengan derecho del tanto; tomar medidas para que cuando se mejore el suelo ganadero debido a obras de riego; éste sirva al desarrollo y el aprovechamiento intensivo de la ganadería, y conservar las 31 características de inalienable, inembargable e imprescriptible de la propiedad comunal y ejidal. El 1° de diciembre de 1991, los representantes de más de 200 organizaciones campesinas y uniones de ejidos, rectores de universidades y de instituciones de educación superior, exsecretarios de la Reforma Agraria y otras personalidades firmaron en Los Pinos un Manifiesto Campesino. Se coincidió en la necesidad de promover cambios en el campo, de distinguir las diferentes áreas del ejido y la comunidad y de elevar ambas formas de propiedad al rango constitucional (Cornelius, 1992: 5) también en superar el rezago agrario y en establecer la libertad de asociación. Se propusieron algunos puntos adicionales, como consagrar la ilegalidad del latifundio; reducir al menor tiempo posible el plazo para el fraccionamiento de excedentes de tierras y otorgar preferencia a los núcleos agrarios para adquirirlos; establecer límites a las sociedades por acciones; tomar medidas para que el cambio de uso del suelo ganadero sirva para la ampliación de la frontera agrícola; establecer con claridad la personalidad jurídica de los ejidos y las comunidades y reconocer a la asamblea como la máxima autoridad de los núcleos. Las organizaciones que suscribieron el Plan de Anenecuilco reiteraron el 7 de diciembre su decisión de llevar adelante el programa de movilizaciones. La marcha nacional que organizó con campesinos provenientes de Chihuahua, Zacatecas, Durango, Nayarit, Sinaloa, Hidalgo, Estado de México el 11 de diciembre, estrangulan las principales arterias de Calzada Ignacio Zaragoza, Calzada de Tlalpan, Avenida Cuauhtémoc y Niños Héroes. El contingente de campesinos se trasladó después a la Cámara de Diputados, donde instalaron un plantón que levantaron al día siguiente, para marchar hacia el Senado. En este último lugar que bloquearon durante 7 horas el día 12 de diciembre, los campesinos y sus representantes sostuvieron un encuentro con los senadores Miguel Alemán, Porfirio Muñoz Ledo y Héctor Hugo Olivares, que en momentos se convirtió en una franca confrontación; el bloqueo se levantó poco después de las 16:00 horas, cuando el contingente decidió marchar de nuevo al Zócalo. 32 b) Iniciativas del Ejecutivo federal. El 14 de noviembre de 1991, el Presidente de la República, Licenciado Carlos Salinas de Gortari convocó a los representantes de las doce organizaciones que integran el Congreso Agrario Permanente ( CAPA), de otras agrupaciones y de los propietarios rurales, para darles a conocer un programa de diez puntos tendiente a reactivar integralmente el campo. En el primer punto se reiteró lo señalado en la iniciativa de reforma: dar justicia social efectiva y restituir al campesino su libertad para decidir. Para eso es necesario proporcionar mayor certidumbre en la tenencia, propiciar una mayor producción de los ejidatarios, comuneros y pequeños propietarios y revertir el creciente minifundio. El segundo punto abordó la manera en que la reforma protegería al ejido, desplazando a las burocracias que se inmiscuían en todas las decisiones ejidales y devolviendo la capacidad de decisión a los ejidatarios . El tercer punto resaltó la posibilidad de que los campesinos fueran los sujetos y no simples objetos del cambio. A fin de evitar confusiones, se reiteró que la titulación de las parcelas ejidales no significa promover la privatización, sino crear las condiciones para que los campesinos decidan el régimen de tenencia que más les conviene. La reversión del minifundio y evitar el regreso del latifundio fue el tema del cuarto punto. Se explicó que la reforma (Correa, 1991:1) combatía al minifundio promoviendo la constitución de asociaciones y la participación de sociedades mercantiles en la producción agropecuaria. Sin embargo, a fin de evitar la concentración de la propiedad, las tierras de cada socio no podrían exceder los límites de la pequeña propiedad, los cuales se mantenían vigentes,(Ley Agraria, Art.117). En el quinto punto se planteó que las asociaciones promoverían la capitalización, pero que la ley reglamentaria determinaría la protección de los derechos de los trabajadores del campo, presentando opciones públicas transparentes y legalmente definidas. Por ello, se planteaba (Calva, 1993:77) la necesidad de dar certidumbre a 33 la tenencia de la tierra y además, asegurar la participación del Estado para promover formas de asociación entre ejidatarios y particulares. La creación de los Tribunales Agrarios, tema del sexto punto, tenía el propósito de dar una rápida solución jurídica a las múltiples peticiones campesinas que estaban pendientes. Sin embargo, no se dejaría solos a los campesinos, pues se crearía una institución encargada de procurar justicia y de representarlos frente a los tribunales. Otra medida que se promovería es la sindicalización de los jornaleros agrícolas, para asegurar un trato justo en su relación laboral. Los cuatro puntos restantes se referían a diversos compromisos para recuperar y reactivar económica y productivamente el campo. En el séptimo se propuso incrementar en 20% el gasto destinado al sector agrícola en 1992 y en 30% el asignado a infraestructura hidroagrícola; en el octavo, subsidiar 30% del costo y ampliar la cobertura del seguro al ejidatario. En el noveno punto se anunció la creación del Fondo Nacional para las Empresas de Solidaridad, que tendría como propósito crear empresas en el campo, de campesinos y para campesinos, apoyando las actividades agrícolas, agroindustriales, de extracción y micro industriales. El último punto se refirió a la cartera vencida del Banrural, la cual se resolvería pasándola al Programa de Solidaridad, donde se determinaría la forma de finiquito, ya fuera con trabajo o colaboración. Asimismo, la cartera de los ejidatarios que necesitaran de un plazo largo o de pronto pago con descuento, sería transferida a un fideicomiso fuera de Banrural. c) La actitud de los partidos políticos. 1 Los partidos políticos también expresaron sus opiniones. Casi todos manifestaron dudas o rechazo respecto a la asociación de los ejidos con sociedades mercantiles, pues temieron que esto propiciaría la formación de “neolatifundios,” mediante la (ver hemerografia)Resumen de Periódicos y Revistas Nacionales sobre “Los Movimientos Agrarios y la propuesta del Ejecutivo Federal para MODIFICAR EL Articulo 27 Constitucional;” por el periodo Noviembre - Diciembre 1991. 1 34 práctica de prestanombre. Por ello solicitaron que se definieran con claridad las medidas que se tomarían para evitarlo. Respecto a los otros puntos de la iniciativa, las apreciaciones oscilaron entre la aceptación y el rechazo. Para el Partido Demócrata Mexicano (PDM), por ejemplo, la iniciativa presidencial de reforma al artículo 27 de la Constitución responde a la necesidad de rescatar al agro de la miseria en que se encuentra y de incorporarlo al proceso de desarrollo nacional. Martínez Vergara, del Partido del Frente Cardenista de Reconstrucción Nacional (PFCRN), dijo que su central campesina había reclamado que se terminara con el procedimiento agrario, que en su tiempo fue muy eficaz, pero en las últimas décadas se había convertido en un instrumento de engaño y de opresión en contra de los campesinos. Más que un procedimiento para repartir tierra era un procedimiento para no repartirla. El partido del Trabajo (PT) aceptó la iniciativa presencial con reservas. En un desplegado publicado el 30 de noviembre afirmó que el principal mérito de las reformas propuestas por el Presidente de la República para modificar el artículo 27 Constitucional, es que reconocen la crisis del campo mexicano y la necesidad de tomar medidas drásticas para solucionarla. Sin embargo, el PT propuso modificaciones adicionales, entre las que destacan: no terminar con el reparto agrario; reducir el plazo para vender los excedentes de tierra; no permitir que las sociedades por acciones adquieran terrenos rústicos o al menos limitar el número de sus socios y la extensión de sus tierras; evitar la participación de extranjeros, y poner impedimentos a la participación de un mismo socio en varias sociedades. Así mismo, consideraron que el traslado de parcelas debía limitarse a campesinos con derechos a salvo, ejidatarios, avecindados y mujeres del ejido y que se redujeran los límites de la pequeña propiedad. El Partido Acción Nacional (PAN) también expresó algunas dudas. El diputado federal Luis Felipe Bravo Mena, declaró que la iniciativa presidencial era perfectible y sería necesario revisar lo referente a la participación de las sociedades por acciones y tomar medidas para cambiar las estructuras y vicios que hicieron fracasar los propósitos justicieros de la original Reforma Agraria. Bernardo Bátiz, por su parte, 35 respondió a las diversas declaraciones que afirmaban que el presidente estaba llevando a la práctica los programas de Acción Nacional. Aclaro que su partido propuso en la última campaña presidencial la titulación de las parcelas a los ejidatarios, para que con su título, registrado y oponible a terceros, sepan con certeza que son propietarios. Continuó con una crítica: Darle al núcleo de población, entidad colectiva poco definida, generalmente controlada por los caciques, la facultad discrecional de decidir sobre la titularidad personal de las parcelas a los ejidatarios es, nuevamente, poner a éstos bajo la tutela y control del sistema que tan malas cuentas ha dado. En este punto, creo que se deben aclarar los conceptos y precisar el derecho que tendrá el ejidatario sobre su parcela, sin tener que esperar el visto bueno del núcleo. El Partido Revolucionario Institucional (PRI) apoyó las reformas propuestas mediante artículos, actos y desplegados. El 24 de noviembre, durante la Reunión Nacional de Diputados Locales del PRI, Luis Donaldo Colosio exhortó a los legisladores a buscar el consenso y respaldo para las reformas. Aseguró que darían certidumbre, seguridad, libertad y justicia a los esfuerzos colectivos de la sociedad mexicana y que constituían un gran paso en la modernidad del país. El 26 del mismo mes, en su declaración final, los diputados locales manifestaron (El Financiero, El Nacional y La Jornada): Segunda.- Conscientes de la trascendencia de la iniciativa presentada por el Presidente de la República para reformar el artículo 27 de nuestra Constitución, expresamos nuestro apoyo razonado y nuestra coincidencia con la reforma propuesta, cuyo objetivo es llevar mayor justicia y libertad al agro mexicano, elevando el nivel de vida de los campesinos. Tercera.- Manifestador nuestro compromiso de difundir en las entidades que representamos, los fundamentos en que se sustenta la iniciativa de reforma al Artículo 27 Constitucional, convencidos de que en ella se otorga nueva vigencia a los principios agraristas de nuestra Revolución. Así mismo, debatiremos en 36 las tribunas legislativas estatales con el propósito de impulsar el consenso nacional sobre esta propuesta. El Partido Revolucionario de los Trabajadores (PRT) y el Partido de la Revolución Democrática (PRD) se expresaron en contra. Según el primero, las modificaciones… significan un paso más en el proceso de privatización de la sociedad. Se manifestó en contra del ingreso de las sociedades mercantiles al campo y de dar por terminado el reparto agrario y afirmó que el ejido no ha sido improductivo; el que se ha demostrado como improductivo y corrupto ha sido el entramado corporativo que el Estado mexicano tejió en su alrededor. El PRD mostró su oposición mediante artículos, desplegados y declaraciones. El diputado federal perredista Jorge Calderón escribió: La causa de la grave crisis agrícola y de la dependencia alimentaría que padece la nación no reside en la estructura jurídica del ejido ni en las formas de tenencia de la tierra… La principal causa de esta crisis reside en la aguda descapitalización del campo que, en lo fundamental, es resultado de la política económica neoliberal instrumentada en la pasada y presente administración, que redujo sustancialmente la inversión pública orientada al desarrollo rural, profundizó el deterioro en el ingreso y nivel de vida de los habitantes del campo, y abrió las fronteras del país a la libre importación de productos agrícolas. Alejandro Encinas, también diputado federal del PRD, afirmó que el debate sobre el campo que se generó a partir de 1976 permitió llegar: A algunas conclusiones; una fundamentalmente: que la tenencia de la tierra no era el problema central de la crisis agrícola que vivía el país, ni el problema fundamental de la sociedad rural. El problema radica en la forma en que la crisis económica había golpeado al campo mexicano y cómo una relación perversa entre la industria y el campo había llevado un proceso de descapitalización, donde, por ejemplo, el minifundio era una expresión más de la crisis económica del campo. 37 d) Audiencias, dictamen y aprobación de la Cámara de Diputados. Antes de iniciar el debate sobre la iniciativa en la Cámara de Diputados, las comisiones encargadas de analizarla celebraron diez audiencias públicas de información, a las cuales se invitó a funcionarios gubernamentales, incluidos los titulares de la Secretaría de la Reforma Agraria y de Agricultura y Recursos Hidráulicos: integrantes de uniones de ejidos, académicos, empresarios, representantes de diferentes organizaciones campesinas y juristas. Después de cada audiencia se llevó a cabo una sesión de preguntas y respuestas con los seis partidos políticos representados en la Cámara: PRI, PAN, PRD, PFCRN, PARM y PPS. Las audiencias comenzaron el 18 de noviembre de 1991 con la asistencia del secretario de la Reforma Agraria, Víctor Cervera Pacheco. El funcionario habló de los beneficios de la iniciativa presidencial y de la nueva responsabilidad de la institución a su cargo: elaborar un programa para terminar con el rezago agrario, precisando que no debe considerarse como indolencia o pereza administrativa, ni retraso intencionado o corrupción, sino como resultado de las características complejas y de presión de la propia lucha agraria y de las respuestas del Estado mexicano en su etapa de conformación y afianzamiento. El secretario señaló los asuntos que debería atender el nuevo programa, con las resoluciones presidenciales pendientes de ejecutar; los expedientes instaurados de dotación, ampliación y creación de nuevos centros de población ejidal; la elaboración y entrega de los planos definitivos y las carpetas básicas; la certificación de derechos parcelarios y de uso común; la designación de sucesores de derechos para evitar conflictos a la muerte del titular; el parcelamiento de los ejidos; la conciliación agraria; la búsqueda de vías de solución alternas en los casos en que exista imposibilidad jurídica para ejecutar resoluciones presidenciales; los asentamientos irregulares y la simplificación de trámites. A la segunda audiencia se invitó al secretario de Agricultura y Recursos Hidráulicos, Carlos Hank González. Para la tercera audiencia se invitó a cinco académicos: 38 Arturo Warman, José Luis Calva, Félix Vélez Fernández Varela, Felipe Zermeño y Salomón Salcedo Vaca. Los representantes de uniones de ejidos fueron los asistentes en la cuarta. La quinta contó con la presencia de los investigadores Jaime González Graf, Arnaldo Córdova, Federico Reyes Heroles y Antonio Tenorio Adame. A la sexta asistieron empresarios y analistas. La séptima se realizó con las centrales campesinas integrantes del CAP; a la octava, novena y décima acudieron juristas, investigadores y funcionarios. El 2 de diciembre de 1991, las Comisiones Unidas de Gobernación y Puntos Constitucionales y de Reforma Agraria presentaron el dictamen sobre la iniciativa presidencial, que coincidió en caso todo con la propuesta, salvo la fracción IV: Como resultado de las aportaciones recibidas de los partidos, líderes campesinos, intelectuales y académicos, se consideró pertinente incluir en la iniciativa, de manera expresa, el límite de superficie que puedan tener las sociedades mercantiles dedicadas a la actividad rural, para aplicar el mismo principio que informa a toda materia agraria de impedir concentraciones excesivas perjudiciales al interés general. La discusión en la Cámara de Diputados se llevó a cabo en dos sesiones. El debate en lo general se inició a las 5:15 de la tarde del 4 de diciembre y terminó el día 5 a las 9:38 de la mañana. El dictamen de las Comisiones Unidas se aprobó después de 16 horas y 40 minutos, lapso en el que hubo 58 intervenciones, con 387 votos a favor, 50 votos en contra y dos abstenciones. La discusión sobre lo particular empezó el mismo 5 de diciembre y terminó el día 7 a las 5:33 de la mañana, tras 18 horas y media de debate y 121 oradores, aprobándose con 343 votos a favor, 24 en contra y seis abstenciones. La versión final sufrió 20 modificaciones con respecto a la propuesta inicial. Destacan las realizadas en relación con la participación de sociedades mercantiles en el campo y respecto de las tierras del asentamiento humano de los núcleos agrarios. El 12 de diciembre, sin modificación alguna y respetando las consideraciones hechas por los diputados, la Cámara de Senadores aprobó el Decreto de Reforma con 50 votos a favor y uno en contra. El 4 de enero se anunció que la iniciativa había sido aprobada por los 31 congresos estatales. 39 Finalmente, el 6 de enero de 1992 se publicó en el Diario Oficial de la Federación el Decreto que reforma el Artículo 27 Constitucional y entró en vigor al día siguiente. e) Los cuestionamientos de la prensa escrita. El debate sobre las reformas al artículo 27 Constitucional en los principales diarios y revistas nacionales también comenzó poco después del Informe de Gobierno, aumentando al darse a conocer la iniciativa. propuestas significaron Para algunos articulistas las reformas el regreso al esquema agrario del porfiriato; para otros fueron el reconocimiento de un mundo que había cambiado. Los artículos y editoriales reflejaron toda la gama de opiniones, algunos se expresaron a favor de las modificaciones, valorando el ánimo de reconocer la mayoría de edad a los campesinos al otorgarles mayor libertad y capacidad de decisión; de modernizar el campo, flexibilizando y reconfigurando las posibilidades asociativas; de resolver la incertidumbre jurídica en la tenencia de la tierra, y de eliminar el paternalismo estatal y la excesiva burocracia. También manifestaron inquietudes que se centraron en la falta de claridad sobre la participación de las sociedades mercantiles, los mecanismos de transferencia de parcelas dentro del núcleo ejidal y las modalidades que adoptaría la inversión privada y extranjera. Muchas opiniones coinciden en que el fin del paternalismo y aún más el desmantelamiento de la burocracia del sector agropecuario constituyen una de las ventajas de la reforma, para otros, la posibilidad de privatizar la parcela ejidal y permitir la asociación con sociedades mercantiles era equivalente a terminar con el ejido, liquidándose la reforma agraria y su fruto mejor, la forma de tenencia de la tierra, al abrir de par en par las puertas a la explotación capitalista de la tierra mediante empresas mercantiles de carácter privado con predominio pleno del capital nacional o extranjero, a pretexto de una rápida modernización agrícola. 40 CONCLUSIONES. El régimen del Carlos Salinas de Gortari (1988-1994) consolidó una serie de reformas, tomando como punto de partida la modernización, la cual se sustentó y expresó en una serie de reformas constitucionales. López Moreno (1993) coincidiendo con Francisco Ruiz Massieu, señala que esta serie de reformas vienen a retroalimentar la Revolución Mexicana pero dirigiéndose principalmente a responder a los nuevos problemas que enfrenta el país. En el análisis que realiza López Moreno de la reforma al artículo 27 constitucional, señala que ésta abre reales posibilidades para el ejercicio de la libertad y la promoción de la justicia de los campesinos y por los campesinos. La reforma constitucional hace posible, por fin, el clamor de sexenios: la verdadera seguridad jurídica en el campo; a partir de ella, ahora sí todo lo demás puede alcanzarse. Puede, aún no se alcanza. (López, 1993: 19-20). Con la reforma también se vino a concluir el reparto agrario, el cual generó mayor incertidumbre e inseguridad que beneficios (López Moreno 1993); citando al Salinas, con esta reforma los campesinos podrán, por fin, resolver lo que más convenga a sus intereses. Están en condiciones de seguir como ejidatarios, pero también pueden asociarse entre sí o con terceros, otorgar el uso de sus tierras, transmitir sus derechos parcelarios e incluso el dominio de su parcela. Asimismo, la pequeña propiedad podrá ingresar al renglón de las sociedades mercantiles por acciones, y con esto vendrá la capitalización del campo (López, 1993: 156). La reforma al campo enviada por el Presidente Salinas al Congreso tenía la finalidad de cambiar las funciones que se le otorgaron al ejido, y fortalecer más la definición de ser una forma transitoria de tenencia de la tierra que finalmente se convertirá en propiedad privada. De acuerdo con Janvry, Gordillo y Sadoulet (1997), la reforma se orientó hacia cuatro puntos principales: a) reorientar la relación del Estado y los 41 agentes de la sociedad civil; b) cambios en las instituciones gubernamentales que tengan ingerencia, ya sean directos o indirectos en el campo; c) flexibilización (adecuación a la necesidad actual) del marco legal; y d) la introducción de nuevas políticas agrícolas para consolidar el desarrollo y la modernización del campo. Dentro de este marco de referencia se puede observar como la política se orienta hacia una modernización del sector rural, brindando la seguridad y la certidumbre al sector privado principalmente, e incorporando las tierras del régimen ejidal al mercado de tierras, que hasta 1991 de acuerdo a la ley estaban fuera de éste. La política de liberalización y privatización se aplicó a todos los renglones y el campo no fue la excepción, sobre todo partiendo de que la forma de propiedad comunal es ineficiente, no produce, ya que el campesino al no saberse dueño de la tierra no invierte, no la cuida; promueve la degradación de la tierra; la simulación y con ello se crea una mayor incertidumbre en el campo. Quintana Diego (1995:13) en su análisis de la política neoliberal advierte como este modelo considera a todo tipo de proteccionismo laboral como una distorsión del mercado que incluso daña los intereses de la misma clase obrera al generar nichos privilegiados de trabajadores que excluyen la posibilidad de encontrar empleo. Con referencia a la propiedad, se señala que la tierra también tiene que ser desregulada y liberalizada, para ello es necesario derribar obstáculos y flexibilizar los tipos de tenencia que obstaculicen la compraventa de predios, de igual forma adecuar la legislación para que permita la libre concurrencia a este mercado de capitales nacionales y extranjeros. En México, la aplicación de este modelo económico viene a modificar la figura del ejido y la comunidad indígena, formas de propiedad que fueron producto de la Revolución de 1910. La tenencia ejidal antes de la reforma de 1992 señalaba que esta era de usufructo, teniendo como propietario legal al ejido; así, esta forma de tenencia se dejaba fuera de la oferta y la demanda de tierras; con la reforma entonces se buscó la incorporación al libre mercado de todas las tierras del país, incluyendo los terrenos baldíos por medio de una nueva versión de compañías deslindadoras y con la exclusión de las reservas ecológicas. 42 Entre las razones que se dieron para llevar acabo esta reforma fueron las deficiencias productivas que reporta la forma ejidal y el minifundio. El argumento contra el ejido se fundamentó en: a) el control que esta forma de organización campesina ha ejercido sobre los ejidatarios, así como la preeminencia de las decisiones colectivas sobre las individuales; b) la utilización de esta organización rural, por parte de las instituciones del Estado, para mantener un férreo control sobre las actividades y tomas de decisión de los casi 29 mil ejidos y comunidades; y c) la necesidad de terminar con la duplicidad organizativa y política en el campo (Gordillo 1991:45). En este sentido se planteó que la reforma vendría a otorgar la "mayoría de edad" a los ejidatarios. Al mismo tiempo que se les estaba permitiendo integrarse al mercado de tierras, al de productos, y a la de mano de obra individualmente, sin el control estatal. Sin embargo, los planeadores de la reforma no tomaron en cuenta que el ejido ha brindado seguridad en el campo, y ha sido una forma eficiente en el aspecto productivo y no únicamente responde como una organización de control político, sino también como lo han definido Chávez Padrón (1982), y Rendón Cano (1986) entre otros, es una empresa que responde a una forma de organización de tipo social, que puede ser viable en el México moderno y que además, puede ser un vehículo de expresión y participación democrática de los campesinos. 43 CAPÍTULO TRES. EL PROGRAMA DE CERTIFICACIÓN DE DERECHOS EJIDALES (PROCEDE) INTRODUCCIÓN: Desde fines de los años setenta se generalizó la opinión, tanto en el Gobierno como entre las organizaciones campesinas y los estudiosos, de que la situación del campo era crítica. Era evidente que el medio rural presentaba serios rezagos frente al urbano, en todos los indicadores del bienestar social, familiar y personal y entre las causas estructurales se veía que el atraso se debía a la incertidumbre, ocasionada con el tiempo que generó el crecimiento de las manchas urbanas con sus asentamientos irregulares, transformándose la posesión de la tierra en un derecho precario. Con base en el Articulo 27 constitucional reformado y la nueva Ley Agraria, en 1993 se estableció oficialmente el Programa de Certificación de Derechos Ejidales y Titulación de Solares Urbanos, PROCEDE, cuyo propósito es regularizar los derechos sobre la tierra parcelada y de uso común, el área de asentamiento humano y los solares, de señalar con toda precisión los límites de cada ejido, cada parcela y cada solar, y de reconocer los derechos de posesionarios y avecindados que trabajan tierras ejidales o habitan en la zona de asentamientos humanos, previa aprobación de la asamblea ejidal. Como resultante de este programa se espera obtener la reactivación económica del sector campesino, considerando necesario “capitalizar” al campo. Reactivándose la producción y estableciendo de manera sostenida su crecimiento, se consideran necesarios los cambios que atraigan y faciliten la inversión en las proporciones que el campo ahora demanda. Para lograrlo, se requiere “seguridad”, pero también 44 “nuevas formas de asociación” donde imperen equidad y certidumbre, se estimule la creatividad de los actores sociales y se compartan riesgos. La reforma al Artículo 27 Constitucional introdujo una serie de cambios en el campo mexicano, especialmente en relación a las formas de reparto agrario y organización del ejido. La reforma sustancial se dirigió a poner fin al reparto agrario vía restitución y dotación de tierras ejidales. Así mismo, esta reforma sienta las bases para facilitar el cambio de un régimen tenencial de usufructo social a uno de dominio pleno individual. Con esta finalidad es que la nueva ley crea los lineamientos para la regularización y clarificación de derechos sobre la propiedad ejidal, e inmediatamente se estableció a nivel nacional en 1993 el Programa de Certificación de Derechos Ejidales y Titulación de Solares Urbanos (PROCEDE), cuyo objetivo fue (Según el Marco Legal Agrario, 1998:19-20) "brindar certeza y seguridad jurídica en la tenencia de la tierra ejidal y comunal, el cual culmina con la entrega de certificados y títulos" (PROCEDE). Con este programa se inicia la regularización sobre la propiedad dentro del régimen ejidal que continúa en la actualidad. PROCEDE, por lo tanto, operacionaliza los cambios para que los derechos y obligaciones sobre la propiedad de la tierra dentro del ejido sean acordes a lo establecido por la nueva ley agraria. Sobre este programa descansa la certificación de las tierras ejidales otorgando dos tipos de certificados (el certificado de derechos parcelarios y el certificado de derechos sobre tierras de uso común) y un título de propiedad para solares urbanos, según sea el caso. En este capítulo se analizara la historia de PROCEDE y particularmente sus alcances e impacto en Colima, en el contexto de la regularización en la forma de tenencia ejidal, y a la vez, presenta los objetivos del programa, la participación interinstitucional, su promoción, y discute el nuevo papel de la Secretaría de la Reforma Agraria bajo el marco de la Ley Agraria de 1992. ¿Qué es el PROCEDE? 45 La función principal de PROCEDE es implementar y regularizar -bajo los preceptos del nuevo marco jurídico de la ley agraria- los derechos de propiedad y usufructo en el contexto del régimen ejidal, heredados para con ello poder identificar, evaluar y resolver problemas y conflictos surgidos por la indefinición de derechos en la tenencia de la tierra. Son muchos los programas que en este sentido se han impulsado en el ámbito internacional como componente esencial de las nuevas leyes agrarias y de apoyo al campo. PROCEDE, sin embargo, presenta características muy propias que lo distingue de éstos. Según Stanfield (1995:1), PROCEDE, a diferencia de otros programas de certificación y regularización, ha sido desarrollado con recursos financieros, humanos y técnicos de origen nacional. También este programa se diferencia en que parte de un esquema novedoso, donde se promueve y fomenta la participación de los núcleos ejidales en la discusión y toma de decisión para participar o no dentro de este programa. Del mismo modo, cabe señalar que el PROCEDE no traspasa el costo de implementación y operacionalización a sus beneficiarios, los cuales pueden certificar sus tierras sin costo alguno. REGLAMENTO DE LA LEY AGRARIA EN MATERIA DE CERTIFICACION DE DERECHOS EJIDALES Y TITULACION DE SOLARES. Expedido por Carlos Salinas de Gortari, Presidente Constitucional de los Estados Unidos Mexicanos, el 5 de enero de 1993, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 6 de enero de 1993. El Reglamento tiene por objeto establecer los procedimientos y lineamientos para la regularización de la tenencia de la tierra ejidal y en la certificación de derechos ejidales y titulación de solares, de conformidad con lo establecido en la Ley Agraria de 1992. 46 Por lo anterior el Sector Agrario acordó lleva a la práctica el siguiente procedimiento interinstitucional para el programa “PROCEDE”. PROGRAMA DE CERTIFICACION DE DERECHOS EJIDALES Y TITULACION DE SOLARES URBANOS “PROCEDE”: OBJETIVOS El PROCEDE es un instrumento que el Gobierno Federal pone al servicio de los núcleos agrarios para llevar a cabo la regularización de la propiedad social. El objetivo principal del Programa es dar certidumbre jurídica a la tenencia de la tierra a través de la entrega de certificados parcelarios y/o certificados de derechos de uso común, o ambos según sea el caso, así como los títulos de solares a favor de los individuos con derechos que integran los núcleos agrarios que así lo soliciten y aprueben. POLÍTICAS El PROCEDE constituye el Programa más importante para regularizar la tenencia de la tierra y proteger los derechos sociales de los campesinos y sus familias, implementado por el gobierno federal durante los últimos once años, en México. Establece lineamientos para ofrecer condiciones de seguridad jurídica que garanticen la tenencia de la tierra y favorezcan la transparencia de las relaciones de sus poseedores entre si y de éstos con el gobierno, a fin de promover la inversión productiva e impulsar el desarrollo económico y social en el campo mexicano, lo anterior constituye un gran esfuerzo interinstitucional para las dependencias del sector agrario Constituye un instrumento básico para la consecución del propósito de otorgar certidumbre jurídica a la propiedad social y estimular la asociación productiva. 47 Es un programa de apoyo a la iniciativa campesina, voluntaria y gratuita que atiende a solicitud de parte, bajo la premisa de que la Ley Agraria establece el estricto respeto a voluntad de los núcleos agrarios, para promover su organización, así como la solución concertada de sus conflictos en forma definitiva. Para su operación, requiere de la participación de los integrantes de cada núcleo agrario y de la coordinación interinstitucional de la Secretaría de la Reforma Agraria, Procuraduría Agraria, Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática y Registro Agrario Nacional. Para los efectos de este procedimiento se entenderá por: Visitador Agrario, Subdelegación Operativa, Delegación Estatal: A la Procuraduria Agraria. Visitador Agrario Realiza reuniones de sensibilización y entrevistas a los órganos de representación, grupos de ejidatarios y lideres para presentar el Programa. Aplica el cuestionario ejidal, recopila y revisa la documentación de la carpeta básica del ejido e identifica a los ejidatarios con derechos, posesionarios y avecindados. Obtiene información complementaria para el diagnóstico. Elabora el diagnóstico ejidal para determinar la participación del ejido en el Programa. ¿El diagnóstico es favorable para incorporar el ejido al PROCEDE? Continua. Se solicita al órgano ejidal convocar a la asamblea de información y anuencia. 48 Asesora a los órganos de representación en la elaboración de la convocatoria con la finalidad de que cumpla las formalidades de Ley e informa a la Subdelegación Operativa, la fecha de celebración de la Asamblea de Información y Anuencia. Subdelegación Operativa: Notifica al Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática la celebración de la asamblea de información y Anuencia, informando fecha, hora y lugar. Preparan la información que presentaran a los asistentes. Visitador Agrario: Asiste conjuntamente con el Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática a la Asamblea de Información y Anuencia. Se reunió el quórum legal para poder instalar la asamblea, continua. Verifica que la asamblea se realice con las formalidades de ley. Informa a los asistentes el motivo de su asistencia y hace la presentación del Programa en relación a la parte jurídica del mismo, integración y funciones de la Comisión Auxiliar, participación de los órganos de representación, así como de cada uno de los sujetos de derecho. Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática: Explica a los asistentes el aspecto técnico sobre los trabajos de recorrido perimetral, croquis al interior del núcleo y medición. Visitador Agrario: 49 Verifica que se someta a votación de la asamblea la decisión de incorporarse el ejido al Programa. La asamblea otorga su anuencia al PROCEDE y continua. Verifica que la asamblea designe a los miembros de la Comisión Auxiliar y en su caso la Comisión vecinal, quienes actuarán únicamente sobre la zona urbana ejidal. Verifica que la asamblea realice la solicitud de auxilio técnico al Registro Agrario Nacional para la delimitación de tierras al interior del ejido; al Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática para los apoyos técnicos en la realización de los trabajo de medición y a la Procuraduría Agraria, para la incorporación formal del ejido al programa. Informa a la Subdelegación Operativa los resultados de la asamblea. Subdelegación Operativa: Concerta con el Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática el inicio de los trabajos técnicos, programando fecha de capacitación a la Comisión Auxiliar para la calendarización del recorrido perimetral. Visitador Agrario: Realiza conjuntamente con el Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática, la capacitación a la Comisión Auxiliar y de la Comisión Vecinal, en su caso, sobre sus actividades. Elaboran calendario para el recorrido y marcaje del perímetro ejidal. Asesora a la Comisión Auxiliar y Comisariado Ejidal sobre la elaboración de las notificaciones a los colindantes del ejido. 50 Realiza conjuntamente con el Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática y la Comisión Auxiliar el recorrido y marcaje del perímetro ejidal con la asistencia de los colindantes. Apoya a la Comisión Auxiliar en la elaboración de las actas convenio de identificación, reconocimiento y conformidad de linderos, mismas que serán firmadas por los asistentes, señalándose el acuerdo sobre los límites de ambas propiedades. Revisa conjuntamente con el Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática y la Comisión Auxiliar que al término del recorrido y marcaje del perímetro ejidal se hayan levantado las actas de conformidad e identificación de linderos. Apoya a la Comisión Auxiliar y al Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática en la identificación de las grandes áreas al interior del ejido. Vigila que las tierras de asentamiento humano se ajusten a lo dispuesto en la legislación, planes, programas y declaratorias en materia de desarrollo urbano, ecología y fraccionamiento. Verifica que la Comisión Auxiliar comunique a los ejidatarios, posesionarios y avecindados sobre la documentación que deben entregar para la integración de los expedientes individuales. Apoya a la Comisión Auxiliar en la elaboración de la lista preliminar de sujetos de derecho que habrá de presentarse en la asamblea de informe de la Comisión Auxiliar. Apoya y supervisa la recepción e integración de los expedientes individuales de los sujetos de derecho en base a la lista preliminar. 51 Apoya a la Comisión Auxiliar en la elaboración de un informe sobre los conflictos que se presentaron durante la elaboración del croquis a mano alzada, ya sea por derechos individuales por límites de perímetro ejidal, así como del avance en la integración de los expedientes individuales. Verifica que los órganos de representación expidan la convocatoria para la asamblea de informe de la Comisión auxiliar con las formalidades de Ley. Informa a la Subdelegación Operativa el lugar, fecha y hora en que se llevará a cabo la asamblea de informe de la Comisión Auxiliar. Subdelegación Operativa: Informa al INEGI, el lugar, fecha y hora en que se llevara a cabo la asamblea de informe de la Comisión Auxiliar. Visitador Agrario: Asiste conjuntamente con el INEGI, a la asamblea de informe de la Comisión auxiliar. Si se reúne el quórum, continua. Verifica que la asamblea cumpla los requisitos de ley. Verifica y apoya a la Comisión Auxiliar en la presentación de la relación de los posibles sujetos de derecho y del informe sobre el avance en la integración de los expedientes individuales y sobre los conflictos registrados para su aprobación y/o modificación o solución. Así como en la presentación del croquis a mano alzada el cual se somete a la aprobación de la asamblea. Informa a la Subdelegación Operativa los acuerdos de la asamblea. 52 INEGI: Realiza los trabajos de medición. Visitador Agrario: Verifica conjuntamente con la Comisión Auxiliar que las actividades de medición se realicen de acuerdo con el croquis a mano alzada y promueve la conciliación de las controversias en caso de existir. Revisa que la Comisión Auxiliar concluya la integración de los expedientes individuales, así como la elaboración de los listados. Informa a la Subdelegación Operativa la conclusión de los trabajos de medición. INEGI: Entrega los productos cartográficos a la Procuraduría Agraria y Comisión Auxiliar. Visitador Agrario: Verifica que la Comisión Auxiliar exhiba en los lugares acostumbrados para realizar las asambleas, los planos elaborados por el Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática y la relación preliminar de asignación de derechos. Apoya a la Comisión Auxiliar en la elaboración del informe sobre las observaciones a los planos y a la relación de sujetos de derecho. Apoya a la Comisión Auxiliar en la elaboración del Informe sobre las observaciones a los planos y a la relación de sujetos de derecho. 53 Analiza conjuntamente con el INEGI la procedencia de las observaciones a los planos. INEGI: Realiza las correcciones procedentes que señale la Comisión Auxiliar. Visitador Agrario: Verifica que la comisión Auxiliar Informe al Comisariado Ejidal la conclusión de los trabajos de medición para que expida la convocatoria para la Asamblea de Delimitación, Destino y Asignación de Tierras Ejidales. Orienta al Comisariado Ejidal sobre la elaboración y expedición de la convocatoria para la Asamblea de Delimitación, Destino y Asignación de Tierras Ejidales y verifica que reúna las formalidades de ley. Asiste conjuntamente con el INEGI a la Asamblea de Delimitación, Destino Asignación de Tierras Ejidales. ¿Si se reunió el quórum legal para poder instalar la Asamblea? Continua. Verifica que se cumpla con lo dispuesto por la Ley. Verifica que durante la Asamblea se designe al Presidente, Secretario y Escrutador, mismos que llevarán a cabo la Asamblea. Presidente de la Asamblea: Somete a consideración de la Asamblea los siguientes aspectos: 54 a).- Informe de la Comisión Auxiliar sobre los sujetos de derecho y sobre las actividades de medición. b).- Plano general e interno. c).- Asignación de parcelas. d).- Presentación del plano de tierras de uso común y asignación de derechos. e).- Presentación del plano de tierras del asentamiento humano. Visitador Agrario: Verifica que la Asamblea apruebe: a).- Reconocimiento de los sujetos de derecho. b).- Delimitación y destino de las tierras al interior del ejido. c).- Reconocimiento del parcelamiento económico. d).- Asignación individual de parcelas. e).- Asignación de derechos sobre las tierras de uso común. f).- Delimitación de las tierras del asentamiento humano. g).- Solicitud al Registro Agrario Nacional para que inscriba el acta de Asamblea; certifique e inscriba el plano interno y parcelarios; expida los certificados parcelarios y de derechos de las tierras de uso común, así como los títulos de los solares urbanos. Verifica que el Notario Público firme el acta de Asamblea, certifique y de fe de los acuerdos tomados. Verifica que los órganos ejidales firmen el plano interno y el acta de Asamblea. Vigila que la determinación del destino de las tierras al asentamiento humano se ajuste a los dispuesto en la legislación, planes, programas y declaratorias en materia de desarrollo urbano, ecología y fraccionamiento. 55 Apoya al Comisariado Ejidal en la presentación ante la autoridad municipal de los planos del área de asentamiento humano, para su autorización o visto bueno en los casos de proyectos de desarrollo urbano. Integra el expediente final que deberá contener: ficha técnica; Carpeta Básica; convocatoria(s) y acta de Asamblea de Delimitación, Destino y Asignación de Tierras Ejidales, acta de no verificativo (en su caso); actas convenio de identificación, reconocimiento y conformidad de linderos; planos internos, del área de uso común, del área del asentamiento humano, individuales de parcelas, individuales de solares urbanos, cédulas de información del INEGI y expedientes individuales. Entrega el expediente del ejido a la Subdelegación Operativa. Subdelegación Operativa: Revisa la integración y documentos del expediente ejidal para que el Delegado Estatal lo remita al Registro Agrario Nacional. Delegación Estatal: Entrega al Registro Agrario Nacional el expediente final del ejido Subdelegación Operativa: Mantiene comunicación con el Registro Agrario Nacional para conocer el resultado que se derive de la fase calificatoria. Notifica al Visitador Agrario de la inscripción del acta de Asamblea correspondiente. Visitador Agrario: 56 Notifica al comisariado ejidal la inscripción del acta correspondiente, expedición de los certificados parcelarios, de derechos de tierras de uso común y títulos de solares urbanos y concluye. Como se puede observar la Institución operativa o ejecutante dentro del sector agrario para la implementación del “PROCEDE” es la Procuraduria Agraria, como un organismo descentralizado del gobierno federal y esta constituida como se indica: “ ORGANIGRAMA DE LA PROCURADURIA AGRARIA “ 57 I. La Modernización en el Reconocimiento de la Propiedad. a) La ley agraria de 1992. Los juristas han señalado que esta nueva Ley Agraria viene ha explicar claramente la nueva política aplicada al sector agrario, en particular, porque en ella apunta que el reparto agrario ha concluido, ya que no responde a las necesidades del México moderno. Entre ellos, el Licenciado Javier López Moreno describe que la nueva Ley Agraria tiene como objetivo principal el de brindar seguridad jurídica en el campo, la cual se logrará a partir de que se concluya con el reparto de tierras, y de esta forma el gobierno deja también de expedir certificados de inafectabilidad. Entre las razones que Moreno expone en su análisis del cambio a la Ley Agraria, destaca que el reparto agrario debía concluirse tanto por razones físicas, como también por razones legales, tales como brindar mayor certidumbre jurídica, validación de la propiedad, entre otras. La razón física se basa en que ya no existen tierras para repartir, las regiones despobladas para colonizar se han terminado y por lo tanto, ya no se puede satisfacer la demanda de tierras (López, 1993:19). Al ofrecer el gobierno la certidumbre jurídica en el campo, lo hace al fortalecer los derechos del ejidatario sobre su parcela, garantizando su libertad y estableciendo los procedimientos para su uso o el derecho de transferirla, ya sea a corto o largo plazo, todo esto bajo el marco de la ley. Para ello, se establecieron las condiciones para que el núcleo ejidal otorgue al ejidatario el dominio pleno sobre su parcela, si éste así lo decide. Para la regulación de la serie de procedimientos que se han establecido en la nueva Ley Agraria, se crearon instituciones como los Tribunales Agrarios, la Procuraduría Agraria, el Registro Agrario Nacional y la recomposición de otras instituciones como la Secretaría de la Reforma Agraria, instituciones bancarias, entre otras, aquí expongo a ustedes la siguiente pregunta ¿La participación de la Secretaria Agraria es indispensable para el proceso de regularización PROCEDE? No, ya vimos el procedimiento anterior y la SRA. no tiene participación directa alguna salvo las funciones otorgadas por el titular del ejecutivo federal en su reglamento 58 interior y que por formar parte de la estructura del Gobierno Federal tiene la facultad de ser la cabeza del Sector Agrario. Otro punto que se destaca para brindar la seguridad tenencial consiste en que, los planeadores de esta reforma, afirmaron que era de vital importancia el que los posesionarios de tierras ejidales contaran con documentos validados por el Estado, con los cuales se reconocerán los derechos que ejidatarios y comuneros tienen sobre sus tierras. Como complemento a lo que establece la nueva Ley Agraria se establece el Reglamento de la Ley Agraria en materia de Certificación de Derechos Ejidales y Titulación de Solares. Este reglamento tiene como objetivo establecer los procedimientos y lineamientos aplicables en la regularización de la tenencia de la tierra ejidal y en la certificación de derechos ejidales y titulación de solares que se realicen, de conformidad con lo establecido en el Capítulo II del Título Tercero, y demás disposiciones relativas de la Ley Agraria (PROCEDE 1993). En la construcción de la reforma al sector ejidal en México, como se ha visto a lo largo de la historia, hubo dos posiciones muy marcadas. Una que se postulaba por la transformación del ejido de un mero instrumento de control político hacia un vehículo de expresión autónoma de las necesidades y participación democrática de los campesinos (Cornelius, 1992:5). Por el otro lado, se encontraba el grupo denominado "tecnócratas modernizadores" que estaban más interesados en los aspectos de mercado, producción, flexibilización del marco legal en cuestión del ejido, para permitir el acceso del inversionista privado dentro del sector rural, particularmente en los ejidos productivos. Para ello, este grupo, encabezado por el subsecretario de Agricultura, Luis Téllez, propuso que para crear las condiciones de seguridad jurídica a los futuros inversionistas era necesario establecer y reconocer los derechos de propiedad mediante un cuerpo de leyes acordes con la realidad. Con ello se busca facilitar la participación de la sociedad civil y mercantil en el campo y validar las formas de asociación entre ejidatarios y el sector privado, acciones que anteriormente eran prohibidas por la Ley. La nueva ley agraria, resultado de estas dos posiciones, resultó como lo señala Cornelius "un razonable compromiso entre dos extremos: 1). Su status quo, y 2) la abolición total del ejido como una forma de tenencia de tierra. Reforma que ha sido 59 descrita como bien balanceada entre el libre mercado y elementos de protección social" (Cornelius, 1992:4). Existe dentro de la nueva ley agraria una gama de cambios que vinieron a afectar no solamente aspectos legales, sino también la organización y el funcionamiento de los ejidos. Los juristas señalan que el concepto de ejido sigue siendo el mismo: forma de tenencia de tierra donde la propiedad es comunal (el ejido es el representante legal) con apropiación privada (cada ejidatario decide sobre el uso sobre su parcela); sin embargo, se observan los siguientes cambios. En primer lugar, se terminó con el reparto de tierras; don Andrés Molina y don Luis Cabrera, cuando se conformó la Constitución de 1917, definieron al ejido como una forma de redistribución de tierras entre los campesinos y al mismo tiempo estimular la producción agrícola; por lo tanto, una de las características del ejido se concluyó con la reforma de 1992. Con referencia a las instituciones gubernamentales, se reformó principalmente su actuación, ya que dentro de la nueva ley agraria su participación está más enfocada a ser un consultor que a un ejecutor de acciones, aunado a que algunas de las instituciones que brindaban asistencia a los ejidatarios, principalmente en lo concerniente a la asistencia técnica, insumos, etc., han pasado a formar parte del sector privado. Otro aspecto que se vio modificado fue el control político. De Janvry (1997) explica que con la reforma al marco legal del artículo 27 Constitucional se afectó la función política que ha caracterizado la relación ejidatarios-Estado, principalmente en su relación paternalista, controlando a través de las distintas instituciones las decisiones que se tomaban dentro de las asambleas, buscando siempre el apoyo de este sector social durante la época de elecciones a través de concesiones económicas o de poder (Janvry, 1997:47). De esta forma, los planeadores de la reforma reconocieron que el paternalismo del Estado hacia los campesinos en lugar de beneficiar al sector social, de alguna forma vino a perjudicarlo; Gordillo y otros de los que participaron en la reforma observaron que la privatización del ejido venía a responder a las necesidades y a las movilizaciones campesinas que se han dado en los últimos quince años citado por Cornelius (1992:5). Con la reforma no se busca terminar con el ejido, ya que eso resultaría un 60 alto costo social, lo que se pretende es una reforma que otorgue autonomía a los ejidatarios en su capacidad de decisión y darle legalidad a las prácticas de transferencia y negociabilidad de la tierra que se ha estado presentando fuera del marco de la ley. En lo que concierne a la definición de derechos, una de las novedades de esta nueva ley es que los derechos que los ejidatarios y comuneros tienen sobre la tierra son definitivos, ya no existe la posibilidad de que les quiten la tierra algo que se hizo realidad. Anterior a la reforma del artículo 27 constitucional la tenencia de la tierra se definía en tres regímenes: la pequeña propiedad, las tierras ejidales y las comunidades agrarias, los cuales siguen vigentes dentro de la actual ley agraria. La primera corresponde al régimen de tenencia privada; las dos últimas al régimen de tenencia social. Anterior a la reforma se prohibía la renta de la tierra, la asociación entre ejidatarios y particulares, y el Estado, la mediería e incluso la venta de tierras ejidales y comunidades agrarias. Según el carácter de la ley, los derechos sobre estas tierras de tenencia social eran inalienables, inembargables e imprescriptibles. Ahora con la reforma, estos principios de inalterabilidad, imprescriptibilidad e inalienabilidad que eran propios de las formas ejidales y otras formas de repartimiento por medio de programas estatales, quedan sin vigencia; a este respecto Calva (1993:42) señala que se ha cancelado el contrato social agrario ya que vienen a terminar no sólo con los principios que reconocen la propiedad social en México, sino además de suprimir el derecho de los mexicanos a poseer tierras, y derriba los límites a la propiedad agraria privada, permitiendo, bajo la figura de sociedades mercantiles la ulterior concentración de la tierra. Dentro de la ley agraria de 1993 se menciona que ahora existe el reconocimiento a tres tipos de derechos sobre la tierra ejidal que anteriormente no existía: a) un derecho colectivo del ejido; b) un derecho sobre las tierras parceladas; y c). un derecho sobre las tierras que constituyen el centro de población del ejido2. Con la reforma al 27 Constitucional se 2 (Ver anexo III) Los distintos tipos de derechos y tipos de tierras reconocidos por la ley agraria vigente. 61 derogaron las siguientes leyes: la Ley Federal de Reforma Agraria (vigente en lo concerniente a los asuntos cuyo trámite no hubiere concluido legalmente; artículo 3°. transitorio de la Ley Agraria); la Ley General de Crédito Rural, la Ley de Terrenos Baldíos, Nacionales y Demasías, y la Ley del Seguro Agropecuario y de Vida Campesino (artículo 2° transitoria de la Ley Agraria); la Ley de Fomento Agropecuario, salvo las disposiciones que rigen el FIRCO (artículo 6° transitorio de la Ley Agraria), así como aquellas disposiciones legales que se opongan a las previstas en la nueva ley (las disposiciones reglamentarias y administrativas continúan aplicándose en los que no se opongan a la citada ley, en tanto no se expidan las disposiciones correspondientes; artículo 2o. transitorio) Ley Agraria 1992. La nueva Ley Agraria regula, fundamentalmente: las nuevas características y modalidades de la propiedad de las tierras ejidales y comunales; a la asamblea, como el órgano máximo de decisión, dotándola de amplias facultades que le permitan conducirse con autonomía y tomar sus decisiones libre y democráticamente; diversas formas asociativas, a partir de la decisión de los ejidatarios, para el aprovechamiento de sus recursos productivos; los procedimientos que permiten dar certeza y seguridad jurídica en la tenencia de la tierra ejidal y comunal, que culminan en el otorgamiento de los certificados y títulos correspondientes, y la creación de la Procuraduría Agraria, como órgano descentralizado y del Registro Agrario Nacional, como órgano desconcentrado de la Secretaría de la Reforma Agraria. Las funciones y facultades de las dependencias y entidades que por su competencia inciden en el ámbito rural, así como los procedimientos y criterios en materia de justicia agraria (PROCEDE, 1993:12). b) EL PROCEDE. La existencia de seguridad en la tenencia de la tierra, ha sido la premisa para lograr la modernización del campo. Esto conlleva a una serie de reformas del sector agrario en cuanto a la regularización y certificación de tierras. 62 Actualmente, este tipo de programas de regularización de la tenencia de la tierra, particularmente aquellas formas originadas a través de programas de reforma agraria, son las que se han fijado como objetivo la expedición de títulos, con el convencimiento de que al contar con un título de la propiedad existirá mayor seguridad tenencial. A principios de la década de los ochenta, este tipo de políticas de modernización del campo se ponen de moda en los países latinoamericanos. En México, se inicia una campaña favoreciendo este tipo de cambios que, de acuerdo al discurso político en boga, estos nuevos certificados “ofrecen una mayor certidumbre” y por ende una mayor participación de los sectores social y privado en el ámbito de la producción. La importancia de este tipo de programas en pro de la modernización del campo es que vienen a establecer con claridad un padrón de ejidatarios, así como un catastro rural ejidal. De acuerdo a los nuevos términos de la ley agraria vigente, con el programa de regularización (PROCEDE) además de determinar quiénes son los poseedores de tierras ejidales, se especifica el tipo de derechos que tienen y como deben ejercerlos; de igual forma, a través de la generación de certificados parcelarios, se pretende formalizar la negociabilidad y las transferencias que se realizan bajo formas consuetudinarias. En suma, el concepto de propiedad se asocia generalmente al término de propiedad privada individual; así como a los principios de posesión, usufructo, transformación y enajenación, defensa y exclusión; y restitución e indemnización. Sobre todo, cuando se le vincula con aspectos de efectividad y eficiencia del uso de los recursos. Sin embargo, existen otras formas de propiedad, en las cuales también se observan los derechos de uso, de negociación, de transferencia, así como la forma de posesión. La diferencia entre las formas de propiedad existentes radica en el reconocimiento de los derechos como son aquellos que son otorgados por una institución: formal (Estado), y consuetudinario (sociedad), o con base en el uso y disfrute de la posesión: totales (dominio pleno), y limitados (dominio parcial / compartido). Asimismo se observa que el concepto de propiedad se relaciona con el de seguridad tenencial. De igual forma se encontró que contar con el reconocimiento formal y derechos totales, es decir, tener el reconocimiento y la validación del Estado, esto se 63 traduce en una mayor seguridad tenencial, la cual coadyuva a mejorar la negociabilidad y la transferencia de la tierra. En ocasiones se presume entonces que aquellos tipos de propiedad que cuentan con un reconocimiento consuetudinario y derechos limitados, pueden crear una mayor incertidumbre tenencial. Sin embargo cabe subrayar que el uso de procedimientos institucionales (formales) y consuetudinario no son excluyentes, ya que coexisten en la práctica. Lo que puede variar es cómo dentro de aquellos que disponen de sus derechos totales y cuentan con una posesión formal, las posibilidades de negociabilidad y transferencias pueden verse ampliados con respecto a los que cuentan con derechos limitados y poseen la tierra en usufructo. Wilson (1992) en su análisis de la incertidumbre de la propiedad comunal, señala cómo dentro de la política salinista se veía a este tipo de propiedad de la tierra como ineficiente para lograr el desarrollo y la modernización del sector rural, por lo que era necesario sentar las bases para el desregulamiento jurídico y con ello lograr la apertura de las tierras comunales al mercado. Sin embargo, un aspecto importante a considerar es que este régimen de tierra contiene un componente histórico-cultural, y que hasta la fecha ha funcionado como una entidad legal donde, de acuerdo a la ley, el ejido funciona como propietario legal, y éste a su vez delega el uso a los miembros (Wilson, 1992:299). De acuerdo con Browley existen tres regímenes de tierra y uno de no propiedad, en los cuales se podría englobar al ejidal, pero dadas sus particulares características, éste podría ser un cuarto régimen de la categorización hecha por este autor Browley, (1989:77). Considerando que la definición del régimen ejidal es de una Copropiedad de derechos otorgados por el gobierno bajo un programa de reparto de tierras; las reglas en su organización son establecidas por el Estado; sirve también como una entidad política, social y de organización campesina; sus derechos son limitados (Coles, 1993:231), de uso, en algunos casos se pueden presentar derechos colectivos; ante la nueva Ley se les ha otorgado la facultad de negociar y de transferir bajo ciertas condiciones; para ello el Estado otorga un certificado parcelario para el caso de que continúe bajo el régimen ejidal, sin embargo también existe la posibilidad de cambiar al dominio pleno. El reconocimiento de esta forma de 64 propiedad es consuetudinario (porque es reconocida por la comunidad), y oficial (el Estado reconoce esta forma de propiedad). A diferencia del régimen privado, en donde la forma de propiedad es individual observando criterios establecidos por el Estado; su reconocimiento es oficial al contar con un título de propiedad otorgado y validado por el estado, en donde se le transfieren los derechos de uso, de negociación, de enajenación y transferencia ante otros individuos; es decir, como lo señala Rendón (1986:112), detenta derechos totales sobre la propiedad. En síntesis, en este capítulo se abordó el tema del ejido, su importancia dentro de la cultura e historia de México; las leyes a las que ha originado esta forma de tenencia de la tierra a partir de la revolución de 1910. De igual forma, se analizaron cuáles han sido sus funciones, su participación dentro de la agenda política y su nuevo papel dentro de la Ley Agraria de 1992. Ahora veamos en detalle el Programa de Certificación de Derechos Ejidales y Titulación de Solares Urbanos (PROCEDE). Como se ha señalado, las reformas de 1992 respondieron a la necesidad de actualizar el ordenamiento jurídico. La Ley Federal de Reforma Agraria había sido rebasada por la realidad. La escasa disponibilidad de tierras afectables impedía cumplir la obligación constitucional de entregar tierra a los solicitantes, al tiempo que generaba incertidumbre e inestabilidad entre los pequeños propietarios. Ese ordenamiento jurídico, adecuado para otros tiempos y necesidades, correspondía mal y de manera limitada a las demandas de campesinos solicitantes de tierras y generaba obligaciones que al Estado le resultaba imposible cumplir. De acuerdo con los anteriores ordenamientos, la tierra de los núcleos agrarios era propiedad de la nación y los ejidatarios y comuneros sus usufructuarios; la posesión sobre sus parcelas era frágil y hasta podían ser privados de ellas por decisiones del comisariado o de funcionarios públicos, no siempre apegadas a la justicia y el derecho. Frente a la presión demográfica sobre la tierra, la rigidez de la ley dio lugar a un sinnúmero de acuerdos, transacciones y convenios no formales, que en los hechos se tradujeron en una creciente inseguridad jurídica sobre la tenencia de la tierra, resultando totalmente imposible tener un registro actualizado de la propiedad rural. 65 Con la Ley Agraria de 1992, las dependencias y entidades públicas carecen de atribuciones para intervenir en la vida interna de los núcleos agrarios; en contraparte, la asamblea ejidal o comunal, tiene un conjunto de responsabilidades, obligaciones y facultades y es el órgano supremo en la vida de los núcleos. En este nuevo ordenamiento, los avecindados tienen derechos de propiedad sobre el solar que ocupan y de participación en las decisiones referentes a su lugar de residencia, a través de la Junta de Pobladores. Asimismo, mediante cesión de derechos o por el reconocimiento de la asamblea, pueden tener acceso a las tierras del núcleo agrario. Bajo el principio de terminar con la inseguridad jurídica de la tenencia de la tierra y con el fin de erradicar una de las causas principales de conflictos y controversias, se ha buscado dar transparencia y normar al conjunto de transacciones y acuerdos que tenían lugar en la práctica, para hacer del campo un espacio propicio para la inversión y el desarrollo rural integral. El marco legal agrario previó la certificación de los derechos parcelarios y la titulación de los solares del asentamiento urbano, mediante la identificación de los núcleos agrarios, la realización de diagnósticos sobre su situación y la sensibilización de sus miembros. Fue así como, bajo la coordinación del Secretario de la Reforma Agraria, la Procuraduría Agraria, el Registro Agrario Nacional y el Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática, instrumentaron el programa denominado PROCEDE. Los primeros pasos, de carácter experimental, se dieron en Aguascalientes, Campeche, Morelos y Sonora en 1992, y mediante la conformación de un grupo interinstitucional se avanzó en su diseño, normatividad, instrumentación y puesta en marcha. El 6 de enero de 1993 se publicó el reglamento de la Ley Agraria en Materia de Certificación de Derechos Ejidales y Titulación de Solares Urbanos, que dio base legal a los trabajos del PROCEDE. En sus inicios, el PROCEDE sólo era conocido por los campesinos mediante la presencia e información de los visitadores de la Procuraduría Agraria. Pero a partir de 1994 los ejidatarios empezaron a acudir en forma creciente a las oficinas de esa institución en busca de apoyo para incorporar sus núcleos al programa, lo cual indicó que la tarea promocional había sido acertada. Además se ha podido comprobar que, con inusitada frecuencia, el programa ha convertido las asambleas ejidales en 66 auténticos foros de discusión de programas y proyectos relacionados con el desarrollo local, experiencia que se registra incluso en aquellos ejidos que han rechazado su incorporación al PROCEDE. La mecánica de operación del PROCEDE considera una primera etapa en la que se elabora un diagnóstico que permite identificar los principales problemas existentes en el núcleo agrario, para así determinar si es posible llevar adelante la certificación de derechos. En particular, es importante tener la certeza de que no exista rezago agrario, conflictos de límites internos graves que impidan la regularización del núcleo ejidal. De manera simultánea con el diagnóstico, los visitadores de la Procuraduría Agraria, realizan una importante tarea de sensibilización, para convencer a los integrantes de los órganos de representación y a la asamblea ejidal de la importancia y conveniencia de que su núcleo se incorpore al PROCEDE. Esta tarea es una de las más importantes, en razón de que el PROCEDE es un programa estrictamente voluntario. La aceptación del PROCEDE por parte de la asamblea ejidal es el punto de partida de un trabajo interinstitucional en el que los ejidatarios se involucran directa y activamente. Al aceptar el programa, los ejidatarios adquieren el compromiso de participar intensamente en los trabajos y recorridos para definir los límites de sus ejidos, obtener la anuencia de sus colindantes, delimitar las áreas internas, definir la ubicación y límite de las parcelas y elaborar el padrón de los sujetos de derecho de cada núcleo. Las acciones del PROCEDE que requieren de mayor esfuerzo y tiempo son las que corresponden a los trabajos de la Comisión auxiliar, constituida por los miembros del ejido; corresponden a la Comisión entre otras tareas, realizar los recorridos de los linderos externos, amojonar los vértices de los polígonos, obtener la conformidad expresa de los colindantes y participar en la elaboración del croquis a mano alzada. Con ayuda de los demás miembros del núcleo, deben delimitarse las parcelas individuales de los ejidatarios, las parcelas de destino específico, el área de uso común y el área de asentamiento humano, así como los solares. Por último, la 67 Comisión también debe elaborar la lista de los sujetos de derecho, con las identificaciones pertinentes de cada uno de ellos. Al concluir esta tarea se convoca a una segunda asamblea ejidal que dictamina el informe de la Comisión auxiliar. Para el mes de enero de 1997 se habían efectuado 15 405 asambleas de este tipo, equivalentes al 78.9% del total de los núcleos agrarios incorporados al PROCEDE. Lograda la aprobación, se inicia el trabajo de las brigadas del INEGI, encargadas de medir todas las superficies para la posterior elaboración de los planos generales e individuales del ejido. Ya con los planos y la identificación de todos los sujetos con derecho, se convoca a una tercera asamblea que debe de aprobar la delimitación, destino y asignación de la tierra. Para la realización de este evento se requiere que en primera convocatoria, haya un quórum legal de 75% de los titulares de derecho, y para que sus acuerdos sean válidos se requiere la aprobación por mayoría calificada de dos terceras partes de los asistentes. En esta asamblea deben estar presentes un fedatario público y un representante de la Procuraduría Agraria, encargado de vigilar el cumplimiento de la legalidad. Al finalizar la asamblea se extiende el expediente completo del ejido y se entrega al Registro Agrario Nacional (RAN), que revisa toda la documentación, realiza todas las inscripciones correspondientes y emite los certificados de Derechos Parcelarios, los Certificados de Derechos de las tierras de Uso Común y los títulos de los Solares Urbanos. El PROCEDE ha penetrado exitosamente en la sociedad rural. De un total de 29 621 núcleos agrarios (ejidos y comunidades), la Procuraduría Agraria ha logrado entrevistas y diagnósticos en el 92.8%. En 21739 núcleos los diagnósticos han sido favorables, es decir, son aptos para la regularización, ya que no presentan rezago agrario ni administrativo, ni conflictos significativos externos o internos. Las acciones del PROCEDE se han efectuado en 2 032 municipios, lo cual significa que el 88% del universo municipal ha recibido por lo menos en una ocasión a los visitadores de la Procuraduría Agraria. El dato reviste en sí mismo un gran significado, debido al carácter voluntario del programa. 68 El 66% de los núcleos se ha incorporado al PROCEDE en asambleas convocadas por sus integrantes. Se han realizado 19 534 asambleas de anuencia; 96% de los ejidos decidió incorporarse al programa y 4% decidió no hacerlo. En 1996 el programa concluyó con la certificación de los ejidos de Tlaxcala que decidieron participar, durante 1997 quedaron concluidos los trabajos de certificación de derechos ejidales en Aguascalientes y Coahuila. En términos globales, al concluir 1996 se habían expedido certificados y títulos para 13 021 núcleos, lo que equivale al 47.8% de los ejidos, amparando una superficie de 27 765 000 hectáreas. Para el año 2000 fecha en la que se concluye esta investigación, el programa certificará a todos los ejidos y comunidades que lo soliciten. La Ley Agraria faculta a los integrantes del núcleo ejidal para que delimiten y destinen sus tierras de manera libre y como mejor les convenga, ya sea como parcelas individuales y de destino específico, tierras de uso común y superficie de asentamiento humano. Hay un conjunto de ejidos en los que por decisión de su asamblea se llevó a cabo solo una delimitación parcial, por lo que para concluir su regularización es preciso realizar labores complementarias. En esta situación se encuentran cerca de 280 núcleos, aún en la mayoría de ellos ya se concluyó el informe de la Comisión Auxiliar y los trabajos de medición. Frente a sus innegables éxitos, el PROCEDE enfrenta dificultades de muy variado orden. En su primer año de operación, los problemas principales estaban vinculados con la inexperiencia institucional, los viejos conflictos agrarios, las dificultades derivadas de la recopilación y ordenamiento de la documentación básica de los ejidos y las contingencias ocasionadas por los ciclos productivos del campo y las condiciones climatológicas. A la fecha, la mayoría de estos problemas se ha sorteado con relativo éxito, lo cual se debe sobre todo a la experiencia adquirida y a la ampliación de la infraestructura de las instituciones participantes. La mayoría de los problemas de ahora se asocia con las controversias relacionadas con la indefinición de límites. Por ejemplo, de un total de 9 409 núcleos con problemas para continuar el PROCEDE, 2 579 (27.4%) tienen conflictos de límites. En una proporción mucho menor, en 1 817 núcleos los 69 problemas se asocian con el rezago agrario o administrativo y en otros casos, los problemas derivan de conflictos entre los órganos de representación de los ejidos y sus miembros. Estos problemas provocan retraso, suspensión o cancelación de los trabajos del programa. Para enfrentarlos, las instituciones del Sector Agrario adecuan su normatividad y ajustan y reorientan sus criterios y procedimientos, a fin de regularizar a todos los ejidos que los soliciten. Después de cuatro años (1993-1997) de operación del PROCEDE, se puede afirmar que la totalidad de los ejidos ha sido diagnosticada, más de la mitad están medidos y el 47.8% han sido certificados y titulados. A partir de estos avances, a fines de 1997 la regularización abarcará poco más del 60% de los núcleos ejidales. Ello significa regularizar 3 622 núcleos, celebrar 3 106 asambleas de información y anuencia; realizar trabajos de la comisión auxiliar en 3 478. En la tabla estadística siguiente se transparentan los problemas marginales que se presentaron en el proceso de regularización, y que provisionalmente se les considera de baja incidencia respecto a las magnitudes federales del Programa. 70 PROBLEMÁTICA AGRARIA DETECTADA CON EL PROCEDE CAUSAS TOTAL PORCENTAJE RELATIVO Controversias con colindantes 2579 27.40 Rezago agrario o administrativo 1817 19.31 Conflicto entre órganos ejidales y miembros del 957 10.17 núcleo Desconfianza o aspectos socioeconómicos y 859 9.13 políticos Por invasión o despojo 491 5.22 Ejidos conurbanos, costeros, forestales, etc. 442 .71 Por división de los ejidatarios 322 3.42 Por juicios pendientes de resolución 287 3.05 Por división de ejidos, fusión y otros casos 237 2.52 Otras 13 causas 1418 15.07 Total 9409 100.00 Núcleos; medir 2 897 ejidos y comunidades, y realizar 3 221 asambleas de delimitación, destino y asignación de tierras. Es mucho lo que se ha avanzado, pero aún falta por hacer. c) Titulación de solares. Cuando se habla comúnmente del reconocimiento de los derechos de propiedad se establece un nexo inmediato con el concepto de seguridad tenencial. Wachter (1992:49) menciona que existen tres tipos de derechos de propiedad reconocidos: (a) derechos de uso, traducidos en legítima posesión; (b) derecho de obtener ingresos de esa posesión, así como la de poder estipular términos de uso; es decir, el derecho de negociar con otros individuos; y (c) enajenar y transferir derechos de su propiedad a otros individuos, ya sea a corto o largo plazo. Estos derechos existen indistintamente de los sistemas de reconocimiento establecidos ya sean estos: (1) los 71 aceptados por las normas sociales -derechos informales -, y (2), los derechos formales o reconocidos por el Estado, mediante un documento oficial emitido a través de sus instituciones, como el Registro Público de la Propiedad o la Oficina de Catastro. Para el reconocimiento formal (estatal), es necesario contar con un documento que valide la propiedad, el cual generalmente se le conoce como título de propiedad. Utilizando la definición de Stanfield (1986:1), un título es “un documento que certifica, dentro de un sistema legal, que un individuo o grupo de individuos tienen derechos de propiedad sobre una cierta unidad de tierra”. Este documento testifica y valida ante la sociedad, las instituciones y las autoridades, los derechos que un individuo posee sobre esa propiedad. El reconocimiento consuetudinario no requiere de una validación oficial del Estado para certificar los derechos que el individuo o grupo profesa sobre la unidad de tierra que maneja. El reconocimiento es en su mayoría de carácter social, a partir de las prácticas establecidas y “validadas” por las comunidades. Éstas reconocen los derechos que sus miembros “dicen” tener sobre las unidades de tierra. Este tipo de reconocimiento se desarrolla dentro de un marco de obligaciones y las formas consuetudinarias, Coles (1993:220), señaló que el responsabilidades según las prácticas histórico-sociales. Definiendo reconocimiento consuetudinario de un derecho no es una garantía legal sobre el uso exclusivo, pero sí representa la aceptación por parte de la comunidad y en términos de transferencias reconocen como propietario al individuo que tiene la posesión. El reconocimiento de los derechos puede ser de dos tipos: totales y limitados. Los derechos totales se asocian principalmente con el dominio pleno que se ejerce sobre la propiedad, es decir, el poder que uno tiene sobre una posesión para enajenarla o percibir todos sus frutos, excluyendo de su uso a los demás. El propietario puede hacer uso de tierra de la forma en que mejor le convenga a sus intereses Rendón (1986:30), o sea, el propietario tiene derechos totales, ilimitados sobre el disfrute y uso de su propiedad. Y, los derechos limitados, son aquellos que a diferencia de los anteriores, implica un dominio parcial o compartido Coles (1993:110). Entre éstos se pueden mencionar contratos de usufructo, renta y aparcería. 72 La posesión total (o formal) de la tierra corresponde de cierta forma a lo que conocemos como propiedad privada. Cuenta generalmente con un documento oficial que otorga la evidencia de la propiedad y con ello las formas de transferencias y negociabilidad se realizan sobre una base de seguridad Chávez (1982:187-188). Se han efectuado estudios sobre la seguridad de la tenencia de la tierra, que concluyen que el contar con una posesión legal documentada, mejorará la negociación incrementando la inversión, el uso de nueva tecnología y la disponibilidad de recursos. En tanto que las formas de posesión que no cuentan con estos documentos oficiales presentan problemas para incentivar su desarrollo. La posesión de tierra informal o conocida también como forma consuetudinaria, no cuenta con la aprobación tácita del Estado, sin embargo esto no necesariamente significa que no sean reconocidas, ya que la existencia de estas formas pueden ser validadas por éste a través de legislaciones y/o por la sociedad a través de la costumbre, definida como “una norma que se constituye por dos elementos. Uno es externo, de hecho, que consiste en la repetición constante de una serie de actos semejantes... Y un segundo elemento, que asegura que una costumbre responde a cierta y determinada necesidad jurídica” Chávez (1982: 95). Dentro del sistema consuetudinario también se llevan a cabo formas de transferencias, como renta, aparcería, venta, entre otros, los cuales se realizan sin contar con un documento oficial. Estas transacciones se realizan en términos de común acuerdo entre los interesados, incluso en algunas ocasiones utilizan canales oficiales para “darle mayor legalidad” a la transferencia. Indudablemente, estas transacciones no se encuentran registradas ante el Registro Público de la Propiedad, institución autorizada para contabilizar dichas transacciones. Estos documentos sólo tienen validez dentro de la comunidad, pero no así para instituciones públicas o privadas, ya que este documento no tiene un carácter de “negociable”. El uso de procedimientos consuetudinarios e institucionales para la transferencia de la tierra, se diferencian en cuanto al tipo de derechos que detentan. Es sabido que para aquellos que solo disponen de sus derechos de usufructo se reduce la negociabilidad de la tierra. Para aquellos que cuentan con la posesión formal en dominio pleno, sin embargo, las posibilidades de negociabilidad se ven ampliadas. 73 En las formas consuetudinarias, ocasionalmente también se genera documentación, en algunas formas de transferencias. Este documento, conocido como documento privado es una forma de contrato, letra de cambio, etc., que se efectúa ante otros, algunas veces ante una autoridad municipal, ejidal o un notario público en presencia de testigos. Existen otras formas de negociación en las comunidades agrarias, donde no es necesario firmar documento alguno, ya que éstas se realizan a través de un consentimiento mutuo, conocido también como un “trato a la palabra”. Coles (1993:146) menciona sin embargo, que tanto las formas consuetudinarias como las institucionales no son excluyentes, sino que coexisten en la práctica. Es decir, dentro del marco tempo-espacial, estas dos formas de reconocimiento de derechos consuetudinarios y estatales- se manifiesta, especialmente en aquellos casos de transición de formas de registro y certificación de tierras, en las que se pretende incorporar esas formas consuetudinarias dentro de un proceso institucional, que estará administrado por dependencias que a partir de la instrumentación de un título/certificado sobre la propiedad (parcela), donde existirá un catastro rural rectificado, se evitarán conflictos agrarios emanados de una indefinición de límites de la propiedad que a cada uno de los individuos corresponde, los cuales se plasman en un documento. Además, parecería ser que la emisión de un documento privado o mediante negociaciones verbales son formas que tienden a ser menos complicadas para los campesinos, son más baratas y consumen menos tiempo. Además, estas transacciones por lo regular obedecen a tradiciones ya establecidas en la comunidad, con las cuales los campesinos se sienten más familiarizados, considerándola, además, segura. En cambio, el seguir los canales establecidos por el Estado significa un trámite complicado, que en ocasiones desconocen y para el cual se ven obligados a contratar los servicios de una persona que les auxilie en todo el proceso administrativo que conlleva. Generalmente esta forma implica una serie de costos y trámites administrativos que influyen posteriormente como factores para que persistan las formas consuetudinarias en la realización de transacciones, tanto comerciales (ventas, rentas) como personales (herencias, préstamos) en la actualidad. 74 En este sentido, Coles (1993:147) menciona que para el caso de Honduras, la esencia de las formas consuetudinarias se expresan a través del valor social de la transacción, es decir, por lo regular estos convenios se llevan a cabo dentro de un círculo familiar o de amistades muy cerrado, los cuales participan en todo el proceso, y en donde el contrato en muchas ocasiones se trata verbalmente, sin algún documento de por medio, contando con la participación de los miembros de la familia como testigos. Estos contratos, se realizan en términos de buena voluntad, a la palabra. 75 II. La Regularización de las Comunidades Campesinas. a) Participación de las organizaciones campesinas. Los avances de PROCEDE se refieren básicamente a los núcleos registrados bajo el régimen ejidal. Sin embargo, muchas comunidades han solicitado la regularización de sus tierras conforme a la nueva Ley Agraria. La comunidad es una figura jurídica establecida en la constitución y una forma de tenencia de la tierra que ampara su posesión con una resolución Presidencial, o de los Tribunales Agrarios, de confirmación, de reconocimiento y titulación o de restitución de bienes comunales o por la conversión del régimen ejidal o comunal. Aunque en muchos casos es difícil distinguir en la práctica a los ejidos de las comunidades, hay diferencias importantes. Por ello la regularización de las comunidades no culminará necesariamente con la expedición de documentos que amparen derechos individuales, pues regularización y certificación son dos conceptos diferentes, a los que corresponden distintas acciones. La regularización implica la definición e identificación precisa de las tierras, evitando o solucionando con ello conflictos con otros núcleos agrarios, con propietarios agrarios privados o dentro de la propia comunidad. La certificación se materializa en la expedición de documentos que indica la asignación de derechos individuales y de uso común. Para lograr lo anterior se requiere obtener las carpetas básicas de las comunidades, elaborar o modificar los estatutos comunales, actualizar los padrones de comuneros, verificar la legalidad y vigencia de los órganos de representación y realizar el diagnóstico socio jurídico de cada comunidad. Es común identificar los términos comunidad y comunidad indígena. Sin embargo, casi la mitad de las comunidades se encuentra en municipios que tienen menos del 30% de población indígena, mientras por otro lado existe cerca de cinco mil ejidos en municipios que tienen 30% o más de población indígena. Estos datos indican que muchas comunidades indígenas pueden estar constituidas como ejidos, que no todas las comunidades tienen población indígena ni todos los poblados indígenas tienen 76 como forma de tenencia la de comunidad. Es más, en algunos lugares del país los miembros de las comunidades indígenas son pequeños propietarios. Es explicable que se haya usado el calificativo de agraria para distinguir a la comunidad de las demás connotaciones que pueden tener el término (v. gr., comunidad de abogados, comunidad eclesiástica, hasta comunidad nacional). Es por esto que, cuando se desee usar el término “comunidad agraria”, deban tomarse en cuenta las formas de organización para la producción, distribución y reciprocidad en el intercambio de los bienes y el trabajo, que expresan una dimensión sociocultural: instituciones, ceremonias, tradiciones y costumbres compartidas que consagran y confirman los derechos y obligaciones de los comuneros. Estas características no se presentan en todas las comunidades, porque se han ido perdiendo o porque nunca las tuvieron. Los pasos principales para llevar a cabo el PROCEDE en las comunidades son: a) regularizar el padrón de comuneros b) delimitar el polígono exterior, y c) delimitar el polígono de la zona de asentamiento humano. También se considera la posibilidad de que los comuneros manifiesten su deseo de contar con la delimitación de las grandes áreas del núcleo, e incluso con certificados de tierras de uso común y parcelario, en virtud de que la comunidad se encuentre parcelada y ello va en contra de sus usos y costumbres. Los núcleos agrarios cuya forma de tenencia de la tierra es la comunal presentan diversas características que conviene tomar en cuenta en el proceso de regularización. Por ejemplo, si tienen población indígena, si son más de 500 comuneros, si abarca una zona urbana o boscosa, si existen sitios arqueológicos, áreas naturales protegidas o anexos con vida independiente, por mencionar algunas. No obstante, se consideró pertinente elaborar un procedimiento en sus líneas generales muy semejante al PROCEDE de los ejidos. Las diferencias se refieren a las 77 peculiaridades que se pueden encontrar en las comunidades, en particular la falta de actualización del padrón de comuneros y la importancia del estatuto comunal. Durante 1966 se realizaron talleres de capacitación para efectuar pruebas piloto en Oaxaca, Chihuahua y Sonora, a los que asistió personal de todas las Instituciones involucradas. La prueba piloto se dividió en tres fases que corresponden a tres segmentos de procedimientos generales operativos, lo cual permitió evaluar cada fase concluida y hacer los ajustes necesarios para programar su generalización al resto de comunidades que voluntariamente solicitó su incorporación al programa. De las comunidades que entraron en esta primera fase de la prueba piloto, el 35.3% está en municipios con población indígena. En ellas se probó el procedimiento general operativo; se tuvo particular cuidado en detectar si es conveniente hacer modificaciones al procedimiento, para garantizar el respeto a los usos y costumbres de los pueblos indígenas. Es observable que las ocho entidades seleccionadas para realizar pruebas piloto durante el primer semestre de 1997, tienen 1554 comunidades que representan el 71.68% del total de 2168 comunidades de derecho del país. Para julio de 1997, una vez agotadas las tres fases de la prueba piloto, se generalizó el PROCEDE en comunidades de toda la República Mexicana. En el caso de los núcleos, como sabemos, desde 1917 hasta 1992 el Estado intervino directamente y excesivamente en la vida de los ejidos y comunidades. De hecho, se requirió la autorización expresa de alguna dependencia de Gobierno Federal no sólo para las cuestiones importantes en las que se decidieron aspectos trascendentes para la vida de los núcleos agrarios, sino también para asuntos de segunda importancia o de mero trámite. La burocracia generó así, de manera consciente e inconsciente, un conjunto de problemas cuya superación llevó tiempo y requirió esfuerzos orientados a fin de que en realidad se obtuvieran los resultados esperados. La información estadística recopilada por el PROCEDE, por la actuación de la Procuraduría Agraria en materia jurídica por las inscripciones efectuadas en el RAN y por la cédula que levantó el INDA, permitieron dibujar con mayor precisión los problemas que aquejaron al sector agrario en su conjunto. 78 Dejando aparte los temas de ordenamiento de la Propiedad Rural, son seis los asuntos relativos a la vida interna de los núcleos agrarios que requirieron atención específica, pues de lo contrario el esfuerzo realizado en la ejecución del PROCEDE podría perderse en el mediano plazo. Al efecto, cabe recordar que la regularización de la propiedad ejidal y comunal, necesaria por sí misma, es también la base de las nuevas acciones emprendidas en los núcleos agrarios para una buena explotación de los recursos. Es por ello indispensable trabajar en varias líneas con el propósito de fortalecer su vida interna: a) Elaboración o actualización de reglamentos internos y estatutos comunales. b) Implantación del libro de registro. c) Implantación del libro de contabilidad y administración d) Designación y depósito de la lista de sucesores. e) Constitución de junta de pobladores f) Actualización y renovación de órganos de representación y vigilancia. La magnitud de la tarea por realizar es muy grande, pero sobre todo es de orden inductivo. Son los propios ejidos y comunidades los que deben atender esos seis aspectos con el apoyo, la asesoría y en su caso capacitación por parte de las instituciones del sector agrario, en especial la PA el RAN y el INDA, que al efecto suscribieron a mediados de 1996 un documento en el que establecen las bases de colaboración de esa materia. Reglamento interno. El núcleo agrario es una forma organizativa del sector social rural, cuyo objeto principal es el aprovechamiento de los recursos que le fueron dotados para satisfacer fines comunes. Para ello es necesario contar con la participación voluntaria, solidaria y comprometida de sus integrantes, así como disponer de los instrumentos organizativos que permitan conducir, ordenar y regular dicha participación. 79 Los ejidos y comunidades son, ante todo, agrupaciones humanas cuyo interés fundamental y común es la tierra que se le ha dotado, reconocido o restituido por el Estado. Tienen personalidad jurídica, propia, y por ende, separada o independiente de la de sus miembros. Es un grupo de personas que real o potencialmente convive con base en la tierra que se les ha entregado; es también una unidad productiva constituida por agentes económicos que pretenden optimizar el uso de la tierra y el aprovechamiento de sus recursos. La fracción VII del artículo 27 Constitucional, subraya la naturaleza social del ejido y la comunidad y les reconoce expresamente su personalidad jurídica. Los atributos fundamentales del núcleo agrario como persona moral, los determina el texto constitucional, que reconoce expresamente a la asamblea general del ejido o comunidad como su órgano supremo y al comisario ejidal o de bienes comunales como el representante y órgano ejecutivo del núcleo. Como persona moral la actualización del núcleo está limitada a su objetivo legal y a la voluntad de sus integrantes. La ley agraria es deliberadamente parca con respecto de su configuración, con el propósito de no interponer moldes rígidos a la figura del ejido y de comunidad y dejar a la voluntad de las partes el diseño de su objeto, su estructura y su operación, considerando la complejidad y la enorme diversidad del país y por tanto de los ejidos y comunidades. Así, el núcleo agrario puede constituirse y funcionar como lo deseen sus integrantes, siempre y cuando no se violen los límites que impone la ley. En lo que toca a la organización interna la voluntad de los ejidatarios o comuneros se expresa en su reglamento interno o estatuto comunal, para cuya validez legal sólo basta que esté aprobado por la asamblea e inscrito en el RAN. El reglamento interno o estatuto comunal es el instrumento jurídico formal de organización en el que se establecen las reglas y normas que regulen la organización económica y social del núcleo de población y de sus miembros; de la asociación, uso y disfrute de sus recursos y bienes productivos, de la comercialización de los bienes que produzcan y la prestación de los servicios; de las formas de organización para explotar sus recursos y la distribución de los beneficios generados; de las relaciones económicas y sociales entre sus miembros y de las 80 relaciones productivas, financieras y comerciales que establezca el ejido o comunidad con otros sujetos agrarios o con terceros. El reglamento interno o estatuto comunal debe ser convenido democráticamente, es susceptible de modificación y constituye un documento guía y de consulta, de estricto cumplimiento para todos los integrantes del núcleo. Los apartados que debe contener son: 1) Las bases generales para la organización económica y social del núcleo. 2) Los requisitos para admitir nuevos ejidatarios o comuneros. 3) Otras disposiciones cuya inclusión esté determinada por la leyes o las que el propio núcleo considere importante fijar, de acuerdo con sus particularidades. De conformidad con la Ley Agraria, los órganos de decisión, ejecución y vigilancia son, respectivamente, la Asamblea, el Comisariado Ejidal o de Bienes Comunales y el Consejo de Vigilancia. La Ley establece las funciones generales que corresponden a cada uno de ellos. La cédula de información básica levantada por el INDA en 1996 señala que sólo 45.5% de los núcleos declaró tener reglamento interno o estatuto comunal. Más grave aún es que poco menos de la mitad están desactualizados, pues fueron elaborados y aprobados al tenor de lo que establecía la Ley Federal de Reforma Agraria y que muy pocos están inscritos en el RAN; por lo que sólo tienen validez interna y no frente a terceros. Libro de registro. La Ley Agraria determina que en cada núcleo agrario el Comisariado tiene, entre otras obligaciones, la de llevar y tener actualizado un libro de registro de titularidad de Derechos, en el que deben asentarse los nombres y datos básicos de todos los ejidatarios o comuneros y posesionarios. La instrumentación y uso de este libro permite tener el registro de los titulares de las características de las parcelas y de los actos jurídicos que creen, modifiquen, transfieran o extingan derechos. 81 Pese a su importancia, sólo el 12.7% de los núcleos agrarios declaró tener libro de registro; sobresale Durango (71.4%= y en sentido contrario Coahuila (0.56%) y Quintana Roo (0.36%). Libro de contabilidad y administración. Los ejidos y comunidades, como personas morales que son, realizan actos de administración que deben estar debidamente registrados. Ello permite dar una utilización racional y razonable a los recursos naturales que pertenecen al núcleo en su conjunto y rendir cuentas a la Asamblea respecto de los ingresos y egresos que se dieron en un lapso determinado, así como su situación financiera. En muchos núcleos agrarios hay inconformidad de sus miembros respecto del uso de recursos y la rendición de cuentas de los comisariados. Pese a ello, sólo el 16.1% de los núcleos dijo tener libro de administración y contabilidad. Destacan Aguascalientes (86.9%) y Colima (62.8%) pero Yucatán (0.97%) y Nuevo León (1.31%) tienen los registros más bajos. Designación de sucesores La Ley Agraria establece que los ejidatarios, comuneros y posesionarios pueden designar libremente a las personas que heredarán sus derechos como miembros del núcleo, así como la titularidad de las parcelas y el usufructo de las tierras de uso común. Cuando el ejidatario o comunero no designa sucesores, a su fallecimiento debe acudirse al Tribunal Unitario Agrario que corresponda, como autoridad competente para decidir a quién le corresponden los derechos del ejidatario, comunero o posesionario fallecido. El depósito de la lista de sucesores en el RAN tiene una importancia inocultable, pues reduce el número de controversias entre los herederos, que siempre requieren de la sanción de un Tribunal. Según el VII Censo Ejidal, los ejidos y comunidades cuentan con 3 247 000 integrantes. Los datos del PROCEDE, por su parte, señalan que casi el 20% de los ejidatarios y posesionarios tienen más de 65 años, es decir, 82 que están en la última etapa de su vida, sobre todo si se toma en cuenta que la esperanza de vida al nacimiento se estima actualmente en 67.2 años. Lo anterior significa que es previsible suponer el fallecimiento a corto plazo de más de 650 000 ejidatarios. Si se aplicara la tasa de mortalidad general del país (5.2%) en 1990, anualmente fallecerían unos 162 000 ejidatarios y comuneros de todas las edades. La elaboración y depósito de listas de sucesores es una tarea que reviste un rango excepcional, pues sólo así podrá reducirse el riesgo de una nueva irregularidad en la titularidad de derechos por la indefinición de los herederos, así como disminuir el número de estos casos que deben dirimirse ante los tribunales. b) Las juntas de pobladores. La Ley Agraria también establece que en los núcleos agrarios puede constituirse, por voluntad de sus asambleas, la Junta de Pobladores, instancia organizativa que da reconocimiento a los miembros del núcleo de población que no tienen la calidad de ejidatarios o comuneros. A través de éstas se les otorga a sus integrantes el derecho de participar en las decisiones que atañen a la comunidad en su conjunto, cuestiones que en general versan sobre las tierras del asentamiento humano, es decir, sobre el poblado y sus servicios públicos. Este órgano de participación comunitaria está integrado por ejidatarios o comuneros y avecindados. La Ley sólo establece las reglas mínimas para la organización de la Junta de pobladores. Señala que su integración y funcionamiento se determinará en el reglamento que al efecto elaboren sus miembros y podrá tener las comisiones que se juzguen necesarias para gestionar la atención de los asuntos que interesan a los pobladores. Dentro de sus funciones se prevén las necesarias para participar y coadyuvar al mejoramiento de la vida del poblado, pero se limita claramente su alcance, ya que las tierras en que se asienta el poblado son propiedad del ejido o comunidad. A pesar de que la Junta de Pobladores está prevista en la Ley Agraria, su constitución ha tenido muy poco eco entre los núcleos agrarios del país, pues menos 83 del 3% de los ejidos y comunidades manifestaron contar con ésta instancia de participación vecinal. c) Actualización de órganos de Representación. Para que un núcleo agrario tenga una vida interna sana, propiciadora del desarrollo rural, no sólo requiere contar con instrumentos y mecanismos apegados a la ley, adecuados a sus características y respetuosos de sus costumbres y tradiciones. También necesita de la permanente y sistemática renovación de los órganos que lo representan, en especial del Comisariado Ejidal o del Bienes Comunales. La vida rural mexicana es muy rica y variada. Las costumbres y tradiciones no son las mismas en el sur que en el norte; en la vertiente del Pacífico, la mesa central, el Golfo o el Caribe. En algunas regiones tiene mucho peso la experiencia y, por lo tanto, las personas de más edad son quienes reciben el encargo de conducir y representar a un poblado. En otras zonas también se da especial consideración a los conocimientos, el éxito personal y la capacitad económica individual. Según la encuesta del INDA, el 96.4% de los ejidos y comunidades cuenta con comisariado y consejo de vigilancia. Sin embargo, al momento de levantar la cédula, casi 30% de los núcleos tenían vencida la vigencia de sus órganos de representación y vigilancia, situación que pueden estar vinculada tanto con el respeto a los más viejos como con la presencia del cacicazgo. La superación de esta cuestión, además de ser una obligación de ley para los núcleos agrarios que la padecen, es también una actitud de democracia que no se contrapone con el respeto a los mayores y más sabios. 84 III. La Situación Actual de los Núcleos Agrarios en Colima3. En Febrero de 2000, se cumplieron 8 años de la puesta en marcha de una nueva ley agraria que vino a poner fin a toda una etapa de reparto de tierras durante el presente siglo. El proceso se inició prácticamente en 1915, con la promulgación de la Ley Federal de Reforma Agraria del 6 de Enero durante el período del Presidente Venusiano Carranza. Finalmente en 1991, el Presidente Carlos Salinas de Gortari envió al Congreso de la Unión la iniciativa de reformas que modificarían al Artículo 27 constitucional para dar por concluido el reparto agrario. En Colima a partir de ese tiempo fueron creados nuevos núcleos agrarios y comunidades, para obtener a la fecha un total de 161 ejidos y 2 comunidades, se encuentran certificados 156 núcleos agrarios, lo que representa un avance del 95.70 % del universo total de núcleos agrarios en la Entidad. Núcleos agrarios pendientes de certificar: 7 Núcleos agrarios certificados: 156 (ver gráficas anexas) DOCUMENTOS EXPEDIDOS: 43,115 CERTIFICADOS PARCELARIOS: 21,332 CERTIFICADOS DE USO COMUN: 5,346 TITULOS DE PROPIEDAD: 16,437 3 La información, fue obtenida en el Sector Agrario: Procuraduría Agraria, Reforma Agraria, Registro Agrario e INEGI. 85 25,000 20,000 15,000 CERTIFICADOS PARCELARIOS 21332 CERTIFICADOS DE USO COMUN 5346 10,000 TITULOS DE PROPIEDAD 16437 5,000 0 43,115 ESTRUCTURA AGRARIA EN EL ESTADO SUPERFICIE ESTATAL 546,600 HA. 163 NUCLEOS AGRARIOS SUPERFICIE EJIDAL 310,479 HA. 161 EJIDOS SUPERFICIE COMUNAL 6,130 HA. 2 COMUNIDADES SUPERFICIE DE PROPIEDAD 189,704 HA. 3,888 PREDIOS RUSTICOS PRIVADA SUPERFICIE DE OTROS (ZONAS 40,287 HA. 275 PREDIOS URBANAS, ZONAS FEDERALES, ETC.) 86 COMPOSICION DE LA PROPIEDAD SOCIAL EN EL ESTADO. CONCEPTO EJIDOS COMUNIDADES INDÍGENAS TOTAL HECTAREAS 310,479 6,130 316,609 Los 7 núcleos agrarios que se encuentran pendientes de Certificar al Cierre del Programa, en conjunto cuentan con superficie de 18,498-58-20.45 hectáreas, que se distribuye de la siguiente manera: No. Núcleo Agrario 1.- NCPE EL CAMPANARIO 2.- COMUNIDAD INDIGENA ZACUALPAN 3.- LIC. MIGUEL DE LA MADRID H. 4. EL FRESNO 5.- CALLEJONES 6.- SAN MIGUEL DEL OJO DE AGUA 7.- JULUAPAN SUPERFICIE TOTAL: Municipio ARMERIA DE COMALA Superficie (ha) 900-16-13.00 5,938-38-56.00 MANZANILLO MINATITLAN TECOMAN TECOMAN VILLA DE ALVAREZ 7,357-00-00.00 337-00-00.00 43-15-32.00 3,432-88-19.45 490-00-00.00 18,498-58-20.45 87 IV. Avances y Retrocesos del PROCEDE a) Los centros agrarios con litoral Coordinar acciones para la formulación y operación en el estado de Colima del Programa Nacional de Atención a Zonas con Litorales con el Gobierno Federal a través de las Secretarías de la Reforma Agraria, de Relaciones Exteriores, de Desarrollo Social, de Medio Ambiente y Recursos Naturales y de Turismo; la Procuraduria Agraria, la Comisión para la Regularización de la Tenencia de la Tierra, Nacional Financiera en su carácter Fiduciaria del Fondo Nacional de Fomento al Turismo y también del Fideicomiso Fondo Nacional de Fomento Ejidal, el Gobierno del Estado y los Municipios de Manzanillo, Armería y Tecomán. Dicho programa parte de un diagnóstico en ejidos con litoral que presentan un mercado de tierras en ocasiones simulado, con notoria desventaja para sus propietarios, sin responder a una política de ordenamiento territorial, planeación urbana y desarrollo sustentable, lo que ocasiona la realización de acciones al margen de la ley. b) El Programa Nacional de atención a zonas con litorales en Colima Objetivo del Programa: Regularizar la tenencia de la tierra, combatiendo la ilegalidad en las transacciones sobre la propiedad ejidal. Promover el ordenamiento de las actividades productivas y los usos de suelo, garantizando el aprovechamiento sustentable, la protección y conservación de los recursos naturales y de los ecosistemas costeros. Impulsar la inversión en un marco de equidad y legalidad para las partes. Proteger los ecosistemas y recursos naturales costeros. Mejorar el nivel de vida de la población de los destinos turísticos. 88 Núcleos Agrarios colindantes con Litoral Municipio Armería: Cuyutlán, Independencia y Luis Echeverría Álvarez. Municipio Manzanillo: Campos y Centinela de Abajo. Municipio Tecomán: Cerro de Ortega (Polígono de la Primera Ampliación). MAPA DE UBICACIÓN DE NÚCLEOS AGRARIOS CON LITORAL EN COLIMA Centinela de abajo Campos Centinela de abajo Luis Echeverria Alvarez Campos Cuyutlán Independencia Luis Echeverría Alvarez Cuyutlán Independencia Cerro de Ortega Cerro de Ortega OCEANO PACIFICO Con este programa el Gobierno Federal tiene dispuesto captar y apoyar proyectos productivos en los ejidos con litorales, sin embargo en Colima no se ha podido avanzar en la obtención de inversionistas. 89 V. ¿PROCEDE o no PROCEDE? un Balance Provisional en Colima a) Desde la perspectiva de las organizaciones campesinas La reforma al artículo 27 Constitucional y la Ley Agraria (1992) en sentido estricto no estipula la privatización del ejido, pero sí la permite al formular los procedimientos del cambio del régimen ejidal a uno de dominio pleno. Bajo el marco político que se orienta hacia una mayor injerencia del sector privado, la apertura de la tierra ejidal al mercado de tierra, puede sugerir que la privatización del ejido es casi evidente, sin embargo dentro de la región de estudio se encontró evidencia de la permanencia del régimen ejidal. Esto se confirmó entre los entrevistados donde existió un consenso general para continuar bajo la forma ejidal, ya que consideraron que esta les proporciona mayor estabilidad. La privatización de las tierras en propiedad social no es novedosa dentro de la política agraria en México, existen evidencias cómo en 1856 bajo la “Ley Lerdo”, por la cual se buscó la movilización de tierras, y prescribió que las tierras en manos de la Iglesia y/o de las comunidades indígenas debieran venderse ya que eran consideradas bienes estancados. De igual forma, en su exposición de motivos de dicha ley se señalaba que la apertura de estas tierras al mercado era necesaria para la modernización del país, la cual se asentaba en “la destrucción de la estructura colonial que impedía la libre circulación de tierra y mano de obra” Velasco (1993: 42), postura que se retoma ahora en la década de los noventa en pro de la modernización del país, con el argumento que en el ejido se ha generado una crisis originada principalmente por la contracción de la inversión pública y privada en el campo, así como por el protagonismo y paternalismo estatal, a lo cual el mismo Estado propuso flexibilizar los esquemas de asociación de los ejidos y permitir el acceso al capital privado, con lo cual se asume que en el campo se iniciará un proceso de desarrollo mediante un cambio de tecnología, proyectos de inversión, 90 entre otros. Sin embargo se ha demostrado en otros estudios que los resultados propuestos de desarrollo aun no se han hecho evidentes dentro del sector ejidal. b) Desde la perspectiva de las instituciones gubernamentales. Entendiendo los procesos de reconocimiento, validación y regularización de la tenencia y transferencia de la tierra en el campo, permite comprender más a fondo los procesos de cambio que afectan la estructura de la propiedad rural. Esta investigación se ha centrado en analizar como un nuevo programa (PROCEDE) de la nueva política agraria en México, afecta la seguridad tenencial y la negociabilidad de la tierra en las unidades ejidales. GRAFICA DEL PORCENTAJE DE AVANCE DEL PROCEDE EN COLIMA 7 150 CERTIFICADOS POR CERTIFICAR 91 Este trabajo demuestra que PROCEDE ha sido un programa efectivo en ordenar y regular los derechos individuales de parcelas en el núcleo ejidal. Así mismo, aquí se argumenta a favor de que PROCEDE no sólo ha sido positivo en términos de clarificar el estado de derecho de la propiedad en el campo, sino que también, sin proponérselo, ha fortalecido la organización ejidal. Por el contrario, este trabajo no encuentra evidencia de que con la certificación de propiedades se haya acelerado la transferencia de tierras, o mejorado la negociabilidad de éstas. Si bien es cierto, la certificación de tierras se basa en una política de apertura para la formalización de transferencias de tierras ejidales, esta investigación demuestra que persiste una clara tendencia de los campesinos hacia la continuación de la estructura de propiedad ejidal, sin avances notables hacia la privatización y reconcentración de la propiedad. Lo que se observó es que se ha generado mayor incertidumbre entre los ejidatarios en referencia a las formas de transferencia a partir de la introducción de nuevas condiciones para realizar transacciones dentro y fuera de las unidades ejidales. Partiendo de la premisa consistente en la necesidad de efectuar un cambio profundo a la Ley Agraria para mejorar la economía y las condiciones de vida del campesino, por tal razón se da origen a las Reformas al artículo 27 Constitucional por parte del Ejecutivo Federal, para ese contexto las Organizaciones rurales habían expresado ampliamente sus demandas y propuestas en todos los foros, en todos los espacios y oportunidades. Estos reclamos sólo podían atenderse verdaderamente con cambios y transformaciones. Cada organización, cada sector, cada región exigía las modificaciones derivadas de su experiencia y perspectiva. Las demandas de cambio se expresaban en lo particular y a veces las exigencias resultaban contradictorias. La atención a los reclamos concretos constituye una fase de la amplia consulta que sustentó la iniciativa de reforma del Titular del Poder Ejecutivo, Un diálogo amplio, franco y permanente se estableció entre el Presidente de la República y las Organizaciones rurales. En giras, encuentros y reuniones frecuentes se comentaron una y otra vez problemas y propuestas. Muchos funcionarios se sumaron al diálogo y ampliaron la acción y presencia del Presidente de la República. 92 El reclamo de cambio profundo era general, abrumados, insoslayables. La propuesta surgida de esa consulta permanente fue organizada y sintetizada por el Poder Ejecutivo, que sopesó y equilibró demandas distintas o encontradas y las integró con el diagnóstico. Ninguna de las posiciones particulares encontró respuesta plena a todos sus reclamos pero todas encontraron satisfacción para sus demandas legítimas. Bajo el manto del llamado “Nuevo Movimiento Campesino” y del Congreso Agrario Permanente, los campesinos y ejidatarios tuvieron un papel protagónico en esa consulta, fueron parte fundamental de la construcción de la propuesta. Esta dentro de dos criterios fundamentales: Libertad y justicia, se propone responder al interés general del campo y de sus mayorías para solucionar problemas y demandas emanadas del diagnóstico y la consulta. La iniciativa de reforma es una propuesta de Estado, sin exclusiones, de equilibrio y desarrollo, de proceso. La propuesta a través de documentos preliminares, fue sometida a consulta con dirigentes y especialistas, con funcionarios y juristas, con inversionistas y luchadores sociales, con las voces representativas y autorizadas en el desarrollo del campo mexicano. Esta es la consulta que puede llevar a cabo el Poder Ejecutivo en cumplimiento de la Ley. Se realizó con pretensión a cabalidad. Quienes hoy afirman no haber sido consultados se equivocan o están reclamando un procedimiento inexistente en nuestro marco jurídico: están pidiendo un referéndum o un plebiscito, está hablando de otro país. Peor todavía, hay quienes suponen que como no dieron su voto particular favorable, la reforma no los obliga al cumplimiento de la Ley. Se exceden, se justifican en la “democracia”, concebida como traje a la medida para sus intereses particulares. La iniciativa presidencial con una amplia exposición de motivos fue sometida al Constituyente Permanente, esto es al Congreso de la Unión y a las legislaturas locales de todas las entidades de la Federación. En ese espacio plural y representativo, que pese a todas las imperfecciones que queramos achacarle es el único legítimo, se debatió y modificó la iniciativa presidencial para la reforma al 93 artículo 27. En todas las instancias, la versión modificada de la iniciativa presidencial se aprobó con el voto plural de más de dos partidos políticos. También hubo oposición: la más alta se registró en la Cámara de Diputados con 24 votos en contra de los 373 que se emitieron, el 6.5% del total. Con este recordatorio del origen y el procedimiento de la reforma al Artículo 27 Constitucional se debe analizar su contenido. Lo anterior en el orden en que aparecen las críticas más frecuentes: El artículo 27 Constitucional terminó con el reparto agrario, esto es, con la obligación ilimitada del Estado de “dotar con tierras y aguas suficientes… conforme a las necesidades de su población sin que en ningún caso deje de concedérseles la extensión que necesiten…” (texto del artículo 27 Constitucional antes de la reforma de 1992). Para explicar esta medida hay que recordar que desde 1917 se dotó a 30 mil ejidos y comunidades con un poco más de 100 millones de hectáreas que representan más de la mitad del territorio nacional, 3.5 millones de ejidatarios y comuneros fueron dotados o reconocidos. La letra y el espíritu de este ordenamiento se cumplieron mientras hubo posibilidad. Incluso se cometieron excesos al dotar tierras sin uso económico y hasta superficies inexistentes en la rígida realidad física. Los ejidatarios y sus familias, 15 millones de mexicanos, son más numerosos que la población total del país cuando se inició el reparto. Hay que decirlo con claridad: la obligación del Estado de dotar con 10 hectáreas de tierra a cada solicitante era imposible de cumplir de manera continua y permanente, sobre todo frente a una población que creció casi 6 veces desde el inicio del reparto agrario. El mismo artículo 27 que ordenaba el reparto mandaba respeto a la pequeña propiedad. Contradicción irresoluble que mermaba la fortaleza del Estado y sembraba incertidumbre e intranquilidad en el campo mexicano. La promesa de un reparto infinito para una población creciente frente a un territorio limitado ya no cumplía con los propósitos que en su momento acordaron los Constituyentes en 94 1917. El reparto había dejado de cumplir su función redistributiva de la riqueza nacional. A partir del censo agropecuario de 1940 la concentración de la tierra aprovechada, lo mismo ejidal que particular, no muestra variaciones significativas pese al reparto más grande de la historia entre 1964 y 1970. El número de solicitudes por tierra que no pudieron resolverse por la carencia de superficies afectables ya era más elevado que el número de demandas atendidas. El reparto permanente despertaba expectativas e ilusiones que se convirtieron en desaliento y frustración. También alentaba falsas representaciones y estructuras mediadoras que lucraban con el conflicto y la intranquilidad. No se repartía riqueza y oportunidad, se extendía y prolongaba pobreza, restricción e incertidumbre. El reparto más significativo en los últimos veinte años lo hicieron los propios campesinos entre ellos mismos al absorber a medio millón de nuevos ejidatarios, sus hijos, en la superficie ya dotada. Ese milagro se realizó, por cierto, al margen de la ley. La continuidad del reparto por la acción estatal era imposible, mantenerla o proponerla sería demagógico. El reparto infinito tiene muchas caras obscuras: la frustración, la gestión lucrativa y la administración autoritaria, discrecional y a veces corrupta, la amenaza y el conflicto permanente para ejidatarios y propietarios, la inseguridad. Ocultar estos costos es irresponsable y contribuye a mantener el conflicto agrario, la lucha interna entre los propios campesinos, como un rasgo permanente de la vida rural. La terminación ineludible del reparto agrario no nos libra de preguntarnos por el destino de los campesinos sin tierra. definir de que estamos hablando. Para intentar una respuesta es indispensable Conforme al censo de población de 1990, 5.3 millones de mexicanos encuentran ocupación en el sector primario, esto es en el trabajo de la tierra. Conforme al censo agropecuario de 1991 existen 4.28 millones de unidades de producción rural. Haciendo una comparación simple ( una más compleja no cambia significativamente los resultados) un millón de trabajadores rurales carece de título o derecho propio sobre la tierra, aunque muchos de ellos accedan a ella por relaciones familiares o mercantiles. Representan el 19% del total de los trabajadores en el sector primario. 4 de cada 5 mexicanos que trabajan la 95 tierra lo hacen en tierra propia. en términos internacionales. Conviene señalar que esta proporción es muy alta Los trabajadores rurales sin tierra son, en casi todas partes, más numerosos. Conforme al ordenamiento previo ese millón de mexicanos tenían sus “derechos a salvo” para recibir la tierra y nada más sin esperanza para ejercerlos. Se mantenía una dolorosa ficción, un engaño. Con las reformas al artículo 27 esos trabajadores rurales son reconocidos como avecindados con derechos de propiedad sobre el solar que ocupan y también con derechos para participar a través de la junta de vecinos en las decisiones que se refieren a su lugar de residencia. De manera igualmente importante, estos trabajadores rurales pueden acceder legalmente, por cesiones de derechos o reconocimiento por parte de la asamblea, a las tierras del ejido. Anteriormente esta posibilidad dependía de una poca frecuente y a veces retorcida decisión administrativa. La posibilidad de convertirse en ejidatarios con el nuevo ordenamiento deriva del trato directo y de la relación entre vecinos y parientes. El arrendamiento y la aparcería que dan acceso a la tierra, antes prohibidos, son ahora legales. En términos estrictos los campesinos sin tierra tienen hoy más derechos y oportunidades que los que tenían antes. No son suficientes y están distantes de sus y nuestras aspiraciones, por eso y sobre todo, con la reforma al artículo 27 Constitucional se pretende restablecer y recuperar el crecimiento y el desarrollo rural, esto es, generar fuentes de trabajo en las actividades agropecuarias y en las comunidades rurales. En esta perspectiva se fincan esperanzas y oportunidades que se habían agotado en el paraíso perdido de la crisis del sector agropecuario y del deterioro de la vida rural. En el artículo 27 Constitucional, el ejido está recuperando su naturaleza de propiedad social a través de las decisiones democráticas que con el nuevo ordenamiento le corresponden. 96 CONCLUSIONES A manera de consideraciones provisionales, se puede afirmar en respuesta a la interrogante principal que resumió la curiosidad y sirvió de columna vertebral a esta indagación, que la hipótesis de partida coincide con los resultados generales de la pesquisa. En efecto, las organizaciones campesinas en Colima, con su poca presencia en la esfera política local y nacional influyeron en mínimo grado en la toma de decisiones relativas a la regularización de la tenencia de la tierra. Además, se ha podido observar cómo las agrupaciones campesinas autóctonas estuvieron ausentes en la constitución de la Unión Nacional de Organizaciones Regionales Campesinas Autónomas (UNORCA). Organización representativa a nivel nacional que represento la vanguardia del movimiento independiente y la opción más sólida al proyecto neoliberal. En la práctica, la UNORCA cerró un ciclo, al mismo tiempo que abrió uno nuevo, en las relaciones entre el Estado y los trabajadores del campo en Colima. De esta manera, las reivindicaciones que con más frecuencia fueron presentadas por los campesinos organizado durante el periodo de 1980 a 2000 estuvieron canalizadas en gran parte por la citada organización. El otro problema planteado al inicio de este trabajo, en el cual surge la pregunta si el proceso de certificación reactivó la economía y mejoró las condiciones de vida a los campesinos, también encuentra una respuesta acorde a la hipótesis formulada. A pesar de las múltiples acciones del Estado, con miras a apuntalar un real desarrollo regional agrario, un sin número de obstáculos fincados en comportamientos corruptos y de falta de coordinación interinstitucional, impiden su realización. No obstante, la puesta en práctica de PROCEDE contribuyó en forma decisiva a regularizar el rezago agrario y a resolver una gran cantidad de conflictos en el campo, que desde hacía muchos años esperaban una resolución. Otra de las bondades del PROCEDE consistió en haber fortalecido la seguridad tenencial en el seno del ejido, mediante la certificación de las parcelas ejidales, y sentó las bases 97 para que el Estado contara con un catastro y un censo agrario bien definido. Es de esperar que, en lo sucesivo, también favorezca aspectos de negociabilidad de la tierra ejidal, principalmente en lo que se refiere al reconocimiento de las formas de transferencias de tierra (por ejemplo, la compraventa, formas de aparcerías). Otra aportación más, de no menos importancia, es el fortalecimiento de la estructura de tenencia de la tierra, la cual ha sido redefinida. Es posible resumir, a riesgo de simplificar, que de los dos actores principales involucrados en el PROCEDE: el Estado y los ejidatarios, representados por las diversas organizaciones campesinas aglutinadas en torno a la UNORCA, la percepción o representación que cada uno de ellos se hace del programa es divergente. Para los ejidatarios, se trata de un componente positivo para la regularización de tierras ejidales y la solución de conflictos agrarios. El Estado, en cambio, busca que la certificación sea un factor que promueva la inversión privada en el sector rural, y del mismo modo facilite el cambio de las unidades ejidales hacia el dominio pleno. Es difícil concebir que los objetivos del Estado, en su intento por dar seguimiento a las nuevas relaciones de propiedad que surgen a partir de la aplicación de este tipo de programas, puedan concretarse de manera exitosa sin la aceptación de las organizaciones campesinas, como legítimas representantes de los ejidatarios. Una barrera que las autoridades gubernamentales tendrán que vencer es el alto grado de desconfianza que los campesinos muestran hacia los programas por ellas implantados. Sobre todo si se parte de la premisa de que estos programas como el PROCEDE han sido creados con el propósito de desaparecer la unidad ejidal. En lo relacionado a las transacciones de compra y venta, de acuerdo con las entrevistas efectuadas por el autor de esta tesis a los ejidatarios de Colima, se registraron pocas en la región. En contraparte, la renta y el arrendamiento constituyeron las formas de transferencia que predominaron en los ejidos. Esto se explica por la necesidad de contar con tierras para cultivos de consumo familiar y de 98 acceso a tierras de pastoreo. Así, se ha podido constatar en los ejidos visitados durante el trabajo de campo efectuado, que uno de los roles importantes de las unidades campesinas en Colima es la producción de alimentos básicos, para su propio consumo y para el mercado local. Asimismo, se ha podido compulsar cómo al asociarse la utilidad de los certificados y los cambios dentro del ejido, luego de la aplicación del PROCEDE, los ejidatarios coincidieron en afirmar que este programa vino a mejorar aspectos de seguridad y que posteriormente podría mejorar los aspectos de negociabilidad. De ello, es posible deducir que si el gobierno creó y puso en práctica el PROCEDE como herramienta para impulsar la economía de los campesinos, la realidad se ha encargado de contradecir sus previsiones. Para evitar nuevos fracasos y para que la certificación logre su objetivo de impulsar la economía y mejorar las condiciones de vida a los campesinos sería necesario: a) Mejorar la participación institucional y de los beneficiados con el propósito de mejorar a su vez los niveles de promoción, información, canales de comunicación y participación, los cuales son aspectos claves para el funcionamiento de un programa de esta naturaleza. b) Fortalecer y ampliar la participación interinstitucional en la planeación de programas destinados al campo. c) Desarrollar acciones y programas complementarios para que la certificación tenga un impacto positivo en el desarrollo de las comunidades, esto se puede lograr mediante el fortalecimiento de la capacidad individual del ejidatario y con ello responda tanto al desarrollo individual como de las propias unidades ejidales. d) Analizar las formas consuetudinarias de transferencias que se llevan a cabo dentro de las unidades ejidales y evaluar la adopción parcial de éstas en pro del fortalecimiento de los requerimientos legales. 99 e) Hacer más accesible la reglamentación vigente, tanto para los procedimientos que conciernen a las formas de transferencias de tierras que son reconocidas y validadas por el Estado, así como para lo que se relaciona con el mejoramiento de la negociabilidad de la tierra ejidal. f) Evaluar el impacto de la certificación como un instrumento de desarrollo dentro de las unidades ejidales. Para cerrar este apartado, se podría añadir que el PROCEDE representa un paso importante hacia un mejor desarrollo del campesinado mexicano. Este programa ha contribuido a que los campesinos tengan una mayor seguridad tenencial en sus estructuras de propiedad y a replantear la estructura del ejido. Por ello, está permitido pensar que el programa podría llevar al ejido mexicano a una nueva etapa de mejoramiento, donde las unidades ejidales desarrollen nuevas formas de organización para la producción, la inversión y la negociabilidad de la tenencia de la tierra en el campo mexicano. 100 FUENTES Y BIBLIOGRAFÍA GENERAL 1. Archivos 1.1 Secretaría de la Reforma Agraria (SRA) / Representación Agraria en Colima. 1.2 Registro Agrario Nacional (RAN) / Delegación Estatal. 1.3 Procuraduría Agraria (PA) / Delegación Estatal. 1.4 Instituto Nacional de Estadística Geografía e Informática (INEGI) / Delegación estatal. 2. 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Uno más uno, México, D.F. 8 de noviembre de 1991 4 de noviembre de 1991 12 de noviembre de 1991 8 de noviembre de 1991 La Jornada, México, D.F. 10 de noviembre de 1991 8 de noviembre de 1991 22 de noviembre de 1991 10 de noviembre de 1991 27 de noviembre de 1991 11 de noviembre de 1991 2 de diciembre de 1991 12 de noviembre de 1991 8 de diciembre de 1991 13 de noviembre de 1991 3. Testimonios Relación de funcionarios entrevistados NOMBRE CARGO Lic. Rafael Alcaraz Lafarga Delegado Estatal del RAN Lic. José Benítez Ochoa Delegado Estatal de P.A. Lic. Odilon Cortez Rivera Coordinador Estatal del INEGI Lic. Jorge Rubio Zepeda Delegado Estatal de la S.R.A. Ing. Lorenzo Hernández Arrequín Secretario de Desarrollo Rural Ing. Víctor Rogelio Velasco Lizama Director de Fomento Agropecuario Ing. Fernando Martínez Pacheco Director de Apoyo a Productores Ing. Abel Sánchez Pérez Administrador del Centro del Desarrollo Forestal LAS HIGUERAS. Ing. Carlos Gmo. Aguirre Cevallos Secretario de Fomento Económico Lic. Enrique Javier Castillo Gtez. Director de Fomento Ing. Miguel Ángel Celestino Sánchez Director de FEDECOL Lic. Ángel Mario Martínez Torres Secretario de Planeación Lic. José De Jesús Lomeli Peña Director General de Planeación y 102 Control Lic. José Luis Villa Aguijosa Director de Planeación Lic. Ricardo Roberto Ávila Recillas Director de Programación Lic. Roberto Maldonado Gutiérrez Director de Evaluación Lic. Florencia Llamas Acosta Coordinador de Atención Ciudadana C.P. Claudia Páez Acosta Director de Seguimiento y Evaluación Ing. Miguel Flores Gutiérrez Director del Instituto de Vivienda Arq. Miguel A. Ortega León Coordinador de Promoción y Atención a la Demanda Ing. Víctor Del Rosal Pulido Director General del Fideicomiso Manzanillo “ LAS GARZAS “. Profr. Rubén Velez Morelos Presidente Municipal de Armería Ing. Carlos Vázquez Oldenbourg Presidente Municipal de Colima C. Jesús Fuentes Martínez Presidente Municipal de Comala C. Manuel Pizano Ramos Presidente Municipal de Coquimatlán Ing. Jesús Plascencia Herrera Presidente Municipal de Cuauhtémoc Dr. Daniel Contreras Lara Presidente Municipal de Ixtlahuacán C.P. Martha Leticia Sosa Govea Presidente Municipal de Manzanillo C. Fidel Figueroa Chavira Presidente Municipal de Minatitlán Prof. Gustavo A. Vázquez Montes Presidente Municipal de Tecomán C. J. Jesús Dueñas Llerenas Presidente Municipal de Villa de Álvarez Lic. Jorge Edmundo Beyes Esparza Dir. Gral. Jurídico y de Representación Agraria de la P.A. Lic. Jorge Lopez García Encargado Dir. Gral. De Quejas y Denuncias de la P.A. Lic. Jesús Rodríguez García Director de Vigilancia al cumplimiento de la Ley de la P.A. Lic. Antonio Nicolás Rodríguez Gutiérrez Director General de Apoyo al Ordenamiento de la Propiedad Rural de la P.A. 103 Lic. Oscar Arturo Reyes Armendáriz Director de Normas y Procedimientos de la P.A. Lic. Francisco Hugo Santiago Ramírez Director de Cobertura Territoral Relación de ejidatarios entrevistados ALCARACES Solís Torres Ubaldo Ruiz Aguirre Bruno Aguirre Márquez Gregorio Campos Centeno Aurelio Michel Solís Juan José Verduzco Luna Juan José Silva Gonza Sergio Benuto Preciado Mario Rolón Hernández Longino Torres Orozco Agustina BUENAVISTA Rivera Valdovinos Justo Verduzco Silva Enrique Valadez Gallegos Antonio Rodríguez Hipólito Magaña Rogelio Valdovinos López Jesús Esqueda Robles Vicente Robles Gallegos Oscar 104 Valdovinos Silva Ignacio Cárdenas Hernández Alfonso COFRADIA DE SUCHITLAN Martínez Ascencio Leobardo Honorato Cristobal Secundina Rincón Cárdenas Rafael Vargas Pérez Abel Santos Rivera Catalina COQUIMATLAN Ánzar Herrera Francisco Brizuela García Pablo Espinoza Rentería Alfredo Carrasco Núñez Pedro Gómez Corona Gregorio Rosales Pizano Marcos Villalobos Benavides Héctor González Meza Enrique Rodríguez Bazán Octavio Castro Herrera Rafael EL CAMPANARIO Álvarez Oceguera Lorenzo Cervantes Alcaraz Manuel Rojas García Guadalupe García Orozco Teresa Magallón Ramírez Jorge Magallón Cisneros Antonio 105 López Mejía David Gutiérrez Sánchez Rafael Bautista Villanueva Jorge Macias Zepeda Salvador EL PEDREGAL Lizama Beltrán Aluino Martínez Alcalá Ernestina Lizama Beltrán José Martínez Fuentes Miguel Ramos Márquez Alfredo EL RANCHITO Cisneros Cuevasjose Manuel Berben Figueroa Manuel Guzmán Carreón J. Jesús Bernabé Martínez Gustavo Rivera Gómez Gabriel Guzmán Ríos Román Pérez Carrillo Felipe FRANCISCO I. MADERO Barbosa Rincón Margarito Barbosa Llerenas Alejandro Barbosa Anguiano José Adalberto Gutiérrez Carriera Avigail Fonseca Servín Felipe De Jesús LA CAJA Orozco Salazar Arnoldo 106 Salazar Ramos Ma. Rosario Campos Muñoz Melchor Alcaraz Romero Felipe González Jiménez Juan Rivera Salazar Adrián Aguirre Cruz Tomas Barrera Arias Luis Tiburcio Flores J. Rosario Orozco Salazar José Luis LO DE VILLA Manuel Reyez Martínez Contreras Alejandro Ortega Magaña Flemón Puente Rodríguez Beatriz Olivo Llerenas Manuel Torres Osorio Gilberto Cárdenas Gaytan Isidro Covarrubias Fuentes Jesús Morales Gómez Sergio Arellano Orozco Rubén LOS ORTICES Vega Rodríguez Antonio Vega Ortiz Florentino Vega Ortiz Fidel Vega Ortiz Miguel Vega Ortiz Irineo 107 Vega Ortiz Severo Ramírez Heredia Carlos Vega Álvarez Osvaldo Vega Ortiz Isabel Ochoa Mendoza Jesús PISCILA Valdez Osorio Eleuterio Ochoa Montaño Juan Carlos Rangel Gómez Jorge Sotelo Ramírez Mario Cardona Corona J. Jesús Lepe Ánzar Julio Heredia Ávalos Leonardo Valdez Viera Marcelino Cardona Maldonado Rosendo Viera Santoyo José Dolores PUEBLO JUAREZ Díaz Vargas Germán Espinoza Figueroa Ismael Granero Gómez Enrique González Campos J. Rosario Espinoza León Alfonso Barajas Chávez Edelmira Farias Figueroa Lucio Flores Díaz Adolfo Bravo Lopez Ignacio Rodríguez Rodríguez José QUESERIA Vizcaino Guardado Efrén 108 Hernández Cárdenas José Ochoa Ramírez José Manuel Rodríguez Ochoa Rafael Hernández Corona Elisa SUCHITLAN García Nicolas Hermógenes Díaz García Jesús Ramos Campos Timoteo Pascual Andrés Lucio Cruz Ignacio Crecencio Covarrubias Martínez Celedonia Antonio Baltazar Marciano De Jesús Ascencio José Pérez Fermín Julia Tinoco Magaña Candelario Alcaraz Lara Jose Maria Avalos S Paula Barragán Ángel Barajas José Barajas Ma. Concepción Preciado Serafín Cruz Pérez Nemecio Remedios TEPAMES Ríos Farias J. Félix Cuevas Gallardo Francisco Medina Gómez Luciano Salazar Anguiano Ramón Martínez Mancilla J. Jesús Valdovinos Salazar Alfonso 109 Llerenas Tejeda Eduardo García Pérez Arnulfo Amezcua Ramírez Rigoberto Pérez Luna Martín TRAPICHE Martínez Lucatero Carlos O. Torres García Ma. Del Rosario Patiño Jaso Pedro Llerenas Valdovinos Ramón Martínez Luciano Ma. De La Luz Hernández Mojarro Severiano Cruz Garcia Ramon TRAPICHILLOS Ramírez Garibay Roberto Llerenas Valdovinos Salvador Rangel Cervantes José Luis García González Ma. Trinidad Díaz García Rubén VICENTE PINTO Tinoco Hernández Rafael Lara Fidel Saucedo Vizcaino Francisco Javier Ávalos Mora Guadalupe Ánzar Borja Antonia VILLA DE ALVAREZ Salazar Héctor Daniel Contreras Rosales Francisco 110 Bracamontes Marabeles Mario Ventura Puente Oscar Pablo Alcaraz Pacheco J. Trinidad Hernández Arreola Carmen Olivia Olivares Andrade J. Jesús Negrete Iglesias Marcelino Pérez Rebolledo Pedro Medrano Pacheco Antonio 4. Bibliografía general Bautista Hernández, Javier. 2002 “Reseña Histórica de la Liga de Comunidades Agrarias de Colima.” CNC. Browley, Daniel. 1989. “Property Relations and Economic Development The Other Land Reform”. World Development. Vol. 17 No. 6: 867-77 Calva, José Luis. 1993. 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México: Plaza y Valdés editores. 113 López Moreno, Javier. 1993. Reformas constitucionales para la modernización: Una visión de la modernidad de México. México: Fondo de Cultura Económica. Pp.19,20,112,156. Marco Legal Agrario, 1998 Tercera Edición, Procuraduría Agraria, Impreso en México Artículo 27 Constitucional Ley Agraria Reglamento de la Ley Agraria en Materia de Ordenamiento de la Propiedad Rural. Ley General de Asentamientos Humanos Normas técnicas para la delimitación de la tierra al interior del ejido. Ley Orgánica de los Tribunales Agrarios. Reglamento Interior de los Tribunales Agrarios. Reglamento Interior de la Secretaría de la Reforma Agraria. Reglamento Interior de la Procuraduría Agraria. Reglamento Interior del Registro Agrario Nacional. Reglamento Interior de la Comisión para la Regularización de la Tenencia de la Tierra. Olvera, Alberto J. (coordinador). 1999 La sociedad civil: de la teoría a la realidad. 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Ejidatarios”.Economic 116 ANEXOS 117 Anexo I Objetivos de las entrevistas e interrogantes planteadas a los campesinos Datos de identificación 1.- Nombre del Ejido 2.- Edad del ejidatario 3.- Municipio 4.- Uso del suelo 5.- Domicilio Datos de la parcela 6.- Forma de adquisición de la parcela * Dotación * Compra * Traspaso de derechos ejidales * Herencia * Donación (Regalo) * Otra forma: 7.- Superficie de la parcela (hectáreas) 8.- Tiempo de adquisición de la parcela 9.- Condiciones de la parcela (calidad tierra, uso, etc) 118 Formas de transferencias 10.-Renta, arrendamiento, venta y compra. 11.-Forma en que se llevan a cabo las transferencias: trato a la palabra, contrato por escrito, etc. 12.-Si el ejidatario ha vendido/comprado alguna parcela (o fracción),preguntar: Año en que se realizó, superficie, motivos para la venta, a quién se la vendió (compró). 13.-Si ha pensado vender su parcela (una fracción, la totalidad), si es afirmativa su respuesta , razones para hacerlo, si su respuesta es negativa, razones para no hacerlo. 14.-Significado de la tierra para el ejidatario Datos familiares 15.-Número de personas que viven en su casa, tiempo de vivir en ese lugar, número de personas que se dedican de su casa, que se dedican a las labores del campo, contratación de personas (mano de obra). Comprobación de tenencia 16.- Hablar aquí sobre la forma en que se enteró del PROCEDE, cómo fue el procedimiento de instalación de instalación del programa en su ejido, si tuvo que comprar la posesión de su parcela con algún documento, (si tuvo que comprarlo que documento le solicitaron y si no tuvo que hacerlo, entonces preguntar como fue que comenzaron los trabajos de medición de la parcela). 119 Opinión sobre el PROCEDE y sus beneficios 17.-Preguntar sobre la opinión del programa de certificación de las parcelas ejidales y porqué cree eso 18.-Pedirle que explique en que consiste el nuevo certificado y cuál es la diferencia con el anterior 19.-Conocer si tuvo problemas durante la instalación del programa y después en la entrega de los certificados. De igual forma, conocer como fueron entregados los documentos 20.-Preguntar cuáles creen que son los beneficios que tienen los ejidatarios ahora que tienen la parcela certificada, para que cree que le van a servir estos nuevos documentos y si está contento con el nuevo certificado y porqué 21.-Preguntar si considera que estos nuevos certificados ha aumentado el valor de la parcela, cómo y porque Opinión acerca de las reformas 22.-Conocer su opinión sobre los recientes cambios al artículo 27 Constitucional y a la ley agraria 23.-Preguntarle que es necesario para que el campo se desarrolle, si el tuviera la oportunidad de hacer cambios, cuales haría, que propondría 24.-Conocer si el considera que el PROCEDE es un programa que contribuye en el desarrollo del campo 120 25.-En cuanto a los créditos, si estos ahora que cuentan con un nuevo certificado, le ha servido para obtener algún crédito, cuales son las condiciones Anexo II Cuestionario aplicado a funcionarios 1.- ¿Qué opina del Programa de Certificación de Parcelas mejor conocido como PROCEDE? 2.- ¿Conoce usted de cambios que se dieron dentro de los ejidos a partir de la puesta en marcha del programa? Qué tipo de cambios se observaron?: De organización Institucional De apoyos hacia el campo No ha pasado nada No se esperan cambios No sabe No contestó Otro 3.- Cómo definiría la situación actual del ejido? 4.- Cuál es su visión del ejido en los próximos cinco años? 5.-Tengo entendido que hubo varios ejidos en los cuales se suscitaron conflictos con la pequeña propiedad y entre los mismos ejidatarios. 121 Conoce usted si hubo algún seguimiento de estos problemas? Si aun existen problemas dentro del ejido, principalmente de liderazgo y de reparto de tierras inconclusos, Considera que este tipo de problemas se solucionan con el PROCEDE? 6.- En el trabajo de campo que se esta realizando en el estado de Colima, hubo ejidatarios, principalmente los que corresponden a las ampliaciones. A que considera usted que estos ejidatarios hayan tenido problemas o que aun no les hayan entregado sus certificados en algunos casos? Cuáles son las causas de estos conflictos? Se debe a problemas internos de los ejidos? O Existe problemas agrarios que aun no se han resuelto? Si esto es así, Cuál es el seguimiento que se le esta haciendo? 7.- Se ha mencionado que algunos ejidatarios están inconformes con la medición de sus parcelas, sobre todo aquellos que se consideran afectados en cuanto a que su parcela fue reducida del tamaño original, bajo que lineamientos se establecieron los límites de las parcelas? Existía en el estado de Colima lo que se conoce como aparcelamiento económico en todos los ejidos? Y en los que trabajaban bajo el régimen comunal, conoce cuál fue el procedimiento para delimitar las parcelas? 8.- Entendiendo la negociabilidad de la tierra como el acceso de los conflictos agrarios existentes tales como invasiones, de linderos. Considera usted que el PROCEDE fortalecerá la negociabilidad de la tierra en el estado de Colima? 9,.Entendiendo la transferencia de tierras como cualquier transferencia que implique un cambio en quien sea el beneficiario en su uso, indistintamente si este es de corto o largo plazo, temporal o permanente, Cómo el PROCEDE interviene en este tipo de cambios? 10.- A partir de la premisa que señala que la regularización de la propiedad rural traerá cambios positivos en la estructura de la propiedad rural y en sus formas de organización y validación, Cuál ha sido hasta este momento el papel que ha 122 desempeñado el PROCEDE en la consolidación del sector rural en el estado de Colima, donde se observa un avance de casi el 90%? Como este tipo de programas de regularización de la tenencia ha contribuido en la planeación de estrategias de desarrollo en este sector? 11.- Cuáles han sido los resultados que se han obtenido del PROCEDE desde la fecha que se puso en marcha hasta el momento? Considera que los comicios electorales han influido en los resultados que se están obteniendo? Cuál es la tendencia que tendrá el programa en el estado de Colima a partir de la fecha? Considera que el PROCEDE se concluirá en este año como lo tenían contemplado? 12.- Se ha mencionado en reiteradas ocasiones que este tipo de programas que tienen como objetivo la seguridad en la tenencia de la tierra viene asociado con la obtención de préstamos para el desarrollo agrícola, Considera usted que esto, en el caso del PROCEDE, lo podremos observar a corto o mediano plazo? O qué este tipo de aseveraciones no se encuentran ligadas de manera directa con este tipo de programas? 13.- Considera usted que este tipo de programas realmente tiene una relación directa para alcanzar el desarrollo del campo? Porqué? 14.- Qué es lo que los ejidatarios esperan obtener ahora que ya cuentan con un certificado parcelario? Cuál es la diferencia entre este nuevo documento y los anteriores? 15.- En qué beneficia a los ejidatarios contar con la parcela certificada? 16.- Considera usted que este tipo de programas de regularización de la tierra facilite la compra/venta de parcelas ejidales? Porqué? 123 Anexo III Tipología de derechos sobre las tierras ejidales según la ley Agraria Mexicana USO COMUN COLECTIVO PARCELADAS SOLARES URBANOS Tierras señaladas por la Asamblea Ejidal como tales. Su uso y aprovechamiento – es colectivo. Este tipo generalmente son aquellas destinadas a zonas forestales,bosques, selva, minas, mantos de agua, etc., las cuales no han sido divididas, tomando en consideración lo establecido por la Ley Agraria, ya que este tipo de tierras son consideradas inalienables, salvo los casos previstos en el art. 75 de dicha ley. RECONOCIMIENTO FORMAL PROPIEDAD PRIVADA . Fuente: Ley Agraria 1993 Este tipo de tierras han sido aparceladas físicamente y se encuentran ahora en el catastro rural, es decir han sido regula-rizadas bajo un programa de certificación, con el cual les han otorgado el reconocimiento formal de su predio, y cuentan con un certificado parcelario que los acredita como posesionarios legales Las tierras que conforman el poblado bajo esta, la actual ley se les reconoce como propiedad privada.