El_estado_unitario Juan Ferrando Badia

EI Estado unitario *
JUAN FERRANDo RADIN"
A . EI Estado unitario.
Concepto y clases
Cuando WI Estada ]XlSIX --dice PreiO!s610 un centro de
RullH'fNUfI,;
Gt'JIIJr dt'
III
J6.!J .1694
C l.IIIiI<lUCliJ" .'IO(/(mQ/
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SU MAIUO A) El fuc,d., I;!1IIUI() C'.onC.ePIO),
du..:J. I ) CJ a.s.;~ de: c"l'do~ Ilm:,ccl0S . b) CenlI~b·
lIC;O~ )' dc.<tc:mnl'HcH)'l
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LCfllrah .t ldOi E ) E I E\ Lado COt'I l1t los &Nf'OS SOCI'-
les f ) l.I de-n UCT.lCI. piuutl5ll1
Irailnc..tOn. G) Anacro nismo del
..
4
t ~I &t;
la dcscenWUIiI.no .
Esl.a~o
Tom.do de: £sUldo WlIIa,ie, ~J fetUra! y et
[Jlade" glD"lll &hlon al Tecnos. Madnd.
1978 .
Cal<:<.ln\m:'Q de Teona del Esudo 'J Derecho
rUlli\illlcions.J. AU lOrdc mliJllpka li bros. A·
eaba ae conclwr utIa mycsltalci6n c.on eI
prufllSOrVIIJ"c111 de EI1tJcma sobrc \05oriBt.
neE del podCf mWllclpal cn II Ewopa ~i ­
denIal.
impulsion polflica y
.In wnjun lO unico de i ns(ituciones de
gobiemo . cons!itu ye un Estado simple
o ulli((lrio. Cn buen numcro de estructufas pol[licas actuales rt JpOncien aesla
forma. en la que el poder penenece. en
1::1 lOla lidad de su s arribulos y f unc ione s,
a un IilUiar que cs la persona j urfdjca
eS1Ofal. TOOos los individuos coloca dos baj o su soberanfa obedecen a un
solo Pode r, ..,ive n bajo c:I mis mo regimen con stilUciona l y eSIa.n sujetos a un
orden juridico comun ,
La denom inaci6n FSlado Iwirario
--esc nbe PTeiOt- se justifica JXJrque
en eSla fornla paUlica cl Poder e.s w w
en su esrrUClllra, en su eJemenlo /111 -
mano yen sus ({mires rerrilOriales .
a) "La organizacion pol flica cs unica
porquecons ta s6]o d e un aparalo gubcrnamen lal que lIeva a cabo todas
las fli llciones esla lalcs. Tambien eI
ordenam ien to constitucional es unl co".
b) La orga.nizaci6n pollllca abarca una
colet tividad unificad a cOli siderada
g!obalmeme. sin lomar en cons ideTaci6n las difaoncias indlvldualcs 0
corporati vas. Las decisiones de los
gobemaoaobligan a todo:.los naclO-
nales
un
igual (iwmogcllci
dad del puder)
La orga n I zac
po I{r ica
e1 terriwrio eSlaral de un
idemico, 0 sea, sin
reconocer
entre
tintas
locales l .
AI Estado uni
concebido, no se
Ie debe confundir con 10 que con
Loewenstein
inariamos sistema
LllllOcralico 0, como tam
nomina
polilicas mOllocral ic(L',.2 •
En efecto: la u
trWnocrdlica Sllpone una concentracion de poder en
unvs pocus
duos,
el Estado
compatible con la separacion
yean la
de unap/uralid(lr../
6rganos
ejercen el poder
del
sistema autocralico. ljue
niega toda hmitacion de
a los
gobernantes, nada liene que ver con la
eSlructura
tado,
con la
sobre los individuos y Jas
EJ
regfmeneSQUlocraticos(v.gr.
y el
autorirarios, como el
nacional-socialismo) hayan superpuesto
la monocrac
el
y la
el
vinculo
necesidad de su pro{Jia
y no a una conlingencia
l.
Yid. M. Prelo!. Inslilwions poliliques el
droit constitwionnel. Paris, 1972, p. 234.
2.
Cfr, K. Loewenstein. Teoria de la CunsJtiUcion. traducci6n y estudios a la obra por A.
Anabital1e, Barcelona, 1964, pgs.
422439 Y 456-466; M. Prclot: hlJlilulwns
""',',,-,,,-"< cit. pgs. 108-133,
forrnJ pO[(llcO-eSliiIJI IlniltJria, pur
el cOmrilrio, ha respol1dido i1 una ex!
gc:ncia
rilloncs
nccesilado de lIna
illzacion Y' un.
comun; han lcnJido h:lcia su un
jurfJica. El problenw radll'<1 en concrctar cJ nivei que d~bt: aJcul1zar esla
unldad.
1Il00Ulf(IUias ilhstlllllil.\
sido el centro en lorna a [as
St
han ido
las nae
a. Clases
Estados unitarios
El Estado unitario es compati
cl)n
una dcsc{'lllrilli::aci,)n que
indepe
ia a las cokctividades luuna autonomfa totaL
rrasle con su manifestaci6n
EI Estado unitario simple impl
!a
unidad
[a eSlructura aaminislrGliva
JUll!O 3 la (Jolf/jea, Adopw la Figura
hasta la
municipios
m a l a vez que
recurs()~
naturales, econ6micos y humanos asIa base al venice.
todl}~u
esta estructura es meramenre
"Ln
en el
propios, serfa el
Un!-
lario
(.Xceiencia. Salvo en 10 relaovo a In
de su evenrual propiedad
privada,
coleclividades inferiores
no
sino los resortes la comped~1
lariat
no existe
5
f
I
Capl/olio NOGona.i - Bogoui
.,.
un Estado tan cenu-alizado ... , absu-accion hecha de aquellos Estados
minusculos en los que las entidades
locales menores no tienen cabida.
La accion de la desconcentracion y de
la descentralizacion adminisu-ativa y/o
polftica altera considerablemente la
fisonomia del Estado unitario, dan do
ongen a una gran variedad de fonnas
juridicas que oscilan entre el Estado
federal, el Estado regional, el Estado
unitario simple 0 totalmente centralizado y el Estado unitario complej 0 3.
Estados unitarios compJejos son aquelios que comportan tan salo una "descentralizaci6n administrativa", pues, en un
plano politico, la descentralizacion
3.
6
Vid. M. Pre]ot. InstituJions politiques. cit.
pgs. 238-243 .
constitucional 0 legislativa nos lIevaria
a una fonna polftica federal 0 regional.
Para mejorcomprender la tipologia del
Estado unitario - y diferenciarlo del
Estado regional y del federal- nada
mas conveniente que explayar los conceptos de autarqula, aUlonom£a y de
Estado-miembro, que son los elementos base, respectivamente, de las tres
citadas formasjuridicas de Estado; pero
antes expongamos los conceptos de
centralizacion y descentralizacion.
b. Centralizaci6n y
descentralizaci6n
ConceplOs generales . Uno de los
mayores problemas que deben resolver
quienes organizan el aparato polftico 0
colectivo de un Estado-afirma Eisenmann- consiste en decidir. para cada
"~ilvidad
estatal. si debe ser confiada a
los mismos ager,tes para todo el Estado.
o bien a agentes diferentes para las
=_ ; :;r.~~.; fmcciones del propio Estado.
En estos tenninos se plan~a el problema
j~ la centralizaci6n y descentralizaci6n'.
EI problema de la centralizaci6n 0 de la
jescenrralizacion de los ESlados es el
problema del caracter central 0 no centr.'J
de sus 6rganos y se conde nsa en esta
Jltemativa: 6rganos de competencia personal ilimilada 0 total. u 6rganos de
competencia personal limitada 0 parcial.
EI adjetivo centra! implica que e16rgano
aque se aplica corlSlilUye un centro (no
que esta en el centro): el centro juridico
de una colectividad 0 de un grupo
humano. Es decir. la compelencia del
organa central irradia hacia todos y
cada uno de los individuos que componen la colectividad . sin di stinci6n . En
cambio. lin 6rgano cuya competencia
se limita a una fracci6n de esa colectividad noes uncentro unitarioycomun
a todos sus miembros. sino a una pane
de eUos. de manera que la existencia de
una pluralidad de estos organ OS sllpone
la de una pluralidad de centros en la
co lectividad. En suma, centra/izacion
siRnifica centro Ullico, unidad de cell-
Iro: descentra/izacion, cell/ros malliples,
plura/idad de cell/ras. EI ESlado centralizado pasee un aparalo gubemanlental unitario sobre la colectividad a la
vez que el ESlado desce ntrali zado 10
posee dividido .
-t ,
Vid. Eiserunann: CenlrallsalLon el DescenParis, 1948, pgs. 235 y sigs .
{rallSQJion.
Cenrraiizacion. Son centralizadas toClas aquellas aClividades cuya direccion
corresponde a un 6rgano central, cS
decit. unico para lodo el Estado.)?n
consecuencia. celllralizacion equivale'
a la unidad del Estado resulrante de la
atribucion de cada una de las actividades
fu,ldamen tales a un organo unico.
EI fenomeno de Ia centrafuaci6n, afinlla
Prelot. posce un a1cance general. no
s610 politico y administrati·,o. sino tambien sociol6gico. "Se Ie puede considerar "nat ural" -segu n Prelot-. pues
la tendencia hacia la unidad se observa,
no s610 en el Es tado. sino en todo ser
viviente. En el organismo animal. el
cerebro ordena la aClividad del cuerpo;
en el organism o social. el poder central
dicta las 6rdenes que movilizan todos
los sectores de la comunidad " .
La integrac i6n se manifestani. pues. a
traves de la instituci6n de un centro de
alraccion que q uem\ someter primero y
absorber, despues. a todos los dem,;'
centros. Al movimiento centralizador
sucedeni un proceso de coordinaciOn.
despues uno de subordin acion. y. f1- _
nalmente, lIno de sustiluci6n. EI poder
central dominara a los pode res locale s 0
paniculares: provin ciales, municipalcs,
profesionale s. etc. "Asegumra su aUIOridad mediante un adecuado procedimie nto de intervenci6 n. La ce ntra lizac ion se tipifica de esta manera como
la primacia del Esrado-sujelo sabre el
ESiado-sociedad. gracias al monopolio
que aquel se atribuye de satisfacer las
necesidades del pais par medio de sus
propias decisiones y de sus propios agen1
tes', En cuanto realizacion de la unidad
eSlalal, la centralizacion es, pues, un
fenomeno muy general y muy antiguo,
El Estado-afinna Hauriou- no surge
del contrato social (Rousseau) ni del
politico (Locke), sino que "el fundamento juridico de un Estado reside
nonnalmente en una fundaci6n acompanada de adhesiones", La fundacion
por el tiempo se transfonna en una
institucion que implica un consentimiento habitual, La constitucionjuridiza
el hecho social del agregado humano
institucionalizado', Y la centralizacion
de Jacto 0 de iure ha servido para el
nacimiento del Estado modemo,
En resumen, la centralizacion - -como
veremos mas adelante- es un proceso
correlativo a la mi~ma fonnacio~ del
Estado, Desde que aparece un jefe con
poder sobre un ierritorio. y pueblo co.n cretos nace ~a[almente un proceso. cen tral izador. Casi todos los fundadores de
los Es[ados modemo.s -reyes, capitanes, juris:as, etc,- "han Sido. centrali zado.res .. " todos se han forzado para
poner fin a la diversidad de centros de
poder que existian durante la epoca
feudal (sociedad sin Estado), y para
reducir a la unidad lacompleja variedad
del mundo medieval', De ahi que 1a
primera manifestacion del Estado
aparezca C0'110 la reunion, en manos de
,1.
6.
Vid. M. PrdOL lnsriluJions poli/lques Cit
, pgs, 236-237.
Vid. A. Haunou: Uroll consliluJionnel el
UlSWuJlO1lS polillqucs . Paris.
1970. pgs. 126·
133. Exi"tc vcrs)(}n ca:ttd lana rcalj z.ada pm
J. A . GondlezCJ.sanova, Ed. Arie.I, Barcelona, 197 1.
8
una autoridad. unica. de todos los poderes
de orden temporal para haeer de! mismo
una unidad polftica completa: legislativa y judicial. diplomatica y mi1itar;
jurfdica yeconomica"',
La concenrraci6n, no obstante su fundamento his[orico "natural", puede
conducir a extremos desastrosos,
Tocqueville ha sido uno de los crfticos
mas duros de la misma, Las sociedades
"aristocraticas" contienen "cuerpos intennedios 0 cuerpos secundarios", como
dirfa Montesquieu, que se interponen
enrre el pesado Estado y los individuos,
Las sociedades "democraticas" escribe Chevallier exponiendo a
Tocqueville- se bas an en la idea conrraria de " un poder unico y cemral, que
se ejerce sin intennediano y se abate
con todo su peso sobre los individuos;
entre eJ Estado y eJ individuo, nadie,
ninguna "sociedad parcial" (asi 10 querfa
el Conrrata social de Rousseau, asi 10
quiere la Declaraci6n de los Derechos
del Hombre ydel Ciudadanode (789)",
Las sociedades iguali[arias tienden al
poder unico y central. Pero, frente a
este gran poctcr que impone a [odos las
mismas leyes , el individuo. se siente
pequeno e indefenso; la idea anslOcratica de poderes intermedios es susrituida por la " idea del derecho omnipotente y, por decirio asi, unico de la
sociedad .. ,; por la unidad.la ubicuidad,
la omnipotencia del poder social, la
unifonnidad de sus reglas", La cenrralizacion se presenta a Tocquevilie
7,
Vid . M. Prc!ot: I nstllUlio f1.j poliliques, <;;il. p.
237 ,
_"D~tSJ-lW monal de
la libertad. La
cer.rralizuci6n absoluta rraeria como
re~ultado un despotismo que,a dife,en ':. J de las tiranfas antiguas que sole
pe~Jban sobre algunos, se impor:dTIa a
o~ . El despotismo de estilo anti guo
----e'-pone Chevallier- "era violento,
pero restringido". El de manana seria
-dice Tocqueville- "mas extenso y
!Tlis suave, y degradar{a a los hombres
sin atormentarlos" . "No seria violente
-comenta ChevaIJier- ni siquiera
cruel, mas que en raros momentos: los
Je los grandes peligros"8. Por encima
de "una muchedumbre innumerable de
hombres serr.ejantes e iguales ... --dice
Tocqueville- se eleva un poder inmenso y tutelar, que es el unico que se
encarga de asegurar sus goces y de
velar por su suerre. Es absoluto, detaIlaoo, regular, previsor y suave. Se pareceria al poder paterno, si, como este,
tuviese por objero preparar a los hombres
para la edad viril; pero, porel contrario,
no persigue mas que fijarlos irrevocablemente en la infancia; Ie gusta que los
ciudadanos gocen, con tal que no piensen mas que en gozar. Trabaja gustosamente para su felicidad, peroquiere ser
su unico agente y su unico arbitro;
provee a su seguridad, preve y asegura
sus necesidades, facilira sus placeres,
conduce sus principales negocios, dirige su indusuia, regula sus sucesiones ...
,que lastima que neJ pueda quitarles
enteramente la moleslia de pensar yel
!l .
Vid.1. J. Che vallier : Los grandes texlOS polfficos destU Maquiavelo hasta ruu!Slros dias.
Traducci6n de A. Rodriguez Huescar. Madrid.
1972. pgs . 247 -250.
trabajo de vivir!"91.
La centralizacion ofrece una pluralidad
de manifestaciones. Veamos algunos
cri terios de clasificacion:
a) Atcnc.;endo a su intensidad, la'cenrralizacion puede ser pura 0 perfecta e imperfecta 0 relativa.
La centralizacion pura 0 perfecta
implicaelejerciciode una actividad,
de manera exclusiva y totaJ, por un
organa 0 unos organos cenrraJes. Toda
decision proviene del cenrro.
La cenrralizacion relaliva supone,
junto alorgano central que dirige la
acrividad, la existencia de organos
no centrales que participan en la
misma. La superioridad delorgano 0
de los organos centrales se manifiesta ~n la autoridadjerdrquica que
ejercen sobre los organos no centrales.
b) Con relac!on a la unidad de la colectividad estataI, puede hablarse de
una centralizacionpersonal y de una
centraJizacion lerrirorial. La primera
supcne que no existe division gu bernamental de lacolectividad de diversas funciones sobre la base de un
criterio de orden personal (nacionalidad, raza, religion, clase sociaJ, etc.);
mientras que la territorial rechaza
toda division basada en un criterio
de este orden (municipio, provincia,
region, etc.).
c) Tomando en consideracion el objeto
a que se aplica ia centralizacion, a9.
A. de Tocqueville. La tUmDcracia en Amirica (/835-1840). :raducci6n castellana per
el Fondo de Cultura Econ6mica. Mejico,
1965. pgs. 236 y sgs.
9
doplara lamaS fonnas como funciones estatales existan: centralizacion
constitucinnal, legislativa, administrativa, etc.
Nonnalmente, cuando se habla de centralizacion, sin concretar, quiere expresarse la centralizaci6n administrativa,
refuerza la unidad polftica
tado. La Administraci6n unificada y
jerarquizada, como luego veremos, a1
sustituir a las Administraciones
diversas y yuxtapuestas, facilita la unificaci6n pol{tica.
poder administrativo cer:tralizado imprime
una diunifonne que implica tres
mentos
"1)
concentraci6n
poder desde el triple punto de
vista la fuerza publica, de la com
tenda tecnica y de las facultades
y
nombramiento. 2)
superposicion jerarquizada de autorilos
ejecutivos; y 3)
dades y
Una atribuci6n al superior un poder
jenirquico sobre el inferior"lo.
Descemralizacion. Cuando la
de una actividad corre a
de una
pluralidad de organos no centrales, nos
eneontramos ante un caso de
tralizacion, 0 sea, ante una
contraria al movimiento centralizador que
se ha calificado
natural.
a partir del momento
en que la autoridad politiea
un
nivel
poder muy elevado, nace la
fuerza descentralizadora
obede'" cjendo a motivos psicologicos y exie gencias
asprra a
10,
10
Vid. M. Prelot: Insluwions
pgs.237-238.
cit..
gobierno cen
una
de
atribuciones.
centralizacion tiende
naturalmente a 10 absoluto; organiza,
desarrolla, amplfa y muItiplica
servicios".
lIega un momento en que,
a fuerza de acumular, se ve obJigada a
abrir la mano, so pena de perecer aplaspor el cumulo de asuntos concentrados. Al llegar a
nivel, la centralizaci6n produce un grave riesgo y
ser fatal
el
Estado,
dan do entonces origen al movimiento
descentralizacion-que
se impone ya sea por la via
0 por
violentos. La historia nos muestrd
ejemplos distintos de movim
central
y
fuerzas
",PIll£'"
Garrido Faila concibe la
zacion en funcion de
conceptos
organizaci6n y de comperencia Si la
tecnica de la organizacion
en
a los individuos especializados
en una detenninada funcion, la coosela "aprobaci6n" de dicha
los individuos encargados
funci6n
de realizarla; es decir, los individuos
adscrilos a una detenninada funcion
porraz6n la especializaci6n se hacen
las
"competentes" y la totaiidad
por
realizadas constisu "competencia" Cuar.do en un
predomina la adscripcion
la
de sus fines directos e indirectos a
eompetencias
personas
juridicas distintas del ESlado (adminisindirecta) nos hallamos ante un
l1.
Vid. M. Prelot; lnslilwium po/iliqueS, ell..
p.24O.
AI!!!~~~;:.tJ;wilizaci6n. mientras que
la sede central"14,
Sl eS3 adscripcion se realiza por6rganos
de la administracion directadel Estado,
t iEOnces existe una estructura centrali'tienrras el Estado centralizado ofrece
:,In cuerpo tinico de servicios depenl1;entes, un conjunlOde agentes ejecuti\ O~ estrechamente subordinados y vin.:u!ados imperativamente a las ordenes
:-~~ibidas, el Estado descentralizado
:,resenta. segun Prelot, las siguientes
':.lracteristicas: 1. Una pluralidad de
,1rganos de decision y de centros par::culares de intereses; 2. Una direccion
de estas instituciones por autoridades
propias, de canicter independiente 0
,emiindependiente (ref1ejado con fre.:uencia en el modo de su designacion);
y 3. Una sujecion de estas autoridades a
:.10 control cualificado (tutela). 13,
Otro concepto diferente al de centrali:acion y descelllralizacion es el de
desconcentracion . Duverger dice que
"la desconcentracion consiste en transferir cl poder de decision de las autoridades centrales a los representantes
locales que nom bran elias mismas, y
que son dependientes de las autoridades
centrales, La diferencia con la descentralizaci6n es la ausencia de eleccion de
las autoridades locales, La diferencia
con la centralizacion simple es que la
decision es IOmada local mente y no en
12.
Vid. F. Garrido Falla : Admimslracion indio
reCla del EstaM y descenJralizaci6n!uncio·
nal. Madrid, 1950, pgs . 13 y sigs.
13 .
Vid. M. Prelot: Institutions poliliques. cit. , p.
241.
La desconcentracion no crea agentes
administrativos independientes; se, limlta
a desplazar la sede de decision: r'es
siempre el mismo manillo -se ha dicho gnificamente- el que golpea, pero
se acona el mango",
La desconcentracion puede lIevarse a
cabo perfectamente en regfmenes autoritarios (recuerdense los mal llamados decretos de descentralizacion del
segundo Imperio J=:rances), pues excepto en los Estados muy pequenos, la
centralizacion implica necesariamente
la existencia de eslabones sucesivos y
centros locales que represenran a la
autoridad central.
Conceptos afines. EJ confusionismo
tenninologico reinante alrededor de
palabras afines a la idea de descentralizacion es considerable, no obstante
significar conceptos distintos (desconcentracion) 0 especies de 10 que podriamos !lamar el 2enero descentralizacion (autarqufa. autonomfa,
selfg()venzment, autoadminisrracion,
etc),
Nos referimos en primer lugar a las
diferencias existentes entre descentralizacion y selfgovernment, por unc:. parte,
y, por otra, con el concepto de aUfoadministracion. Posteriormente nos
detendremos con detalle a exponer los
conceptos de aurarqu(a, autonomfa y
el de Esrad.o-miemhro, conceptos medulare~ para comprender 10 que se entiende. respectivamente, por Estado u14.
Vid. M. Duverger: Droilpublic . Paris. p. 232.
11
nitario descenITalizado, Estado region.al
y Estado federal.
El selfgovernmellI es uno de los procedimientosde descentralizaci6n - noes
el unico- basadoen la utilizaci6n de la
idea de la representaci6n del adminis trado. Pero representaci6n no significa
decci6n, pues si cl selfgovernment cs
un proccdimiento para descentr.'lizar,
Ja e lecci6n no es sino un procedimlellto
para lograr la representacion. La esel1cia del se!fgovemmelZl debe centra rse
en la intervenci6n en la Administracion
loea: de aquellos que, jrente a fa tldministracion eeliIral, representan a los
admlnistrados locales.
La GU1()adminislracion liene un significado netamenle politico, por 10 que
Je1!inek la estudio como una de las
fonnas de organizarse el Est<ldo. Se
trata de que la ·'actividad, dentTO de los
lfmites legales del E stado, es desarrollada por UIla persona de Derecho publico
para conducir ~Jn cfrculo de negocios
bajo su propia responsabilidad, que no
son ni la legislaci6r: n; Ia jurisdicci6n"
(Peters).
Descentralizaeion poIiIica y descell!ralizaciO fi adminiSlraliv(l . :"'a descenlrahzaci(m puooe c1asificarse paralelamente
a la centralizaci6n, distinguiendo los
m ismos tipos que , con relarion a estil,
hemos citado anterionnente .
EI problema mas importanteaesle respeeto se refiere a si puede hablarse
realmente de descentralizaci6npo[(tica
ert el Estado unitario, 10 que no ofrece
dudas con respecto a la des('entraii -
opueSlo, la centralizacion, se refieren a
un supuesto distinto en cl que resuelve
la descentralizacion adm in istrativa.
Atane la primera al grado de unidad
poifoca que se haya realizado en un delenn inado Estado, equipara'-Idose 110rmalmente al Estadojederal y al E stano
regiOfU1! y suponc Ja traslaci6n de la
autori<i'ld de gqbiemodesde las unidades
0 miembros mas elevados a los il'fenores, con la tendencia a lograr el maximo
de pocter. La descentrallzacicl1 admlnisrrativa afect3 ~6 10 a la organizacion
de la administraclon pubhca, 10 que
entrana tambicn, como es 16gico, consecuencias polflicas. Duguit nego expresamente la posibilidad de conciliar
la descentrahzac i6 n admlllls tnJltva con
d car,lcter un itario y la personalidad
::;ocerana del ESlado ls , tcndcncia que
actual mente .'ie halln desplazada tanto
por la doctrina como por los textos
positivos. E: Estado dcscentralizado
politicameme se identifiea cl enamelHe
ocon el EstadorCRivnaf 0 con el Estado
federal en cuanro cngloba una sene de
institllciones con personalidadju ridica,
pero cSlas no aparecen separada!->
po/fricamenle del propio Est.z.do ni
poseen vida aut6noma compieta, sino
que dependen - mas 0 menos, segun se
trate del Estado regional 0 del fe ral- de la instituci6n central. Mas
adelante nos aetendremos ell es tos extremos.
Para perfilar la verdadera naturaleza de
ia descentralizaci6n adminlSrmtiva es
preciso considerar, rle una parte, Que c.l
zaci6n administrativa. En efecto, 1a
IS
V id L Du g lJ 'L hu,/t; de ,1(1:111 conlluwiude",centTalizaci6n politica y su sistema
nel Vol. II. Plii>, 19.21. pp. 120 Y SIp.
jC':2-- - - - ' - - - ----'--- - - - -
elemento unitario es el preponderanre,
pues ninguna de las instituciones descenrralizadas podrian vivir por sf solas,
porque reciben parte de su existencl3 y
de su subsistencia de la instituci6n
central; pero, por orra pane, es necesario l'oloc~u' el acento en el carclcter
pluralisra de sistema, que. allado de los
elementos l't'ntrales, instituye otrOS focos
locales y corporativos. Aparece como
dominante la institucion centraL pero
de ella se desprende un cierto nLimero
de instituciones secundarias. Se trata de
una especie de t'oadminislraci6n Ljue
impliea un repano de a tri buciones entre
las instituciones cenrrales y las perifericas.
En resumen. la descenrralizacion adminis!rtllil'([ es, a 13 vez, creadora Je
instituciones y Iimitadora de sus libertades. No se propone ir r~1uy lejos en su
marcha hacia la autonomfa; se para en
el camino. A pesar d~ atenuar la unifonnidad del Estado, respeta su caracter
unitario: 6
16.
La doclnnJ tradiclonal ital iana distll1gue tTeS
dc dc~r c ntrd l i,.aclon : Jcrarqulca . lI1slItucion.tl y at.l;irquic a; vid .. a cstc re_peclO. A,
Amurth : II problema della strWlura dello
Srmo in Ila1ia . Como, Milan , 1945, p. 19.
P,:ra Virga eXlsten ~61u dos especies de des cc-'1l:ra: il.acion : 1a burocratica, que "Implica
liT,.} trallskrencia de petestadcs deliberativas
de los lJrganos cen lrales a los 6rganos locak.", y ;a institucional. per la que los entes
publiccs . \;J <:rc en potestades administrativas
n lugar del Estado". La descentralizaciun
auuirqu1ca es. para Virga , una sub-especi.: de
la institucional, en P Virga: La regwne. cit.,
p. 3, nota L Vid . tambien 1. L. De La Vallina '.
Velardt.: : " La desconcenrraci6n administrati va", en RevislQ de Atimjnjslracion Publica .
No. 35, Madrid, 1961. p. 86.
cl8~c s
De/aile - Capi/olio Nacional Bogoui.
13
B. Autarquia, autonomia
y Estado miembro.
Concepto y diferencias
mino descollcenJroe<611. no asi las docLrinas
espanula. franccsa y akmana; crecmos que
los Lerminus d~sccnlIalizacion y desconcen ·
Lracion sun impn;scindi hks para (;xpn:sar realidades no suhsumibks en un mismo concepto de descenlrali/.aciun. Para nUSOlIOS, 10 que
Ia docaina admini slraLiva llaliana llama dcs<-cmrali7.aci6n burocralica 0 jerarquica no cs
mas que una simple deseonccntraci6n admini s lraliva. Exislen marcadas difcrcncias enLre
1~ dcsccnaali/.aci{)n y la dcsconccnlIaci6n
que hacen impusihle su cquiparaci6n. Dice
Dc La Vall ina '-luc "la di fcrencia enLre desccnIralizaci6n y desconccnlracilln cs ... raeil de
prccisar; Ia dcscemral izaci6n supun e ,iem pre
la cXlslencia de dus pc:rsona~, mienlras que,
pm el conLrariu, la desconcenlIacic'm ,upOlle
'Implemcnlc una ,(;Iaciun cnlIc ,', rganos de la
misma persona Juridic a" . en J L Dc La VaIlina .lclarde: "La desc.oncenlIaeion adml nISlraliva", en Revisla de ,1dmiruSlrac<on
publtra . No. 35. \1adrid. 1961 , p. li6 . Sobre
los cunceplos de ccnlIaiiLaci6n, deseunccn·
IraC!on, desccnlral i/.aci6n y sus form as , vid ..
enlre OlTOS. G. F3urdcau: Fralle, cil.. II. pp.
31 Sl-J 75: Eiscnmann: C enJralisalion el des,el!lrahsalioll. Paris. 19AIi. M. Duvcrg.:r:
Droil public Paris, 1957, pp, 232-233 . En
bpana. vid. Gascon y Marin: Tralado de Derecho AdmllliSlralivo. I, Madrid, 1941. p.
461: v id. el arLiculo de J. L. Dc La Vallina:
"Desconcentraci6n admlJlislraliva" , c n ReviSIO de Ad-niruslrar.ion PUhiira. ci: .. p. 75 .
Some los COn(;eplOS de dcscentraJizaei6n poliliea y adminisLraliva, vid., cnlIc olros, G
Rurde~ll: Traili. cil., II, pp. 344-346; F Garrido Falla: Admini.I'lraciOIl indirecla del £stacio . cit.. pp. 17-20.24,34 Y sigs.
14
Despues de haber analizado los conceptos de centralizacion y descentralizacion -meollo del Estado unitario
centralizado 0 simple y del descentralizado- y expuestas las diferencias entre
la idea de descentralizaci6n y sus conceptos afine~, creemos oportuno-para
el posterior desarrollo de este trabajoanalizar minuciosamente los conceptos
de aurarqu[a- base del Estado uni tario
..iescenLralizado-, de aUlorwmiaesencia del concepto del Estado regional- y del Esrado-miembro, quicio
en tomo al cual gira el Estado federal.
Veamoslo:
Introduceion. EI caracter y el objeto
que nos hemos propuesto estudiar en
este libro. como tam bien la naruraleza
juridica dp. la Leoria de las forma.\' de
Esrado, propiamente dichas, nos empujan a buscar en el campo estrictamente
jurid/co elementos que nos pennitan
encon trar una definici6n j urfdica de
autarqufa, autonomla y de Estado-miembro, Basandonos en ellos analizaremos
si existen 0 no diferencias esenciales
entre esos termino,,; nos apartaremos
de las teorias ciasicas acerca de que no
existen mas fonnas de Estado que la
unitaria y la federal, y habremos encontrado el punto de partida para la teorla
que afinna que el Estado regional goza
de una entidad juridica independiente
y, ademas, nos habremos adentrado mas
profundamente tam bien en el campo de
la tipologia del Estado unitario.
No nos illteresa rri la acepcion
politica de autarquia como autogobierno. ni la economica ... '7 Nos interesan
tinicamente las definiciones juridicas
de autarqufa. Pero de las diversas de·
fjniciones juridicas en torno a la autarquia, consideramos que el punto de
vista mas acertado es eJ de Virga. EI
profesor italiano opina que la autarqufa
wnsiste en una "cualidad juridica de
un ente que deriva de la atribucion de
ciertos poderes, 0 bien de ;a ::,resencia
de determinadas caracteristica~; es1ruclUrales, ya que al ente autarquico no
puede reconocersele mas que un simple
interes leg;timo a que el Estado le respete los limites de su propia competencia"18. Nuestro punrode partida sera,
pues, el de Virga. Con el nos podemos
preguntar por los caracteres esenciales
en que se concreta la autarqu;a. De
todos los criterios adllcidos para individuar los entes autarquicos de los que
no 10 son, como, verbigracia, el criterio
te1eoI6gico, el de 1a indepelldencia de
los entes, en cuesti6n, en orden a la
esfera de su autodeterminaci6n, ei elemento de interes y e1 de la voJuntad,
etc.", consideramos, con Virga, que,
para una eJaboracionjurfdica del concepto de autarquia, es imprescindible
que nos atengamos no a elementos ex.-\utarquia.
17.
Sobrc Jas lnt.erpretaciones eXlrajuridicas del
conceplO de autarqul'a, vid. P. Virga. La region.e. Roma, ] 948, p. 6 Y nota5 11 y 12.
18.
P. Virga. La regione.
! 9.
Para una refutaci6n de eslas leon as, vid. P.
Virga: La regione. cil., pp. 7-8, notas 22, 23
Y 24.
CiL,
temas -los escolasticos dirfan causas
eXtrlllsecas y tambien dirian que eI obrar
sigue a1 ser--, sino a los elementos intrinsecos insitos en 1a "aurarquia". Elios nos daran su esencia. Por eso rechazamos la teoria de la descentralizacion 0 Teorfa pllra del Derecho, pues
para ella la cualificacion de autarquico,
alltonomo, y Estado-miembro de un
ente depende de que se ejerzan sabre Sli
acti vidad mas 0 menos contToles po:'
pa'te del Estado. Por tanto -y consecucntc consigo rnisma ..... la teoria de la
descentralizacion basad la noci6n y
distincion de autarqufa, autonomia y
Estado-miembro en el criterio cuamila/ivo, y no en el cualiwlivn. Opinamos
que la independe:lcia 0 no de un ente es
una consecuencia de Sll ser. A cl, y no a
elementos extemos, nos hemos de referir
para establecer una definicion juridica
de autarquia, de auronomia y de ;::stado-miembro. Para 110S0tTOS, como para
Virga, el elemento caracterfstico de
autarquia es el de la natura/cza de los
poderes ejercidos por el enre
autarquico21J. Zanobini define la 311tarquia como la "facultad de un ente de
adminisrrarse por sf mismo, operando
para la consecucion de sus fines mediante acrividad administTativa de la
misma namraleza y efectos que la desarrollada por la Administracion publica
del Estado''''. Ateniendonos a la opinion
dominante, la autarquia se ca~acteriza
pm el ejercicia de una potestad admi-
p. 7.
20.
V'd. P. Virga. La regione. eiL, pp. 9-10.
21.
G. Zanobini La adminis(razione locale. Pa·
dua, 1936. p. 131.
-----
15
nistrativa igual a la realizada por el Estado, pero "t::1 potestad se ejerce i18 ya
en ejecucion de Jeyes ema~adas por ei
mismo ente", sino para ejecutar Jeyes
cstatales u . En la misma !fne:>. que Zlinobini !a Jefine Ul)rens 23 .
La autarqu{a e3 una de las especics de
descentralizaci6n administrativa. La
desc~ntralizaci6n supone ----{:umo dice
Garrido Falla-"una traslaci6n de competencias de la administraci6n directa a
la indirecta del Estado. Y 10. administraci6n indirecta se basa en la existencia
de una serie de personas jundicas de
Derecho publico que realizan aClividad
adminis:rativa para e: cumplimiento tie
fines publicos. Piles bien. caballPentc,
tales personas de Derecho pub!Jco son
las que dan lugar d la autarqula'·2".
La actlvidati administr3tiva "puede ser
implies!.: a quien Ja realiz<1. bien en
lO'1CepIO de organ;) Lid E::;tado. 0 bien
en nombre propio. l:.n eJ primercaso. la
unica personaJidad jurldica productora
de tal actividad es el Estado: el organo
carece de personalidad. En el segundo
(dSO. ]a actividad no es imputable al
Es!ado, sino a "oO'a" persona juridica
;JLlblica: la esercia tie esta personalidad
jur{dica publica esta justamente en ser
"sujeto diferenciado de actividades ad22
23 .
P ViIga, La
E. L.
r, ~g ;o n.e .
:"'Iort:n~.
cit., p. 9.
La auJonom ia regional en la
ministrativas", Por consiguienre, la
autan..ju{a se manifiesta como "un~
cualidad de la persona juridica publica
descentralizada"25. Podemos, pues,
concluir afirmando que la eseneia de
los entes autdrquicos radiea en Una
potestad reglamentaria y ejeeutiva ejereida en nombre propio para el eumplimiento defines pUb/icos. Es, pues, la
naturaleza de los poderes ejercidos /0
que difercneia los entes autdrquieos
--descentralizacion administrativo -itIStitucionaP.6- de los dtmds entes con
desa ntralizaci/m lldmin istrativojerarquica , es decir, de fa dcscuncentracion administrativa 2 7 ,por una pane,
y, pur orra, de los entes auronol1los y
Esrados-miemhros -descenrrlllizacion
28
f Jolir ica - .
La doctrinaj urfdica italiana desconoce,
como dijimos , el termino desconcentracion, no as! las doclrinas espanola,
francesa y alemana. Creemos que los
!(~rminos descenO'alizaci6n y desconcentraci6n son imprescindib les para
expresar realidades no asulllibles en un
mismo concepto de descenlrallzaciOn.
Para nosotros, 10 que la doctrina administrativa italiana llama descentraJizacion burocratica 0 jerarquica , noes mas
que una simple desconcentraci6n administrativa . Exislen marcada.s diferencias entre la descenO'alizaci6n y la
25 .
F. Garrido F3IJa: Admimstraci6n indirer:a
cil.. pro42 -43 .
26.
Vic..! nota 1n c..!c este mi'nlo capitulo.
27 .
Vid, ·nota 16.
28.
Vid
InJegracion po /ilica. La uwu.wmfa en el Es-
tado morierTW. El estatulO de C alaluna Iex/Os parlamenJarios y legales. Madrid, 1932,
Pl'. 21 y sigs.
24.
F. Garrido Falla : tldminislracion iruilrecta.
c:tL.
16
p. 14
nOla
16 .
que hacen imposible
,u t::quiparacion. Dice De La Vallifla
~u~ "Ia diferencia entre descentrali:l~n \' desconcenrracion es ... facil de
;,r~.:isilr: la descentral izaci6n s upone
'i~mpre la existencia de dus personas,
<llcntras que, por el contrario, la des':\.'nccntraci6n supone simplemenK una
~dJ.:ion entre organ os de la mlsma
~r-;ona jurfdica"29
Hemos intentado determinar 10 que
entendemos por autarqufa: ahora nos
":0fresponde dilucidar el contenido del
.:c)ncepto de autonomia. Mas adelante
..,os preocuparemos de hacer orro tanto
C'n relacion con el concepto de EstadunJiemhro. S610 asf podremos establecer
IJS bases de nuestra actitud ante el
problema de la naturaleza juridica de .
b sdiversasformasjuridicas de Estado ,
.il propio tiempo que nos servmi para
~cdondear el conceplo de autarqu(a,
~uya esencia, como Se ha visto, radica
c-n su potestad administrativa para
i?jecutar leyes estatales y el concepto de
tlllwrqu{a es la base del Estado unitario
JescenrralizaJo = Escadn unitario
complejo.
AU/onomia. Con el Estado moderno se
ha afirmado, de una manera definitiva,
el principio unitario de la soberanfa,
como caracter principal del mismo que
asumfa en sf todo el ordenamiento
juridico, con la consecuente ace'ntuacion de las relaciones de dependencia
de los entes locales con relacion al
Estad0 3o . La autarqufa de los er.tes 10~'-: 'LllllCcntracion
29.
ViJ . nOla 16.
30.
Vid. O. Ranellelli: InslilUzioni di DirillO PubbLico . Milan, 1953, pp . 3'9-322.
cales menores aparece, pues. en el sene
de los Estados modernos unitarios. Los
autores italianos, en un principio empleaban el tennino autonom(a ildminis·
trativa en lugar de autarqufa. Esta 10cucion fue posteriormente abandonada
y sustituida por el termine autar4u(a.
En efecto, fue principalmente para eludir
el equivoco significado de la palabra
autonomta, que encerraba ya un sen tido
preciso y energico dentro del campo
constitucional y en conexi6n con el
concepto de imperium estatal , por 10
que Santi Romano utiliz6, en lugar de
dicha expresion, el terminG alllarquia,
afirmandose as! en el campo del Derecho Administrativ0 31 •
La autonomia conserv6 su significado
hist6rico y elimologico cual tributo del
Estado soberano, que se da leyes, desenvolviendose su imperium con normas obligatorias y coac!ivas.
Se habfa lIegado a eqe punto y parecfa
sistematizada la materia con este doble
concepto de autarqu(a --referido a los
entes locales descentralizados- y de
autonomfa -Iimitada a los Estados
soberanos- cuando el concepto de
autonom{a ha venido destacandose
paulatinamente del de soberan{a, adqu:nendo significados diversos frecuentemente mal definidos 32 . Unas veces se
ha dado ur. concepto polftico de aUlO31.
Cfr. Raggi: Esame crilicu delle varie leorie
modern.e 50pra la IIOzione di awarchw. Tu·
rin, 1'!22, pp. 10 Y sigs.
32.
crr.
M. Ruini. "Desccntramento ed autonomia regionale", en Verso La C051iluenJe. Roma,
1945, pp. 113 Y sigs.
17
nom fa, identificandola con el de autogobierno, 0 con la independenc;a del
ente en cuestion en relacion con los
conrroles del Estad0 33 ; otras se han
ofrecido conceptos juridicos de autonom fa, pero sin que se hayan puesto de
acuerdo los autores en cuanto a1 contenido juridico de la mi·sma. Unos han
considerado la autonomia como la facultad que tienen los entes publicos
menores de dar nonnas juridicas; a los
entes autarquicos les es anibuida una
funcion nonnativa con eJ fin de disciplinar su propio ordenamiento dentro
de los lfmites fijados por el Estado; por
tanto, los entes autarquicos son tambien autonomos. Claro es que la potestad normativa a la que se refieren los
autores, en cuestion, es la reglamentaria.
En este sentido, la autonomia venia a
tener el mismo sentido restringido que
la autarqufa. Otros autores han ampliado, por el contrario, el concepto y contenido del tennino autonomia al
afinnar que la autonomfa implicarfa
unapotestad de imperio originaria, que
se manifestarfa particulannente a rraves
de las tres funciones tradicionales: legislativa, ejecutiva y judicial. Se trataria,
en sfntesis, de la Hamada autonom(a
constitucional propia de todos los Estados. Una posicion intermedia es la sustentada por Santi Romano, para quien la
autonomia se concretaria en una especial relacion de un ordenamiento juridico
con relacion a otr034 .
Nosotros no podemos aquf, por los
3:3.
18
Sobre tad as eslas teonas y su refutacion. lid.
P Virga: La regione. cit. pp. 9-10.
lfmites impuestos por el .:aracter del
presente trabajo, adentrarnos en el
examen cntico de las varias opiniones
que se han dado en la docnina sobre el
concepto de autonomfa. Para nuestros
fines basta afinnar que, enrre las opiniones emitidas al respecto, la que nos
parece mas aceptable es la que afinna,
segun palabras de Virga, que "Ia esencia de la autonomfa (radica) en la potestad que tiene un ente publico de dar
leyes en sentido material (que son diversas de las simples nonnas juridicas)
destinadas a fonnar parte del orden amiento juridico estatal"35.
Aceptamos, pues, con Zanobini, la
definicion de autonomia como "Ia facultad que tienen algunas asociaciones
de organizarse juridicamente, de crear
un derecho propio; derecho que no solo
es reconocido como tal por el Estado,
sino que 10 incorpora a su propio ordenamiento juridicoy 10 declaraobligatorio, como las demas leyes y reglamentos"36. La autonomia implica siempre
competencias legislativas. Ser entidades
autonomas no supone que sean sobe34.
Vid. Santi Romano: "Autonom[a", en Framenli di un dizzionario giuridico. Milan.
1947. p. 29. Esta opinion de Santi Romano
es una consecuencia de su leona de la pluralidad de ordenamientos juridicos, vid., al
respecto, Santi Romano: Principii di dirilto
cosliluzionate generate. Milan, 1947, especialmente el cap. VI, 2, No.3, "El Estado y
los ordenamientos Jundicos". pp. 58-59.
35.
P. Virga. La regione. cit., pp, 9-10.
36.
G. Zanobini.: "Caratlen particolan della autonomia", en Scudi in onoft~ di O. Ron.ellwi.
II., Padua, 1931, pp. 394-396.
o que presupone su integrac I Estado_ De ahf que la acgi slativa de los entes autonode- estar de acuerdo con los
"'_~t'K' , de integracion del Estado del
'-lue fonnan parte: "La autonorn{a
-nos dice Llorens- implica facultad
d~ declarar nonnas con arregio a los
principios de la integracion del Estado"37.
L3 autonomia es, en efecto, libertad,
:-lcultad de promulgar normas, per0
..::on coordinaci6n necesaria respecto a
una colectividad mas grande. La faculIJd de legislar, afirma Llorens, "en el
fondo y en la forma, trasciende de la
.l..dministraci6n" y, por ende, si bien
,-ometida a "normas constitucionales y
kgales", tiene una "esfera propia, exenta
de instruccionesespecfficas concretas".
Por eso, concluye taxativamente Llorens
afirmando que el "elemento distintivo
de la autonomia es la libertad dentro de
la Ley". Una ley constitucional u ordinaria puede declarar ilfcito 10 que una
.:olectividad puede estatuir en uso de su
Jutonomfa, "pero mientras haya auto:lOmfa, existe la libertad de aprecia.:ion"38. Como consecuencia hay que
admitir el camcter polftico de la autonomia: la llamada autonom{a administrativa (y municipal sobre todo) no es
ral autonomfa, sino descentralizacion
: Llorens). La autonomfa regional de la
Constitucion espanola de 1931, es un
verdadero ejemplo de autonomfa regional, es un verdadero ejeT!1plo de
autonomia; no, en cambio, la autonoE. L Llorens. La au/onom{a. cit., p. 71.
E. L :"'lorens. La au/onom{a. cit., p. 81.
mfa municipal que tam bien cita_ Oespues de 10 expuesto es bien evidente la
diferencia que existe entre autarqu{a y
autonom{a, pues mientras la autarqufa
se caracteriza po:- el ejercicio de la'
potestad reglamentaria, la autonomfa
se c:ualifica por el ejercicio de- la potestad legislativa. E~ ente autonomo tiene
tam bien la potestad reglame:1taria, perb
la ejerce en aplicacion de sus propias
leyes, a diferencia de 10 que sucede con
el ente autarquico. El ente autarquico
goza de potestad r:ormativa, pero tal
potestad tiene solo W1 camcter reglamentario, ro legisla~ivo.
No hay autonomia, sino descentralizaci6n administrativa, SI las decisiones
de los 6rganos del "ente integrante
pueden ser revocadas pm una autonomia superior por razones ajenas a la
ilegalidad en sentido amplio". Las
decisiones de los organos descentralizados pueden ser sustituidas por el
organa central, "las de los organos
aut6nomos pueden ser anuladas, no
sustituidas definitivamente"39.
Opinamos, con Garrido Falla, que la
autonom{a presupone La descentralizaci6n po/frica, no asf la autarqufa: "Lo
que nosotros queremos mantener
-nos dice- es que el instituto de la
autonomfa presenta su lugar adecuado
en el capitulo relativo a la descentralizacion polftica, pues que atafie al
problema de la unidad polftica del Estado. Su aplicacion a un ente administrativo descentralizado va contra la
propia esencia de la descentralizacion
39.
E. L Llorens. La au/onomia. cit., p. 81.
19
administrativa y la destruye"40.
Una vez establecido el concepto de
autarqufa y autonomfa, y centradas
am bas nociones en sus marcos respectivos --descentralizacion administrativa
y polftica- solamente nos resta afirmar, verbigracia, que solo las regiones,
a tenor de 10 dispuesto en los artfculos
11, 15, 16 y 18 de la Constitucion
Espanola de 1931, y de acuerdo con los
artfculos 115, 116 y 117 de la Const:tuc:ion ltaliana de 1947, pueden sei'
calificadas de autonomas. Los municipios y provincias, no obstante que
vienen denominados como ente aut6nomos en ambas Constituciones, si nos
atenemos a sus competencias, los habremos de cuaJificar de entes autarquicos.
Sofamente serra posible encasillar
ambas categorfas de entes en una misnuJ
categorlo si se Uegase a demostrar, 10
que nu nos parece posible, que fa potestad normativa de las regiones tuviera
caracter reglamentario. Por ef contrario, creemos que fa po tes tad legislativa regional es idintica a la estatal y
que las leyes regionales son parificables a las estatales, denlro siempre del
marco constitucional41 •
Si queremos, pues, distinguir la regi6n
autonoma de los entes autarquicos nos
hemos de basaren la naturalezajUlidica
de los poderes ejercidos par ambos tipos
42.
efr. Giovenc(): Autarchia amministrattva e
goverrw locale. EmpoJi, 1946, pp. J J Y 48.
43.
MI27 M diciembre de 1947. Madrid. 1962,
Sobre los conceptos del "SlalO come ordinamenLO giuridico" y dc "SlalO come persona
giuridica". vid. Santi Romano: Principii di
dirillo consliluzionak. cil., pp. 55-65, especialmente pp. 59-60: "No lodo ordenamiento
jwidico es persona, pero luda persona Juridica que sea un cuerp<l so~ia1. .. es un ordenamienlO, es decir, un ente, que si se Ie considera en su momento estalico, en su eslruclura, aparece como un ordenamiento objelivo;
pew en cuanLO se anima, er. cuanlo entra en
una vida de relaci6n y aclUa directarnente
por medio de otfOS, afirrnando sus poderes 0
derechos 0 cumpJiendo sus obligaciones, se
revel a como persona. Esto puede acaecerle
al Estado, aunque no necesariamente. La
cualidad de persona que pueda corresponder
al Estado es una ulterior especificaci6n de su
cankter de ordenamiento juridico, del que se
puede prescindir: si adolece de personalidad,
siempre pennanece tal car&.cter que represenla un genus, en el que se distinguen dos
especies: E..<tados con y sin personalid~",
pp.280-297.
p.64.
40.
F. Ganido Falla: Administracwn indirecta
del ESlado. cit. pp. 40 Y sigs.
41.
Sobr.: la eficacia jwidica Lie la ley regional
en ltalia, vid. 1. Ferrando Badia: Las aUlonoIIlias regwnoles en la ConstillKi6n Italiano
20
de entes. Los demas criterios que se
aduzcan para distinguirlos y diferenciarlos solamente vendran a ratificar
esta distincion, pero no a basarla; presupondran la distinci6n, no la creacion.
Y asf, no nos sirve el criterio del origen
derivado u originario de los poderes de
los entes auuirquicos y aut6nomos
---como aduce Giovenc0 42 , por ejem;Jlo-- F que unos y otros derivan su
existenciay poderes de laConstitucion,
es decir, del Stato-ordinamento, y no
del Stato-persona, como dina Sari ti Roman0 43 •
Otro criterio de distinci6n es el aducido
por el profesor Ambrosini, y consiste
en 10 siguiente: los entes aut6nomos
est£ln dotados de "propios poderes", de
°
constitucional, ya que han
por la Constituci6n y
~r"P'~,,"\.:i bajo su particular garant(a"44.
E<0 implica que la Constituci6n sea
:'".;:Ja y, como es obvio, pueden existir
~~ :-:'5 aut6nomos sin una "particular
;.~ .;ntfa" constitucional. Seria el caso
-.;unque noel aconsejable y ventajoso
;"':':-3. las autonomfas- en que estuviera
~ igente una Constituci6n flexible.
ALiemas, el hecho de que una entidad
. c:dica este mas 0 me nos protegida
Tj.\·litucionalmente, deperuiera, en
A.: ,1ll0 termina , de su imponancia, es
..;t" ir, de su naturaleza, poderes y Jun.. ·lIes. A ello . pues, nos hemos de
:-:;'erir si queremos fijamos no en 10
.; ..:.:idental y sf en 10 esencial.
Conclusi6n: los entes aut6nomos se
-:licrencian de los entes autarquicos en
,,:ue, adem as de tener una potestad le;l~lativa igual a la del Estado, tienen
..lna potestad reglamentaria en aplica~'16n de sus propias leyes . El ente
..:utarquico s610 goza de la potesrad.
..:Jministrativa y de la reglamentaria, en
:jccuci6n de las leyes estatales .
£slado-miembro. Se han admitido varios criterios para diferenciarel Estadomiembro de la entidad aut6noma.
Algunos de ellos son de canicter ex::rfnseco a la naturaleza de los entes en
.::uesti6n. Otros se fundan en la naturaleza misma del ente aut6nonio y del
Estado-miembro de un Estado federal 45 .
~osotros hallaremos nuestro cri terio de
UI...:r.Jeza
~ ';;.lblecidos
+4.
G. Ambrosini. "Un tipo inlennedio di Slalo
tra 1'unitaria e i\ federa1e caractennalo dall ·
aUlanomia regiona\e", en Rivisla di Dirillo
pubblico. kama. 1933, pp. 93 y sigs .
distinci6n basandonos en la naturaleza
de los poderes ejercidos par el eote
aur6nomo y por e} Estado-mi<.:mbm.
Opinamus que todos los orros cri!eriOs
diferenciadores son consecuencia de esta
diferenciaci6n por raz6n de naturaleza.
Panimos del supuesto basado en que
los Estados-miembros gozan de autonomfa legislativa y consticucional y de
que la auronumfa se limita solamente a
~a potestad Legislativa. El ordenarruento
estatutario regional es, por ejemplo,
siempre derivado del ordenamiento
constitucional del Estado , es de'2ir, del
poder constituyente unico estatal. Y
aun en el caso de las regiones con estatuto especial, como es el caso de
cinco regiones italianas, este viene aprobade por el poder constiiuyente unico
estatal mediante una ley constitucional.
Sin ella no entra en vigor el estarut046 .
Las entidades aut6nomas, pues, no gozan
de autonomfa constituci0nal. El Estado-ardenamienm es el autor unico
del estatuto especial- y, 16gicamente,
de los estatutos comunes italianos-de
las entidades au!6nomas, tanto desde el
punto de vista de su formaci6n como de
producci6n de sus efectos47 . No sucede
45 .
Sobre las diferentes teonas en tomo a los cri·
terios difer.;nciadores del ESlado-miembro
en relaci6n con la regi6n aut6noma, vid., en·
tre otros, H. R arrai 1. L'aUlonomie refiionale
en Espagne . Aix.:n Provence, 1933, pp. 170·
179 Y P. Virga: La refi ione cit. , pp . 14-18,
notas 45 · 4~ .
46.
Sobre la polestad estalUlaria de las regiones,
vid . l Ferrando Badia: Las aUlonomias reo
gionales . Cit., pp. 234·247 .
47 .
Vid . l Ferrando Badia: La s aUlonomias
regionales. cit., pags . 244 · 247 .
21
esto tratandose de los Estados-miembros. Los Estados-miem!Jros se dan a
traves de sus 6rganos constituyentes,
una Constituci6n que ha de observar las
normas y lfmites contenidos en la
Constituci6n federal. Por eso tam bien
hemos de afirmar que la aUlorwm{a
constitucional del Estado-miem bro no
es absolUla. En todas las Constituciones
federales, como veremos mas adelante,
se limita la potestad constituyente del
Estado-miem bro mediante el repano
de competencias entre los poderes federales y los poderes locales, estab1ecidos por la misma Constituci6n federal.
Y s610 corresponde a los 6rganos constituyente~ federales -si bien integrados por representantes de los Estadosmiembros- determinar tal repano y,
por tanto, restringir los poderes de los
Estados-m iem bros.
El principallfmite al poder constituyente
de los Estados-miembros deriva de que
el reparto de competencias entre los
poderes centrales y locales viene establecido por la Constituci6n federal. A
los 6rganos consti tuyentes federales les
corresponde determinar tal reparto y
por tanto, ampliar 0 restringir los poderes
de los E.stados-miembros, si bien estos
deben panicipar en la reforma constitucional, interviniendo asf en la ac1tividad suprema de la vida constitucional.
(Esta participacion directa, en mate ria
constitucional, como veremos tam bien
mas adelante,junro con La participacion
indirecw"en materia legislativa ordinaria, es una de Las principal~s consr;cuencias de la naturaleza estatal de los
Estados-miembros). La Constituci6n
22
federal impone otros Ifmites a las Const:tucione :; federadas, as!, por ejemplo,
en relaci6n con la forma de gobierno y
con la esrructura constitucional de los
6rganos de los mismos Estados-miembros: La Constituci6n de la U.S.A .
impone a los Estados-miembros la
obligaci6n de tener una forma republicana de gobiemo (art. IV, secci6n 4a.).
El articulo 60. apartado b), de la Constituci6n suiza, establece que "Ia Confederaci6n garantiza a los Cantones
su constituci6n cuando asegure el ejercicio de derechos polfticos segun las
formas republicanas representativas 0
democraticas "48.
Pero no pueden excederse estas limi taciones, SO pena de que el Estado4lS.
SobrcesLOS limitesenel Den:chopos itivovl gentc, vid" par ":Jemplo, articulo V de la
Constirucion de los Estados Urtidos y comenLano a eSLe resp..:e Lo en E. S. Corwin: rrc
ConslitUlioll and Whal It means l oday , l:>rin eemon, 1954; arlS. 118-123 de la Con s LilU eion federal de la Confedcraeion Helvetica
(29 de mayo de 1874): articulo 79 de la L~y
fundamental de la Republi ca Federal Akma na (23 de mayo de 1949); arts. 1 13 · I 31 de la
Constirucion de la Republica Socialista Federal de Yugoslav ia del 7 de abnl de 1963 .
La Constitucion federal impone OLrOS limiles
a las Constituciones federadas , as i. por eJem plo-y como se ex puso en el ,ex to-- en relacion eon la forma de gobiemo y con la esLructura constirucional de los organos de los
mismos Estados -miem bros; la Constituci6n
de los Estados Unidos impone a los Estados·
miembros la obligacion de tener una forma
republicana de gobiemo (art. 40., sec cion
4a.). i::1 art. 60., apart. b) , de la Constitucion
suiza establece que "La Confederaci6n gllramiza a los canloncs su conslitucion" Vid ,
G. Lucatello: " Lo SLalO regionale quale
forma di Stato" , en Alii di!1 pri,.,;o COilW!81W
di sludi regionali. Padua, 1955. p . 146. nota 20 .
miembro se convierta en una simple
entidad autonoma; por eso, el control
de legitimidad constitucional ejercido
por el Estado federal sobre las constitudones de los Estados-miembros es
un control de naturaleza mas restringida
que el ejercido por el Estado al aprobar
el estatuto de las entidades aut6nomas.
Sin la ley estatal de aprobacion, el estamto no entra en vigor. No sucede 10
mismo tratandose de las constituciones
de los Estados-miembros.
Para algun autor, el hecho de que la
estructura constitucional de los Estados-miembros venga condicionada por
el ordenamiento federal, es suficiente
para afinnar que el poder constituyente
de los Estados-miembros es limitado,
subordinado, derivado "del poder del
Estado central", en una palabra: no es
poder constituyente. Se podrfa, pues,
decir-afmna Lucatello- que resulta
diffcil "distinguirlo de la potestad de
autoorganizacion administrativa de las
regiones", y, para mayor abundamiento,
nos dice que, aun "admitida la posibilidad de esta disrinci6n, ello no implicarla que los Estados regionales y los
federales (fonnas juridicas de Estado
que seran expuestas en sendos capftulos posteriores) no deban ser incluidos
en una unica categorfa distinta de la del
Estado unitario". A 10 sumo implicarla
-dice- que el Estado federal no era
mas que un "subtipo del Estado regional". Concluye asi: "Los Estados
federales serfan, en sintesis, Estados
regionales, en los que los Estados-miem-
bros tendrian naturaleza de comunidades
no soberanas que go zan de una autonomia particular".
Creemos erronea la opinion de este
autor de que "las regiones estan dotadas
de potestad de autoorganizacion constitucional". Segun ello, los estatutos
regionaies deberfan ser considerados,
desde el punto de vista j urfdieo, "aetos
de las regiones mismas" ... , "porque no
solamente los organos regionales podran
deliberarIos, por primera vez, sino
tam bien sustituirlos y modificarlos".
Estamos de acuerdo con Lucatello de
que los estatutos de las regiones deben
ser considerados como "actos de las
regiones", como tam bien 10 estamos
cuando afinna que las leyes estatales
que han de aprobar los estatutos regionales tienen una simple fundon de contro1 49 , pero discrepamos de el cuando
intenta deducir de ella que las regiones
gozan de autonomfa constitucional como
los Estados-miembros. Su error radica
en querer parificar, jurfdicamente, la
ley estatal aprobatoria del estatuto regional con la Hamada "garantia" que el
poder legislativo del Estado central debe
dar, en algunos Estados federales, a las
nuevas constituciones y a las modificaciones de las constituciones de los Estados-miembros. Su diferencia es esta:
los estatutos regionales no entran en
vigor mientras no han sido aprobados
por el Estado, y este, cuando acepta,
con su .ley, el estatuto de una region,
49.
G, Lucatello. "Lo Stato region ale", cit., en
Attidelprirnocoflvegno. Cit.,pp. 145-148y
notas 24 y 25.
23
hace un acto de propia soberania 50 Por
el conrrario, en aq uellos Es tados federales, en los que el Poder federal debe
conrrolar la legil imidad constitucional
de las constiruciones de los ESladosmiembros, eSle control 0 garantia se
{t·mt·{a. ·~ n pn·mer fugar , a estabfecer la
legirimidad cOnstilUcio nal de dichas
consrituciones y, en segundo lugar-y
esro e s fw.domelltol- este control de
legirimidad constilucional es sucesivo
a la entrada en vigor de las nuevas
nonnas constitucionales. Si se establece
su ilegitimidad constitucional, estas
nonnas vienen derogadas ex tUIlC'J. La
aprobacion estatal de los estatutos re50.
gionales es, por el contrario, un requisito para la eficacia jurfdica de los
misrnos. Opinamos que ladiferencia de
ambos conrroles estatales deriva del
hecho de que , en el caso de los Est ados
federales, el Poder central se enfrenta
con OtrOS poderes constituyentes que
gozan de autonomfa constituci ona l
originaria. EI Poder central ha de velar
por el mantenimiento de la federacion.
Es 16gico, pues, su control de legirirnidad constitucional, pero tam bien es
Jogico que sea sucesiva a la entrada en
vigor de la constituci6n del Estadomiembro. En el caso del Estado regional, el Estodo-persono se enfrenta
Los eS I3LU\OS regionales en la Conslirucion
Es panola de 1931. y los Estaru tos regionaJes
ordinarios, en Ja Conslilucion Italiana de
sostienen que los ESLaLutos son normas espe·
ciales que difieren de la s otras leyes regiona·
les y desde el pun to de .... ista cS lalal. no pue·
den serconsideradas como consurucionales
ni como ordinarias; G Ambrosini: Awonom{a regiona/e, eit. pp. 58 y 72, en relaci6n
1947. son aCIQS propios delas reg iones, aCLas
de aUIOn0n11a . La ley CS lalal que los aprueba
com lJluy c soiamCnic un TcquisilO para la eficaciajuridica de las mi sm as;. fula es laopi·
ni6n dominantc. A t.: s tc n:spt'.-Clo, vJd. G.
Mi ele: La r eglOfU! nella C()sllIu zio fU' ilatJann.. Florenc.ia, 1949. pp . 5 I Y sigs.; P. Bodda: " S ull a pOIc:sla norm al iva delle reg ioni
secondo la ~Iuova (,O~( i l U7.i one '· . en Nuo va
ReS$eg fUl , 1948. p. 614; P. Virg a, La regio ne. Cil., pp. 55 Y si gs. Contra: C. Mortati.
Istiluzioni di dinJlO pubblico. Padua. 1952,
pp. 395 Y sigs. Para Monall.los Es talulos revest Irian 13 figurJ de un aCiO complejo produe to de una eolaboraci6n dt:. las regiones y
del Estado. pero Icngamos en cuenta que tanto en Ja Constltucion Espaiiola de 1931, en
sus articulos II y 12, como en la ~onstilU­
cion Italiana, en su articulo 123. cmplean el
term !.nO" aprohar" y no el de deliberar. EI EslatulO 10 delibcran las reg iones y 10 aprueba
el Parlamento, que no puwe rnodlficarlo. 0tros autores, com(J Carena: Tendeme federa/I, ciL ,p . 172, Y F. Pierandr(.i: LaCOSll1Uziofl.e Spagn.ola cil. . p. 42, nOla I, en relaciOn con eJ E:;UlTULo de Jas regiones espanolas.
24
con los EstanllOS regiooales espaflolcs, aflJlT1a
que el ESLatulO liene car aeler y .... alor de ley
contituciunal, ya que una vel aprob ado no
puede ser modifieado por una simple Icy ordinaria. sino con un procedimienlo especial
Una tesis opuesla a la de Ambrosini es Ie
sustenlada por Masso y EscofTet y Gay de
Montella: L 'EslalUi de COlalunya Barcelona. J933 . p. 12. Para es tos autorcs el Es laW(O
de CalaJuna Ie coneede lUla poleslad de autoQTgan;zaei6n eonslil ue ionaJ. y el ESlalulo
sen3 su mhima expresi6n. Creemos que es
infunda da ta l opinion. Debemos poner en
relaci6n el aniculo ) o. del Estalulo de (alahlfia (21 de ~ep(iembre de 1932), en el que se
fundamcntan tales aUlores,conel articulo 12,
apanado c), de la Constilucion b panolli. de
lqJl.
51.
Cfr arts. 50.\ 60., Y 28 de: la ConS llluCtvrt
Federal de la Confedcraci6n HdVC1ica de 29
de Mayo de !874; an. 50. de 1:: 1 ConsliluclOO
A,scnt;n, de 185 3 y de ) 949.
con otros poderes
tivos ordinarios.
denvan su
Enado-ordenamiento, es decir, de la
Constituei6n p:-omulgada por el poder
constituyente dnieo
Estado-persona
porIa
y de fondo del estatuto y darle eficaeia
juridiea mediante su propia ley, que
tam poco pollia negareuandoeJ esraruto
retIna los requisitos neee:)arios establecidos por la Constituci6n. Si 10 hiciere, las
regiones podrian
ante el
constirucional 52 .
Algunos aurores,como Le
:vfouskhely:i4,
, etc.,
esencial y prila participaci6n
directa e indirecta del Estado-miembro
en la fnrmaci6n ia voluntad federal.
~osotros opi namos que la participaci6n
en la
es un criterio
y los
entre el
regional y el unitario descentralizado,
bro y la
entre el
aut6noma y aut<l.rquica, pues creemos
52.
)3.
Vid,P.
Laregione.CiL,pp,22-26;cfr.
an. 12 apart. c) de la Constituci6n
de 931 en relaci6n con eI an. 121, apans,
a) y c), y an. 123 de la Constituci6n llaliana
ell relaci6n con el art. 134 de la misma,
Vid, M, Le Fur: La conjedera!wn. d'E/a! et
Paris, 1896, pp, 586 y
r
54,
Vid. MouskMly,Le lheoriejuridique de L'
Paris, 1931. pp, 229 y
55.
Vid. c.1. Friedrich: Conslrtucional GovernLU'TJ'UU7WV Nueva York. 1950, es-
que esta ;>anicipaci6n es un trasunto de
de los
fijarnos pru'a
una distinei6n entre el Estado-miembro y la entidad aut6noma.
nuestro
distinci6n
La
del
formaei6n de la voluntad
y su
representaci6n, en cuanto
en los
6rganos federales es considerada por
nosotros como una consecuencia de su
titularidad de un
constituyente
y, por
autonomfa
y
ordinaria56 ,
mismo podemos
lido contrario,
entes aut6nomos,
si bien poseen una potestad legislativa ordinaria, carecen de autonomfa
participar, por
constitucionaL No
tamo, en la formaci6n de la voluntad
entidad
Estado-miembro-- como una corporaci6n territorial
dotada de autonomia legisiativa, 0 tam bien la podemos definir como una entidad publica
territorial y no constitucional dotada
personalidad
no originaria
soberana 0
originaria,
porque deriva su
reconocimiento
por parte del
(entiendase Statoordinamemo;
es una de
earacteristicas que la diferencian del
tado-miembro en un Estado federal); no
soberana 0
porque no
56,
Vid. M. Garcia
Derecho constitucional. CiL, pp. 220-231.
---------------------------------------
dotada de la potestad de gobiemo 0 de
imperio, propio del Estado, sino solamente de una potestad legislativa y de
administraci6n Iimitada y condicionada
por la primera y a ella subordinada y, a
su vez, la entidadautonoma se diferencia del ente autarquico -propio del
Estado unitario descentralizado-- en
que este goza tan s610 de una potestad
administrativa.
Con todos los conceptos expuestos queda
redondeado -negativa y positivamente-Io que no es y 10 que es Estado
unitario centralizado, desconcentrado
y autarquico 0 descentralizado. Pasemos
ahora a orras consideraciones com plementarias que evidenciaran la naruraleza
y crisis del Estado unitario, al menos en
su versi6n centralizada.
C. La burguesia, la
Revoluci6n Francesa
y el Estado Unitario
centralizado
Se haexpuesto, desde un punto de vista
jurfdico, el Estado unitario y su tipologia, asi como orros conceptos -autonomia y Estado-miembro--- que 10
diferencian del Estado regional y del
federal, respectivamente; justo es que
expongamos ahora esta misma forma
jurfdica de Estado desde un enfoque
socioJ6gico. A este objetivo responde
este epfgrafe.
, EI Estado unitario centralizado. Decir
que el Estado unitario se caracteriza
por la existencia de un centro unico de
poder es, sin duda, explicacion sufi26
ciente para el Derecho constitucional,
pero, sociologicamente, es infinitamente
mas delicadoexplicarc6moesta unidad
de poder pueda ser realizada, sin artificio. Que, desde un punto de vista de la
organizacion polftico-positiva, la multiplicidad de voluntades individuales sea
considerada como unificada y, por esta
razon, susceptible de dar origen a una
idea de derecho 10 suficientemente
amplia para ser ten ida como idea de
derecho de la colectividad entera, esto
no es mas que una hip6tesis. "Y la
legitimidad de un poder estatal unico
depende de la exactitud de esta hipotesis. Para comprender la significacion
profunda del Estado unitario, no nos
podemos limitar a considerar la superesrructura a traves de las instituciones
jurfdicas que la definen exteriormente.
Es necesario buscar c6mo estas instituciones, que aparccen uniformes, se
armonizan con la exuberante diversidad de su infraestructura social".
Como es bien sabido, el hombre forma
parte de una pluralidad de grupos sociales; el hom bre es, por tanto, portador
de una pluralidaddestatus; es miembro
de una familia, vecino de un municipio ... ,
feligres de una parroquia, pertenece a
un lugar de trabajo 0 de profesi6n ...
Pero, por encima de estos gru pos sociales, en los que el hombre esta inserto,
est<i la superestructura jurfdico-politica
estatal. Su existencia no implica necesariamente la desaparici6n de los grupos
secundarios, sino que tan solo necesita
que la actividad, y especialmente los
57.
O. Burdeau. Traut de science policique. II,
Paris, 1949.p. 317.
componamienros que los grupos sociales exigen a sus miembros, no este en
contradicci6n con el interes publico del
grupo social global 0 sociedad del que
el Estado, es decir, el poder polftico
juridicamente institucionalizado (= de
hecho, los gobernantes), es responsable.
La actividad del poder estatal, limitando 0 suprimiendo las prerrogativas
de los grupos sociales, en tanto sera
legftima en la medida que 10 exija la
idea del interes general de la sociedad.
Si los individuos conciben --como una
exigencia- la unidad del poder como
necesidad para el servicio del inten~s
publico, fundan por ella mismo -legirimandoias, sociologicamente hablando- las pretensiones del poder
unitario. La exigencia de un derecho
unitarioque los individuos se representan servini de base para un poder neutro, es decir, mas alia de las particulariclades que pueden dividir ala pluralidad
de grupos sociales 58 • Un pOOer indiferente a la diversidad de las estructuras
sociales parciales tan solo se halla fundamentado en esta exigencia vivida por
los gobernados. Pero hay que com probarla, no suponerla.
D. EJ Estado unitario
centraHzador
Frente al pluralismo social y politico, el
Estado puede adoptar dos actitudes: 0
reconocerlo 0 negarlo. La actividad
espontanea de los gubernantes ha sido,
hist6ricamente, durante el siglo pasado,
desconocer sistematicamente Ia exis58.
G. Burdeau. Traile. Cit., II, pp. 318-319.
tencia de grupos secundarios. Por un
instinto de defensa los gobernantes se
han inclinado a concenrrar tadas las
prerrogativas en un uoico poder, vincu>lade a la idea de un interes nacional, a,
una idea global y uniforrne delllamado
bien com tin, y, por tanto, del derecho,
tinico e indiferente. Historicarnente, esta
desconfianza del Estado frente a los
grupos sociales se ex plica por el proceso
en virtud del cual se ha esrablecido el
poder estatal en la mayor pane de los
paIses. Este se ha constituido superponiendo su pOOer al de los diversos
cuerpos 0 colectividades para subordinarlos a el 0 para, finalmente, eliminarlos. De esta manera, los gobernantes
han reaJizado al mismo tiempo la unidad
de derecho y la unidad de poder de
coaccion sobre todo el territorio nacionaJ
El poder estatal soberano se constituy6,
pues, hist6ricamente, por una central izaci6n progresiva de las prerrogativas
del pOOer publico que durante el Medioevo se hallaban esparcidas en pluralidad de centros de decision polftica
autonoma. EI poder establecido tendi6
a convenirse, a la vez que en cenrralizado, en centralizador.
El Estado unitario centralizado se caracteriza por dos facetas: polftica y
adminisrrati"Qa. Polfticamente, esra
fundamentado sobre una idea uniforme
de un interes general para tOOa la sociedad, que los gobernantes deben intentar realizar mediante una reglamentacion tam bien uniforrne en su cometido, y universal en su aplicacion. Desde
el punto de vista administrativo, el poder
estatal unitario se caracteriza -segun
27
Burdeau- porque la ejecucion de las
leyes y la geslion de los servicios
"dependeexclusivamente de las autoridades independientes del medio en el
que obran y del grupo al que inleresan
los servicios". El poder unilano cenIralizado se legitirna tan rolo por su
relacion con la exislencia de una
comunidad unificada y homogenea. En
otras palabras, la centralizaci6n pastula fa hamogeneidad de la estruClura
socialS?
La unidad del poder estatal realiza--()
al menos formalmente 10 prelende-Ia
sintesis de las vohmtades particulares
en una voluntad unica. Quienes han
puesto de relieve el canicler organico
de la unidad del Poder eSlalal han sido
los fil6sofos del siglo XVIII y los diputados de la Asamblea conslituyente de
la Revol ucion Francesa. La leoria de la
soberanfa nacional, Ia teoria de Ia representaci6n y la teoria de la voluntad
general han contribuido, fundamentalmente, a la construccion del ESlado
unilano centralizado, y, por ende, del
Poder unitano, porque <51 es el unico
centro decisorio de una co/eclividod
hipalhicamente unificada, de la que
dicho Poder unilano expresa su vol untad60•
La existencia de un centro exclusivo de
decision politic a para todo ellerritorio
nacional, y para la totalidad de una
colectividad, lIevaconsigo la presencia
del Poder eSlatal en todas las partes de
su territorio. Por consiguiente, la cen59.
G. Bunleau. Trail<!. Cit, n, pp. 319·320.
60.
G. Bunleau. Trait/!. Cit., n, pp. 321·322.
28
tralizaci6n, desde un punto de vista
politico, es un medio de realizar y de
mantener la unidad de la colectividad
nacional. Desde un pumo
vista 50ciol6gico, la centralizaci6n resulta de la
concentracion en las manos de un tlnieo
poder (en el periodo de las monarqufas
absolutas, en el Soberano, y mas tarde,
a partir de la Revoluci6n Francesa, en
unas instituciones gubernamentales), de
todas las competencias y pterrogativas
que anterionnente habfan estado territorialmente esparcidas. Juridicamente,
la centralizaci6n se realiza por la concentracion del Poder publico, concentradon que hace posible la organizaci6n
de los funcionanos en un cuerpo
jen'irquico. Estos dos aspectos tienden a
un mismo fin: fa unificaci6n delpoder.
La concentracion del poder publico
significa el monopolio reservado a los
gobemantes de dar reglas juridicas y la
centralizacion, a su provecho, de los
medios materiales para asegurar la ejecuei6n de las mismas. Para que sea
efectiva la concentrati6n del Poder
publico se exige que lodos los agentes
encargados de ponerla en obra pertenezcan a un cuerpo jerarquizado colocado bajo la dependencia del Pooer
central. La incorporacion de lodos los
funcionanos en una jerarqufa conduce
a reservar al gobemante 0 gobernantes
el nombramiento de lodos los funcionanos publicos, 10 que trae consigo la
garantfadeque estos actuaran de acuerdo con las directrices del Poder estalal61
61.
G. Bume.u. T,aile. Cit, H, pp. 322-325, .
£. El Estado contra los
grupos sociales
EI ESlado unitario centralizado triunf6
con la Revoluci6n Francesa. Es sabido
yue la filosoffa polfr;ca de la Revolu.:i6n Francesa ponfa el acenro sobre los
principio, de libenad e igualdad de los
ciudadanos (principalmenre sobre el
primero). De ahf que la centralizaci6n
apareciese como medio de eliminar los
privilegios. La afirmaci6n de la unidad
y de la indivisibilidad de la naci6n
soberana tenIa como consecuencia la
destrucci6n de /05 cuerpos inlermedios.
La Revoluci6n Francesa coloc6 a la
naci6n, como soberana, por encima de
la voluntad de los ciudadanos. A la
comunidad estamental del Antiguo
Regimen, la Revoluci6n Francesa opuso
la comunidad nacional, la soberania
nacional, identificando la naci6n con el
"tercer Estado", es decir, la burguesia".
Juridicarnente, la cenrralizaci6n se opone
a la yuxtaposici6n de cenrros de decisi6n relativamenre independientes del
Estado. Filos6ficamenre, se presenra
como una consecuencia de las teonas
individualistas que, en nombre de la
libenad sin trabas, y de la igualdad, no
toleran ningun inrermediario entre el
Estado y el individuo, y centraliza en
las manos de los gobernanles la tOialidad del ejercicio de un Poder que ha
surgido -se afuma- indivisiblemente
de la colecrividad nacional. Socialmenle,
62.
Vid.1. Laferriere. MafUU!1 de droiJ const;IUParis . 1947.pp. 60-61; M . Ouverger.
Irutiluciol1l!s polflicas y DuecM con.flitucional. Barcelona. 1970. pp. 115-118 .
lio~J .
(a cenrra(izacion respuncie a( l'nlCIlI(llfc
idenrificar la naci6n con b bllr~uesfJ ,
que surge c..Ie 'pues del predomlll in sueesivo del clero y de la arislOcra<.:ia.apoyalUras de las Monarqufa s absoi'ulas. Por lanlO, podemos arirmar que la
cenlralizaci6n polfrica y administraliva
es consecuencia del caracter individualisla de la democracia poiflica surgida
de la Revoluci6n Francesa. La democracia polilica, lal y como se presenr6
desde los principios mi smosde la Revoluci6n Francesa, e1imin6 a todos los
grupos sociales secundarios que podian
interponerse entre los individuos y el
Estado. En su fobia a los cuerpos inrermedios confundi6, como dice Burdeau,
10 que era sano, espontaneo y 10 q ue era
un grupo anificial, parasito y opresor6'-
F. La democracia
pluralista exige la
descentralizaci6n
Es conveniente disociar los conceptos
de democracia e individualismo. Frente
a la democracia individualista, propia
de la Revoluci6n Francesa, modernamente esta apareciendo un nuevo lipo
de democracia: la democrdcia de grupos
tanto sociales como polIticos =Ia democracia pluralista'"
La democracia individualisla y, por ende,
cenrralizadora, fue un produclO de la
burguesfa en su intento por destruir a
los otros grupos intermedios y de conITolar la vida loda del paIs en beneficio
propio. De ahi que los conceptos de
soberanla nacional, electorado-funci6n
63 ,
Vid . G. Burdeau. Trailt. CIt, II. p. 339.
29
y de sufragio censatario se hallen fntimamente trabados no solo par vfnculoi>
logicos, sino -y ella es 10 mas impartante- en la mente y en el corazon de
la burguesfa triunfante 65 .
Pero, a medida que los otros grupos
sociales, tanto los de interes como los
de promocion, etc., as! como los polIticos, se han ido fortaleciendo, el Estado
se ha visto obJigado a reconocer su
exisrencia, y, por ende, a descentralizarse administrativarnente en beneficio de tales grupos, en el primer caso, y
a reconocer funciones pollticas -previa reguJacion legisJativa- en el caso
de los partidos. La democracia plura!ista implica el reconocimiento de fa
existencia de una pLuralidad de grupos
sociales y polfticos intermedios entre el
individuo y el Estado. De aM que La
dem()cracia pLuralista se vea nhligada
a recllrrir a fa descentralizacion como
uno de los instrumentos mas iltdes para
la realizacion de una verdadera y real
democracia.
64.
65.
Sobre e\ liberalismo, vid. G. Ruggiero: HL.I(oria de/liberalismo europeo. Madrid, 1944.
Sobre la dislmcl6n .:nlrc liberalismo y democraLia. vid. M. Garda Pelayo: Derecho conslilucional comparado Madrid, 1lJS9. Para llJl
cSiudio de Ja evolucion de Ja democracia hIJlTal. vid. J. Ferrando Badia: La democrat
ria en IraYklformacion. Madrid, \973, y sobre la democracia plural iSla, vid. G. Burdeau:
"Siluaci6n de ia democracia plw-alisla", en
RevislQ de ESludios Po;'·licos. No. 42, Madrid,
J ';155, ldem. Uemflcrar:w. Barc,,]ona, J 960,
cspeclalmente capilulo IV.
Vici. M. Duvc:rgcr: /ns/./ucwnes polillcas
ClL, pp.
30
115-1115.
Conclusion. El pluralismo social y
polItico, junto con la instauracion de
respectivos y eficaces cauces de participacion y actuacion, dani lugar progresivamenle, a la triple democracia de
grupos: la economica, la social y la
polfrica. Pem una democnlcia de grupos
sin su correlativo autogobierno encierra una contradiccion inrerna. Y el autogobierno economico, social y en el
campo polfrico, si quiere ser verdadero,
se ha de traducir tam bien en la organizacion jurfdico-constitucional del Estado. Por eso, en nuestros d fas --por
doquier- los Estados unitarios centralizados estan dejando paso a Estados
unitarios descentralizados, a Estados
regionales, y, en casos extremos, a
Estados federates
G. Anacronismo del
Estado unitario
La democracia individualista de la
Europa continental --como se dijo-fue un producto de Ja burguesfa intelectual francesaquequisocontrolanoda la
vida del pais en beneficia propio, y para
ello, la burguesfa, trasladola soberanfa
del Rey a fa Nacion: soberanla nacional;
par orm parte, arbitro una teona poiftica
que Ie pennitirfa monopolizarel Poder,
a saber: la Nacion soberana era la unica
titular de todo poder, de todD derecho.
Ella 10 delegaria en quien creyera que
se 10 merecia mas. L,En quienes'J: Los
que la manlenlan con sus impuestos
serfan los beneficiarios de esta delegacion de poderes de la Naci6n soberana.
Detalle de la fachada principal del Capila/ta NacianaL
E1 sufragio censatario (0 capacidad de
elegir y ser elegido, limitado por motivos econ6micos) cobraba aSl carta de
naturaleza poiftica. La burguesia, pagadora de impuestos, recibiria de la Nacion
el mandato de regir sus destinos. Los
miembros integrantes de la clase
-pagadora de impuestos- serian titulares de un nuevo derecho: Ser electores y elegibles para cumplir la funcion de servir a la naci6n. Ser elector 0
elegible era una funci6n -y no un
derec~ que tenfa que cumplir la
burguesfa por mandato de la Nacion
soberana, pues para eSla sus 6rganos 0
instrumentos mas adecuados para su
servicio eran quienes la sustentaban
econ6micamente. Por eso -y como ya
se indic6-- en el sistema de la teoria
electoralliberal-burguesa los dos prin-
cipiosde electorado-funci6n y sufragio
censatario se hallan fntimamente trabados.
Y los Estados surgidos a 10 largo del
siglo XIX y principios del XX fueron
--como la misma Revoluci6n Francesa
de 1789-- obra de la burguesfa en sus
luchas contra las Monarquias absolutas _
y las aristocracias terratenientes, que
las apoyaban.
.
La burguesia liberal europea --{) simplemente los liberales del viejo continente- siguieron las pautas trazadas
por la Francia revolucionaria. En sus
lfneas generales, el Estado creado porla
burguesfa europea fue a imagen y
semejanza del que cristaliz6 definitivamente en la Revoluci6n Francesa.
La clase dirigente se oponfa -ahora ya
Ie resulta imposible resistirse a la ava31
lancha descentralizadora- a refonTIaI
administrativamente la tstructura unitaria del Estado por las siguientes razones:
I. Porque la clase gobernante estaba
integrada por elementos de la burguesfa mercanti!. ,,' industrial e intelecrua!.
2. La burguesfa monopolizaba el poder
gracias al sistema electoral vigente:
sufragio resrringido por rnotivos economlcos.
3. La clase gobemante ut;lizaba el Estado, tanto polftica como administrativamente,en provechode sus intereses.
En una palabra, la burguesfa europea,
por ejemplo, deseaba continuar con la
democracia polftica individualista, que
habfa copiado de Francia: con el Estado
unitario centralizado, y asf, y por limitam os al tema de las regiones, los enemigos del reconocimiento juridico del
hecho regional. como instrumento de
descentralizacion administrativa, adu·
cian, como aIgurnento contra la descentralizacion regional, que ello im pi icma
un peligro para la unidad del Estado y aun mas de la Nacion-. Eran enemigos de todos los cuerpos intermedios y
al filo de la cuestion regional , podemos
preguntarnos, ,,era realmente la region
un peligro para la unidad del Estado? 0,
i,se servfan de este argumento para en cubrir un'os intereses de clase 0 par.dido?
Con el sistema administrativo vigente.
la cJasc gobemante se interferia en todos
los camp[)s de la vida nacional sin que
se Ie presenrasen obst3culos de ninguna
32
clase. Concentrabaen el Estado lasuma
de todos los poderes. Los individuos y
las instituciones particulares quedaban,
de hecho. privadas de todo medio eficaz de resistencia legal. EI sistema
vigente proporcionaba a laclase gobernante ocasion para tada especie de injerencias en los 6rganos de la Administracion , y, a su vez, sobre los derechos
de los ciudadanos ... Asi, pues ---como
afirma Ruggiero-- el principio de la
libenad dentro de la ley quedaba redu~ido a una cosa ilusoria"M
Pero la lucha a favor de una Administracion independiente de la politica, es
decir, de la burguesfa, fue uno de los
objetivos fundamentales de casi todos
los partidos politicos de entreguerras
con base popular, y especialmente de
los que han tomado carta de n<lruraleza
a partir de 1945, que luchan por la
existencia de un efeuivo, adecuado y
funcional regimen juridico en el Estado, como condicion esencial para una
mas efectiva vida democnhica. Para
ello es indispensable, 01 mellOS. una
descentralizaci6n administrativa y la
independencia de la adminisrraci6n local
de la politica.
Los enemigos de la descenrraliz3cion,
tanto administr3tiva como po[{tica,
basaban y basan sus antipatfas en dos
razone s: manifiesta. una, y 0culta, otra:
I. La descentralizaci6n era un peligro
para Ja unidad del Estado y de la nacion; y
2. La centralizacion servia a los Intercses de Ja clase gobernante. tanto de
66.
G Ru!-ai!(.~ ro·lllSIona . Cit . p. JII).
Vid.1. Femmdo 3adia: La democraclG en
e n desrructor de las bases mas caras a 1a
teon'a libera l: "todos los hombres son
aeados ig uales; dot ado, por el Creador
de l·iertos derechos inalienables; e nt re
estos derec hos Se hallan la vida, h
libenad y la busqueda de la feli cidad .
Los go bernanres se esta blecen por los
hom bres para garantizar estos derechos ... " (Declaracion de Independen ciade los btados Unidosdel 4dejulio
de 1776) Y el aniculo 20. de la Declaracion de Den'chos del Hombre y
del Ciudadano del 26 de agos to de
1789, dice: "El fin de toda asociacion
politica es la conscrvacion de los dereLhos naturales e illlprescriplibies del
hombre .. , la libc rrad , la propi edad, 1a
segundad y la res istencia a la opresi6n"
Tra s las experiellcias libera les y fa scistas. algunos pai>es de la Europa no
socialisla, ante !a presen.:i;! de un a d ase
pro1etaria con fuene cohcsi(')", de panidos de masas y con e l progresivo fortalccimiellio de una pluJ';!Iidao de grupos
soc iales de diversa na!Uralc za - e ntre
ellos los grupos territoriak s- se han
visto obilgados a re nunciar a su deiflOcraciu indi\'idualisla y ~ ~u correspondienle '1I[l",eslfI'Clllfli esralal IIllilarill y a tran sfoml arse en democrac ias
fJluralisllJs Y Ii,,/)ernames , as i como a
utilizar la desce ntralizacion como uno
de los insrrumentus mas uliles para la
realizaci o n de ulla au tentica democracia. La lraducci(m juridica de esta evolucion, es decir, de la democracia individualista en democracia pluralisra, sera,
segun los casos, 0 el Estado re gional"
rr(Jnsfo rmacu) n. e ll .
elfederal.
la dcrecha cumo de'" lIamada izquierda.
EI problema qUe' , contelllporaneamcill':
a la IIllifieaeion IUIe/onal, SC dcbfa haber
resuelto, y no .Ie hizo. era eI de i nsenar
[lol{iiea y adminislralivamcntc, por
ejelllplo, la region - y cualesqulera
OtTOS cuerpos intennedios-- en la
N acitin. Se creyo poder negar el
problema Illismo. pur lemor a que resurgiesen los legirimos imereses locales 0 que .Ie fumlasen mickos de
intereseS upuestos a los nacionales.
Como, en efe clO, sucedi6 - y esta
acaeciendu como .Ie puede tene r ocasion de comprobar"- por no habe rse
refonnado a tiempo el ESlado Iiheral
de Derechv en su ve rsion juridica de
Estado unitano .
El gnto marxista de " proietarios de
todos los paises, uniu, ". era un acto de
acusacitiJi cuntra el ES lado burgues
oprcsur La Naci(m sera, para los marxistas. un equivalenle de la burgucsia y
un instrumento-opio para sonle ter al
proietariado a los lIamados sagrados
interesc s nac ional es. Por eso eI Fascismo-partiendodd COIlCf[l/o lihaal
de Naeili ll - sera un movlmienlo conscrvador, que defended los derechos
de la burgues ia, y que , al ve rseubli gado
a luchar contra Ius partidos revo lucionarios de masas, tendra que negar
--<:ontrolanuol a y dirigienuola- la Iibertad politica, y conC"etame nte la de
asociacion, reunion , de expresion del
pensamiento. etc., y asi se transfonnti
-paniendo de supues los liberales67.
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