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FACULTAD LATINOAMERICANA DE CIENCIAS SOCIALES
SEDE ACADÉMICA DE MÉXICO
Maestría en Derechos Humanos y Democracia
VI (sexta) promoción
2012-2014
LA IMPROCEDENCIA DE RECURSOS EN CONTRA DE LAS
RESOLUCIONES QUE EMITE EL CONSEJO DE LA JUDICATURA
FEDERAL EN MATERIA DE DISCIPLINA.
Tesis que para obtener el grado de Maestra en
Derechos Humanos y Democracia
Presenta: Natividad Regina Martínez Ramírez.
Directora de tesis: Xochitl Zolueta Juan
Línea de Investigación: “Estado, democracia y derechos humanos”
México D.F., marzo de 2015.
Se agradece al Consejo de la Judicatura el apoyo brindado para la realización de
estos estudios.
Resumen
En la presente investigación se destaca la inexistencia de recursos en contra de las
resoluciones que el Consejo de la Judicatura Federal emite en materia de disciplina,
derivado de lo dispuesto en el artículo 100 de la Constitución Federal que establece que en
contra de las resoluciones que emite el citado organismo no procede recurso alguno, por lo
que, a partir del método jurídico en su versión dogmática, se analiza si la falta de un recurso
contraviene las disposiciones internacionales de derechos humanos que establecen el
derecho a un recurso efectivo.
Palabras clave:
Consejo de la Judicatura Federal, disciplina, artículo 100, recurso efectivo, falta recurso,
México.
Abstract.
In the present investigation the lack of recourse stands against the resolutions issued by the
Council of the Federal Judiciary on discipline, derived from the provisions of Article 100 of
the Federal Constitution which states that against the resolutions issued the paying agency
no recourse, so that from the legal method in its dogmatic version, we analyze whether the
lack of an action is consistent with international human rights provisions establishing the
right to an effective recourse.
Keywords
Council of the Federal Judiciary, discipline, Article 100, absence recourse, effective
recourse.
i
DEDICATORIA
Para Camilo,
cuyos ojos iluminan mi vida.
ii
Agradecimientos
A todo el personal de la Maestría en Derechos Humanos y Democracia de la Facultad
Latinoamericana Ciencias Sociales por su apoyo.
A mi Directora de Tesis por todo su apoyo y su orientación.
A mis tutores Adriana Ortega, Francisca Pou y Juan Carlos Gutiérrez.
A mi familia.
iii
Índice general
1
INTRODUCCIÓN
Capítulo I. DERECHO A UN RECURSO EFECTIVO
1.1. DERECHO A UN RECURSO EFECTIVO EN SENTIDO AMPLIO Y EN SENTIDO ESTRICTO
2
1.2. MARCO NORMATIVO EN EL ÁMBITO INTERNACIONAL
4
1.2.1. INTERPRETACIÓN DE LOS ORGANISMOS INTERNACIONALES
6
1.2.1.1 EXPANSIÓN HORIZONTAL DEL DEBIDO PROCESO
7
1.2.1.2. CARACTERÍSTICAS DEL RECURSO
8
1.3. MARCO NORMATIVO EN EL ÁMBITO NACIONAL
10
1.3.1. EL DEBIDO PROCESO EN LOS PROCESOS DISCIPLINARIOS ADMINISTRATIVOS
14
1.4. EL
PRINCIPIO DE IGUALDAD ANTE LA LEY Y SU RELACIÓN CON EL DERECHO A UN
RECURSO EFECTIVO
16
1.5. BLOQUE DE CONVENCIONALIDAD
18
1.6. RECURSO
JUDICIAL EFECTIVO Y SERVIDORES PÚBLICOS DEL
FEDERACIÓN.
PODER JUDICIAL
DE LA
20
Capítulo II. RESOLUCIONES DEL CONSEJO DE LA JUDICATURA FEDERAL EN MATERIA DE
DISCIPLINA.
2. 1. ARTÍCULO 100 CONSTITUCIONAL Y DEFINITIVIDAD DE LAS RESOLUCIONES DEL CONSEJO
DE LA JUDICATURA FEDERAL.
23
2.2.CONTRADICCIÓN DE TESIS 293/2011 DEL PLENO DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE
27
LA NACIÓN
iv
2.3. RESPONSABILIDADES
ADMINISTRATIVAS DE LOS SERVIDORES PÚBLICOS DEL
PODER
JUDICIAL DE LA FEDERACIÓN
28
2.3.1. PROCEDIMIENTO DISCIPLINARIO ANTE EL CONSEJO DE LA JUDICATURA FEDERAL
32
2.3.1.1. RECURSOS
PREVISTOS
EN
EL
ACUERDO GENERAL
QUE
REGLAMENTA
EL
PROCEDIMIENTO DE RESPONSABILIDAD ADMINISTRATIVA Y SEGUIMIENTO DE LA SITUACIÓN
PATRIMONIAL
39
2.4. CRITERIOS DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN
41
Capítulo III.
ADMINISTRATIVAS
INCONVENCIONALIDAD
Y
ADECUACIÓN
DE
DEL
LA
RÉGIMEN
DE
CONSTITUCIÓN
RESPONSABILIDADES
A
LOS
ESTÁNDARES
INTERNACIONALES
3.1. LA
FALTA DE RECURSOS EN CONTRA LAS RESOLUCIONES QUE EN MATERIA DE
DISCIPLINA EMITE EL CONSEJO DE LA JUDICATURA FEDERAL
(ARTÍCULO 100
DE LA
CONSTITUCIÓN FEDERAL)
50
3.2. EL JUICIO DE AMPARO COMO UNA SOLUCIÓN.
56
3.3. MECANISMOS LEGISLATIVOS. OBLIGACIÓN DE ADECUAR LA LEGISLACIÓN INTERNA A
57
LA CONVENCIÓN
3.4. PROPUESTA DE REFORMA AL PÁRRAFO NOVENO DEL ARTÍCULO 100 DE LA
CONSTITUCIÓN
59
CONCLUSIONES.
62
BIBLIOGRAFÍA
64
v Introducción
La presente investigación analiza el derecho a un recurso efectivo en su sentido amplio y
estricto con la finalidad de demostrar que el artículo 100, párrafo noveno, de la
Constitución Federal es inconvencional ya que establece que las sanciones que impone
el Consejo de la Judicatura Federal son inatacables y en su contra no proceda juicio o
recurso alguno, salvo la excepción que en el mismo se establece, estudiándose este
problema desde la perspectiva del procedimiento disciplinario de los servidores públicos
del Poder Judicial de la Federación.
Con lo anterior, se pretende determinar, a través de un análisis jurídico
dogmático que el precitado numeral, en lo que se refiere a la imposibilidad de interponer
recurso alguno en contra de las resoluciones dictadas en materia de disciplina no es
acorde a lo establecido en la Convención Americana de Derechos Humanos, las
resoluciones de la Corte Interamericana de Derechos Humanos y la normativa aplicable
en materia de procedimiento disciplinario; para ello partiremos del uso de los estándares
internacionales relacionados al derecho de acceso a la justicia, a fin de poder identificar
los subderechos que se violan, en específico, el de acceso a un recurso judicial efectivo,
tomando en cuenta la relación que guarda este derecho con el diverso al debido proceso.
-1-
CAPÍTULO I
DERECHO A UN RECURSO EFECTIVO
1.1. DERECHO
A UN RECURSO EFECTIVO EN SENTIDO AMPLIO Y EN SENTIDO
ESTRICTO
El acceso a la justicia se compone de diversos elementos, entre ellos, el derecho a
reclamar por medio de los mecanismos institucionales existentes en una comunidad, la
protección de un derecho (Birgin y Gherardi, 2012), ese derecho es al que se le
denomina derecho a un recurso efectivo.
El término “derecho a un recurso efectivo” ha sido motivo de confusiones,
debido a que en la práctica suele relacionarse con el derecho a “recurrir”, cuestión que
no es del todo errada, si entendemos que éste se encuentra inmerso en aquél, pero que
resulta parcial e incompleta atendiendo a que el derecho a un recurso efectivo es más
amplió.
El derecho a n recurso efectivo se consagró en la Declaración Universal de los
Derechos Humanos (UN, 1948), en el artículo 8, en el que se estipuló que todas las
personas tienen derecho a un recurso efectivo, ante los tribunales nacionales
competentes.
Asimismo, en el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, se
estableció como un compromiso de los Estados, el deber de garantizar que toda persona,
cuyos derechos y libertades reconocidos en el referido Pacto fueran violados pudieran
interponer un recurso efectivo, aun cuando esa violación se hubiera cometido por
personas que actuaban en ejercicio de sus funciones oficiales (UN, 1966: art. 2.3).
A su vez, el artículo 25.1 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos
(OEA, 1969), establece la obligación de los Estados de ofrecer a todas las personas
sometidas a su jurisdicción un recurso judicial efectivo, contra actos violatorios de sus
derechos humanos.
-2-
En ese sentido, el derecho a un recurso efectivo consagrado en los instrumentos
internacionales se refiere a la posibilidad de acudir al sistema que el Estado ha
establecido para la resolución de los conflictos.
Al respecto, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos ha señalado que
el término “recurso” al que se refiere la Convención debe entenderse en sentido amplio y
no limitarlo al significado que esta palabra tiene en la terminología jurídica de las
legislaciones procesales de los Estados (CIDH, 1996), esto es, como medio impugnativo,
sino como el derecho de todo individuo de acceder a un tribunal cuando alguno de sus
derechos haya sido violado.
Por su parte, el derecho a recurrir constituye una garantía del debido proceso, que
se encuentra previsto en el artículo 14.5 del PIDCP que señala: “Toda persona
declarada culpable de un delito tendrá derecho a que el fallo condenatorio y la pena
que se le haya impuesto sean sometidos a un tribunal superior conforme a lo prescrito
en la ley”; y que se refiere a posibilidad de que un órgano superior jerárquicamente
revise el fallo, o en otras palabras, al derecho a acceder a un medio de impugnación.
Asimismo, el artículo 8, contiene las garantías del debido proceso legal, y en su
párrafo 2, inciso h) establece el derecho a recurrir ante una instancia superior,
disponiendo que: “Toda persona inculpada de delito tiene derecho a que se presuma su
inocencia mientras no se establezca legalmente su culpabilidad. Durante el proceso,
toda persona tiene derecho, en plena igualdad, a las siguientes garantías mínimas:[…]
h) derecho de recurrir del fallo ante juez o tribunal superior”.
Al respecto, la Corte IDH ha establecido que el derecho a recurrir un fallo es una
garantía primordial que debe respetarse en el marco del debido proceso legal, a fin de
dar oportunidad de que una sentencia adversa pueda ser revisada por un juez o tribunal
distinto y superior jerárquicamente (Corte IDH, 2007).
Así las cosas, por derecho a un recurso efectivo, en su sentido estricto, se debe
entender como el derecho que tienen las personas de recurrir una resolución ante una
instancia superior; y, en sentido amplio, como la posibilidad de toda persona de acceder,
-3-
sin ningún tipo de distinción, a cualquier jurisdicción ordinaria o extraordinaria para la
resolución de un conflicto.
Es fundamental hacer esta distinción, ya que en la práctica de manera errónea, se
relaciona al derecho a un recurso efectivo únicamente con la posibilidad de recurrir
resoluciones ante un órgano superior, siendo que, como se estableció, este derecho tiene
un margen más amplio, pues implica la posibilidad de que toda persona pueda acudir al
sistema de administración de justicia establecido por ley, a fin de ser escuchada ante la
violación de sus derechos.
1.2. MARCO NORMATIVO EN EL ÁMBITO INTERNACIONAL
El derecho a un recurso efectivo se consagró en el artículo 8 en la Declaración
Universal de los Derechos Humanos, en el que se señala: “Toda persona tiene derecho a
un recurso efectivo ante los tribunales nacionales competentes, que la ampare contra
actos que violen sus derechos fundamentales reconocidos por la constitución o por la
ley”; así como en el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, artículo 2.3,
que dispone:
Artículo 2
[…]
3. Cada uno de los Estados Partes en el presente Pacto se compromete a garantizar que:
a) Toda persona cuyos derechos o libertades reconocidos en el presente Pacto hayan sido
violados podrá interponer un recurso efectivo, aun cuando tal violación hubiera sido
cometida por personas que actuaban en ejercicio de sus funciones oficiales;
b) La autoridad competente, judicial, administrativa o legislativa, o cualquiera otra
autoridad competente prevista por el sistema legal del Estado, decidirá sobre los
derechos de toda persona que interponga tal recurso, y desarrollará las posibilidades de
recurso judicial;
c) Las autoridades competentes cumplirán toda decisión en que se haya estimado
procedente el recurso.
De lo anterior se advierte que en la DUDH únicamente se establece el derecho a un
recurso efectivo, y en el PIDCP se precisan sus características, esto es, que el recurso
debe ser judicial, administrativo o legislativo, y que la decisión recaída al mismo debe
cumplirse.
Asimismo, en el PIDCP se establece como un compromiso de los Estados Parte,
el deber de garantizar que toda persona pueda interponer un recurso efectivo, cuando los
-4-
derechos y libertades reconocidos en aquél sean violados, aun cuando esa violación se
haya sido cometida en ejercicio de funciones oficiales.
En esa tesitura, el Comité de Derechos Humanos en la observación general 31, al
referirse al contenido del artículo 2.3 del PIDCP, precisó que los Estados parte deben
asegurar, además, de la efectiva protección de los derechos, el que los individuos tengan
recursos accesibles y efectivos para defender esos derechos, debiendo establecer en el
derecho interno mecanismos judiciales y administrativos adecuados para efectuar
denuncias sobre la violación de esos derechos (CCPR, 2004: párr.15).
Además, se señala que los derechos reconocidos por el Pacto pueden ser
efectivamente asegurados por el Poder Judicial a través de diversas maneras, entre las
que se encuentra, la aplicabilidad directa del Pacto, aplicación de otras leyes
comparables a la de éste, o el efecto interpretativo del mismo en el derecho interno;
también se destaca que: “el recurso efectivo puede exigir que los Estados Parte adopten
y apliquen medidas provisionales para evitar la repetición de las violaciones y reparar
cuanto antes cualquier daño”(parr.19).
Con base en lo anterior, se observa que el PIDCP no agota el derecho de un
recurso efectivo, en el simple establecimiento de recursos, sino que involucra su
cumplimiento y la reparación de los daños.
Por su parte, la CADH en el artículo 25 establece la obligación de los Estados de
ofrecer a todas las personas sometidas a su jurisdicción un recurso judicial efectivo,
contra actos violatorios de sus derechos humanos, del cual, señala, deberá conocer una
autoridad competente y se deberán desarrollar las posibilidades del recurso garantizando
el cumplimiento de toda decisión recaída a éste, al disponer que:
Artículo 25. Protección Judicial
1. Toda persona tiene derecho a un recurso sencillo y rápido o a cualquier otro recurso
efectivo ante los jueces o tribunales competentes, que la ampare contra actos que violen
sus derechos fundamentales reconocidos por la Constitución, la ley o la presente
convención, aun cuando tal violación sea cometida por personas que actúen en ejercicio
de sus funciones oficiales.
2. Los Estados Partes se comprometen:
a) a garantizar que la autoridad competente prevista por el sistema legal del Estado
decidirá sobre los derechos de toda persona que interponga tal recurso;
-5-
b) a desarrollar las posibilidades de recurso judicial, y
c) a garantizar el cumplimiento, por las autoridades competentes, de toda decisión en
que se haya estimado procedente el recurso.
Es pertinente señalar que el artículo 2.3 del PIDCP y el 25 de la CADH comparten
ciertas similitudes y diferencias (Courtis, 2006), entre las similitudes se encuentran
ambos preceptos establecen la obligación estatal de crear un recurso, la efectividad del
mismo, que puede dirigirse a autoridades públicas, y la obligación de cumplir con la
decisión dictada en éste; mientras que las diferencias sustanciales son dos, la primera,
que la CADH, además de establecer que el recurso debe ser efectivo, precisa que deberá
ser “sencillo” y “rápido”; y, la segunda, que el PIDCP se limita a los derechos previstos
en el mismo, mientras que la CADH expande su ámbito de protección a los establecidos
en la Constitución o en la ley.
En ese sentido, los diversos instrumentos internacionales establecen a cargo del
Estado el establecimiento de recursos a fin de que las personas puedan ser escuchadas y
protegidas ante la violación de sus derechos fundamentales.
1.2.1. INTERPRETACIÓN DE LOS ORGANISMOS INTERNACIONALES
La Corte Interamericana de Derechos Humanos ha establecido en diversos casos, que el
artículo 25 de la CADH debe interpretarse de manera conjunta con lo previsto en el
artículo 1 y 8 de la referida convención.
Al respecto, en el caso Castillo Petruzzi y otros VS. Peru (1999), señaló que el
artículo 25 de la CIDH, se encuentra estrechamente vinculado con la obligación general
prevista en el artículo 1.1, que atribuye funciones de protección al derecho interno de los
Estados partes, del que se desprende que el Estado tiene la responsabilidad de diseñar y
consagrar normativamente un recurso eficaz, así como asegurar su debida aplicación.
Por otra parte, en el caso Anzualdo Castro Vs Perú, consideró que:
El Estado está en la obligación de proveer recursos judiciales efectivos a las personas
que aleguen ser víctimas de violaciones de derechos humanos (artículo 25), recursos que
deben ser sustanciados de conformidad con las reglas del debido proceso legal (artículo
8.1), todo ello dentro de la obligación general, a cargo de los mismos Estados, de
garantizar el libre y pleno ejercicio de los derechos reconocidos por la Convención a
-6-
toda persona que se encuentre bajo su jurisdicción (artículo 1.1). (Corte IDH, 2009:
párr.122).
Esta lectura conjunta de tres disposiciones fundamentales, no ha sido un criterio
unánime de la corte, ya que mientras los jueces Cançado Trindade y García Ramírez
comparten esta postura, la juez Cecilia Medina Quiroga sostiene que los derechos
previstos en el artículo 8 y 25 son de naturaleza distinta, y que, por ende, deben ser
analizados de manera separada, ya que no siempre la vulneración de uno implica la del
otro.
Algunos autores comparten la postura de la Juez Medina Quiroga, señalando que
no siempre deben entenderse de manera conjunta, ya que si hay garantías judiciales de
por medio y asuntos que tengan que ver, por ejemplo, con el plazo razonable y la
efectividad del recurso, correspondería claramente un análisis conjunto; pero si los
hechos del caso no determinan esa relación, esta sinergia no siempre resultará necesaria
(Salmón y Blanco, 2012).
Resulta evidente que la postura que ha prevalecido en la Corte es la más acertada,
ya que el artículo 25 y el 8.1, se complementan, debido a que, en uno, se prevé la
existencia del recurso, y, en el otro, se establecen las reglas mínimas que deben
observarse en éste, lo que indudablemente conlleva a una protección más amplia y a un
entendimiento integral de los derechos; integrando, en conjunto con el numeral 1, el
derecho de acceso a la justicia.
1.2.1.1. EXPANSIÓN HORIZONTAL DEL DEBIDO PROCESO
Cabe precisar, que a pesar que el artículo 8 de la CADH se titula Garantías
Judiciales y que en su contenido sólo de hace referencia al proceso penal, ello no
implica que la citada disposición sea inaplicable a ámbitos diversos a los jurisdiccionales
y a materias distintas, ya que las garantías del debido proceso deben extenderse a todo
acto emanado del Estado que pueda afectar derechos (ídem), a lo que se ha denominado
expansión horizontal.
Así lo determinó la Corte IDH al resolver el caso Tribunal Constitucional vs
Perú, señaló que:
-7-
De conformidad con la separación de los poderes públicos que existe en el Estado de
Derecho, si bien la función jurisdiccional compete eminentemente al Poder Judicial,
otros órganos o autoridades públicas pueden ejercer funciones del mismo tipo. Es decir,
que cuando la Convención se refiere al derecho de toda persona a ser oída por un “juez o
tribunal competente” para la “determinación de sus derechos”, esta expresión se refiere a
cualquier autoridad pública, sea administrativa, legislativa o judicial, que a través de sus
resoluciones determine derechos y obligaciones de las personas. Por la razón
mencionada, esta Corte considera que cualquier órgano del Estado que ejerza funciones
de carácter materialmente jurisdiccional, tiene la obligación de adoptar resoluciones
apegadas a las garantías del debido proceso legal en los términos del artículo 8 de la
Convención Americana. (Corte IDH, 2001a: párr. 71).
Asimismo, en cuanto a la especificidad de las disposiciones contenidas en el artículo 8.2
de la CADH, en la opinión consultiva 11/90, la Corte IDH, determinó que:
En materias que conciernen con la determinación de [los] derechos y obligaciones de
orden civil, laboral, fiscal o de cualquier otro carácter el artículo 8 no especifica
garantías mínimas, como lo hace en el numeral 2 al referirse a materias penales. Sin
embargo, el concepto de debidas garantías se aplica también a esos órdenes y, por ende,
en ese tipo de materias el individuo tiene derecho también al debido proceso que se
aplica en materia penal. Cabe señalar aquí que las circunstancias de un procedimiento
particular, su significación, su carácter y su contexto en un sistema legal particular, son
factores que fundamentan la determinación de si la representación legal es o no
necesaria para el debido proceso. (Corte IDH, 1990: párr. 28).
En ese sentido, las garantías del debido proceso previstas en el artículo 8 de la CADH
deben aplicarse a todos los procesos y a todas las materias, haciendo una lectura
expansiva del referido numeral en aras de una protección más amplía para las personas.
1.2.1.2. CARACTERÍSTICAS DEL RECURSO
De acuerdo con el artículo 25 de la CADH, los recursos judiciales deben ser idóneos,
efectivos, rápidos y sencillos. La efectividad del recurso debe entenderse como la
posibilidad de que el acceso a éste sea real y capaz de producir resultados, pues no
bastará el simple establecimiento de los recursos en la ley, sino que se requiere que éstos
sean viables en la práctica.
Al respecto, la CIDH en la opinión consultiva 9/87 (1987), indicó que para
considerar a un recurso efectivo no basta con su mera existencia, sino que debe ser
idóneo para determinar si se ha incurrido en una violación a los derechos humanos así
como las medidas necesarias de reparación.
-8-
En cuanto a la efectividad, ésta se refiere a que el recurso no se agota con la sola
posibilidad de poder hacerlo valer, sino que debe abarcar el cumplimiento de la
resolución, ya que de nada serviría poder instar ante la autoridad correspondiente la
protección de los derechos si la sentencia que llegare a dictarse, no fuera cumplida o
ejecutada.
Así lo consideró la Corte IDH en el caso Acevedo Jaramillo y otro Vs. Perú, en
el que indicó:
En relación con este caso, el Tribunal estima que, para satisfacer el derecho de acceso a
un recurso efectivo, no es suficiente con que en los procesos de amparo se emitieran
decisiones definitivas, en las cuales se ordenó la protección a los derechos de los
demandantes. Además, es preciso que existan mecanismos eficaces para ejecutar las
decisiones o sentencias, de manera que se protejan efectivamente los derechos
declarados. Como ha quedado establecido (supra párr. 167), uno de los efectos de la cosa
juzgada es su obligatoriedad. La ejecución de las sentencias debe ser considerada como
parte integrante del derecho de acceso al recurso, que abarque también el cumplimiento
pleno de la decisión respectiva. Lo contrario supone la negación misma de este derecho.
(Corte IDH, 2006: párr. 220).
Además, el recurso no sólo debe ser efectivo para quien resiente de manera directa la
afectación de sus derechos, sino que también, en casos como los de desaparición forzada
de personas, los familiares u otras personas allegadas a aquél, deben tener posibilidad de
acceder a éste. Por tanto, la efectividad del recurso puede encontrase vinculada con otros
derechos, como el de la verdad, ya que si no se logran esclarecer todas las circunstancias
de las violaciones de derechos, no podrá considerarse que el Estado haya proporcionado
a la víctima y a sus familiares un recurso efectivo; asimismo, para garantizar la
efectividad del recurso, del mismo debe conocer un tribunal competente, independiente e
imparcial. (Corte IDH, 2000 y 2009b).
Sobre las características de los Tribunales, para garantizar el acceso a un recurso
efectivo, la Corte IDH ha señalado:
En este sentido, el Tribunal ha establecido que para que el Estado cumpla lo dispuesto en
el artículo 25 de la Convención, no basta con que los recursos existan formalmente, sino
que es preciso que tengan efectividad en los términos de aquel precepto. La Corte ha
reiterado que dicha obligación implica que el recurso sea idóneo para combatir la
violación y que sea efectiva su aplicación por la autoridad competente.
La Corte resalta que, como señaló anteriormente en esta Sentencia (supra párrs. 247 y
275), la participación de la víctima en procesos penales no está limitada a la mera
-9-
reparación del daño sino, preponderantemente, a hacer efectivos sus derechos a conocer
la verdad y a la justicia ante tribunales competentes. Ello implica necesariamente que, a
nivel interno, deben existir recursos adecuados y efectivos a través de los cuales la
víctima esté en posibilidad de impugnar la competencia de las autoridades judiciales que
eventualmente ejerzan jurisdicción sobre asuntos respecto de los cuales se considere que
no tienen competencia. (Corte IDH, 2009b: párrs. 296 y 297).
De tal forma, la existencia de recursos, a través de los cuales pueda impugnarse la
competencia de autoridades judiciales, garantiza el derecho a un recurso efectivo, en la
medida de que se garantiza la imparcialidad e independencia en la toma de decisiones.
En otro contexto, la sencillez del recurso, se refiere a que se deben evitar
complejidades, tanto en las reglas de su interposición, como las del procedimiento que lo
rija. De esa forma, un recurso dejará de ser sencillo, verbi gracia, cuando se imponga al
accionante la carga de cubrir requisitos complejos o imposibles o cuando las reglas del
procedimiento no sean lo suficientemente claras.
Finalmente, la rapidez del recurso se refiere a que éste debe resolverse en el
menor tiempo posible, esto, a fin de que la violación no se prolongue en el tiempo y, en
caso de haber violación de derechos, pueda subsanarse de manera inmediata; por lo que
para determinar la rapidez del recurso debe atenderse a cada caso, analizando la
complejidad, las consecuencias para el goce y el ejercicio de los derechos y las
exigencias de efectividad.
1.3. MARCO NORMATIVO EN EL ÁMBITO NACIONAL
En el ámbito nacional el derecho a un recurso efectivo se encuentra reconocido
implícitamente en el artículo 17 de la Constitución Federal, que establece:
Artículo 17. Ninguna persona podrá hacerse justicia por sí misma, ni ejercer violencia
para reclamar su derecho.
Toda persona tiene derecho a que se le administre justicia por tribunales que estarán
expeditos para impartirla en los plazos y términos que fijen las leyes, emitiendo sus
resoluciones de manera pronta, completa e imparcial. Su servicio será gratuito,
quedando, en consecuencia, prohibidas las costas judiciales.
En el precepto antes transcrito, se precisan dos cuestiones. La primera, que nadie puede
hacerse justicia por sí mismo; y, la segunda, que toda persona tiene derecho a que se le
- 10 -
administre justicia por los Tribunales expeditos para impartirlas en los plazos y términos
que fijen las leyes; características propias del derecho a un recurso efectivo.
Así, el referido precepto garantiza a los gobernados el derecho a acceder a los
órganos de la administración de justicia que desarrollan los tribunales; precisando que
para su debido acatamiento, dicho acceso debe ser de manera pronta, completa e
imparcial.
Al respecto, la Suprema Corte de Justicia de la Nación, ha señalado en múltiples
criterios que en el artículo 17 de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos, se contempla el derecho de acceso a la justicia o tutela judicial efectiva. Para
evidenciar lo anterior, al resolver la contradicción de tesis 479/2011, señaló:
De lo anterior, se advierte que el artículo 17 constitucional garantiza a favor de los
gobernados, entre otros derechos fundamentales, el de acceso efectivo a la justicia, el
que se concreta en la posibilidad de ser parte dentro de un proceso y a promover la
actividad jurisdiccional que, una vez cumplidos los respectivos requisitos procesales,
permita obtener una decisión jurisdiccional sobre las pretensiones deducidas. (SCJN,
2009: párr.75)
Por su parte, en la Primera Sala de la SCJN ha señalado que el derecho contenido en el
artículo 17 de la Constitución Federal es el de “tutela jurisdiccional”, como se desprende
del contenido de la jurisprudencia 1a./J. 42/2007, de rubro y texto:
GARANTÍA A LA TUTELA JURISDICCIONAL PREVISTA EN EL ARTÍCULO 17
DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS.
SUS ALCANCES. La garantía a la tutela jurisdiccional puede definirse como el derecho
público subjetivo que toda persona tiene, dentro de los plazos y términos que fijen las
leyes, para acceder de manera expedita a tribunales independientes e imparciales, a
plantear una pretensión o a defenderse de ella, con el fin de que a través de un proceso
en el que se respeten ciertas formalidades, se decida sobre la pretensión o la defensa y,
en su caso, se ejecute esa decisión. Ahora bien, si se atiende a que la prevención de que
los órganos jurisdiccionales estén expeditos -desembarazados, libres de todo estorbopara impartir justicia en los plazos y términos que fijen las leyes, significa que el poder
público -en cualquiera de sus manifestaciones: Ejecutivo, Legislativo o Judicial- no
puede supeditar el acceso a los tribunales a condición alguna, pues de establecer
cualquiera, ésta constituiría un obstáculo entre los gobernados y los tribunales, por lo
que es indudable que el derecho a la tutela judicial puede conculcarse por normas que
impongan requisitos impeditivos u obstaculizadores del acceso a la jurisdicción, si tales
trabas resultan innecesarias, excesivas y carentes de razonabilidad o proporcionalidad
respecto de los fines que lícitamente puede perseguir el legislador. Sin embargo, no
todos los requisitos para el acceso al proceso pueden considerarse inconstitucionales,
como ocurre con aquellos que, respetando el contenido de ese derecho fundamental,
- 11 -
están enderezados a preservar otros derechos, bienes o intereses constitucionalmente
protegidos y guardan la adecuada proporcionalidad con la finalidad perseguida, como es
el caso del cumplimiento de los plazos legales, el de agotar los recursos ordinarios
previos antes de ejercer cierto tipo de acciones o el de la previa consignación de fianzas
o depósitos. (SCJN, 2007: 124).
Cabe mencionar que la SCJN no ha extraído el derecho a un recurso efectivo de la
Constitución, sino que siempre que hace referencia a este derecho se remite al artículo
25 de la CADH, y lo hace en su sentido estricto, esto es, como derecho a un medio
impugnativo.
Ejemplifica lo anterior, la jurisprudencia 122/2014 de la Segunda Sala de la
Suprema Corte de Justicia de la Nación, que precisa:
REVISIÓN EN AMPARO DIRECTO. EL ARTÍCULO 25 DE LA CONVENCIÓN
AMERICANA SOBRE DERECHOS HUMANOS NO CONSTITUYE UNA FUENTE
DE PROCEDENCIA DE AQUEL RECURSO. El artículo mencionado prevé un
principio de reserva legal del orden interno del Estado parte, con arreglo al cual se
instrumentará el derecho al recurso reconociendo, en este aspecto, la prevalencia del
orden interno; de manera que si el artículo 83, fracción V, de la Ley de Amparo, vigente
hasta el 2 de abril de 2013, reglamentaria del precepto 107, fracción IX, de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, señala que el recurso de
revisión en amparo directo procederá cuando en la sentencia respectiva se decida sobre
la constitucionalidad de leyes o se establezca la interpretación directa de un precepto de
la Constitución, resulta inconcuso que la sola existencia de dicho medio de defensa en el
ámbito nacional, por una parte, satisface la pretensión sobre el derecho al recurso y, por
otra, condiciona su admisión. Así, el numeral 25 de la Convención Americana sobre
Derechos Humanos no constituye una fuente de procedencia del recurso de revisión en
amparo directo, porque no regula esta hipótesis, sino que remite al sistema jurídico del
Estado parte, que desde la perspectiva constitucional y legal resuelve la cuestión en la
forma y los términos precisados. (SCJN, 2014a: 1039).
Sin embargo, con independencia de cómo se denomine al derecho consagrado en el
artículo 17 constitucional, tutela judicial o recurso efectivo, resulta inconcuso en éste se
reconoce el derecho a acudir a los órganos del estado para la protección de los derechos
y resolución de conflictos de cualquier especie, al proscribir la posibilidad de hacerse
justicia por propia mano,
En otro contexto, la SCJN ha considerado que el solo hecho de que las acciones
intentadas por los gobernados no se resuelvan favorablemente a sus intereses, no puede
traducirse en una vulneración a su derecho a un recurso efectivo, porque no siempre y,
en cualquier caso, podría considerarse que los tribunales deban resolver el fondo del
- 12 -
asunto planteado, favorablemente, sin que importe verificar la procedencia de sus
pretensiones. Así, lo consideró la Primera Sala de la SCJN, en la tesis 1a. CXCVIII/2014
(10a.), que señala:
DERECHO FUNDAMENTAL A UN RECURSO JUDICIAL EFECTIVO. EL HECHO
DE QUE LAS ACCIONES INTENTADAS POR LOS GOBERNADOS NO SE
RESUELVAN FAVORABLEMENTE A SUS INTERESES NO CONSTITUYE, EN SÍ
MISMO, UNA VIOLACIÓN DE AQUÉL. El derecho fundamental a un recurso
sencillo, rápido y efectivo, reconocido en el artículo 25, numeral 1, de la Convención
Americana sobre Derechos Humanos, implica que los mecanismos o medios procesales
destinados a garantizar los derechos humanos sean efectivos, lo que, como lo ha
establecido la Corte Interamericana de Derechos Humanos, conlleva a que ese recurso
sea realmente idóneo para determinar si se ha incurrido o no en una violación a los
derechos humanos y, en su caso, proveer lo necesario para remediarla. Ahora bien, esta
Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación considera que el hecho de que
las acciones intentadas por los gobernados no se resuelvan favorablemente a sus
intereses, no significa que no tuvieron acceso a un recurso efectivo para proteger sus
derechos, pues si bien es cierto que dichos recursos deben estar disponibles para el
interesado, para resolver efectiva y fundadamente el asunto planteado y, en su caso,
proveer la reparación adecuada, también lo es que no siempre y, en cualquier caso,
cabría considerar que los tribunales deban resolver el fondo del asunto planteado,
favorablemente, sin que importe verificar la procedencia de sus pretensiones. (SCJN,
2014b: 541).
Por otra parte, ha señalado que por justicia completa se debe entender el derecho que
tienen los gobernados de acudir a los órganos jurisdiccionales a solicitar que se les
administre justicia y se dé contestación a cada uno de los argumentos planteados en la
promoción de que se trate, siempre y cuando se cubran todos los presupuestos legales
(SCJN, 2007).
En los últimos años la SCJN ha establecido criterios importantes en los que se ha
reconocido a personas, que antes no podían, el derecho a ser escuchadas ante la
vulneración de sus derechos, tal es el caso de las víctimas del delito a las cuales sólo se
les tenía permitido promover el juicio de amparo, en lo tocante a la reparación del daño,
y no así en lo relativo a la responsabilidad de penal; instancia que se ha considerado
como la materialización del derecho humano a un recurso judicial efectivo (2013a y
2014c).
Asimismo, la Primera Sala de la SCJN (2012) ha indicado, al igual que la Corte
IDH, que no puede considerarse efectivo un recurso, cuando por las condiciones
- 13 -
generales del país o por las circunstancias particulares de un caso concreto resulten
ilusorias.
Por otra parte, al igual que en el ámbito internacional, la SCJN ha determinado
que el derecho al debido proceso se encuentra estrechamente vinculado con la tutela
judicial, por lo que el contenido del artículo 17 Constitucional debe analizarse
conjuntamente con las garantías del debido proceso a que se refiere el diverso numeral
14, que establece: “nadie podrá ser privado de la libertad o de sus propiedades,
posesiones o derechos, sino mediante juicio seguido ante los tribunales previamente
establecidos, en el que se cumplan las formalidades esenciales del procedimiento y
conforme a las Leyes expedidas con anterioridad al hecho”.
En esa tesitura, la SCJN ha establecido que el derecho al debido proceso, en su
vertiente enfocada a las formalidades esenciales al procedimiento, se puede observar
bajo dos perspectivas, una, desde quien es sujeto pasivo en el procedimiento y puede
sufrir un acto privativo, en cuyo caso adquieren valor aplicativo las citadas formalidades
referidas a la notificación del inicio del procedimiento y de sus consecuencias, el
derecho a alegar y a ofrecer pruebas, así como la emisión de una resolución que dirima
las cuestiones debatidas y, otras, desde quien insta la función jurisdiccional para
reivindicar un derecho como sujeto activo, desde la cual se protege que las partes tengan
una posibilidad efectiva e igual de defender sus puntos de vista y ofrecer pruebas en
apoyo de sus pretensiones, esta última, ha precisado, es la que guarda relación con el
derecho de acceso a la justicia (2014d).
También ha considerado que el derecho de acceso a la jurisdicción, se relaciona
con el debido proceso, en la etapa judicial que es la que abarca desde el inicio del
procedimiento hasta la última actuación.
1.3.1.
EL
DEBIDO
PROCESO
EN
LOS
PROCEDIMIENTOS
DISCIPLINARIOS
ADMINISTRATIVOS
El Procedimiento administrativo sancionador es considerado como el conjunto de actos
o formalidades concatenados entre sí en forma de juicio por autoridad competente, con
el objeto de conocer irregularidades o faltas, ya sean de servidores públicos o
- 14 -
particulares, con la finalidad de imponer sanciones (Pleno SCJN, 2014e). En
consecuencia, atendiendo a que la imposición de sanciones disciplinarias se efectúa a
través de un procedimiento, en éste se deben salvaguardar el derecho al debido proceso.
En ese aspecto, la Primera Sala de la SCJN (2014f) ha señalado que dentro de las
garantías del debido proceso existe un "núcleo duro", que debe observarse
inexcusablemente en todo procedimiento jurisdiccional, y otro de garantías que son
aplicables en los procesos que impliquen un ejercicio de la potestad punitiva del Estado;
las primeras, aplicables a todo tipo de procedimiento jurisdiccional; y las segundas, a
toda persona cuya esfera jurídica pretenda modificarse mediante la actividad punitiva del
Estado, como el derecho penal, migratorio, fiscal o administrativo.
Esa postura, guarda relación con el criterio sustentado por el Pleno de la SCJN
(2006), consistente en que las sanciones administrativas guardan similitud fundamental
con las penas, dado que en uno y otro supuesto la conducta humana es ordenada o
prohibida, por lo que, sostuvo, tanto el derecho penal como el derecho administrativo
sancionador son dos manifestaciones de la potestad punitiva del Estado, y en ese sentido,
para la interpretación constitucional de los principios del derecho administrativo
sancionador puede acudirse a los principios penales sustantivos.
De igual manera, el referido Pleno se pronunció en el sentido de que atendiendo a
que por medio de los procedimientos administrativos disciplinarios el Estado ejercita su
potestad punitiva, los derechos y garantías propias del procedimiento deben observarse
con rigor, entre los cuales, precisó, se encentra el principio de presunción de inocencia,
surgido para resistir la facultad punitiva de la autoridad como tutela en el debido
proceso. Estas consideraciones se plasmaron en la jurisprudencia 43/2014 (10a.), que
señala:
PRESUNCIÓN DE INOCENCIA. ESTE PRINCIPIO ES APLICABLE AL
PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR, CON MATICES O
MODULACIONES. El Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en
la tesis aislada P. XXXV/2002, sostuvo que, de la interpretación armónica y sistemática
de los artículos 14, párrafo segundo, 16, párrafo primero, 19, párrafo primero, 21,
párrafo primero y 102, apartado A, párrafo segundo, de la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos (en su texto anterior a la reforma publicada en el Diario
Oficial de la Federación el 18 de junio de 2008), deriva implícitamente el principio de
- 15 -
presunción de inocencia; el cual se contiene de modo expreso en los diversos artículos 8,
numeral 2, de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y 14, numeral 2, del
Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos; de ahí que, al ser acordes dichos
preceptos -porque tienden a especificar y a hacer efectiva la presunción de inocencia-,
deben interpretarse de modo sistemático, a fin de hacer valer para los gobernados la
interpretación más favorable que permita una mejor impartición de justicia de
conformidad con el numeral 1o. constitucional. Ahora bien, uno de los principios
rectores del derecho, que debe ser aplicable en todos los procedimientos de cuyo
resultado pudiera derivar alguna pena o sanción como resultado de la facultad punitiva
del Estado, es el de presunción de inocencia como derecho fundamental de toda persona,
aplicable y reconocible a quienes pudiesen estar sometidos a un procedimiento
administrativo sancionador y, en consecuencia, soportar el poder correctivo del Estado, a
través de autoridad competente. En ese sentido, el principio de presunción de inocencia
es aplicable al procedimiento administrativo sancionador -con matices o modulaciones,
según el caso- debido a su naturaleza gravosa, por la calidad de inocente de la persona
que debe reconocérsele en todo procedimiento de cuyo resultado pudiera surgir una pena
o sanción cuya consecuencia procesal, entre otras, es desplazar la carga de la prueba a la
autoridad, en atención al derecho al debido proceso. (2014g: 41)
De lo antes expuesto, se advierte que la SCJN ha reconocido que en los procedimientos
disciplinarios no sólo deben observarse las reglas del debido proceso aplicables a todos
los procedimientos jurisdiccionales, sino también, las relativas al procedimiento penal,
dado que en ellos, interviene la potestad punitiva del Estado.
1.4. EL PRINCIPIO DE IGUALDAD ANTE LA LEY Y SU RELACIÓN CON EL DERECHO A
UN RECURSO EFECTIVO
El artículo 24 de la CADH establece que todas las personas son iguales ante la ley y que
tienen derecho sin discriminación alguna a igual protección de la ley.
A su vez, el numeral 26 del PIDCP señala que todas las personas son iguales ante
la ley, y por ello, tienen derecho, sin discriminación, a igual protección de la misma,
especificando que “la ley prohibirá toda discriminación y garantizará a todas las
personas protección igual y efectiva contra cualquier discriminación por motivos de
raza, color, sexo, idioma, religión, opiniones políticas o de cualquier índole, origen
nacional o social, posición económica, nacimiento o cualquier otra condición social.”.
En el ámbito nacional la igualdad jurídica como principio adjetivo está
reconocido en el artículo 1°, párrafo primero y quinto, de la Constitución Federal, al
establecer que todas las personas gozaran de los derechos establecidos en la misma, y
prohibir todo tipo de discriminación por origen étnico o nacional, género, edad,
- 16 -
discapacidades, condición social, condiciones de salud, religión, opiniones, preferencias
sexuales, estado civil o cualquier otra que atente contra la dignidad humana.
Al respecto la Corte IDH, al resolver el Caso Atala Riffo y Niñas Vs. Chile,
sostuvo:
Sobre el principio de igualdad ante la ley y la no discriminación, la Corte ha señalado
que la noción de igualdad se desprende directamente de la unidad de naturaleza del
género humano y es inseparable de la dignidad esencial de la persona, frente a la cual es
incompatible toda situación que, por considerar superior a un determinado grupo,
conduzca a tratarlo con privilegio; o que, a la inversa, por considerarlo inferior, lo trate
con hostilidad o de cualquier forma lo discrimine del goce de derechos que sí se
reconocen a quienes no se consideran incursos en tal situación. La jurisprudencia de la
Corte también ha indicado que en la actual etapa de la evolución del derecho
internacional, el principio fundamental de igualdad y no discriminación ha ingresado en
el dominio del jus cogens. Sobre él descansa el andamiaje jurídico del orden público
nacional e internacional y permean todo el ordenamiento jurídico. (Corte IDH, 2012:
párr. 79).
Atendiendo a lo antes expuesto, el derecho a la igualdad se refiere al hecho de que todos
los individuos deben gozar de la misma protección, sin establecer privilegios a favor de
un grupo, o tratarlo con hostilidad por considerarlo inferior, lo que implica, por parte del
legislador (aspecto material), evitar establecer en las normas diferencias entre
situaciones semejantes, que no encuentren justificación; y, por parte de los órganos
jurisdiccionales (aspecto formal), interpretar la ley de forma igual para todos, evitando
realizar pronunciamientos arbitrarios.
En el aspecto material, que es el que interesa, resulta lógico que en las leyes
existan normas que sólo se encuentran dirigidas a ciertos grupos o sujetos específicos, lo
que a simple vista, implicaría una vulneración al citado derecho; empero ello no
acontece, cuando la distinción establecida en la norma se encuentra justificada y cumple
con criterio de proporcionalidad.
De esa forma, a fin de determinar si una diferencia de trato establecida en la
norma, vulnera el derecho de igualdad ante la ley, debe realizarse un test de
proporcionalidad en el que se debe dilucidar si aquélla persigue un fin
constitucionalmente válido y si, además, dicha medida resulta necesaria y proporcional
para alcanzar el fin perseguido.
- 17 -
En ese sentido, el principio de igualdad ante la ley guarda una estrecha relación
con el derecho a un recurso efectivo, en la medida en que, por regla general, todos los
individuos deben poder acceder a una instancia para resolver sus controversias, sin que
se establezcan recursos para ciertos grupos o individuos, siempre y cuando, se insiste, no
se encuentre justificada el trato diferenciado no se encuentre justificado.
La CPEUM establece un ejemplo claro de la relación entre el derecho a la
igualdad ante la ley y el de un recurso efectivo, al proscribir en el artículo 13 la
existencia de Tribunales especiales.
Así, a fin de garantizar el derecho a la igualdad ante la ley, debe evitarse la
implementación de instancias y tribunales que excluyan, sin causa justificada, a
determinados individuos para acceder a ellos.
1.5. BLOQUE DE CONVENCIONALIDAD
En el año 2006, la Corte IDH, al resolver el caso Almonacid Arellano vs. Chile, se
pronunció por primera vez, sobre el llamado control de convencionalidad, señalando al
respecto:
La descrita obligación legislativa del artículo 2 de la Convención tiene también la
finalidad de facilitar la función del Poder Judicial de tal forma que el aplicador de la ley
tenga una opción clara de cómo resolver un caso particular. Sin embargo, cuando el
Legislativo falla en su tarea de suprimir y/o no adoptar leyes contrarias a la Convención
Americana, el Judicial permanece vinculado al deber de garantía establecido en el
artículo 1.1 de la misma y, consecuentemente, debe abstenerse de aplicar cualquier
normativa contraria a ella. El cumplimiento por parte de agentes o funcionarios del
Estado de una ley violatoria de la Convención produce responsabilidad internacional del
Estado, y es un principio básico del derecho de la responsabilidad internacional del
Estado, recogido en el Derecho Internacional de los Derechos Humanos, en el sentido de
que todo Estado es internacionalmente responsable por actos u omisiones de
cualesquiera de sus poderes u órganos en violación de los derechos internacionalmente
consagrados, según el artículo 1.1 de la Convención Americana.
La Corte es consciente que los jueces y tribunales internos están sujetos al imperio de la
ley y, por ello, están obligados a aplicar las disposiciones vigentes en el ordenamiento
jurídico. Pero cuando un Estado ha ratificado un tratado internacional como la
Convención Americana, sus jueces, como parte del aparato del Estado, también están
sometidos a ella, lo que les obliga a velar porque los efectos de las disposiciones de la
Convención no se vean mermadas por la aplicación de leyes contrarias a su objeto y fin,
y que desde un inicio carecen de efectos jurídicos. En otras palabras, el Poder Judicial
debe ejercer una especie de “control de convencionalidad” entre las normas jurídicas
internas que aplican en los casos concretos y la Convención Americana sobre Derechos
- 18 -
Humanos. En esta tarea, el Poder Judicial debe tener en cuenta no solamente el tratado,
sino también la interpretación que del mismo ha hecho la Corte Interamericana,
intérprete última de la Convención Americana. (Subrayado añadido).
En esta misma línea de ideas, esta Corte ha establecido que “[s]egún el derecho
internacional las obligaciones que éste impone deben ser cumplidas de buena fe y no
puede invocarse para su incumplimiento el derecho interno”.
Esta regla ha sido
codificada en el artículo 27 de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados
de 1969.” (Corte IDH, 2006: párrs. 123 a 125).
Con base en lo antes transcrito, se advierte que la Corte IDH determinó que cuando el
legislador falla al no adecuar la normativa interna a la Convención, deberá ser el
juzgador quien al momento de resolver, realice una interpretación, atendiendo a lo
dispuesto en la Convención y a la interpretación que de ella hace la Corte IDH, que
conlleve a la desaplicación de aquélla; pues si bien es cierto, los juzgadores se
encuentran sujetos a la aplicación de las normas, no menos lo es que al formar parte de
uno de los poderes en que se divide el Estado, deben adecuar las normas de derecho
interno a lo dispuesto en la Convención, en términos de lo dispuesto en el artículo 1° de
la misma.
Posteriormente, la Corte al resolver en el Caso Cabrera García y Montiel Flores
contra México, se pronunció nuevamente sobre el control de convencionalidad,
precisando, que éste no solo debía llevarse a cabo por los jueces, sino también, por todos
los entes vinculados con la administración de justicia en todos los niveles, señalando
que:
Están en la obligación de ejercer ex officio un “control de convencionalidad” entre las
normas internas y la Convención Americana, evidentemente en el marco de sus
respectivas competencias y de las regulaciones procesales correspondientes. En esta
tarea, los jueces y órganos judiciales vinculados a la administración de justicia deben
tener en cuenta no solamente el tratado, sino también la interpretación que del mismo ha
hecho la Corte Interamericana, intérprete última de la Convención… (Corte IDH, 2010:
párr. 25).
En ese sentido, se advierte que la Corte consideró que el control de convencionalidad
debe ejercerse por todos los jueces, sin importar su jerarquía, grado, cuantía o materia de
especialización, atendiendo, además, a la interpretación que de la convención realiza la
citada Corte, lo que se ha denominado control difuso de convencionalidad porque es a
aquélla a la que le corresponde interpretar y aplicar de manera directa la Convención
- 19 -
(control concentrado), mientras que a los jueces nacionales les corresponde realizar la
aplicación e interpretación de la misma en el ámbito interno.
Cabe señalar que la Corte IDH al emitir sus resoluciones no solamente se basa en
lo dispuesto en la Convención, sino que acude a otros ordenamientos internacionales
para ampliar la protección y alcance de los derechos humanos, tales como el Protocolo
relativo a la Abolición de la Pena de Muerte, Convención para Prevenir y Sancionar la
Tortura, Convención de Belém do Pará para la Erradicación de la Violencia contra la
Mujer, Convención sobre Desaparición Forzada, lo que refleja que el “control difuso de
convencionalidad” comprende tanto los “Protocolos” adicionales a la misma, como otros
instrumentos internacionales, lo que constituye el llamado bloque de convencionalidad,
que por consecuencia también debe ser observado por los jueces nacionales.
Por ende, la normativa interna de los Estados debe adecuarse al bloque de
convencionalidad, y de no ser así, corresponderá al órgano que realice formal o
materialmente funciones jurisdiccionales, ejercer un control de convencionalidad
(difuso), dejando de aplicar la normativa de que se trate.
1.6. RECURSO
JUDICIAL EFECTIVO Y SERVIDORES PÚBLICOS DEL
PODER JUDICIAL
DE LA FEDERACIÓN
En un estado democrático de derecho, la división de poderes constituye el pilar
esencial de su organización, pues de esta manera se garantiza la plena independencia y
autonomía de actuar de cada uno de los poderes.
La independencia judicial consiste, en esencia, en la facultad que tienen los
juzgadores de actuar solo desde la perspectiva del derecho y en atención de las normas
que rigen su proceder, sin precisiones ni influencias de otros entes políticos (PJF, 2004).
La independencia y autonomía cobran mayor vigencia en tratándose del Poder
Judicial Federal, porque es el que se encarga de velar porque se respeten los derechos
fundamentales consagrados en la Constitución Federal, y los Derechos Humanos
previstos en los Tratados Internaciones, principalmente, por medio de la vía de amparo,
- 20 -
esto a través de los Juzgados de Distritos, Tribunales de Circuito y excepcionalmente la
Suprema Corte de Justicia de la Nación.
De tal forma, atendiendo a que los referidos órganos jurisdiccionales resuelven
controversias suscitadas entre particulares y autoridades (la mayoría de las veces entes
del Estado), la importancia de contar con un poder independiente y autónomo cobra
mayor relevancia, en la medida en que con ello se garantizará la libertad de las
decisiones que tomen los juzgadores.
Las formas en que se puede garantizar la independencia, es a través de la
designación, estabilidad, remuneración y responsabilidad. En ese sentido, los
procedimientos de destitución deben brindar la seguridad de que las decisiones que
tomen los juzgadores en ejercicio de sus funciones no repercutirán en su permanencia, lo
que, a la postre, permite ejercer con mayor libertad el encargo y garantizará el derecho
de defensa de los juzgadores, lo que impedirá que se les sancione arbitrariamente.
Así lo reconoció la Corte IDH al resolver el caso Palamara Iribarne Vs. Chile,
en lo que interesa, señaló:
Respecto de la necesidad de que un juez o tribunal militar cumpla con las condiciones de
independencia e imparcialidad, es imprescindible recordar lo establecido por la Corte en
el sentido de que es necesario que se garantice dichas condiciones de cualquier juez [o
tribunal] en un Estado de Derecho. La independencia de cualquier juez supone que se
cuente con un adecuado proceso de nombramiento, con una duración establecida en el
cargo, garantías de inamovilidad y con una garantía contra presiones externas. (Corte
IDH, 2005: párr. 156).
De igual manera, ha señalado que la independencia judicial no sólo debe analizarse en
relación con el justiciable (vertiente institucional), sino también a la luz de los derechos
convencionales de un juez cuando se ve afectado por una decisión estatal que afecte
arbitrariamente el período de su nombramiento (vertiente individual), por lo que la
independencia judicial se relaciona directamente con el derecho a permanencia al cargo
como una garantía de inamovilidad (Corte IDH, 2013).
Atendiendo a lo hasta aquí expuesto, se puede colegir, que en la medida en que
los integrantes del Poder Judicial cuenten con mecanismos adecuados de defensa, para
- 21 -
controvertir las resoluciones emitidas en materia de disciplina, se garantizara a los
gobernados la existencia de un poder con mayor independencia.
Ahora bien, de este breve recorrido por el derecho a un recurso efectivo, tenemos
que tanto en el ámbito internacional como en el nacional, se reconoce el derecho a las
personas de acudir ante los mecanismos institucionales existentes para la protección de
sus derechos, para lo cual no basta con su simple existencia, sino que también el recurso
debe ser efectivo, para lograr la protección de los derechos; pues de nada sirve que las
legislaciones prevean mecanismos si en la práctica no van a tener la efectividad
necesaria para lograr un marco de respeto a los derechos humanos.
- 22 -
CAPÍTULO II
RESOLUCIONES DEL CONSEJO DE LA JUDICATURA FEDERAL EN MATERIA DE
DISCIPLINA.
2.1. ARTÍCULO 100 CONSTITUCIONAL Y DEFINITIVIDAD DE LAS RESOLUCIONES DEL
CONSEJO DE LA JUDICATURA FEDERAL
En el año de 1994 se hicieron diversas reformas a la Constitución Política de los Estados
Unidos Mexicanos, entre ellas, la pertinente a la creación del Consejo de la Judicatura
Federal (al cual nos referiremos como Consejo en adelante), como órgano encargado de
la administración, vigilancia y disciplina del Poder Judicial de la Federación, a
excepción de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, que goza de independencia
técnica, de gestión y para emitir resoluciones.
De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 100 de la Constitución Federal, el
Consejo, funciona en Pleno o en Comisiones. El Pleno es el encargado de resolver sobre
designación, adscripción, ratificación y remoción de jueces y magistrados, el cual se
integra por siete miembros (uno será el Presidente de la Suprema Corte de Justicia de la
Nación, tres designados por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, dos
designados por el Senado y uno por el Ejecutivo).
La Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación (LOPJF) reitera el
mandato constitucional, y señala que el referido Consejo es el encargado de la
administración, vigilancia, disciplina y carrera judicial del Poder Judicial Federal, el cual
debe velar “en todo momento”, por la autonomía de los órganos, y por la independencia
e imparcialidad de los miembros del Poder Judicial (2014: Art. 68).
Entre sus atribuciones, se encuentran las de resolver las quejas administrativas y
sobre responsabilidad de los servidores públicos del Poder Judicial de la Federación; así
como la de investigar y determinar responsabilidades y sanciones a los servidores
públicos y empleados del propio Consejo, de los Tribunales de circuito y jueces de
Distrito (LOPJF, 2014: Art. 81, fracciones XII y XXXVI).
- 23 -
En cuanto a la fuerzas de las resoluciones del referido Consejo, el artículo 100,
párrafo noveno, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicano, establece:
Artículo 100. El Consejo de la Judicatura Federal será un órgano del Poder Judicial de la
Federación con independencia técnica, de gestión y para emitir sus resoluciones.
[…]
Las decisiones del Consejo serán definitivas e inatacables y, por lo tanto, no procede juicio ni
recurso alguno, en contra de las mismas, salvo las que se refieran a la designación, adscripción,
ratificación y remoción de magistrados y jueces, las cuales podrán ser revisadas por la Suprema
Corte de Justicia, únicamente para verificar que hayan sido adoptadas conforme a las reglas que
establezca la ley orgánica respectiva.
De lo dispuesto en el numeral transcrito, se advierte que las decisiones del Consejo serán
definitivas e inatacables, por lo que, es improcedente en su contra juicio o recurso
alguno, salvo aquellas resoluciones que se refieran a designación, adscripción,
ratificación y remoción de jueces y magistrados, para las cuales se contempla la revisión
administrativa ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación.
En esa tesitura, cabe precisar que en la reforma constitucional de 1994, se
estableció que las resoluciones del Consejo eran “definitivas e inatacables”, lo que dio
lugar a interpretaciones, por parte de los juzgadores federales, en el sentido de que en
contra de algunas decisiones del Consejo podría ser procedente el juicio de amparo.
EN 1999 volvió a reformarse el párrafo IX del artículo 100 de la Constitución,
para establecer, como se encuentra actualmente, que: “Las decisiones del Consejo serán
definitivas e inatacables, y por lo tanto, no procede juicio ni recurso alguno”. Dicha
reforma se realizó con la finalidad de dejar claro que en contra de las resoluciones del
consejo no procedía recurso alguno, incluido el juicio de amparo. Así, se señaló
expresamente en dictamen elaborado por la Cámara de origen, de las Comisiones Unidas
de Puntos Constitucionales, de Justicia y de Estudios Legislativos, Primera Sección, del
Senado de la República, en el que se precisó: “Para mejorar la redacción y que con ello
quede más claro el propósito de esta norma, se propone especificar en este artículo, que
contra lo que no procede recurso alguno es respecto de las decisiones del Consejo. Por
ello se propone añadir la locución "en contra de las mismas.” (Senado de la República,
1999).
- 24 -
En ese sentido, en lo que se refiere a la materia disciplinaria, sólo son recurribles
aquellas resoluciones del Consejo que impongan como sanción la remoción o destitución
de jueces y magistrados, mientras que, las que establezcan otro tipo de sanciones a los
referidos funcionarios (apercibimiento, amonestación, suspensión y sanción económica)
serán definitivas e inatacables, y, en contra de éstas no procede medio ordinario de
defensa alguno, de carácter jurisdiccional e independiente, ni tampoco en contra de las
que impongan cualquier tipo de sanción a los demás integrantes del Poder Judicial de la
Federación, como pueden ser los secretarios de tribunal y juzgado, los actuarios
judiciales y demás personal adscrito a los órganos jurisdiccionales o áreas
administrativas del Consejo.
Así, el único recurso procedente en contra de las resoluciones del Consejo es la
revisión de la que conoce la Suprema Corte de Justicia de la Nación, esto es, se trata de
un medio excepcional de impugnación que puede hacerse valer en contra de las
resoluciones emitidas por el aludido Consejo de la Judicatura Federal (Valls, 2001).
La Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, reitera la improcedencia de
los recursos en contra de las resoluciones del consejo, estableciendo en el capítulo III del
Título Séptimo denominado “Del recurso administrativo”, artículos 122 y 123, lo
siguiente:
Artículo 122. Las decisiones dictadas por el Consejo de la Judicatura Federal serán
definitivas e inatacables, salvo las que se refieran al nombramiento, adscripción,
cambios de adscripción y remoción de magistrados de circuito y jueces de distrito, las
cuales podrán impugnarse ante el Pleno de la Suprema Corte de Justicia, mediante el
recurso de revisión administrativa.
El recurso de revisión administrativa tendrá como único objeto que el Pleno de la
Suprema Corte de Justicia determine si el Consejo de la Judicatura Federal nombró,
adscribió, readscribió o removió a un magistrado de circuito o juez de distrito, con
estricto apego a los requisitos formales previstos en esta ley, o en los reglamentos
interiores y acuerdos generales expedidos por el propio Consejo de la Judicatura Federal.
Artículo 123. El recurso de revisión administrativa podrá interponerse:
I. Tratándose de las resoluciones de nombramiento o adscripción con motivo de un
examen de oposición por cualquiera de las personas que hubiera participado en él;
II. Tratándose de las resoluciones de remoción, por el juez o magistrado afectado por la
misma, y
III. Tratándose de las resoluciones de cambio de adscripción, por el funcionario judicial
que hubiera solicitado el cambio de adscripción y se le hubiere negado.
- 25 -
De lo anterior se advierte que el texto del artículo 100 constitucional, así como las
normativa legal de éste emanada, no se ajustan a los estándares internacionales ni a los
que la propia constitución establece en materia de acceso a la justica, dado que proscribe
la posibilidad de que las resoluciones dictadas por el Consejo de la Judicatura Federal en
los procedimientos disciplinarios puedan recurrirse, salvo las de destitución de jueces y
magistrados, lo que vulnera el derecho de los servidores públicos del Poder Judicial de la
Federación a un recurso judicial efectivo.
Además, es preciso señalar que el multimencionado numeral 100 constitucional
establece una diferenciación de trato, pues mientras jueces y magistrados tienen
posibilidad, en ciertos casos, de interponer el llamado recurso administrativo ante la
Suprema Corte de Justicia de la Nación, a los demás servidores públicos se les niega esa
oportunidad.
Al respecto, es verdad que los jueces y magistrados son los encargados formal y
materialmente de emitir las resoluciones de los conflictos puestos a su consideración, y
que por ello, a fin de garantizar la independencia judicial, deben contar con mecanismos
adecuados de defensa en aquellos casos que su permanencia en el cargo se vea afectada.
Sobre esa perspectiva, se advierte que la norma en sí misma persigue un fin
constitucionalmente válido, esto es, garantizar la independencia judicial; sin embargo, la
diferenciación que contempla no se encuentra justificada, ya que parte de la premisa de
que la función jurisdiccional solo es ejercida por los juzgadores (jueces y magistrados);
siendo que los demás integrantes del PJF también forman parte del aparato de justicia, e
incluso de manera indirecta son quienes intervienen en la toma de decisiones. Tan es así,
que muchas de las veces la destitución de un titular va aparejada del secretario
proyectista que emitió la resolución o los acuerdos de trámite, por lo que no puede
excluirse a los demás funcionarios del acceso a un recurso, solo por el hecho de que
ellos no toman directamente las decisiones, siendo que, también asumen las
consecuencias de éstas, en la inteligencia que la permanencia en el puesto de los
aludidos servidores públicos no sólo garantiza la independencia judicial, sino el respeto
a los derecho laborales.
- 26 -
2.2. CONTRADICCIÓN
DE TESIS
293/2011
DEL
PLENO
DE LA
SUPREMA CORTE
DE
JUSTICIA DE LA NACIÓN
De acuerdo al criterio sustentado por el Pleno de la SCJN al resolver la
contradicción de tesis 293/2011 (2013b) , las normas de derechos humanos contenidas
en los tratados internacionales y en la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos no se relacionan entre sí en términos jerárquicos, sino que integran al
catálogo de derechos que funciona como un parámetro de regularidad constitucional, y
que, en ese sentido, cuando un derecho humano está reconocido tanto en la Constitución
Federal, como en los tratados internacionales, debe acudirse a ambas fuentes para
determinar su contenido y alcance, favoreciendo en todo tiempo a las personas la
protección más amplia.
Sin embargo, cuando abordó el tema de las restricciones al ejercicio de un
derecho, precisó, que éstas no pueden someterse a un control de constitucionalidad ni
mucho menos de convencionalidad, porque debe tenerse en cuenta que se trata de una
expresión (voluntad del constituyente) que prevalece, en todo caso y condición, frente a
cualquier otra norma derivada, con independencia de que ésta tenga el mismo nivel que
la Constitución Federal.
De ese modo, a criterio de la SCJN, las restricciones a los derechos contenidos en
la Constitución Federal no pueden someterse a un control de convencionalidad, porque
debe prevalecer la voluntad del Constituyente, así casos como la falta de recursos en
contra de las resoluciones del CJF (artículo 100), el arraigo (artículo 16, parrado octavo)
y la no reinstalación en el puesto de policías ministerios públicos y peritos o la falta de
estabilidad en el empleo de los trabajadores (artículo 123, apartado b, fracción XIII,
párrafo segundo y fracción XIV en relación con la IX), no pueden controvertirse a la luz
de los derechos consagrados en la Convención por el simple hecho de encontrarse
previstos en la Constitución.
Ejemplo de ello, lo constituye el caso de los trabajadores de confianza, respecto
de los cuales la Segunda Sala de la SCJN (2014h) ha considerado que les resultan
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inaplicables las normas convencionales, en tratándose de su estabilidad en el empleo por
tratarse de una restricción prevista en la Constitución.
Incluso, la Segunda Sala de la SCJN ha determinado que los agravios en los que
se pretenda la desaplicación de una restricción, prohibición, limitación o excepción
constitucional, con apoyo en una disposición de carácter convencional no pueden ser
materia de estudio, por lo que deben declarase inoperantes, lo que se sustentó en la
jurisprudencia 2a./J. 119/2014 (10a.), de rubro y texto:
AGRAVIOS INOPERANTES. LO SON AQUELLOS QUE PRETENDEN LA
DESAPLICACIÓN DE UNA RESTRICCIÓN, PROHIBICIÓN, LIMITACIÓN O
EXCEPCIÓN CONSTITUCIONAL, CON APOYO EN UNA DISPOSICIÓN DE
CARÁCTER CONVENCIONAL. El Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de
la Nación ha sostenido que los derechos humanos previstos en los tratados
internacionales se encuentran al mismo nivel que los reconocidos en la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos, conformando un mismo catálogo sin hacer
referencia a una cuestión jerárquica; pero que cuando se esté en presencia de una
restricción, prohibición, limitación o excepción constitucional, prevalece o tiene
aplicación directa el texto de la Ley Fundamental frente a cualquier norma de carácter
internacional. En ese tenor, los agravios en los que se pretenda la desaplicación de una
restricción, prohibición, limitación o excepción constitucional con apoyo en una
disposición de carácter convencional resultan inoperantes, al tratarse aquéllas de una
expresión del Constituyente que prevalece, en todo caso y condición, frente a cualquier
otra norma derivada, con independencia de que ésta tenga el mismo nivel que la
Constitución Federal. (SCJN, 2014i: 768).
Con base en lo anterior, se concluye que en el derecho interno mexicano no puede
someterse el texto constitucional a un control de convencionalidad, tema que también
será tratado más adelante.
2.3. RESPONSABILIDADES ADMINISTRATIVAS DE LOS SERVIDORES PÚBLICOS DEL
PODER JUDICIAL DE LA FEDERACIÓN
El artículo 108 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece
que se reputaran como servidores públicos a los representantes de elección popular, a los
miembros del Poder Judicial Federal y del Distrito Federal, los funcionarios, empleados
y toda persona que desempeñe un empleo cargo o comisión de cualquier naturaleza en el
Congreso de la Unión, en la Asamblea legislativa del Distrito Federal o en la
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Administración Pública Federal, o en el Distrito Federal, así como a aquéllos integrantes
de los organismos a los que la propia Constitución les concede autonomía.
Asimismo, el referido numeral indica que los servidores públicos serán
responsables de los actos u omisiones en que incurran en el desempeño de sus funciones,
y para tal efecto, el diverso artículo 109 indica que el Congreso de la Unión y las
legislaturas de los Estados, dentro de sus respectivas competencias serán quienes
expidan las leyes de responsabilidades de los servidores públicos.
Al respecto, el Congreso de la Unión ha expedido dos leyes en materia de
responsabilidades de los servidores públicos: Ley Federal de Responsabilidades de los
Servidores Públicos y Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los
Servidores Públicos. La primera fue abrogada parcialmente en sus títulos primero, por lo
que se refiere a la materia de responsabilidades administrativas; y tercero y cuarto
únicamente por lo que se refiere al ámbito federal.
En lo que respecta al Poder Judicial de la Federación, la Ley Orgánica del
referido poder, en el título octavo, titulado De la responsabilidad, prevé lo relativo a
materia disciplinaria de los servidores públicos del Poder Judicial de la Federación. El
artículo 131 del referido ordenamiento legal, establece las causas de responsabilidad en
que pueden incurrir los servidores públicos del Poder Judicial, indicando, a la letra, lo
siguiente:
ARTICULO 131. Serán causas de responsabilidad para los servidores públicos del Poder
Judicial de la Federación:
I. Realizar conductas que atenten contra la independencia de la función judicial, tales
como aceptar o ejercer consignas, presiones, encargos o comisiones, o cualquier acción
que genere o implique subordinación respecto de alguna persona, del mismo u otro
poder;
II. Inmiscuirse indebidamente en cuestiones del orden jurisdiccional que competan a
otros órganos del Poder Judicial de la Federación;
III. Tener una notoria ineptitud o descuido en el desempeño de las funciones o labores
que deban realizar;
IV. Impedir en los procedimientos judiciales que las partes ejerzan los derechos que
legalmente les correspondan en los procedimientos;
V. Conocer de algún asunto o participar en algún acto para el cual se encuentren
impedidos;
VI. Realizar nombramientos, promociones o ratificaciones infringiendo las disposiciones
generales correspondientes;
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VII. No poner en conocimiento del Consejo de la Judicatura Federal cualquier acto
tendiente a vulnerar la independencia de la función judicial;
VIII. No preservar la dignidad, imparcialidad y profesionalismo propios de la función
judicial en el desempeño de sus labores;
IX. Emitir opinión pública que implique prejuzgar sobre un asunto de su conocimiento;
X. Abandonar la residencia del tribunal de circuito o juzgado de distrito al que esté
adscrito, o dejar de desempeñar las funciones o las labores que tenga a su cargo;
XI. Las previstas en el artículo 8 de la Ley Federal de Responsabilidades
Administrativas de los Servidores Públicos, siempre que no fueren contrarias a la
naturaleza de la función jurisdiccional;
XII. Incumplir las disposiciones constitucionales y legales en materia de propaganda y
de informes de labores o de gestión, y
XIII. Las demás que determine la ley.
Por su parte, el 133 establece la competencia de los órganos que conocerán de los
citados procedimientos, estableciendo a la letra que:
ARTICULO 133. Serán competentes para conocer de las responsabilidades de los
servidores públicos del Poder Judicial de la Federación, así como para aplicar las
sanciones a que se refiere el artículo 135 de esta ley:
I. La Suprema Corte de Justicia funcionando en Pleno, tratándose de faltas de los
ministros y de las faltas graves cometidas por sus servidores públicos;
II. El presidente de la Suprema Corte de Justicia, tratándose de servidores públicos de
este órgano, en los casos no comprendidos en la fracción anterior;
III. El Pleno del Consejo de la Judicatura Federal, tratándose de faltas graves de
magistrados de circuito y jueces de distrito, cuando las sanciones aplicables sean las de
destitución o inhabilitación temporal para desempeñar empleos, cargos o comisiones en
el servicio público, y
IV. El órgano colegiado que determine el Consejo de la Judicatura Federal, en los casos
no comprendidos en la fracción anterior.
Siempre que de un mismo acto se derive responsabilidad por una falta grave de un
magistrado de circuito o juez de distrito, y otro u otros servidores públicos del Poder
Judicial de la Federación, se estará a lo previsto en la fracción III de este artículo.
El Consejo de la Judicatura Federal podrá señalar, mediante acuerdos generales, los
casos en que la Contraloría del Poder Judicial de la Federación sea competente para
conocer de los procedimientos de responsabilidad comprendidos en la fracción IV de
este artículo.
Por cuanto atañe al procedimiento, los artículos 132 y 133 del ordenamiento legal
en cita, establecen los lineamientos que deberá seguirse en materia de responsabilidad,
los cual, a saber, consiste en:
1 Inicia de oficio: por queja o denuncia presentada por cualquier persona, por servidor
público o por el Ministerio Público Federal. Se permiten las denuncias anónimas,
siempre y cuando estén acompañadas de información documental.
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2. Una vez recibida la denuncia, se envía una copia de ésta y sus anexos al servidor
público denunciado, concediéndosele en término de cinco días hábiles para que formule
un informe de los hechos y rinda pruebas.
3. Recibido el informe y desahogadas las pruebas del servidor público denunciado, en el
término de treinta días, se resolverá sobre la existencia o inexistencia de la
responsabilidad, imponiéndosele, en su caso, al infractor las sanciones administrativas
correspondientes y se notificará lo determinado, en el término de 72 horas, cuando no se
trate de aquéllos asuntos en el que se impongan sanciones graves a los titulares de los
órganos jurisdiccionales.
4. Cuando se trate de sanciones graves impuestas a los titulares de los órganos
jurisdiccionales, el órgano que determine el Consejo de la Judicatura Federal remitirá el
asunto al Pleno del referido Consejo, para que cite al probable responsable a una
audiencia, haciéndosele saber las responsabilidades que se le imputan, la hora y lugar de
la audiencia, y su derecho a ofrecer pruebas y alegar en la misma.
La referida ley, también especifica las sanciones que pueden imponerse, las
cuales consisten en: apercibimiento privado o público, amonestación privada o pública,
sanción económica, suspensión, destitución del puesto e inhabilitación temporal para
desempeñar empleos, cargos o comisiones en el servicio público.
En lo que respecta a las faltas, la ley dispone que éstas se considerarán graves,
cuando se trate de aquéllas conductas previstas en las fracciones XI a XIII y XV de la
Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos, señalan que cuando el servidor
público no se abstenga de desempeñar algún otro empleo, cargo o comisión oficial o
particular que la Ley le prohíba; de autorizar la selección, contratación, nombramiento o
designación de quien se encuentre inhabilitado por resolución firme de la autoridad
competente para ocupar un empleo, cargo o comisión en el servicio público; de
intervenir en cualquier forma en la atención, tramitación o resolución de asuntos en los
que tenga interés personal, familiar o de negocios, incluyendo aquéllos de los que pueda
resultar algún beneficio para él, su cónyuge o parientes consanguíneos hasta el cuarto
grado, por afinidad o civiles, o para terceros con los que tenga relaciones profesionales,
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laborales o de negocios, o para socios o sociedades de las que el servidor público o las
personas antes referidas formen o hayan formado parte; y, de solicitar, aceptar o recibir,
por sí o por interpósita persona, dinero, objetos mediante enajenación a su favor en
precio notoriamente inferior al que el bien de que se trate y que tenga en el mercado
ordinario, o cualquier donación, empleo, cargo o comisión para sí, o para otros, y que
procedan de cualquier persona física o moral cuyas actividades profesionales,
comerciales o industriales se encuentren directamente vinculadas, reguladas o
supervisadas por el servidor público de que se trate en el desempeño de su empleo, cargo
o comisión y que implique intereses en conflicto.
Asimismo, se considerarán faltas graves, las previstas en las fracciones I a VI del
artículo 131 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación y las señaladas en el
artículo 101 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos que sólo son
aplicables a ministros, magistrados y jueces.
Como se advierte, la ley establece el catálogo de conductas que se considerarán
causas de responsabilidad, así como el trámite y los órganos encargados de resolver
sobre las infracciones administrativas realizadas por los servidores públicos de la
administración pública Federal, entre ellos, los del Poder Judicial de la Federación.
2.3.1. PROCEDIMIENTO DISCIPLINARIO
ANTE EL
CONSEJO
DE LA
JUDICATURA
FEDERAL
El artículo 77 de la LOPJF dispone que el Consejo contará con las comisiones
permanentes o transitorias que determine el Pleno, debiendo existir de manera
permanente las de administración, carrera judicial, disciplina, creación de nuevos
órganos y adscripción, las cuales se compondrán por tres consejeros, uno de entre los
provenientes del Poder Judicial, y los otros dos entre los designados por el Ejecutivo y
por el Senado.
A su vez, se establece que el Consejo contará con un secretariado ejecutivo, el
cual debe estar integrado por, entre otros, el secretario ejecutivo de disciplina (LOPJF,
2014: art. 86).
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Por otra parte, en lo respecta a la materia de disciplina, el Consejo realiza sus
funciones a través de la Comisión respectiva, la cual tiene como función primordial,
según se advierte de lo dispuesto en el artículo 43 del Acuerdo General del Consejo de la
Judicatura Federal, por el que se expide el similar que reglamenta la organización y
funcionamiento del propio Consejo; y reforma y deroga diversas disposiciones de otros
acuerdos generales, la de lograr un ejercicio responsable, profesional e independiente de
la función jurisdiccional, así como evitar actos que la demeriten.
Las atribuciones que tiene la Comisión de Disciplina se encuentran previstas en
el numeral 44 del aludido Acuerdo, y entre las más importantes destacan las indicadas en
las fracciones I, II y IV, que a la letra señalan:
Artículo 44. La Comisión de Disciplina tiene las siguientes atribuciones:
I. Conocer de todos los procedimientos administrativos de responsabilidad en contra de
magistrados de Circuito y jueces de Distrito y demás servidores públicos, en los
términos que establezca el Acuerdo General en materia de responsabilidades
administrativas correspondiente;
II. Auxiliar al Consejo en sus funciones de apercibimiento y amonestación a los
magistrados de Circuito y jueces de Distrito;
[…]
IV. Someter a consideración del Pleno los proyectos de dictámenes relativos a las visitas
de inspección e informes circunstanciados, en los que oficiosamente se advierta la
existencia de una probable falta administrativa.
Por su parte, el artículo 77 del citado Acuerdo General del CJF indica que el Consejo
contara con un secretariado ejecutivo, el cual se integrará, por entre otros, el Secretario
Ejecutivo de Disciplina, el cual es titular de la Secretaría correspondiente, la que, a su
vez, auxiliará a la Comisión de Disciplina con el objeto de lograr un ejercicio
responsable, profesional y honorable de la función jurisdiccional.
Entre sus atribuciones, se encuentran, según lo dispuesto en el artículo 86,
fracciones I, II, III, V, VIII y XVI, del Acuerdo General en cita, en lo que interesa, las
siguientes:
Artículo 86. Son atribuciones del titular de la Secretaría Ejecutiva de Disciplina:
I.
Tramitar los procedimientos administrativos disciplinarios, en términos del
Título Octavo de la Ley y de lo dispuesto en los acuerdos generales que emita el Pleno
en la materia;
II.
Practicar las investigaciones que le encomiende el Pleno o la Comisión de
Disciplina para determinar la responsabilidad de los servidores públicos adscritos a los
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órganos jurisdiccionales, mediante los procedimientos establecidos en la Ley,
reglamentos y acuerdos generales que emita el Pleno en materia disciplinaria;
III.
Informar a la Comisión de Disciplina, sobre las quejas o denuncias
improcedentes que el Presidente deseche;
[…]
V.
Participar, conjuntamente con los órganos competentes del Consejo, en la
elaboración del registro, sistematización, actualización y seguimiento de aquellas
conductas calificadas como irregulares y atribuidas a servidores públicos del Poder
Judicial de la Federación;
[…]
VIII. Realizar los trámites necesarios a fin de que se impongan las sanciones
acordadas por el Pleno con apoyo en el artículo 135 de la Ley;
[…]
XVI. Integrar el expediente de denuncia respectivo y dar cuenta al Presidente con el
trámite, en caso de que, del análisis de un acta de visita, el Pleno estime que pueda
existir causa de responsabilidad;
[…]
Respecto al procedimiento que debe seguirse en materia disciplina, el Acuerdo General
del Pleno del Consejo de la Judicatura Federal, que establece las disposiciones en
Materia de Responsabilidades Administrativas, situación patrimonial, control y
rendición de cuentas, regula lo relativo al procedimiento administrativo de los
Servidores Públicos del Poder Judicial.
En dicho Acuerdo (2014), se establece que será causa de responsabilidad de los
servidores públicos el incumplimiento de las obligaciones establecidas en el artículo 100
de la Constitución Federal y 8 de la Ley de Responsabilidades de los Servidores
Públicos; así como la comisión de cualquiera de las conductas previstas en el artículo
131 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación o el incumplimiento de
cualquier disposición reglamentaria previstas en acuerdos generales, lineamientos o
manuales de organización interna (art. 5).
El citado ordenamiento establece que las sanciones aplicables a los servidores
públicos, consistirán en apercibimiento privado o público; amonestación privada o
pública, suspensión del empleo, cargo o comisión por un periodo no menor de tres días
ni mayor a un año; sanción económica: aplicable en los casos en que con la conducta se
haya obtenido un beneficio, lucro o se haya causado daño o perjuicio, destitución en el
puesto, la cual se impondrá por faltas graves, e inhabilitación temporal para desempeñar
empleos, cargos o comisiones en el servicio público (art. 7).
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Asimismo, en el Acuerdo en cita se reitera lo expuesto en la Ley Orgánica del
Poder Judicial de la Federación, en cuanto a que se considerarán faltas graves (art. 12),
las previstas en las fracciones I a VI del artículo 131 de ésta y las señaladas en el artículo
101 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; agregando las
indicadas en las fracciones VIII, X a XIV, XVI, XII y XXIII del artículo 8 de la Ley de
Responsabilidades.
Para la aplicación de las sanciones (art. 9), precisa que se deberán tomar en
cuenta los elementos propios del empleo, cargo o comisión, la gravedad de la conducta;
circunstancias socioeconómicas del servidor público, nivel jerárquico, antecedentes del
infractor, condiciones exteriores y medios de ejecución, reincidencia, y en su caso, el
monto del beneficio o lucro obtenido, o del daño o perjuicio ocasionado.
Por otra parte, los órganos encargados de conocer de las responsabilidades
administrativas de los servidores públicos, serán el Pleno del Consejo de la Judicatura
Federal, el Presidente del Consejo, La comisión de Disciplina, la Secretaría de
Disciplina, la Contraloría y magistrados de circuito y Jueces de Distrito, la cual se
establece, de la manera siguiente:
a) Pleno del Consejo: Podrá ordenar de oficio el inicio de investigaciones y
procedimientos de responsabilidad administrativa contra magistrados de Circuito,
jueces de Distrito y demás servidores públicos adscritos a las áreas
administrativas del Consejo y de los órganos jurisdiccionales.
b) Presidente del Consejo: Podrá ordenar de oficio el inicio de investigaciones y
procedimientos de responsabilidad administrativa contra magistrados de Circuito
y jueces de Distrito, cuando haya tenido conocimiento mediante queja o
denuncia, y para resolver lo relativo con su trámite.
c) Comisión: Podrá ordenar el inicio de investigaciones y procedimientos de
responsabilidad administrativa, contra servidores públicos adscritos a las áreas
administrativas y órganos jurisdiccionales, con excepción de magistrados de
Circuito y jueces de Distrito, y respecto de quejas o denuncias cuyo trámite sea
dudoso.
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d) Secretaría: Será quien lleve a cabo las investigaciones y el trámite de los
procedimientos de responsabilidad administrativa contra magistrados y jueces de
Distrito, servidores públicos adscritos a órganos jurisdiccionales y a la
Contraloría y el Director General del Instituto Federal de Defensoría Pública.
e) Contraloría: Podrá ordenar y tramitar investigaciones y procedimientos de
responsabilidad administrativa contra servidores públicos adscritos a las áreas
administrativas.
En lo que respecta al proceso que debe llevarse a cabo, en caso de magistrados de
Circuito, jueces de Distrito y servidores públicos adscritos a los órganos jurisdiccionales,
se desarrollara de la manera siguiente:
1) Investigación
La Secretaría será el órgano encargado de ejecutar las investigaciones, las que deberán
de desarrollarse en un plazo no mayor a seis meses.
Antes del inicio del procedimiento de responsabilidad administrativa o durante su
tramitación, el Pleno, Presidente o la Comisión podrán ordenar la práctica de
investigaciones correspondientes, los primeros, cuando se trate de magistrados de
Circuito y jueces de Distrito, y la última, solamente cuando se trate de los servidores
públicos adscritos a los órganos jurisdiccionales).
Es importante precisar, que esta etapa no es obligatoria, ya que si se advierten
elementos probatorios suficientes para establecer la existencia de la infracción y
presumir la responsabilidad del servidor público, se dará inicio al procedimiento
respectivo.
Si durante la investigación, se advierte la existencia de otros hechos
probablemente constitutivos de responsabilidad, podrá ordenarse el inicio de una nueva
investigación, es decir, podrá ordenar su ampliación, siempre y cuando no se varíen los
hechos directos o conexos materia de la misma.
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En esta etapa, podrá intervenir el servidor público acusado a efecto de allegar los
medios probatorios que estime pertinentes; también el promovente podrá ofrecer
información y medios de prueba.
Una vez finalizada la investigación o vencido su plazo, dentro de los diez días
siguientes hábiles emitirá un proyecto de dictamen, el cual se someterá a consideración
del órgano que ordenó la investigación. Si se determina que los elementos son
insuficientes para advertir la probable existencia de alguna causa de responsabilidad, la
información y documentación recabados podrán valorarse en una ulterior.
2) Procedimiento
El procedimiento da inicio por oficio, queja o denuncia (pueden ser anónimas)
presentadas, bajo protesta de decir verdad, por cualquier persona, por servidor público o
por el agente del Ministerio Público de la Federación, las últimas deberán estar apoyadas
en pruebas documentales o elementos probatorios suficientes para establecer la
existencia de la infracción.
La secretaría revisará si las quejas o denuncias reúnen los requisitos suficientes
para establecer la existencia de su infracción y presumir la responsabilidad del servidor
público involucrado, si es así dictará un proveído de admisión ordenando la formación
del expediente respectivo, en el que deberá precisar las conductas que se imputan y las
probables causas de responsabilidad administrativa, y lo someterá a consideración del
órgano competente.
En el caso que las quejas o denuncias no reúnan los requisitos suficientes para
establecer la existencia de la infracción y presumir la responsabilidad del servidor
público, se desecharán de plano, pero si se desprenden indicios de aquélla, se podrá
ordenar, oficiosamente, que se recaben las pruebas necesarias o que se practique la
investigación que permita allegárselas; hecho lo cual, se proveerá lo conducente.
Asimismo, si el escrito de queja o de denuncia es oscuro o irregular, la Secretaría
podrá requerir al promovente para en el término de tres días hábiles lo aclare o corrija.
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Una vez, radicado el asunto se ordenará emplazar al servidor público, con copia
del proveído donde se ordenó el inicio del procedimiento, la queja o la denuncia y los
anexos o el resultado de la investigación, para que en el término de cinco días formule
un informe sobre los hechos que se le atribuyen, el cual podrá ampliarse a petición del
probable responsable.
Transcurrido el plazo para rendir el informe, la secretaría abrirá el procedimiento
a prueba por un término de 10 días hábiles, para que ofrezca los medios de convicción
que considere pertinentes; y desahogadas las pruebas, se concederá al denunciante y al
probable responsable un término de cinco días hábiles para formular alegatos.
3) Resolución
Después de concluido el término para presentar alegatos, se turnará el asunto
dentro del plazo de cinco días al Consejero que por turno corresponda, para que, en el
término de treinta días, formule por escrito el proyecto de resolución, el cual será
sometido a consideración del Pleno o de la Comisión, según sea el caso.
En el supuesto de que el Consejero encargado de emitir la resolución, estime que
la causa de responsabilidad por la que se inició el procedimiento pueda constituir una
falta grave, emitirá un dictamen que se someterá a consideración del Pleno o de la
Comisión, para que, en su caso, se cite al probable responsable a una audiencia, en la
que se recibirán alegatos verbales o por oficio.
Por otra parte, en el caso de que el Consejero ponente considere necesaria la
práctica de una investigación, por no existir elementos suficientes para resolver, o bien,
porque
adviertan
otros
hechos
que
puedan
implicar
nueva
responsabilidad
administrativa, emitirá un dictamen que se someterá al Pleno o a la Comisión, según
corresponda. También se podrá ordenar la reposición del procedimiento, en los casos en
los que se consideren afectadas las defensas del quejoso, o sea necesario recabar y
desahogar de oficio mayores elementos probatorios, lo que se deberá notificar al
servidor público.
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De los asuntos de responsabilidades administrativas, resolverá el Pleno cuando se
proponga imponer una sanción en contra de magistrados de Circuito y jueces de Distrito,
y en los demás casos conocerá la Comisión.
En la resolución que ponga fin al procedimiento se analizará la conducta
infractora y la responsabilidad en su comisión, debiéndose tomar en cuenta, en su caso,
las eximentes de responsabilidad.
Con base en lo hasta aquí analizado, se puede advertir que el procedimiento
disciplinario que en contra de los servidores públicos, se lleva a cabo en forma juicio, en
el que la parte que investiga, conduce el procedimiento y resuelve, el propio Consejo de
la Judicatura Federal, a través de sus diversos órganos.
En esa tesitura al tratarse el procedimiento disciplinario, de un procedimiento
administrativo seguido en forma de juicio, se deben observar las formalidades esenciales
del procedimiento, a fin de salvaguardar los derechos humanos de los servidores
públicos del Poder Judicial de la Federación, y se debe respetar el derecho a un recurso
judicial efectivo en contra de las resoluciones que en esa materia se dicten.
2.3.1.1. RECURSOS
PREVISTOS EN EL
ACUERDO GENERAL
QUE REGLAMENTA EL
PROCEDIMIENTO DE RESPONSABILIDAD ADMINISTRATIVA Y SEGUIMIENTO DE LA
SITUACIÓN PATRIMONIAL
Derivado de diversas gestiones, foros y solicitudes efectuadas por los Magistrados y
Jueces, en torno a la imposibilidad de recurrir las resoluciones que en materia de
disciplina impone el Consejo, diversas a la destitución de aquéllos, el Pleno del referido
Consejo, mediante Acuerdo General sin número de 13 de julio de 2012, adicionó al
Título Tercero del Acuerdo General que reglamenta el procedimiento de responsabilidad
administrativa y seguimiento de la situación patrimonial, el capítulo VI, denominado
“recursos”, para establecer a lo largo de los dispuesto en los artículos 106 al 118, los
recursos de inconformidad, revisión, reconsideración y reclamación.
En lo que interesa en los artículos 114, 115 y 117 se estableció la procedencia de,
entre otros, los recursos de revisión en contra de las resoluciones definitivas de la
- 39 -
Comisión o de la Contraloría del Consejo de la Judicatura Federal; y el de
reconsideración en contra de las sentencias del Pleno que no impongan sanción, o las
que la impongan siempre y cuando no sea de aquellas que se refieran a destitución e
inhabilitación del titular; numerales que a la letra disponían lo siguiente:
Artículo 114.- El recurso de revisión procede contra resoluciones definitivas de:
I.
La Comisión; y
II.
La Contraloría.
En la fracción I admite y tramita el Presidente y resuelve el Pleno; y, en la fracción II
admite y tramita el presidente de la Comisión y resuelve ésta. El plazo para la
interposición de la revisión será de cinco días hábiles y sesenta días hábiles para su
resolución.
Artículo 115.- El recurso de reconsideración procede contra las resoluciones definitivas
del Pleno en las que:
I.
No imponga sanción; o
II.
Imponga sanción salvo las de destitución o inhabilitación a Titular.
Este recurso lo admite y tramita el Presidente y lo resuelve el Pleno. El plazo para la
interposición de la reconsideración será de cinco días hábiles y sesenta días hábiles para
su resolución.
Si el recurso de reconsideración se interpuso en contra de resolución emitida con
fundamento en el artículo 61, primer párrafo, del Acuerdo, por la que se haya destituido
o inhabilitado a servidor público que no sea Titular, la reconsideración no podrá
resolverse hasta en tanto se decida, en su caso, la suerte del recurso constitucional de
revisión administrativa.
Artículo 117.- En los recursos de revisión y reconsideración podrán hacerse valer
violaciones al procedimiento de responsabilidad administrativa con motivo de:
I.
La admisión de la queja o denuncia;
II.
El emplazamiento;
III.
La audiencia establecida en la fracción III del artículo 134 de la Ley Orgánica;
IV.
La admisión y desahogo de pruebas; y
V.
Los alegatos.
En los señalados recursos, únicamente podrá ser ofrecida la prueba superveniente y la
que tenga relación inmediata y directa con violaciones al procedimiento administrativo
de responsabilidad. Para su desahogo se concederá un plazo no mayor a diez días hábiles
que podrá ampliarse por causa motivada y fundada hasta por treinta días hábiles.
Cabe precisar que la modificación al referido Acuerdo fue aprobado por mayoría de
votos, ya que el consejero César Esquinca Muñoa, formuló voto particular en el que, en
lo que interesa, indicó que no era posible establecer mediante un acuerdo, un sistema de
recursos que iba más allá de las previsiones de la ley incluso de la Constitución.
En la actual redacción del Acuerdo de que se trata, los recursos de revisión y
reconsideración se encuentran previstos en los artículos 167, 168 y 169.
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Sin embargo, pese a los esfuerzos de los consejeros, la existencia de los recursos
previstos en el Acuerdo de que se trata, de forma alguna, pueden considerarse como un
recurso efectivo al que se refiere el artículo 25 del CADH. Ello es así, ya que quien
resuelve y conoce de los referidos recursos, son los órganos del propio Consejo de la
Judicatura Federal, esto es, no se trata de una instancia independiente.
Todo lo antes dicho, pone en evidencia, que los servidores públicos carecen de
un recurso efectivo a través del cual puedan combatir las resoluciones que en materia de
disciplina dicta el Consejo de la Judicatura Federal, lo cual, constituye una falta de
adecuación de las normativa nacional a la internacional, prevista en la CADH.
2.4. CRITERIOS DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN
El Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, al resolver la revisión
administrativa 33/2009 (2010a), determinó que en contra de las resoluciones del Consejo
de la de no ratificación en los cargos de jueces y magistrados, no se puede revisar la
legalidad de las resoluciones dictadas con motivo de quejas administrativas y denuncias
que no impongan la destitución del funcionario judicial; ello, según se precisó, porque
ese Tribunal no puede revisar la legalidad de más actos que los expresamente
establecidos en el artículo 100 de la Constitución Federal. Así lo sustentó en la tesis
aislada P. XXXIV/2010, de rubro y texto siguientes:
REVISIÓN ADMINISTRATIVA. AL ANALIZAR LA RESOLUCIÓN DE NO
RATIFICACIÓN EMITIDA POR EL CONSEJO DE LA JUDICATURA FEDERAL,
LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN CARECE DE
FACULTADES PARA REVISAR LA LEGALIDAD DE RESOLUCIONES
DICTADAS CON MOTIVO DE QUEJAS ADMINISTRATIVAS Y DENUNCIAS
QUE NO IMPONEN LA DESTITUCIÓN DEL FUNCIONARIO JUDICIAL. De la
interpretación sistemática de los artículos 100, párrafo noveno, de la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos, 122 y 140 de la Ley Orgánica del Poder
Judicial de la Federación, se advierte que la Suprema Corte de Justicia de la Nación está
impedida para conocer de las resoluciones en las que a un servidor judicial se le impone
una sanción administrativa distinta de la destitución o remoción, lo que significa que,
por lo que hace a esta clase de resoluciones, el Consejo de la Judicatura Federal
conserva, en su integridad, la independencia técnica y de gestión que le caracteriza, al
grado en que no existe posibilidad de que un órgano distinto revise sus resoluciones.
Esto es así, en virtud de que en la exposición de motivos que culminó con la reforma al
artículo 100 constitucional, publicada en el Diario Oficial de la Federación el 11 de junio
de 1999, se expresó con claridad la intención de mantener la independencia técnica del
Consejo de la Judicatura Federal, poniendo especial énfasis en la necesidad de hacer una
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interpretación restrictiva de los supuestos de procedencia del recurso de revisión
administrativa, de manera que a partir de la aludida reforma, el Consejo de la Judicatura
adquiere el carácter de un órgano del Poder Judicial de la Federación con plena
independencia técnica y de gestión. Acorde con tal propósito, cuando el Alto Tribunal
revisa la resolución mediante la cual no se ratifica a un determinado juzgador, no debe
revisar la legalidad de más actos de los expresamente establecidos en las disposiciones
citadas, pues como se manifestó en la referida exposición de motivos, esto tiene el
propósito de garantizar que las resoluciones del Consejo sean tomadas únicamente por
un órgano colegiado máximo con plena libertad de sus integrantes, atendiendo a sus
cualidades personales y técnicas, en procedimientos deliberatorios que priorizan la
exposición de las buenas razones. Entender lo contrario, implicaría hacer procedente por vía indirecta- la revisión administrativa respecto de resoluciones que no son
impugnables en términos del artículo 100 constitucional. Por las razones expuestas, el
criterio contenido en la tesis P. XXII/99 -emitida antes de la reforma aludida-, de rubro:
"REVISIÓN ADMINISTRATIVA. LOS MAGISTRADOS DE CIRCUITO Y LOS
JUECES DE DISTRITO PUEDEN IMPUGNAR LAS RESOLUCIONES EMITIDAS
DURANTE EL PERIODO CONSTITUCIONAL DE SU FUNCIÓN JUDICIAL,
CUANDO LA INTERPONGAN CONTRA LA NEGATIVA DE SU
RATIFICACIÓN.", ha perdido su vigencia. Así, cuando la Suprema Corte resuelva
sobre la legalidad de una resolución de no ratificación, únicamente está facultada para
revisar que tales procedimientos de responsabilidad administrativa hayan sido valorados
en la justa proporción que, según el sentido en que fueron fallados, habría de
corresponderles; es decir, debe revisar que el Consejo de la Judicatura Federal haya
cumplido con el deber de ponderar el resultado de tales procedimientos en su justa
medida. (SCJN, 2010b: 11).
Empero, al resolver la diversa revisión 95/2010 (2014j) el Pleno de la
SCJN, estimó necesario abandonar el criterio anteriormente citado, justificándose en la
reforma constitucional de dos mil once, al artículo 1° de la Constitución Federal; ello
con la finalidad, según se precisó, de garantizar el derecho a un recurso efectivo, por lo
que, sostuvo, debían de analizarse todas aquellas determinaciones del Consejo que
hubieran influido en la no ratificación en el cargo, ya que sólo de esa forma se impedía
el menoscabo al derecho humano de acceso a la tutela jurisdiccional para controvertir
esa clase de determinaciones.
En lo que interesa, la Suprema Corte de Justicia de la Nación, a través de sus
diversos criterios, ha sido enfática en que el artículo 100 de la Constitución Federal
proscribe la procedencia de cualquier recurso, en contra de las resoluciones del Consejo
de la Judicatura Federal, salvo cuando se trate de los señalados casos de excepción en
los que procede el recurso de revisión administrativa ante el Pleno del Máximo Tribunal
del país (SCJN, 2001a).
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Asimismo, la Suprema Corte de Justicia de la Nación en su recta interpretación al
artículo 100 de la Constitución Federal, determinó que las resoluciones que emiten las
Comisiones del Conejo son definitivas y que en su contra no procede ningún recurso, ni
aun el juicio de amparo (SCJN, 2001b).
Por su parte, la Primera Sala del Máximo Tribunal del país, en la tesis aislada 1a.
XVI/2004 (2004a), abrió la posibilidad de que las resoluciones del Consejo de la
Judicatura Federal, pudieran ser impugnadas mediante el juicio de amparo, pero
solamente cuando se tratara de particulares y no de servidores públicos, basando su
argumento en que el artículo 100 de la Constitución Federal no debía interpretarse
estrictamente, en el sentido de que el principio de inimpugnabilidad rigiera de manera
absoluta en todos y cada uno de los actos que desarrolla el Consejo, porque ello, estimó,
podía dejar en estado de indefensión a los particulares que no guardaran relación alguna
con aquél.
Empero, dicha interpretación quedó superada por la jurisprudencia 25/2004 del
Pleno de la referida Suprema Corte (2004b), que derivó de la contradicción de tesis entre
el criterio citado en el párrafo anterior, y el diverso de la Segunda Sala que sostenía lo
contrario, de rubro: “CONSEJO DE LA JUDICATURA FEDERAL. EN CONTRA DE
SUS DECISIONES ES IMPROCEDENTE EL AMPARO, AUN CUANDO SEA
PROMOVIDO POR UN PARTICULAR AJENO AL PODER JUDICIAL DE LA
FEDERACIÓN”; en la que se determinó que de acuerdo al artículo 100 de la
Constitución Federal, las resoluciones del Consejo son definitivas e inatacables, por lo
que no era procedente juicio ni recurso alguno en su contra, y cuya regla sólo admitía las
excepciones que en el mismo precepto legal se establecían; asimismo, se precisó que
dicha circunstancia no pugnaba con la garantía de acceso a la justicia que consagra el
artículo 17 de la Constitución Federal, porque ésta no era absoluta e irrestricta y, por
ende, no podía ejercerse al margen de los cauces establecidos por el legislador ni de los
previstos por el Constituyente Permanente.
Durante más de cinco años prevaleció el anterior criterio en el sentido de que en
contra de las resoluciones del Consejo no procedía recurso alguno, ni el juicio de
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amparo, lo que originó que los jueces de Distrito desecharan desde el auto de admisión
las demandadas de amparo presentadas en contra de las referidas sentencias,
Posteriormente, derivado de la contradicción de tesis 479/2011, sustentada entre
el Segundo Tribunal Colegiado en Materias Penal y Administrativa del Décimo Séptimo
Circuito, y el entonces Segundo Tribunal Colegiado del Décimo Noveno Circuito,
actualmente Segundo Tribunal Colegiado en Materias Administrativa y Civil del
Décimo Noveno Circuito (2009), en lo referente a la notoriedad de la causa de
improcedencia derivada del artículo 100 constitucional, contra actos del Consejo, el
Pleno de la SCJN analizó si procedía o no desechar la demanda de amparo indirecto en
la que se cuestionara la constitucionalidad de la inatacabilidad de una resolución del
Consejo, bajo el argumento de que la causal de improcedencia derivada del artículo 100
constitucional, era notoria y manifiesta, o si constituía una cuestión que debía estudiarse
en el fondo del amparo y, por tal motivo, no podía ser desechada.
Al respecto, el Pleno, en su mayoría, sostuvo que de un análisis integral del
artículo 100 de la Constitución Federal, se podía llegar a la conclusión de que en contra
de las resoluciones del Consejo de la Judicatura Federal no procedía recurso alguno,
pero atendiendo a la reforma al artículo 1° de la Carta Magna (derechos humanos) y al
contenido del artículo 17 del mismo ordenamiento legal, se imponía establecer una
interpretación diversa.
Lo anterior, sostuvo el Pleno, el artículo 100, noveno párrafo, de la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos, debía ser interpretado de conformidad con el
nuevo modelo constitucional en materia de derechos humanos, es decir, a la luz del texto
vigente del artículo 1o. del Texto Fundamental, modificado por el decreto de reforma
constitucional publicado en el Diario Oficial de la Federación el diez de junio de dos mil
once, que prevé el principio pro persona, en relación con el numeral 17 constitucional,
que establece el derecho fundamental de acceso a la impartición de justicia; y a partir de
dicha interpretación, la inimpugnabilidad de las decisiones del Consejo de la Judicatura
Federal se podía traducir —señaló— en una regla general, únicamente, respecto de las
determinaciones que dicho organismo adopta en materia de designación, adscripción,
ratificación y remoción de Magistrados de Circuito y Jueces de Distrito, no así respecto
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de todas las demás resoluciones o actos emitidos por el referido órgano colegiado, esto
era, que respecto a las demás determinaciones (diferentes a las relativas a designación,
adscripción, ratificación y remoción de Magistrados de Circuito y Jueces de Distrito), no
podía considerarse que existiera un motivo notorio y manifiesto de improcedencia, que
permitiera desechar de plano la demanda de amparo, pues se privaría al quejoso de su
derecho a instar el juicio de amparo contra un acto que considerara perjudicial.
Y en lo que interesa concluyó que:
En atención a todo lo expuesto, se pone en evidencia un aspecto de razonable
opinabilidad en el modo de entender la regla de inimpugnabilidad a que se ha venido
haciendo referencia, lo que de suyo muestra que en contra de los actos y resoluciones
emitidos por el citado Consejo de la Judicatura Federal, no existe causa manifiesta e
indudable de improcedencia, que es el presupuesto que exige el artículo 145 de la ley
reglamentaria de los diversos 103 y 107 constitucionales, para desechar de plano una
demanda de amparo.
A lo dicho, cabría añadir que otra de las razones que pondrían en tela de juicio la
viabilidad de un criterio que de manera tajante negara la procedencia del juicio de
garantías contra toda resolución del Consejo de la Judicatura, lo constituye el hecho de
que, llevado a un extremo, su permanencia, a partir de la reforma constitucional de diez
de junio de dos mil once, concretamente lo dispuesto en su artículo 1o., pudiera trastocar
derechos expresamente reconocidos en los tratados internacionales.
Ello en tanto que, por ejemplo, el artículo 25, punto 1, de la Convención Americana
sobre Derechos Humanos (Pacto de San José, Costa Rica, 1969), relativo a la protección
judicial, reconoce el derecho de toda persona a un recurso sencillo y rápido o a cualquier
otro recurso efectivo ante los Jueces o tribunales competentes, que la ampare contra
actos que violen sus derechos fundamentales reconocidos por la Constitución, la ley o la
propia convención, aun cuando tal violación se cometa por personas que actúen en
ejercicio de sus funciones oficiales. (párrs. 86, 87 y 88).
Así, atento a lo plasmado en el referido criterio se abrió la posibilidad de que de
una interpretación al artículo 1° y 17° de la Constitución, pudiera estimarse procedente
el juicio de amparo en contra de las resoluciones del Consejo de la Judicatura Federal,
diversas a aquéllas emitidas en materia de designación, adscripción, ratificación y
remoción de Magistrados de Circuito y Jueces de Distrito; pero sin hacer un
pronunciamiento en torno a qué actos sí podían impugnarse, pues esa circunstancia debía
ser materia del dictado de la sentencia de amparo.
Sin embargo, la interpretación que realizó la Suprema Corte de Justicia de la
Nación quedó superada, con la publicación de la nueva de la Ley, vigente a partir del
tres de abril de dos mil trece, en el que se reforzó la impugnabilidad de las resoluciones
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del Consejo, al establecerse en el artículo 61, fracción III, de la Ley de Amparo, como
una causal de improcedencia.
Cabe señalar que la Ley de Amparo vigente a partir del 3 de abril de 2013, tuvo
su origen en dos iniciativas una signada por el senador Tomás Torres Mercado, y la otra
por los senadores Jesús Murillo Karam y José Alejandro Zapata Perogordo (2011), en la
primera, no se contempló que el juicio de amparo fuera improcedente contra los actos
del Consejo de la Judicatura Federal, mientras que la segunda sí, aunque de manera
limitada; al establecer que: “Artículo 61. El juicio de amparo es improcedente: […] II.
Contra actos del Consejo de la Judicatura Federal, salvo los que afecten derechos de
personas ajenas al Poder Judicial de la Federación y los que sean de materia
laboral…” (Gaceta, 2011).
Atento a lo anterior, se advierte que en la citada exposición de motivos, se propuso que
el juicio de amparo fuera improcedente en contra de los actos del Consejo, salvo en los
casos en que afectara a personas ajenas al Poder Judicial y aquéllos que fueran de
naturaleza laboral; esto es, se estableció una regla menos estricta que daba cabida a que,
al menos, en los supuestos previstos en la propia ley fuera procedente el amparo, aunque
no se expusieron los motivos ni las razones de ello.
De la lectura al dictamen de la Cámara de Comisiones Unidas de Justicia y
Gobernación; y de estudios Legislativos del Senado de la República, se advierte que la
iniciativa que se tomó de base para establecer la estructura de la nueva Ley de Amparo,
fue la presentada por los senadores Jesús Murillo Karam y José Alejandro Zapata
Perogordo.
En el referido dictamen, se estableció que el amparo sería improcedente en contra
de “actos del Consejo” suprimiéndose, sin manifestar ningún motivo, la salvedad que se
había establecido en la iniciativa de ley. Asimismo, en las discusiones llevadas a cabo no
se dilucidó sobre ese punto.
De lo cual se advierte que la Ley de Amparo que entró en vigor el tres de abril de
este año, imposibilitó cualquier tipo de interpretación para establecer la procedencia del
juicio de amparo en contra las resoluciones del Consejo, como lo proponía el Pleno de la
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Suprema Corte de Justicia de la Nación, al establecer en el artículo 61, fracción III, que
el juicio de amparo es improcedente en contra de los actos de aquél.
Finalmente, la inimpugnabilidad de la resoluciones del Consejo de la Judicatura
Federal, quedó aún más robustecida con el criterio que sostuvo el Pleno de la Suprema
Corte de Justicia de la Nación, al resolver la contradicción de tesis 293/2011, en la que
dejó proscrita cualquier posibilidad realizar una examen de convencionalidad del
artículo 100 de la Constitución, al haber determinado, por mayoría de votos, que si bien
los tratados internacionales tenían rango constitucional, lo cierto era que cuando la
Constitución establecería una restricción, éstos deberían de ajustarse a ésta;
concluyéndose lo siguiente:
Ahora bien, todas las consideraciones antes apuntadas permiten concluir a este Tribunal
Pleno que las normas de derechos humanos contenidas en tratados internacionales y en
la Constitución no se relacionan entre sí en términos jerárquicos. En efecto, una vez que
un tratado es incorporado al orden jurídico, las normas de derechos humanos que éste
contenga se integran al catálogo de derechos que funciona como un parámetro de
regularidad constitucional, de tal suerte que dichas normas no pueden contravenir el
principio de supremacía constitucional precisamente porque forman parte del conjunto
normativo respecto del cual se predica la supremacía.
En esta línea, en caso de que tanto normas constitucionales como normas internacionales
se refieran a un mismo derecho, éstas se articularán de manera que se prefieran aquellas
cuyo contenido proteja de manera más favorable a su titular atendiendo para ello al
principio pro persona. Por otro lado, ante el escenario de que un derecho humano
contenido en un tratado internacional del que México sea parte no esté previsto en una
norma constitucional, la propia Constitución en su artículo 1o. contempla la posibilidad
de que su contenido se incorpore al conjunto de derechos que gozarán todas las personas
y que tendrán que respetar y garantizar todas las autoridades y, conforme a los cuales,
deberán interpretarse los actos jurídicos tanto de autoridades como de particulares a
efecto de que sean armónicos y coherentes con dichos contenidos fundamentales.
Si bien todos los tratados internacionales deben ajustarse a los procedimientos de
incorporación previstos en el ordenamiento jurídico a efecto de determinar su existencia,
en el caso de que contengan normas de derechos humanos éstas pasan a formar parte del
parámetro de control de la regularidad constitucional al que este Pleno se ha referido a lo
largo de esta sentencia. (SCJN, 2013b: pp. 50, y 51).
La ministra Margarita Luna Ramos, fue la principal opositora del proyecto original
presentado por el Ministro Lelo de la Larrea, y cuya postura fue la que prevaleció como
de la mayoría, en lo tocante a las restricciones de los derechos humanos en las
decisiones manifestó:
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Si le damos el rango constitucional e interpretación al principio pro homine de que
podemos aplicar indistintamente la Constitución y los tratados, borraremos de nuestra
Constitución figuras que el Constituyente permanente consideró necesarias para nuestro
sistema, atendiendo a nuestras necesidades, atendiendo a nuestras realidades, atendiendo
a nuestra idiosincrasia, y les menciono para muestra algunos pequeños botones: El
arraigo, la no reinstalación en su empleo de los agentes del Ministerio Público, los
policías y los peritos, la innata cabilidad de ciertas resoluciones, el trato desigual para
procedimientos de sentenciados y procesados de crimen organizado, la extinción de
dominio, la prohibición para que los ministros de culto desempeñen cargos públicos, la
exclusividad para que el Estado realice determinadas actividades productivas, se pondría
en tela de duda, entre otras cosas, también el principio de prisión preventiva, y
podríamos señalar muchísimos más. Éstos, el Constituyente determinó que por razones
específicas que van acordes con nuestra realidad tienen que tener determinadas
restricciones, si la aplicación es así, porque el principio pro homine debe establecer que
los tratados y la Constitución están al mismo nivel, y por tanto, podemos inaplicar la
Constitución, estamos perdiendo de vista lo que nuestro Constituyente permanente
legisló en función de nuestras propias necesidades. (SCJN, 2013c)
En ese orden de ideas, la postura de que las restricciones a la constitución no podían
interpretarse ni aun dejarse de aplicar haciendo uso del principio pro persona, dejó de
lado toda posibilidad de que los jueces pudieran analizar éstas a la luz de los estándares
internacionales.
Derivado de ello, la Segunda Sala de la SCJN, al resolver el amparo en revisión
132/2014 (2014k), arribó a la conclusión de que el juicio de amparo es improcedente en
contra de la decisión del Consejo consistente en la imposición de la sanción relativa a la
suspensión temporal en el cargo de Juez de Distrito, en virtud de actualizarse una causa
de improcedencia establecida de manera expresa, clara y precisa en la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos.
Al respecto, apuntó, que no era óbice el hecho de que en el artículo 1°
constitucional, exista la obligación de examinar conjuntamente la Carta Magna y los
tratados internacionales en materia de derechos humanos, para extraer de una y otros su
recta interpretación, porque “esta previsión normativa únicamente significa que el
Constituyente instituyó un método de interpretación, no un sistema de elección
normativa que depositara en el juzgador la facultad de aplicar o no la Constitución,
sustituyendo a ésta con el derecho supranacional”; y, reiteró el criterio de que las
restricciones constitucionales son absolutas.
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En esas circunstancias, con base al criterio sustentado por el Pleno, las
restricciones a los derechos humanos previstas en la constitución debe prevaler aun y
cuando sean contrarias al marco normativo constitucional, lo que se traduce en el caso,
que el hecho de que contra las resoluciones del Consejo de la Judicatura Federal no
proceda recurso alguno, no puede interpretarse en sentido contrario, ni determinarse,
mediante resolución interna que el artículo 100 y 61 de la Ley de Amparo sea
inconstitucional o inconvencional, al ser la irrecurribilidad de dichas resoluciones una
restricción que deriva de la Constitución.
Más aún, que el Pleno de la SCJN ha considerado que la jurisprudencia que dicho
Tribunal emite no es susceptible a someterse a un control de constitucionalidad o
convencionalidad por órganos inferiores (2014i); lo que impide a los juzgadores
federales desaplicar el criterio referente a las restricciones constitucionales.
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CAPÍTULO III
INCONVENCIONALIDAD DEL ARTÍCULO 100 DE LA CONSTITUCIÓN Y SU ADECUACIÓN
A LOS ESTÁNDARES INTERNACIONALES
3.1. LA FALTA DE RECURSOS EN CONTRA LAS RESOLUCIONES QUE EN MATERIA DE
DISCIPLINA EMITE EL CONSEJO DE LA JUDICATURA FEDERAL (ARTÍCULO 100 DE LA
CONSTITUCIÓN FEDERAL)
Como se ha expuesto a lo largo de los capítulos anteriores, el artículo 100 de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en concordancia con lo
dispuesto en el diverso numeral 61, fracción II, de la Ley de Amparo y el criterio de la
SCJN, en torno a las limitantes a los derechos humanos previstos en la Constitución
Federal, hacen nugatorio el derecho de los integrantes del Poder Judicial, distintos a
los de la referida Corte, de poder recurrir las resoluciones que en materia disciplinaria
impone el Consejo de la Judicatura Federal, diversas a aquéllas que se refieren a
remoción o destitución de jueces y magistrados; lo cual resulta contrario a los artículos
8.2 y 25, en relación con el 1° de la Convención Americana de Derechos Humanos.
Se arriba a la anterior conclusión, ya que los citados artículos de la convención
contemplan, como se ha mencionado, el derecho a un recurso judicial efectivo y el de
poder recurrir el fallo ante un organismo distinto y de jerarquía superior, derecho estos
que además se encuentran estrechamente vinculados con el de defensa, en tanto que,
otorgan la posibilidad de interponer un recurso, evitando que quede firme una
sentencia adversa, que contenga vicios y errores que ocasionarían un perjuicio
indebido a los intereses de los gobernados (Corte IDH, 2004).
En ese sentido, la imposibilidad de que los servidores públicos del Poder
Judicial puedan impugnar las resoluciones que en materia disciplinaria impone el
Consejo, atenta contra el derecho de defensa de éstos, pues se les veda la posibilidad
de que un órgano superior e independiente pueda revisarlas a fin de determinar si hubo
vicios o errores en su emisión, lo cual los deja en un completo desamparo.
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Se estima lo anterior, en tanto que, la posibilidad de que otro órgano pueda
revisar una resolución dota de seguridad jurídica al gobernado, porque da la
posibilidad de que nuevos ojos revisen el asunto, pudiendo hallar irregularidades en el
proceso o en dictado de la misma; empero, al obstaculizarse esa posibilidad genera una
situación de incertidumbre, en tanto, que no existe la certeza de que el procedimiento
se haya llevado cumpliendo con las formalidades legales, y sobre todo, impidiendo que
el sujeto objeto del proceso se pueda defender en contra de ese fallo.
El Estado Mexicano, ha sido ya condenado por la Corte Interamericana de
Derechos Humanos, en el caso Castañeda Gutman, al no haber establecido un recurso
efectivo en contra de la negativa al registro de candidaturas independiente, en el que,
al respecto, se señaló:
En el presente caso la inexistencia de un recurso efectivo constituyó una violación de
la Convención por el Estado Parte, y un incumplimiento de su deber de adoptar
disposiciones de derecho interno para hacer efectivos los derechos establecidos en la
Convención, en los términos del artículo 25 de la Convención Americana de Derechos
Humanos, en relación con los artículos 1.1 y 2 de dicho tratado. (Corte IDH, 2008a:
párr. 133)
Asimismo, cabe precisar que el artículo 100 de la Constitución Federal da un trato
desigual de los trabajadores del Poder Judicial de la Federación, pues contempla la
posibilidad de recurrir las resoluciones del CJF en materia de disciplina, a través del
recurso de revisión administrativa ante la Corte, sólo a los jueces y magistrados
cuando se trata de aquellas que imponen sanciones de inhabilitación y destitución,
dejando de lado a los demás servidores públicos, lo cual les impide recurrir aquellas
resoluciones que tienen por alcance privarlos de su fuente de trabajo (destitución e
inhabilitación), de ahí que “si bien es cierto no todos los servidores públicos judicial es,
tiene la misma categoría dentro del Poder Judicial de la Federación, también lo es que,
todos estos tienen derecho a un medio de defensa en contra de las resoluciones
disciplinarias (Rosas, 2012).
Por otra parte, es preciso indicar que la imposición de una sanción en materia
de disciplina también daña la honra del servidor público, porque la información
correspondiente a las sanciones administrativas es pública, existiendo una apartado
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específico en la página de internet del Consejo de la Judicatura Federal en la que se
describe el nombre, puesto y órgano jurisdiccional del servidor público sancionado.
Asimismo, las sanciones impuestas en materia de disciplina repercuten en los
llamados “factores de desempeño” que son utilizados para evaluar decisiones sobre
adscripción, readscripción, ratificación o estímulos de jueces y magistrados, así como
para acceder a los cargos de jueces de distrito o magistrado de circuito; en el caso de
los trabajadores que se desempeñan en puestos de base, puede afectar en la posibilidad
de su obtención; y en lo que respecta al personal operativo, cuando se trata de
sanciones graves, les impide ingresar a cursos y exámenes para acceder a la carrera
judicial.
En ese sentido, es de suma importancia la implementación de un recurso
mediante el cual los trabajadores del Poder Judicial de la Federación, con excepción de
los de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, puedan impugnar las resoluciones
dictadas por el Consejo de la Judicatura Federal en materia de disciplina, a fin de que
sea otro órgano distinto a éste el que revise la legalidad de las referidas resoluciones,
incluyendo el procedimiento llevado a cabo, y con ello dotar de seguridad a los
referidos trabajadores, garantizando su derecho a un recurso eficaz.
Al respecto, el entonces Consejero, Cruz Razo ha señalado, al respecto, lo
siguiente:
Las resoluciones del Consejo de la Judicatura Federal, evidentemente, no son
infalibles y existen muchos precedentes en aquellos casos en que ha sido procedente el
recurso, en los que la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha revocado las
resoluciones del Consejo de la Judicatura.
Esa realidad debe llevarnos a realizar una profunda reflexión y análisis del tema y a
plantear alternativas de solución, dirigidas a lograr que se haga efectivo el derecho de
defensa de los jueces y magistrados del Poder Judicial de la Federación, ya que no es
concebible que en un Estado de Derecho como el nuestro, en el que la función de
impartición de justicia es esencial para lograr el respecto de los derechos y garantías
tuteladas en la Constitución, no se respete a los Jueces y Magistrados del Poder
Judicial de la Federación la garantía de audiencia y legalidad, al no permitirles
impugnar las resoluciones que les afecten, que se emitan en materia de responsabilidad
administrativa, cuando se trate de apercibimiento hasta suspensión del cargo. (Cruz,
2012: 190)
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En ese sentido, al no preverse la existencia de un recurso en contra de las resoluciones
que dicta el Consejo de la Judicatura Federal, conculca los derechos humanos de los
integrantes de dicho poder.
Dicha circunstancia se torna alarmante, si se toma en consideración, que de
acuerdo con la información publicada por el Consejo de la Judicatura Federal en su
página de internet, de mil novecientos noventa y cinco al dos mil trece, se han
impuesto un total de 1075 sanciones a servidores públicos del referido Consejo, de las
cuales sólo 21 han correspondido a destitución de jueces y magistrados (contra las
cuales procede la recisión administrativa ante la Suprema Corte de Justicia de la
Nación), lo que se traduce en que, 1051 de esas resoluciones no pudieron ser
impugnadas a través de un recurso eficaz.
Y si bien es cierto, como se precisó en el capítulo anterior, el Consejo de la
Judicatura Federal, con la finalidad de salvaguardar los derechos humanos, mediante
acuerdo sin número publicado en el Diario Oficial de la Federación el 13 de julio de
2012, adicionó al título tercero del Acuerdo General que reglamenta el procedimiento
de responsabilidad administrativa y seguimiento de la situación patrimonial, el
capítulo denominado “Recursos”, en el que estableció la procedencia de los recursos
de inconformidad, revisión, reconsideración y reclamación; no menos cierto lo es que
ello no satisface las exigencias de un recursos efectivo, ya que se trata de medios de
defensa de los cuales conoce el propio Consejo, y aun y cuando se trate del Pleno
quien sea el que conozca del recurso, el Consejero o los Consejeros que conocieron del
procedimiento, serán a quienes les corresponderá conocer también del recurso.
Con base en lo anterior, resulta inadmisible, jurídicamente hablando, que un
órgano que no tiene legitimación democrática, al no ser elegido mediante sufragio,
como es el Consejo de la Judicatura Federal, quede exento de un control judicial,
siendo que ello, puede incidir en la independencia judicial.
Además, la sanción de los servidores públicos del Poder Judicial de la
Federación no pueda estar condicionada únicamente a la decisión de un organismo
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disciplinario que realiza labores meramente administrativas, sin posibilidad de que sus
fallos puedan ser revisados por un órgano formal y materialmente jurisdiccional.
Sin duda alguna, además de las afectaciones personales que puedan sufrir los
integrantes del Poder Judicial de la Federación, ante la inexistencia de un recurso en
materia disciplinaria, es que ello puede influir gravemente en la independencia de los
juzgadores y de los secretarios, actuarios e incluso oficiales administrativos, que si
bien es cierto no son quienes tienen el poder de decisión, también lo es que por lo que
se refiere a los secretarios y oficiales administrativos son los que ponen a
consideración de los titulares los proyectos de resolución y los acuerdos de trámite, por
lo que también tienen una fuerte injerencia en la administración de justicia.
De tal forma, que dentro del Poder Judicial de la Federación en la
mayoría de las veces, se vive un ambiente de tensión a la hora de tomar las decisiones,
pues se ve a la Comisión de Disciplina como el verdugo y no como el vigilante de la
administración de justicia, lo que lejos de permitir la realización de una mejor labor
jurisdiccional obliga, no en todos los casos afortunadamente, a asumir una conducta
que no llame la atención, esto es, a resolver de manera mesurada, a fin de no llamar la
atención para no tener ninguna clase de problemas de índole administrativo.
Dicha circunstancia, ha servido a los abogados litigantes para presionar a los
titulares y al demás personal a actuar de determinada forma, bajo la amenaza de que
de no hacerlo así interpondrán quejas administrativas ante el Consejo de la Judicatura
Federal.
Todo lo cual, permite observar que si los integrantes del Poder Judicial de la
Federación no cuentan con una adecuada defensa en el procedimiento administrativo
disciplinario, puede interferir gravemente en la impartición de justicia independiente,
pues si bien la finalidad de los procedimientos disciplinarios es sancionar a aquellos
funcionarios que no ejerzan su labor con apego a las leyes correspondientes, no menos
lo es que ello de forma alguna debe servir como forma de presión o intimidación
porque, aunque no se quiera, ello afecta fuertemente en la toma de decisiones.
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Basta observar, que en la mayoría de las veces la opinión que se tiene de los
jueces, magistrados y demás personal del Poder Judicial de la Federación, depende de
lo que se diga en los medios de comunicación. Si de acuerdo a los medios de
comunicación una persona debe permanecer encarcelada y se dejó libre,
inmediatamente se habla de posibles actos de corrupción o de negligencia; y si, por el
contrario, se encarcela a alguien con quien simpatizan los medios, se habla de un poder
represor que inobserva los derechos humanos.
En ese sentido, se debe privilegiar el hecho de que los integrantes del Poder
Judicial de la Federación, cuenten con un procedimiento disciplinario justo en el que
se sigan las debidas formalidades del procedimiento (entre ellas, la de poder recurrir),
a fin de que se les dé seguridad jurídica, en el sentido de que sepan que su actuar debe
realizarse con estricto apego a la ley y no bajo la amenaza de que cualquier
circunstancia servirá de base para sancionarlos, ya que, como se mencionó la
temeridad a un procedimiento y la consecuente amenaza de verse sometido a éste,
afecta gravemente a la independencia judicial, y que dota al Consejo de un poder
superior, más allá de mera administración, vigilancia y control, de superioridad sobre
los integrantes del Poder Judicial de la Federación.
Al respecto, la Corte IDH ha sostenido que para la procuración de la
independencia de los jueces el Estado debe garantizar la permanencia de éstos en el
cargo; así lo sostuvo al resolver el caso Apitz Barbera y otros ("Corte Primera de lo
Contencioso Administrativo") contra Venezuela, sostuvo, en lo que interesa, lo
siguiente:
La Corte observa que los Estados están obligados a asegurar que los jueces provisorios
sean independientes y, por ello, debe otorgarles cierto tipo de estabilidad y
permanencia en el cargo, puesto que la provisionalidad no equivale a libre remoción.
En efecto, el Comité de Derechos Humanos de Naciones Unidas expresó que la
destitución de jueces por el Poder Ejecutivo antes de la expiración del mandato para el
que fueron nombrados, sin que se les dé razón concreta alguna y sin que dispongan de
una protección judicial efectiva para impugnar la destitución, es incompatible con la
independencia judicial. En similar sentido, la Corte considera que la provisionalidad
no debe significar alteración alguna del régimen de garantías para el buen desempeño
del juzgador y la salvaguarda de los propios justiciables. Además, no debe extenderse
indefinidamente en el tiempo y debe estar sujeta a una condición resolutoria, tal como
el cumplimiento de un plazo predeterminado o la celebración y conclusión de un
concurso público de oposición y antecedentes que nombre al reemplazante del juez
- 55 -
provisorio con carácter permanente. Los nombramientos provisionales deben constituir
una situación de excepción y no la regla. De esta manera, la extensión en el tiempo de
la provisionalidad de los jueces o el hecho de que la mayoría de los jueces se
encuentren en dicha situación, generan importantes obstáculos para la independencia
judicial. Esta situación de vulnerabilidad del Poder Judicial se acentúa si tampoco
existen procesos de destitución respetuosos de las obligaciones internacionales de los
Estados. (Corte IDH, 2008b: párr. 43).
En la referida sentencia la Corte IDH hizo referencia a la Observación General 32 del
comité de Derechos Humanos de las Naciones Unidas, (CDHONU, 2007) en la que se
señaló que la independencia judicial se garantiza dotando a los jueces de
procedimientos de destitución equitativos que garanticen la objetividad y la
imparcialidad establecidas en la Constitución o en la ley.
Sobre esas consideraciones, es inconcuso, que con la existencia de un recurso
en contra de las resoluciones definitivas dictadas por el Consejo de la Judicatura
Federal en los procedimientos disciplinarios, que no se refieran a destitución de jueces
y magistrados, no sólo se salvaguardarán los derechos humanos de los trabajadores del
Poder Judicial de la Federación, sino también los de los particulares al garantizárseles
la existencia de un sistema judicial independiente.
Así las cosas, se reitera, el hecho de que el artículo 100 de la Constitución
Federal establezca la imposibilidad de recurrir las resoluciones que dicta el Consejo,
distintas a aquéllas que impongan como sanción la destitución e inhabilitación de
jueces y magistrados, resulta contrario a lo establecido en los artículos 8.2 y 25 de la
Convención Americana de Derechos Humanos.
3. 2. EL JUICIO DE AMPARO COMO UNA SOLUCIÓN
A partir de las reformas constitucionales de julio de 2011, se dotó a los órganos
jurisdiccionales la posibilidad de ejercer un control de convencionalidad; circunstancia
que podría servir a fin de que los juzgadores federales estimaran procedente el juicio
de amparo en contra de las resoluciones que en materia de disciplina emite el Consejo
de la Judicatura Federal, desaplicando el contenido del artículo 61, fracción II, de la
Ley de Amparo que prevé la improcedencia del juicio de amparo en contra de las
resoluciones del aludido órgano administrativo.
- 56 -
Sin embargo, el juicio de amparo no podría considerarse el medio eficaz para
controvertir ese tipo de resoluciones, toda vez que implicaría que los juzgadores
revisaran resoluciones emitidas por el organismo que los vigila y los sanciona lo que
influiría o trastocaría su libertad de decisión y tornaría ineficaz el aludido recurso.
Además, se impondría a los juzgadores la obligación de resolver no sólo casos
de sus inferiores (secretarios, actuarios y oficiales administrativos), sino también de
sus iguales e incluso de sus superiores.
Por ende, el recurso de revisión que establece el artículo 100 de la Constitución
Federal, y del que conoce la Suprema Corte de Justicia de la Nación, vendría a ser el
medio idóneo para combatir la totalidad de las resoluciones que dicta el Consejo de la
Judicatura Federal en Materia de disciplina; sin embargo, atendiendo a las postura que
ha sostenido el Máximo Tribunal del país en torno a las restricciones constitucionales
sería imposible que se dicho organismo admitiera un asunto de los no previstos en el
numeral 100 constitucional o que se inaplicara el aludido criterio de la SCJN.
3. 3. MECANISMOS LEGISLATIVOS. OBLIGACIÓN DE ADECUAR LA LEGISLACIÓN
INTERNA A LA CONVENCIÓN
Los artículos 1 y 2 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos establecen
las obligaciones generales que los Estados partes asumen respecto de los derechos
contenidos en la referida convención, aquéllos, a la letra, disponen:
Artículo 1. Obligación de Respetar los Derechos
1. Los Estados Partes en esta Convención se comprometen a respetar los derechos y
libertades reconocidos en ella y a garantizar su libre y pleno ejercicio a toda persona
que esté sujeta a su jurisdicción, sin discriminación alguna por motivos de raza, color,
sexo, idioma, religión, opiniones políticas o de cualquier otra índole, origen nacional o
social, posición económica, nacimiento o cualquier otra condición social.
Artículo 2. Deber de Adoptar Disposiciones de Derecho Interno
Si el ejercicio de los derechos y libertades mencionados en el artículo 1 no estuviere ya
garantizado por disposiciones legislativas o de otro carácter, los Estados Partes se
comprometen a adoptar, con arreglo a sus procedimientos constitucionales y a las
disposiciones de esta Convención, las medidas legislativas o de otro carácter que
fueren necesarias para hacer efectivos tales derechos y libertades.
- 57 -
De la interpretación armónica de los preceptos antes transcritos, se desprende la
obligación que tienen los Estados parte de la Convención de adoptar las medidas
legislativas necesarias para hacer efectivos los derechos contemplados en ésta.
Al respecto, la Corte IDH ha establecido que los Estados no sólo tienen la
obligación positiva de adoptar las medidas legislativas necesarias para garantizar el
ejercicio de los derechos en ella consagrados, sino que también la de evitar promulgar
aquellas leyes que impidan el libre ejercicio de estos derechos, y evitar que se
supriman o modifiquen las leyes que los protegen (Corte IDH, 2011).
Dicha obligación no sólo se limita a leyes secundarias, sino que también
alcanza a la Constitución del Estado, pues la Corte IDH así lo ha determinado, ejemplo
claro de ello es la sentencia emitida en el caso “la Última Tentación de Cristo”
(Olmedo Bustos y otros vs. Chile), en la que ordenó al Estado chileno a modificar su
Constitución, porque en el artículo 19 número 12 establecía la censura previa de
producciones cinematográficas, vulnerando el artículo 13 de la convención. Señalando
al respecto que:
Respecto del artículo 13 de la Convención, la Corte considera que el Estado debe
modificar su ordenamiento jurídico con el fin de suprimir la censura previa, para
permitir la exhibición cinematográfica y la publicidad de la película “La Última
Tentación de Cristo”, ya que está obligado a respetar el derecho a la libertad de
expresión y a garantizar su libre y pleno ejercicio a toda persona sujeta a su
jurisdicción.
En relación con los artículos 1.1 y 2 de la Convención, las normas de derecho interno
chileno que regulan la exhibición y publicidad de la producción cinematográfica
todavía no han sido adaptadas a lo dispuesto por la Convención Americana en el
sentido de que no puede haber censura previa. Por ello el Estado continúa
incumpliendo los deberes generales a que se refieren aquellas disposiciones
convencionales. En consecuencia, Chile debe adoptar las medidas apropiadas para
reformar, en los términos del párrafo anterior, su ordenamiento jurídico interno de
manera acorde al respeto y el goce del derecho a la libertad de pensamiento y de
expresión consagrado en la Convención. (Corte IDH, 2001b: párrs. 97 y 98).
Por otra parte, si bien es cierto en el Caso Rosendo Radilla contra México (2009b) no
se estimó necesario ordenar la modificación de la Constitución Federal, sino que
solamente debía vigilarse que la aplicación de las normas o su interpretación, en tanto
prácticas jurisdiccionales y manifestación del orden público estatal, se ajustaran al
mismo fin que perseguido por el artículo 2 de la Convención; también lo es que en la
- 58 -
referida sentencia se indicó que la obligación estatal de adecuar la legislación interna a
las disposiciones convencionales comprende el texto constitucional y todas las
disposiciones jurídicas de carácter secundario o reglamentario, de tal forma que pueda
traducirse en la efectiva aplicación práctica de los estándares de protección de los
derechos humanos .
En ese sentido, si como se ha establecido, la indicada restricción a los derechos
humanos contemplada en el artículo 100 de la constitución Federal, en lo concerniente
a que las resoluciones del Consejo de la Judicatura Federal son irrecurribles vulnera lo
dispuesto en los artículos 8.2 y 25 de la Convención Americana de Derechos
Humanos; entonces, en estricto acatamiento a lo dispuesto en el numeral 2 de la misma
convención, el Estado Mexicano tiene el deber de realizar las modificaciones
necesarias para adecuar aquella porción normativa con los derechos previstos y
protegidos por la Convención; y en su caso, del artículo 61, fracción III, de la Ley de
Amparo.
Lo anterior, debido a que como se precisó en el capítulo anterior, al haber
determinado la Suprema Corte de Justicia de la Nación que las restricciones
establecidas en la Constitución Federal son absolutas, imposibilitó que las autoridades,
incluyendo a la propia Corte, pudieran realizar una interpretación del referido artículo
conforme a los derechos previstos en la Convención, por lo cual, resulta indispensable
la reforma al artículo 100 de la Carta Magna, y también se ha proscrito la posibilidad
de que los jueces federales desapliquen la jurisprudencia que emite la SCJN.
3.4. PROPUESTA
DE REFORMA AL PÁRRAFO NOVENO DEL ARTÍCULO
100
DE LA
CONSTITUCIÓN
Atento a que, en materia de disciplina el artículo 100 de la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos, limita la procedencia del recurso administrativo del que
conoce la Suprema Corte de Justicia de la Nación, a los casos en que se imponen las
sanciones de inhabilitación y destitución de magistrado y jueces, dicho recurso debe
hacerse extensivo a todas las clases de sanciones y a todos los servidores públicos del
Poder Judicial de la Federación.
- 59 -
Por ello, se propone que la redacción del artículo 100, penúltimo párrafo, de la
Constitución Federal, a fin de que sea acorde a lo dispuesto en la CADH, debe dejar de
considerar inatacables las resoluciones que emite el Consejo, quedando de la manera
siguiente:
Art. 100.- El Consejo de la Judicatura Federal será un órgano del Poder
Judicial de la Federación con independencia técnica, de gestión y para emitir sus
resoluciones.
[…]
Las decisiones del Consejo que se refieran a la designación, adscripción,
ratificación y remoción de magistrados y jueces, podrán ser revisadas por el
Pleno de la Suprema Corte de Justicia, únicamente para verificar que hayan sido
adoptadas conforme a las reglas que establezca la ley orgánica respectiva.
Cuando se trate de las resoluciones dictadas en el procedimiento administrativo
de responsabilidad, en contra de jueces y magistrados que impongan sanciones
distintas a la inhabilitación y destitución, así como aquellas que impongan
cualquier tipo de sanción a secretarios, actuarios judiciales, personal operativo
adscrito a los órganos jurisdiccionales o área administrativa del propio consejo,
podrán ser revisadas por las Salas de la Suprema Corte de Justicia de la Nación.
Con la anterior redacción, se pretende otorgar protección a todos los servidores
públicos del PJF, a fin de que puedan acceder a un recurso efectivo en contra de las
resoluciones que emite el Consejo en materia de disciplina, haciéndose extensiva la
procedencia del recurso de revisión a todo tipo de sanciones y a todos los servidores
públicos del Poder Judicial de la Federación. Asimismo, al dejarse de considerar
inatacables las resoluciones del Consejo se admite la posibilidad que tratándose de
particulares o asuntos de índole laboral también puedan recurrirse las citadas
resoluciones.
Solo de esta manera el estado mexicano dará cumplimiento a su deber de
adecuar su legislación interna a los estándares previstos en los instrumentos
internacionales, lo cual redundara, en lo que respecta a la disciplina, en el cabal
- 60 -
cumplimiento de garantizar que los empleados del Poder Judicial de la Federación
cuenten con un recurso efectivo, y, además, se garantizara a la sociedad que contará
con un Poder Judicial independiente, libre de cualquier coacción.
- 61 -
Conclusiones
Lo dispuesto en el artículo 100, párrafo noveno, de la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos vulnera en perjuicio de los trabajadores del Poder Judicial de
la Federación el derecho a un recurso efectivo, contemplado en los artículos 8.2 y 25 de
la Convención Americana de los Derechos Humanos, al vedar la posibilidad que las
resoluciones en materia de disciplina puedan ser revisadas por un órgano jurisdiccional e
independiente.
Se arriba a esa conclusión, ya que al contemplarse la imposibilidad de las
resoluciones que emite el Consejo de la Judicatura Federal sean recurribles, salvo
cuando se trate de nombramiento, adscripción y destitución de jueces y magistrados
contra las que procederá el recurso de revisión administrativa del cual conoce la
Suprema Corte de Justicia de la Nación, se deja de lado la posibilidad de que los demás
servidores públicos del Poder Judicial de la Federación así como los magistrados y
jueces de distrito (en las demás que no se refieran a destitución e inhabilitación) puedan
recurrir las sanciones que se imponen en el procedimiento disciplinario.
De tal forma, la inexistencia de recursos efectivos para impugnar las decisiones
definitivas del Consejo de la Judicatura Federal en materia de disciplina, impide a los
trabajadores del Poder Judicial de la Federación (excepto los de la Suprema Corte de
Justicia de la Nación) defenderse en contra de los actos del referido Consejo, lo que,
además, les acarrea graves consecuencias, a los servidores públicos tanto laborales, de
ascenso y patrimoniales como a los particulares en tanto no se garantiza la
independencia de los integrantes de los órganos jurisdiccionales del Poder Judicial de la
Federación.
En ese sentido, se considera que la presente investigación ha cumplido con los
objetivos trazados al inicio de la misma, esto es, en el sentido de evidenciar que la
limitación al derecho del debido proceso y acceso a la justicia que se prevé en el artículo
100 de la Constitución Federal, menoscaba los derechos de los integrantes de los
- 62 -
órganos jurisdiccionales, en tanto no se les permite recurrir ante una instancia
jurisdiccional las resoluciones que en materia de disciplina dicta el Consejo, lo que torna
inconvencional al referido numeral.
Aunado a lo anterior, esta investigación establece las bases para que pueda
analizarse la inconvencionalidad del artículo 100 desde otras perspectivas esto es, en
tratándose de las resoluciones que emite el Consejo diversas a las de la materia
disciplinaria, como pueden ser las de índole laboral o las que involucra a los
particulares.
- 63 -
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___________. (2014b). Tesis 1a. CXCVIII/2014 (10a.). Derecho fundamental a un
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- 67 -
gobernados no se resuelvan favorablemente a sus intereses no constituye, en sí
mismo, una violación de aquél. Gaceta del Semanario Judicial de la Federación,
Décima Época, Libro 6, tomo I, mayo.
___________ (2014c). Tesis: 1a./J. 22/2014 (10a.). derecho fundamental a un recurso
judicial efectivo. el hecho de que en el orden jurídico interno se prevean
requisitos formales o presupuestos necesarios para que las autoridades de
amparo analicen el fondo de los argumentos propuestos por las partes, no
constituye, en sí mismo, una violación de aquél. Gaceta del Semanario Judicial
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___________ (2014d). Tesis: 1a. IV/2014(10a.). Derecho humano al debido proceso.
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Décima Época, Libro 2, tomo II, enero.
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_____________ (2014g). Jurisprudencia 43/2014 (10a.), Presunción de inocencia. Este
principio es aplicable al procedimiento administrativo sancionador, con matices o
modulaciones.
___________ (2014h). Jurisprudencia 2a./J. 23/2014 (10a.). Trabajadores de confianza
al servicio del estado. Su falta de estabilidad en el empleo constituye una
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son aquellos que pretenden la desaplicación de una restricción, prohibición,
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La víctima u ofendido del delito tiene legitimación para promoverlo cuando se
- 68 -
impugnan apartados jurídicos diversos al de la reparación del daño de la
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XXV, abril.
_____________ (2006). Tesis P./J. 99/2006. Derecho administrativo sancionador. Para
la construcción de sus propios principios constitucionales es válido acudir de
manera prudente a las técnicas garantistas del derecho penal, en tanto ambos
son manifestaciones de la potestad punitiva del estado. Semanario Judicial de la
Federación y su Gaceta, Novena Época, tomo XXIV, agosto.
__________ (2004a). Tesis aislada 1a. XVI/2004. Consejo de la judicatura federal. Los
actos que emita y trasciendan a la esfera jurídica de los gobernados fuera del ámbito
administrativo del poder judicial de la federación, son susceptibles de impugnarse
mediante el juicio de amparo. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena
Época, tomo XIX, marzo.
___________ (2004b). Jurisprudencia 25/2004. Consejo de la judicatura federal. En
contra de sus decisiones es improcedente el amparo, aun cuando sea promovido
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por un particular ajeno al poder judicial de la federación. Semanario Judicial de
la Federación y su Gaceta, Novena Época, tomo XIX, abril.
___________ (2001a). Tesis aislada 2a. XCVI/2001. Consejo de la judicatura federal.
es improcedente el juicio de amparo en contra de las resoluciones que emita en
ejercicio de las atribuciones que legalmente le han sido conferidas. Semanario
Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, tomo XIII, junio.
___________ (2001b). Tesis aislada CXXXIII/2001. Consejo de la judicatura federal.
Las resoluciones que emitan sus comisiones en los asuntos cuyo conocimiento
originalmente corresponde a dicho órgano, son definitivas e inatacables, aun en
amparo. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo
XIV.
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