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43/2009
Políticas públicas y segregación
residencial de la población extranjera
en la Comunidad de Madrid
Alfonso Echazarra de Gregorio
Alfonso Echazarra de Gregorio
Candidato doctoral en la Universidad de Manchester y en el Instituto Juan March. Se licenció en Ciencias Políticas y de la Administración por la Universidad Complutense, obtuvo la
maestría de Artes en Ciencias Sociales por el Instituto Juan March y el Diploma de Estudios
Avanzados en Migraciones Internacionales por el Instituto Ortega y Gasset. Su tesis doctoral
analiza la relación entre capital social, diversidad étnica y criminalidad en las grandes ciudades españolas. También ha realizado investigaciones en temas de segregación residencial,
remesas de inmigrantes y comercio exterior.
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ya sea electrónico, mecánico, reprográfico, magnético o cualquier otro,
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© Fundación Alternativas
© Alfonso Echazarra de Gregorio
ISBN: 978-84-92424-70-2
Depósito Legal: M-19867-2009
2
Impreso en papel ecológico
Índice
Resumen ejecutivo
5
1
Introducción
7
2
El contexto: la población extranjera de la Comunidad de Madrid
9
3
La medición de la segregación residencial de la población extranjera
en el area metropolitana de Madrid (AMM)
3.1 Clasificación de distritos y municipios en función de la población extranjera
3.2 Los índices de segregación residencial
3.3 Calidad geográfica del lugar de residencia y segregación residencial
3.4 Comparaciones internacionales: Madrid y otros contextos
4
5
3
Los determinantes de la segregación residencial
4.1 La responsabilidad en la segregación residencial ¿elección o imposición?
4.2 Otras explicaciones: el macrocontexto, los ciclos vitales y las preferencias
heterogéneas.
16
16
18
23
23
25
25
34
Las políticas públicas y la segregación residencial de extranjeros en
la Comunidad de Madrid
5.1 Las políticas de vivienda pública en la Comunidad de Madrid
5.2 Política de planificación urbana
37
37
41
6
Propuestas de cambio en las políticas de vivienda pública y urbanística
6.1 Para ambas políticas
6.2 Recomendaciones específicas
44
44
45
7
Bibliografía
48
8
Índice de Gráficos y Tablas
52
9
Anexo
54
Lista de siglas
AMM
CAM
CC AA
CEM
EES
EAEI
ER
EPA
IPREM
VPPB
VPPL
4
Área Metropolitana de Madrid
Comunidad Autónoma de Madrid
Comunidades autónomas
Índice de Centralización Espacial Media
Encuesta sobre Estructura Salarial
Encuesta sobre Aspectos Económicos de la Inmigración
Encuesta sobre Remesas
Encuesta de Población Activa
Indicador Público de Renta de Efectos Múltiples
Vivienda con Protección Pública Básica
Vivienda con Protección Pública de Precio Limitado
Resumen ejecutivo
La distribución de la población en el medio urbano no es aleatoria ni inocente. Quizás ningún fenómeno ha podido confirmar esta afirmación de forma tan clara como la llegada
reciente de inmigrantes a territorio español. A lo largo de la última década, la incorporación de más de medio millón de habitantes ha supuesto una auténtica “revolución” en la
demografía residencial del tejido urbano madrileño. Durante este período, el número de
secciones censales donde la población española representaba más de 4/5 partes de la
población ha descendido dramáticamente –de casi un 100% en 1998 a menos de un 80%
en 2007– e incluso hemos visto aparecer un nuevo tipo de barrio consistente en población
española envejecida y población inmigrada joven. A la luz de esta “revolución” residencial, este trabajo analiza la segregación residencial de la población extranjera en Madrid
–entendida como la desigual distribución en el entorno urbano– haciendo hincapié en su
medición y en su conexión con diversas políticas públicas.
La cuantificación de la segregación residencial ha seguido dos vías. En primer lugar, se ha
clasificado a los municipios y distritos en base al origen de su población extranjera, revelando el análisis unas pautas bien definidas, fundamentalmente en términos de renta y de
cercanía geográfica. En segundo lugar, se ha medido la segregación residencial a través de
los índices más habituales. Éstos han mostrado diferencias notables entre las nacionalidades “privilegiadas” (UE-15, Norteamérica, Argentina y Chile), que muestran una segregación residencial reducida y una calidad geográfica elevada, y las nacionalidades
“desfavorecidas” (África, Asia, Europa del Este y la mayoría de países latinoamericanos).
La segunda parte del trabajo indaga en los determinantes de la segregación residencial a
través de una profunda revisión de la literatura. El corolario de esta revisión es un proceso –la segregación residencial– en el cual la compleja interacción de actores privados,
organismos públicos y factores macrocontextuales, como la globalización y la desigualdad
socioeconómica, diluye la responsabilidad individual de los actores implicados. Tomados
de forma separada, no obstante, diversos trabajos han sido capaces de demostrar la responsabilidad de distintas acciones y actores, como la discriminación en el mercado inmo-
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ALFONSO EChAzARRA DE GREGORIO
biliario y en la concesión de hipotecas, los ataques racistas, las preferencias de los grupos
dominantes y –en menor medida– de las minorías, las políticas urbanísticas y las políticas
de vivienda pública. De estas dos últimas, este trabajo ha querido mostrar su importancia
en el contexto madrileño.
El trabajo ha revelado que las características actuales de la política de vivienda pública
contribuyen a la segregación residencial de la población extranjera. Contrariamente a una
política ideal de vivienda pública, la inversión en este tipo de vivienda es insuficiente, los
requisitos exigidos por la Comunidad Autónoma de Madrid (CAM) y ayuntamientos no
garantizan la prioridad de los grupos más necesitados y su localización en la CAM no contribuye a una distribución homogénea de la población “subvencionada”.
Respecto a la política urbanística, el trabajo ha demostrado que el modelo de ciudad “descongestionado”, presente en los municipios de rentas medias-altas, está negativamente
asociado con la presencia de las nacionalidades más desfavorecidas.
En línea con los resultados de este trabajo, el autor propone:
• Política de vivienda: introducir la renta como variable informadora para acceder a, y
mantener, una vivienda de protección pública; eliminar el requisito de residencia mínima para acceder a los sorteos de vivienda pública; establecer la residencia legal como
único requisito referido al estatus legal; y distribuir la vivienda pública de forma homogénea en la CAM.
• Política urbanística: implantar un sistema global, a nivel regional o incluso nacional,
capaz de informar de forma automática sobre las posibilidades de construcción en un
terreno determinado, con el fin de evitar sesgos localistas y prácticas corruptas. Para
ello, el sistema tendrá en cuenta, entre otras, variables sociales, económicas, urbanísticas, demográficas y medioambientales. Si esta propuesta fuera inviable, política o técnicamente, se propone un sistema simplificado a nivel municipal capaz de evitar
actuaciones locales guiadas exclusivamente por intereses personalistas.
• Eliminar la competencia municipal tanto de vivienda pública como de política urbanística o, alternativamente, hacer efectivas la regulación y la supervisión autonómicas.
6
1
Introducción
“La distribución de la población en el entorno urbano no es aleatoria, ni siquiera inocente”. Esta afirmación es tan válida para las civilizaciones antiguas, como lo es para las sociedades modernas. Sin embargo, sólo en épocas recientes esta realidad ha merecido la
crítica de los grupos más instruidos. Si en la época medieval la segregación residencial,
basada en las diferentes creencias religiosas, oficios y estratos sociales, fue aceptada por la
población, en la época de la revolución industrial la segregación residencial de las clases
obreras y la desigualdad económica que la sustentaba centraron las críticas de una parte
de las élites intelectuales. La pobreza generada en las grandes ciudades industriales, como
Londres o Manchester, y en otras de menor tamaño, como Bilbao –en la cual la desembocadura de la ría sirvió de separación física entre la clase burguesa y la clase obrera-, no
pasó desapercibida para los intelectuales, que mostraban cierta melancolía por la sociedad
rural y su aparente armonía.
Pero ¿qué entendemos por segregación residencial? Aunque, en apariencia, es un concepto sencillo, no existe en la literatura una única definición de segregación residencial, seguramente debido a las distintas caras o dimensiones que puede presentar. En 1988, Denton
y Massey (Massey y Denton, 1988) escribieron un influyente artículo cuyo propósito era
unificar los criterios para medir la segregación residencial. En él, establecían cinco dimensiones de la segregación que, con ligeras excepciones, han sido aceptadas por la literatura
especializada. A saber, la uniformidad (o disimilitud), la exposición, la concentración, la
centralización y la congregación1. Es complicado encontrar una definición que englobe a
todas ellas, aunque seguramente una de las definiciones más generales sea la de los propios autores, para quienes la segregación residencial se refiere al grado por el que dos o
más grupos viven separados unos de otros, en partes diferentes del entorno urbano.
1
7
La uniformidad (o disimilitud) se refiere a la desigual distribución de una población en un área geográfica; la exposición, al grado por el que dos grupos sociales comparten el mismo lugar de residencia; la concentración, a la cantidad de espacio físico que ocupa un grupo social; la centralización, a la tendencia a situarse en el centro de las
ciudades; y, por último, la congregación, a la desigual distribución de las agrupaciones de individuos en un área geográfica.
ALFONSO EChAzARRA DE GREGORIO
¿Qué consecuencias se derivan de la segregación residencial? Durante los últimos años, el
número de trabajos centrados en los efectos del entorno residencial sobre el desarrollo
vital de sus residentes ha aumentado considerablemente, especialmente aquellos que se
refieren a los efectos de la composición étnica. Entre estos “efectos del entorno”2 cabe
citar los efectos sobre los resultados educativos (Rosenbaum y Popkin, 1990; Mayer, 1991;
Burgess y Wilson, 2005; Szulkin y Jonsson, 2006), la salud (Sundquist et al., 1999), la movilidad social (Fong y Ooka, 2002; Musterd et al., 2005), la participación política (Strömblad,
2003), las actitudes (Drever, 2004; Oberwittler, 2007) o el contacto intergrupal (Goldhaber
y Schnell, 2007).
Estos trabajos no siempre han mostrado resultados concluyentes. A pesar de ello, y después de un análisis exhaustivo de este tipo de trabajos, no parece arriesgado afirmar que
el entorno residencial sí importa. En primer lugar, el entorno residencial, siendo un espacio de socialización primario, influye notablemente en las redes sociales individuales –o
“egoredes”–, en especial en el caso de los menores de edad. De la misma manera, afecta
también a la homogeneidad/heterogeneidad de las redes sociales individuales y a la capacidad de movilizar éstas como capital social. En segundo lugar, el entorno residencial
explica la composición (étnica) del alumnado de los colegios, razón por la cual algunos
padres conceden especial importancia a la elección del lugar de residencia. En tercer lugar,
el entorno residencial está correlacionado con diversas variables, aunque esta asociación
no siempre implique una relación de causalidad. Entre estas variables cabe citar: los resultados educativos, los ingresos económicos, el desempleo, la salud, la participación política, la criminalidad, el trato de las administraciones públicas, las habilidades lingüísticas, las
actitudes o el comportamiento social. Por último, y desde un punto de vista más abstracto, la segregación residencial afecta negativamente a la cohesión social, favoreciendo el
distanciamiento simbólico entre grupos sociales heterogéneos, así como dificultando la
identificación y sensibilización de los ciudadanos con realidades que les son ajenas. Por
todas estas razones, las administraciones públicas deberían prestar más atención a los
niveles de segregación residencial presentes en las ciudades españolas, limitando, en caso
necesario, su alcance y las consecuencias negativas que se pudieran derivar.
Una vez hemos definido la segregación residencial y señalado algunas de sus implicaciones, en el resto del trabajo vamos a centrarnos en otros aspectos relevantes de la segregación: su medición, su explicación y las propuestas de solución. Siguiendo estos tres
puntos, el trabajo se estructura de la siguiente manera. Comenzamos con una descripción
de las características de la población extranjera en la Comunidad de Madrid –incluyendo
sus niveles de segregación residencial–, continuamos con los determinantes de la segregación residencial, así como con el efecto concreto de dos políticas públicas en el contexto
madrileño, y terminamos con varias propuestas para limitar la segregación residencial.
2
8
Del inglés “neighbourhood effect”.
2
El contexto: la población extranjera
de la Comunidad de Madrid
La segregación residencial de los extranjeros depende de numerosos factores, entre los
cuales se encuentran las características demográficas y socioeconómicas de la población
extranjera. En este apartado se ofrece una breve descripción de estas características y, con ese
fin, he recogido información relevante de distintas fuentes estadísticas; principalmente del
padrón municipal de habitantes (PM), aunque también de encuestas más específicas, como
la Encuesta sobre Aspectos Económicos de la Inmigración en la Comunidad de Madrid
(EAEI), la Encuesta sobre Remesas de la Comunidad de Madrid (ER), la Encuesta de
Población Activa (EPA) o la Encuesta sobre Estructura Salarial (EES).
A fuer de inmigrantes, la Comunidad de Madrid se ha convertido en una región cosmopolita, casi sin quererlo. Desde el año 1996, como se puede observar en el Gráfico 1, la población
extranjera ha pasado de menos de cien mil habitantes, o un 2% de la población, a aproximarse a los novecientos mil habitantes, o un 15% de la población. Es decir, la población con
nacionalidad extranjera se ha multiplicado casi por 10 en apenas 10 años, lo que ha acercado a la Comunidad de Madrid a las cifras de regiones inmigratorias tradicionales en Europa
y Norteamérica.
El cosmopolitismo se refleja también en el aumento de nacionalidades visibles. Si en 1996
sólo tres nacionalidades tenían más de cinco mil miembros (Marruecos, República
Dominicana y Portugal) y ninguna más de veinte mil, en 2007 ya son veintisiete las nacionalidades que tienen más de cinco mil miembros y diez tienen más de veinte mil. Sin embargo,
y a pesar de que algunos académicos insisten en la creciente heterogeneidad del colectivo
inmigrante, lo cierto es que en Madrid se aprecia más bien una concentración progresiva en
las nacionalidades de América del Sur y Europa del Este –estas últimas a partir de 2002- a la
vez muy concentradas en sus dos nacionalidades principales, Ecuador y Rumania. Como
puede observarse en el Gráfico 2, si en 1996 estas zonas geográficas concentraban el 28,5%
de la población inmigrada, a partir de 2004 han pasado a representar, aproximadamente, dos
tercios, porcentaje que previsiblemente no disminuirá en los próximos años debido al fuerte
crecimiento de los nuevos migrantes provenientes de Europa del Este, al efecto multiplicador de las redes sociales y, en conexión con éste, a los procesos de reagrupación familiar.
9
ALFONSO EChAzARRA DE GREGORIO
Poblaci—n (columnas)
1.200.000
1.000.000
800.000
600.000
400.000
200.000
0
1996
2000
2004
2007
18
16
14
12
10
8
6
4
2
0
% sobre poblaci—n CAM (l’neas)
Gr‡fico 1: Evoluci—n de la poblaci—n extranjera
y nacida en el extranjero en la CAM
Nacidos en el extranjero
Nacionalidad extranjera
Fuente: INE
Gr‡fico 2: Evoluci—n de la poblaci—n extranjera por regi—n de origen
100
90
AmŽrica del Norte
AmŽrica Central
Asia
Resto de Europa
çfrica
Europa del Este
AmŽrica del Sur
80
Porcentaje
70
60
50
40
30
20
10
0
1996
2004
2007
Fuente: INE
Actualmente, la Comunidad de Madrid puede ser considerada, tanto a nivel español como
europeo, como un foco de atracción importante de población extranjera, la cual se caracteriza por ser principalmente de tipo económico. Esto se refleja claramente en el escaso peso relativo de la población extranjera proveniente de países con mayor renta per capita que España:
apenas un 7,5%.
Pero ¿qué situación ocupa la Comunidad de Madrid en relación con el resto de CC AA?
Tomando como referencia el porcentaje de población extranjera y, dentro de ésta, el peso relativo de las personas provenientes de países con mayor renta que España, se ha llevado a cabo
un análisis de conglomerados jerárquicos –utilizando para ello las distancias euclídeas3 con
respecto a la Comunidad de Madrid– según el cual podemos clasificar a las CC AA en tres grupos (Tabla 1).
3
10
Por distancias euclídeas se entiende la distancia más corta que existe entre dos puntos. Cuando se lleva a cabo un
análisis de conglomerados, la utilización de distancias euclídeas implica que se concede la misma importancia a todas
las variables empleadas para el análisis.
POLÍTICAS PúBLICAS y SEGREGACIóN RESIDENCIAL DE LA POBLACIóN ExTRANJERA EN LA COMUNIDAD DE MADRID
Tabla 1. Conglomerados en funci—n de la poblaci—n extranjera y
del porcentaje de poblaci—n extranjera de pa’ses con rentas mayores que Espa–a
CC AA
Distancia eucl’dea
% extranjeros
% pa’ses con renta > Espa–a
Madrid
Murcia
Catalu–a
La Rioja
Arag—n
Navarra
Castilla-La Mancha
Media Grupo 1
0,000
0,214
0,263
0,327
0,976
1,099
1,732
0,659
14,25
14,49
13,49
11,92
9,59
9,23
8,07
11,58
7,50
13,93
14,31
3,22
4,55
5,62
3,20
7,48
Castilla y Le—n
Cantabria
Pa’s Vasco
Asturias
Galicia
Extremadura
Media Grupo 2
3,900
3,946
4,000
5,458
5,568
5,749
4,770
4,74
4,68
4,60
3,04
2,94
2,68
3,78
5,43
9,46
8,74
11,19
11,55
6,12
8,75
Com. Valenciana
Andaluc’a
Islas Baleares
Canarias
Media Grupo 3
3,907
6,107
6,747
8,354
6,279
14,99
6,60
18,45
12,38
13,10
35,02
33,99
41,68
47,50
39,55
Media CC AA
3,432
9,184
15,472
Fuente: INE (2007)
1. Comunidades donde la población extranjera de países con elevadas rentas es muy significativa: Comunidad Valenciana, Andalucía, Islas Baleares y Canarias. Todas ellas son
regiones donde la climatología y la playa atraen a un gran número de turistas residenciales y estivales. Asimismo, las altas tasas de desempleo, un 25% superiores a la media
nacional en 2007, desincentivan la llegada de inmigrantes económicos.
2. Comunidades donde la población inmigrada presenta tasas reducidas: Castilla y León,
Cantabria, País Vasco, Asturias, Galicia y Extremadura. Se trata de zonas interiores o
con una climatología no favorecedora del turismo residencial. Por otra parte, las rentas
moderadas o bajas, con la excepción del País Vasco, y las reducidas tasas de actividad
desaniman la llegada de inmigrantes económicos.
3. Comunidades donde la población extranjera es importante y, dentro de ésta, prima la
de tipo económico: Madrid, Murcia, Cataluña, La Rioja, Aragón, Navarra y Castilla-La
Mancha. Este grupo se compone de comunidades de rentas medias y altas, con
la excepción de Castilla-La Mancha y Murcia, y con una tasa de desempleo inferior a la
media nacional (un 26,5% inferior a la media nacional en 2007).
En cuanto a la estructura por género, la población extranjera en la CAM ha estado
aparentemente equilibrada. Si, en 1996, el porcentaje de mujeres representaba el 53,18%
de la población extranjera, en 2007 era el 49,71%. No obstante, por zonas geográficas se
11
ALFONSO EChAzARRA DE GREGORIO
aprecian desequilibrios importantes, ligeramente compensados en años recientes. Se
puede afirmar que las nacionalidades europeas y norteamericanas están en equilibrio, las
latinoamericanas feminizadas, las asiáticas ligeramente masculinizadas y las africanas
firmemente masculinizadas, siendo los casos extremos la República Dominicana, en la
que las mujeres representaban un 77,38% en 1996, y Marruecos, en la que representaban
un 38,07% en el mismo año. En el Gráfico 3 se puede observar la evolución de la estructura por géneros en el período 1996-2007.
Grafico 3: Evoluci—n del porcentaje de mujeres por nacionalidades (1996-2007)
80
% de mujeres
70
60
1996
2000
2004
2007
50
40
30
20
10
0
Europa
AmŽrica AmŽrica AmŽrica
del Norte Central del Sur
çfrica
Asia
Total
Nacionalidad
Fuente: INE
La edad media por nacionalidades, en el 2007 (Gráfico 4), muestra una población extranjera notablemente más joven que la española, con edades medias que apenas sobrepasan
los 30 años, y ello a pesar de que el porcentaje de personas menores de 16 años es poco
significativo. La razón no es otra que la sobrerrepresentación de la población extranjera
en el grupo de edades comprendidas entre los 25 y los 44 años. Es decir, en edades laboralmente activas y fértiles.
Grafico 4: Edad media por nacionalidades
45
40
Edad media
35
30
Total
Hombres
Mujeres
25
20
15
10
5
0
Espa–a Extranjero Europa
çfrica
AmŽrica AmŽrica AmŽrica
Central del Norte del Sur
Asia
Nacionalidad
Fuente: INE (2007)
12
POLÍTICAS PúBLICAS y SEGREGACIóN RESIDENCIAL DE LA POBLACIóN ExTRANJERA EN LA COMUNIDAD DE MADRID
Con vistas a describir y explicar la distribución residencial de la población extranjera en la
Comunidad de Madrid, es necesario ir más allá de los datos del padrón de habitantes hasta
ahora presentados, sobre todo si queremos obtener datos relevantes para la segregación
residencial de estos colectivos. El censo del año 2001 es una fuente fiable y extensa pero
desfasada, especialmente si tenemos en cuenta los cambios cuantitativos y cualitativos
sufridos por la población extranjera en el período 2001-2007. Por ello, trabajaremos con
las cuatro fuentes adicionales ya mencionadas: EES (2002), EAEI (2005), ER (2007), EPA
(2005, 2007).
En cuanto a la actividad laboral, las diversas encuestas muestran una población extranjera
con las siguientes características:
1) Elevadas tasas de empleo (y de actividad): un 76,6% en 2006 en comparación con un
60,06% para la población española.
2) Mayores tasas de desempleo: un 8,86% en 2006, mientras que para la población
española era un 5,78%. La cifra se eleva a un 8,95%, si excluimos a los extranjeros de la
UE, y a un 10,85%, cuando tenemos en cuenta sólo a las mujeres.
3) Destacada inestabilidad laboral: sólo un 26,3% trabajaba con contrato indefinido en 2005.
4) Alta concentración en los sectores de la construcción, restauración y doméstico:
en 2005, un 44,9% de los hombres trabajaba en la construcción, un 54,6% de las mujeres
trabajaba en el sector doméstico, mientras que la restauración representaba aproximadamente un 15% para ambos sexos.
5) Diferencias de género muy marcadas: los hombres se concentran en la construcción
y poseen salarios mensuales más elevados (907 € en 2005), mientras que las mujeres se
concentran en el sector doméstico y reciben salarios mensuales sensiblemente inferiores
(653,2 € en 2005). Estas diferencias salariales se confirman, dos años después, en la ER,
donde los hombres entrevistados afirmaban que su salario mensual era de 1.055 € y las
mujeres de 821 €.
6) Bajos ingresos medios, lo que dificulta el ahorro y la compra de vivienda, agravado
por el envío periódico de remesas a los familiares en origen, que consume hasta un 25% de
los ingresos mensuales. La EES (2002) apuntaba a unos ingresos medios anuales de 18.300
€ para la población extranjera, mientras que para los españoles ascendía a 23.191 €.
7) Fuerte dependencia de las redes sociales a la hora de encontrar empleo: un 68,4%
apunta a la información suministrada por sus familiares y conocidos como el principal
medio para encontrar trabajo. Este dato, por otra parte, no distingue a la población
extranjera de la española (72,7%, EPA 2005).
En resumen, la situación sociolaboral de los extranjeros presenta luces y sombras. Por un
lado, la población extranjera presenta altas tasas de participación laboral. Por el otro, una
fuerte concentración sectorial, mayor desempleo y unas condiciones laborales deficientes, lo que incluye bajos salarios, inestabilidad laboral y jornadas extensas y flexibles.
13
ALFONSO EChAzARRA DE GREGORIO
Ello se debe, al menos, a cuatro factores: la concentración de la población inmigrada en
los grupos de edad más activos, unas redes sociales homogéneas y socioeconómicamente
poco aventajadas –lo que dificulta la obtención de información y contactos laborales relevantes–, un nivel educativo medio-bajo y dificultades para aprovechar el potencial laboral, ya sea por razones de discriminación o administrativas (por ejemplo, reconocimiento
de experiencia laboral y formación académica).
Respecto a la vivienda, las diferencias con la población española son aún más marcadas,
según la EAEI. En primer lugar, predomina el alquiler, ya sea directo (48,7%) o en subarriendo (29,1%), mientras que en la población española prevalece el régimen de
propiedad (82%) y el subarriendo es poco significativo. En segundo lugar, el tamaño
medio de las viviendas es significativamente más pequeño (71,1m² y 90m² para los
españoles). Por último, el número medio de personas por vivienda (4,4) es sensiblemente
superior a la media española (2,9). Un aspecto relevante para la distribución residencial es
el número de personas cuya residencia coincide con el lugar de trabajo, como es el caso
de las trabajadoras domésticas internas, debido a que tiende a deprimir los valores de los
índices de segregación residencial. En estos casos se suele hablar de segregación vertical.
En cualquier caso, en el año 2005, sólo un 1,1% de la población inmigrada residía donde
trabajaba.
Aparte de la vivienda y la participación en el mercado laboral, es interesante mencionar
tres aspectos adicionales. Primero, el buen dominio del castellano por parte de la
población inmigrada, con un 70% que lo habla perfectamente y un 85% que lo habla bastante bien, lo que viene explicado por la importancia de la población de origen latinoamericano.
Segundo, la infrautilización de los servicios públicos por parte de la población inmigrada, y
ello a pesar de la percepción contraria de la población autóctona. Prácticamente en todos
los grupos nacionales más de la mitad afirma no utilizar ningún servicio público, porcentaje que llega hasta el 70% en el caso de los marroquíes y centroamericanos. La concentración
en edades con buena salud (25-44 años), el miedo a ser identificados, la aversión por la institucionalización (por ejemplo, escolarización, medicalización, asistencialismo, etc.) o simplemente la falta de costumbre pueden dar cuenta de esta infrautilización.
Por último, hay que reseñar la importancia que han adquirido en España los matrimonios
mixtos, y en la CAM en particular, con un efecto directo sobre la concentración y segregación residencial de la población extranjera. En el año 2004, según los datos sobre
Movimiento Natural de la Población del INE, un 11,3% de los matrimonios celebrados en
la CAM fueron entre un español y un extranjero, siendo mayor el porcentaje de las parejas con hombre español (6,4%).
A continuación, se señalan las características más relevantes de la población extranjera a
la hora de explicar la segregación residencial, valorando el efecto hipotético –positivo o
negativo– de cada uno de los fenómenos4.
4
14
Estas hipótesis no serán analizadas en este trabajo, pero pueden servir como referencia para futuros trabajos sobre
segregación residencial.
POLÍTICAS PúBLICAS y SEGREGACIóN RESIDENCIAL DE LA POBLACIóN ExTRANJERA EN LA COMUNIDAD DE MADRID
Efecto positivo (aumenta la segregación residencial):
• El diferencial de renta con la población autóctona.
• El elevado número de personas por hogar.
• La preferencia mostrada por residir cerca de los compatriotas o de la familia.
• La acusada segregación laboral.
• El equilibrio demográfico por género, vía reducción de matrimonios mixtos.
• El origen asiático o africano de los extranjeros. Estos colectivos, incluso controlando por
otras variables, son los que presentan mayor tendencia a segregarse residencialmente.
• El número absoluto de extranjeros. Contribuye positivamente a la aparición de barrios
inmigrantes, aunque su efecto sobre la segregación residencial, en la dimensión de la
uniformidad, es más ambiguo.
Efecto negativo (reduce la segregación residencial):
• El número de trabajadores internos o que reside donde trabaja (1,1%).
• El elevado porcentaje de mujeres que trabajan en el sector doméstico. Preferirán
residir cerca de sus lugares de trabajo, aunque su renta no siempre se lo permitirá.
• El notable número de matrimonios mixtos, siempre y cuando no se trate de matrimonios de conveniencia.
• El origen americano o europeo de los extranjeros. Estos colectivos, incluso controlando por otras variables, son los que presentan una tendencia menor a segregarse residencialmente.
• El dominio del castellano por parte de la población extranjera. Limita el subarriendo y
aumenta la posibilidad de contactos con la población española.
15
3
La medición de la segregación residencial
de la población extranjera en el área
metropolitana de Madrid (AMM)
En este apartado, mediremos la segregación residencial de los extranjeros en el AMM.
Para ello, comenzamos clasificando a los distritos del municipio de Madrid y a los municipios de la Comunidad de Madrid en función del número y del origen de la población
extranjera. A continuación, se expondrán los valores de los dos índices más utilizados por
la literatura –el de uniformidad y el de exposición– y otros menos habituales, como el de
centralización. Por último, se comprobará la asociación de la segregación residencial con
la calidad geográfica del lugar de residencia y se establecerán comparaciones internacionales.
3.1 Clasificación de distritos y municipios en función de la población
extranjera
Una buena manera de introducirnos en la compleja cuestión que se trata en este apartado
es investigar, de forma descriptiva, la forma en la que se distribuyen los extranjeros en el
entorno urbano madrileño. Para ello, un método informativo consiste en clasificar, tanto
a los municipios de la CAM como a los distritos del municipio de Madrid, en función del
número y del origen nacional de su población extranjera.
Con el fin de realizar esta clasificación, se lleva a cabo un análisis de conglomerados
jerárquicos, utilizando para ello la población con nacionalidad extranjera en 2006. En concreto, clasificamos los municipios y distritos en función del porcentaje que representan, en
la población del distrito o del municipio, las poblaciones africana, latinoamericana, asiática (excluyendo a Japón), europea con menor renta que España y, por último, la de países
con mayor renta que España. Por otra parte, para facilitar la interpretación de los resultados, se han seleccionado sólo aquellos municipios con más de veinte mil habitantes. Los
resultados se muestran en los dendrogramas5 de los Gráficos 5 y 6.
5
16
El término dendrograma hace referencia a la forma de árbol que presentan los gráficos. Su interpretación es sencilla: cuantas más “ramas” del árbol compartan dos casos, mayor similitud.
POLÍTICAS PúBLICAS y SEGREGACIóN RESIDENCIAL DE LA POBLACIóN ExTRANJERA EN LA COMUNIDAD DE MADRID
Los resultados del análisis de conglomerados demuestran que la distribución residencial de
la población extranjera no se produce de forma aleatoria, sino que sigue unas pautas
definidas. Dos variables parecen estar desempeñando un papel relevante en el análisis de
conglomerados. En primer lugar, la renta, como prueba el hecho de que los municipios y
distritos con mayores rentas estén reunidos en tres conglomerados: el segundo y el quinto
de los municipios y el cuarto de los distritos. En segundo lugar, la cercanía geográfica, en
especial de los municipios. De esta manera, varios de los conglomerados pueden ser identificados con áreas geográficas, como es el caso del primer conglomerado de municipios
(este), del tercero (sur), del cuarto (sierra) y del sexto conglomerado de distritos (sur). La
importancia de la cercanía refleja que el asentamiento de las distintas nacionalidades no se
produce en distritos o municipios concretos, sino en áreas geográficas más extensas y generalmente bien comunicadas, hasta el punto de que los rumanos no sólo están sobrerrepresentados en el este de la comunidad, sino también del municipio.
Por otro lado, el análisis de conglomerados también muestra casos atípicos y suscita preguntas de difícil respuesta, como las siguientes:
• ¿Por qué Moratalaz y Vallecas difieren en el origen de su población extranjera, encontrándose tan próximos en términos geográficos y socioeconómicos?
• ¿Por qué Majadahonda y Pozuelo de Alarcón, municipios de características similares,
difieren sensiblemente en el peso de la población extranjera?
Gr‡fico 5: Dendograma de los municipios de m‡s de 20.000 habitantes en funci—n
del nœmero y el origen nacional de la poblaci—n extranjera (2006)
Coslada
S. Fernando
Mejorada del Campo
Alcal‡ de Henares
Boadilla del Monte
Tres Cantos
Pozuelo de Alarc—n
Las Rozas de Madrid
S. Sebasti‡n de los Reyes
Villaviciosa de Od—n
Aranjuez
Valdemorillo
LeganŽs
M—stoles
Getafe
Alcorc—n
Fuenlabrada
Pinto
Rivas-Vaciamadrid
Collado Villalva
Colmenarejo
Galapagar
Torrej—n de Ardoz
Alcobendas
Majadahonda
Parla
Arganda del Rey
Fuente: INE
17
ALFONSO EChAzARRA DE GREGORIO
Gr‡fico 6: Dendograma de los distritos del municipio de Madrid en funci—n del nœmero
y el origen nacional de la poblaci—n extranjera (2006)
V. Vallecas
Vic‡lvaro
Villaverde
Arganzuela
Ciudad Lineal
Fuencarral
Moratalaz
San Blas
Salamanca
Chamber’
Chamart’n
Hortaleza
Retiro
Moncloa
Barajas
Latina
P. Vallecas
Carabanchel
Tetu‡n
Usera
Centro
Fuente: INE
3.2 Los índices de segregación residencial
A finales de los años cuarenta y principios de los cincuenta aparecieron, en la American
Sociological Review, varios artículos que proponían el empleo de una serie de índices para
medir la segregación residencial. El primer análisis serio que evaluaba estos índices fue llevado a cabo por Duncan y Duncan (1955), quienes ya advirtieron de la necesidad de que
los índices reflejaran procesos relevantes relacionados con la segregación residencial y no
simples procedimientos numéricos. En las décadas posteriores se publicaron infinidad de
trabajos proponiendo el uso de nuevos índices. Sin embargo, no fue hasta el influyente
trabajo de Massey y Denton (Massey y Denton, 1988) cuando se sentaron las bases para
la homogeneización de los índices. Siguiendo a estos autores, este trabajo se propone la
medición de la segregación residencial de los extranjeros en tres de sus dimensiones –disimilitud, exposición y centralización– además de analizar la relación que existe entre la
calidad geográfica del lugar de residencia y la segregación residencial. Para ello, es necesario tomar algunas decisiones metodológicas que afectan, en mayor o menor medida, a
los resultados. Entre ellas, la elección del conjunto geográfico, la unidad de superficie, el
período de estudio, la fuente de datos y los grupos de extranjeros a observar.
• El conjunto geográfico elegido es el área metropolitana de Madrid (AMM), para el
índice de disimilitud y el de centralización, y el AMM y el municipio de Madrid para el
índice de exposición. En este trabajo, se entiende por área metropolitana el espacio
geográfico en el que es razonable recorrer diariamente la distancia entre cualquier
18
POLÍTICAS PúBLICAS y SEGREGACIóN RESIDENCIAL DE LA POBLACIóN ExTRANJERA EN LA COMUNIDAD DE MADRID
municipio y el municipio principal. El criterio utilizado es arbitrario y, en este trabajo,
se ha establecido en menos de 50 kilómetros y 60 minutos hasta el municipio de
Madrid. De los 178 municipios de la Comunidad de Madrid (CAM), han sido escogidos 109, que representan más del 98% de la población total.
• La unidad de superficie es la unidad geográfica más reducida o primaria. Cuanto
menor sea la unidad de superficie, mayor será la relevancia social de los índices. En el
caso español, la unidad de superficie más reducida de la que disponemos datos es la
sección censal, que raramente sobrepasa los 4.000 habitantes y cuyo tamaño medio en
el AMM se sitúa en 1.500 habitantes. Con la excepción del índice de centralización,
para el que utilizaremos el municipio, la sección censal será la unidad de superficie utilizada.
• El período de estudio es el año 2005, año en el cual la población inmigrada en el AMM
representaba el 13% de la población total.
• Los datos proceden del padrón continúo de habitantes.
• En cuanto a los grupos de extranjeros, la selección varía en función del índice utilizado. En cualquier caso, la selección se ha hecho independientemente de la renta y con
el criterio de nacionalidad, si bien soy consciente de que en futuras investigaciones, y
a medida que el número de extranjeros que adquieran la nacionalidad española
aumente, será recomendable incorporar el criterio del lugar de nacimiento.
A) Disimilitud (Uniformidad): índices D y D-real
El índice D ha sido el índice más habitual para medir la segregación residencial y, sin lugar
a dudas, el de mayor aceptación para medir la uniformidad, entendida como el grado en
que la proporción de miembros de un grupo social en una unidad de superficie (secciones
censales o distritos) se asemeja a la proporción del mismo grupo en el conjunto geográfico analizado (ciudades, áreas metropolitanas o regiones). El índice de disimilitud –o índice
D– varía desde 0 hasta 1, donde 0 representa la máxima uniformidad y 1 la máxima disimilitud6. Las principales ventajas de este índice son su sencilla obtención y su acotamiento
entre los valores 0 y 1, lo que, a priori, facilita su comparación en el tiempo y en el espacio.
Sin embargo, este índice es excesivamente sensible al tamaño de la población, lo que falsea
cualquier tipo de comparación. Por esa razón, para obtener valores interpretables es necesario corregir el efecto de la población. Esto es lo que hace el índice D-real, cuyo método
de obtención se detalla en otro trabajo (Echazarra, 2009). Los valores elevados de este
índice indican segregación residencial acusada, los valores en torno a 0 segregación moderada, y los negativos segregación reducida. El principal inconveniente de este índice es
que su capacidad comparativa se circunscribe al área de estudio.
Los valores de estos índices para todas aquellas nacionalidades del AMM con más de mil
habitantes se detallan en la Tabla 2.
6
19
Las fórmulas del índice de uniformidad y del resto de índices se presentan en el Anexo.
ALFONSO EChAzARRA DE GREGORIO
Tabla 2. êndice de disimilitud, y otras variables relevantes, para las nacionalidades
extranjeras con m‡s de 1.000 habitantes en el AMM, a–o 2005
Nacionalidad
Cuba
Portugal
Argentina
Italia
Venezuela
Alemania
Chile
Estados Unidos
Reino Unido
Rusia
Uruguay
Brasil
MŽxico
Francia
Holanda
Perœ
BŽlgica
Colombia
Paraguay
Jap—n
Polonia
Suecia
Ucrania
Argelia
Honduras
Ir‡n
Bolivia
Cabo Verde
Repœblica Dominicana
Angola
Guinea Ecuatorial
India
Bulgaria
Moldavia
Guinea
Guinea-Bissau
Nigeria
Paquist‡n
China
Senegal
Mali
Marruecos
Filipinas
Rumania
Ecuador
Bangladesh
M’nimo
M‡ximo
N
D (2005)
D-real (2005)
Pob. 2005
0,47
0,46
0,38
0,44
0,47
0,55
0,52
0,54
0,55
0,63
0,65
0,52
0,57
0,54
0,73
0,38
0,78
0,32
0,64
0,81
0,51
0,84
0,53
0,80
0,86
0,85
0,50
0,85
0,51
0,87
0,72
0,86
0,54
0,82
0,84
0,90
0,70
0,93
0,58
0,88
0,94
0,49
0,74
0,47
0,41
0,96
-0,14
-0,14
-0,13
-0,12
-0,12
-0,09
-0,09
-0,09
-0,09
-0,09
-0,07
-0,06
-0,06
-0,05
-0,05
-0,05
-0,04
-0,04
-0,02
-0,01
-0,01
-0,01
-0,01
0,01
0,01
0,01
0,02
0,02
0,02
0,03
0,03
0,03
0,04
0,04
0,06
0,08
0,08
0,08
0,10
0,10
0,11
0,12
0,13
0,14
0,16
0,17
8.441
8.803
20.661
12.212
9.639
6.321
8.043
6.950
6.434
3.044
3.319
9.982
6.575
9.926
1.858
38.910
1.363
71.305
5.177
1.355
17.430
1.066
14.710
1.827
1.029
1.125
26.031
1.241
23.146
1.163
6.412
1.203
20.931
1.930
1.484
1.089
7.597
1.082
23.922
1.931
1.216
64.552
7.907
93.403
171.102
1.770
0,32
0,96
43
-0,14
0,17
46
1.029
171.102
46
D: êndice de disimilitud
D-real: êndice de disimilitud. controlando por el efecto de la poblaci—n.
Pob 2005: Poblaci—n n el a–o 2005. Datos del padr—n de habitantes (INE).
Fuente: INE
20
POLÍTICAS PúBLICAS y SEGREGACIóN RESIDENCIAL DE LA POBLACIóN ExTRANJERA EN LA COMUNIDAD DE MADRID
Los resultados muestran que las nacionalidades menos segregadas residencialmente son
las europeas y americanas, en particular las de mayores rentas (UE-15, Estados Unidos,
Argentina y Chile). Por otro lado, las nacionalidades africanas y asiáticas presentan valores
elevados de D-real, lo que indica una segregación residencial apreciable. Especialmente
interesante es el caso de Japón, en el que la interacción entre sus elevadas rentas y su distanciamiento cultural de España da como resultado un valor moderado de D-real. Es
interesante apreciar cómo el índice D, comúnmente utilizado en la literatura, depende
excesivamente del tamaño de la población.
B) Exposición: índice xP*y
Menos común en los estudios de segregación, el índice de exposición mide la probabilidad de que los miembros de dos grupos habiten en una misma zona residencial (en nuestro caso, secciones censales). O, desde otro punto de vista, si los contactos entre personas
se establecieran exclusivamente en el lugar de residencia, el índice mediría la probabilidad
de que los miembros de dos grupos estableciesen contactos. El índice está acotado entre
0 y 1, aumentando el potencial de contacto entre dos grupos a medida que el índice se
acerca a 1 y disminuyendo al acercarse a 07. El índice de exposición es muy sensible al
tamaño del grupo de referencia por lo que, a la hora de efectuar comparaciones, conviene
medirlo no sólo términos absolutos, sino también en términos relativos, controlando por
la proporción que la población de referencia representa en el conjunto ïneel municipiogeográfico. Los valores relativos positivos representan mayor exposición que la esperada
de una distribución aleatoria de ambos grupos de interés y los negativos una exposición
menor, siendo el valor 0 el valor esperado de una distribución aleatoria.
El índice ha sido generalmente utilizado para medir la exposición de un grupo minoritario al grupo mayoritario (por ejemplo, exposición de ecuatorianos y marroquíes a
españoles), si bien es posible medir la exposición de cualesquiera dos grupos, incluso la
exposición de un grupo a los miembros de ese mismo grupo8.
Los valores absolutos y relativos de xP*y, tomando como grupo de referencia la población
con nacionalidad española, aparecen en la Tabla 3.
En la Tabla 3, podemos observar cómo las nacionalidades más expuestas a la población
española son las europeas en general y, especialmente, aquéllas que pertenecen a la UE-15.
El caso opuesto lo ocupan las nacionalidades asiáticas y africanas, con una exposición significativamente inferior a lo que cabría esperar de una distribución aleatoria. Al igual que
con D-real, las nacionalidades europeas del este ocupan una situación intermedia, al contrario que las nacionalidades americanas, cuyos valores en el índice de exposición señalan
hacia una segregación residencial significativa. Por último, es importante señalar que la
menor exposición de los extranjeros a los españoles en el municipio, en comparación con
el AMM, refuerza la idea de la ciudad como área geográfica en la cual la especialización
–económica, social y demográfica– adquiere especial relevancia.
7
8
21
En este trabajo se ha acotado entre 0 y 100 para facilitar su interpretación.
En la literatura se llama índice de aislamiento y mide la probabilidad de que los miembros de un grupo residan en
la misma zona residencial.
ALFONSO EChAzARRA DE GREGORIO
Tabla 3. êndice de exposici—n,absoluto y relativo, a los espa–oles en Madrid
y su ‡rea matropolitana (AMM)
xP*y absoluto
xP*y relativo
Nacionalidad
AMM
Municipio
AMM
Municipio
Espa–a (Aislamiento: xP*x)
Extranjera
87,8
82,1
86,8
80,4
0,8
-4,9
0,8
-5,6
EU-25
EU-15
Europa no-UE
Ruman’a
çfrica
Marruecos
AmŽrica Central
Rep. Dominicana
AmŽrica del Sur
Ecuador
Asia
China
84,9
85,2
82,6
82,4
81,7
81,6
81,3
80,1
81,6
80,2
80,2
80,1
83,7
84,2
81,0
81,1
78,4
78,5
79,8
78,7
80,2
79,1
78,3
78,0
-2,1
-1,8
-4,4
-4,6
-5,3
-5,4
-5,7
-6,9
-5,4
-6,8
-6,8
-6,9
-2,3
-1,8
-5,0
-4,9
-7,6
-7,5
-6,2
-7,3
-5,8
-6,9
-7,7
-8,0
% Espa–a
87,0
86.0
-
-
Unidad de superficie: secci—n censal
C) Centralización
En este trabajo se emplea un sencillo índice para medir la centralización, entendida como el
grado en el que un grupo se localiza cerca del núcleo urbano (Massey y Denton, 1988). Este
índice, que denomino índice de centralización espacial media (CEM), mide la distancia
media recorrida hasta el centro urbano por un grupo social. El principal inconveniente de
este índice es que no está acotado, por lo que las comparaciones con otros contextos no son
sencillas. Esta dimensión ha sido de especial interés en los Estados Unidos, debido a la hypersegregation presente en los centros urbanos de numerosas ciudades (Massey y Denton, 1993).
Sin embargo, este fenómeno es menos frecuente en Europa, por lo que el interés de esta
dimensión necesariamente ha de estar relacionado con otros factores, como puede ser la
hipótesis de las redes de acogida9. En concreto, esperamos que las poblaciones con períodos
de residencia más dilatados se sitúen con mayor probabilidad en el extrarradio.
Los valores de CEM, tomando el municipio (y no la sección censal) como unidad de superficie, se muestran en el Gráfico 7. En él podemos observar como ciertas nacionalidades tienden a localizarse en el centro urbano, particularmente las asiáticas y americanas, mientras
que otras nacionalidades están “suburbanizadas”, principalmente el grupo de marroquíes y
rumanos. Una vez más, los ciudadanos de la UE-15 presentan unos valores muy semejantes
a la población española. Respecto a la hipótesis de las redes de acogida, los datos no son concluyentes. Aunque parece existir cierta correlación entra ambas variables, los casos de
Rumanía y República Dominicana obligan a tomar dicha correlación con cierta precaución.
9
22
Esta hipótesis sugiere que los migrantes se establecen, en un primer momento, preferentemente en el centro de las
ciudades donde las redes de acogida son más densas. Sin embargo, a medida que su integración en la sociedad de
recepción se acelera, también lo hace su dispersión residencial.
POLÍTICAS PúBLICAS y SEGREGACIóN RESIDENCIAL DE LA POBLACIóN ExTRANJERA EN LA COMUNIDAD DE MADRID
Gr‡fico 7: CEM: distancia media al centro urbano (km) por nacionalidades, a–o 2005
China
Asia
Ecuador
AmŽrica del Sur
Rep. Dominicana
AmŽrica Central
Marruecos
çfrica
Rumania
Europa no UE
UE-15
UE-25
Extranjera
Espa–ola
0
5
10
15
20
25
Kil—metros
Fuente: INE
3.3 Calidad geográfica del lugar de residencia y segregación residencial
Una manera interesante de comprobar las implicaciones sociales de la segregación residencial es comprobar su relación con la calidad geográfica del lugar de residencia, entendida ésta
como una combinación de la densidad de población y la cercanía al centro urbano. Para
medir la calidad geográfica, se ha creado un índice, utilizando como grupo de comparación
la población española. Si los valores son inferiores a 1, la calidad geográfica será menor que
la de la población de nacionalidad española.
La relación entre ambas variables se puede apreciar en el Gráfico 8, en el cual la calidad
geográfica aumenta a medida que los grupos están menos segregados residencialmente en
la dimensión de la exposición.
3.4 Comparaciones internacionales: Madrid y otros contextos
Es importante empezar señalando que comparar entre distintos entornos urbanos es una
tarea complicada, debido a la forma en la que se construyen los índices, muy sensibles a los
distintos tamaños de población y a las unidades geográficas utilizadas, además de otros problemas referidos a los criterios para definir los grupos de interés (por ejemplo nacionalidad, país de origen, origen étnico o raza).
23
ALFONSO EChAzARRA DE GREGORIO
Gr‡fico 8: Calidad geogr‡fica e ’ndice de exposici—n, a–o 2005
1,200
90,0
1,150
Calidad Geogr‡fica
1,100
86,0
1,050
84,0
1,000
0,950
82,0
0,900
êndice de exposici—n (xP*y)
88,0
80,0
0,850
78,0
Es
pa
–
Ex ola
tra
nje
ra
UE
-25
U
Eu
E
rop -15
an
o-U
Ru E
ma
nia
çf
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M ica
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Žri uec
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n
tra
D
Am omi l
n
Žri ica
ca na
de
lS
u
Ec r
ua
do
r
As
ia
Ch
ina
0,800
Nacionalidad
Calidad Geogr‡fica
Exposici—n a la poblaci—n espa–ola
Fuente: INE
A pesar de ello, podemos afirmar que el aislamiento y la concentración residencial de los
extranjeros en Madrid se mantiene en niveles moderados, al igual que en el resto de ciudades del sur de Europa (Malheiros, 2002). A modo de comparación, en Chicago, ciudad
conocida por sus elevados índices de segregación, la población afroamericana residía en el
año 2001 en secciones censales (tracts) donde el 80% de la población era afroamericana,
mientras que representaba el 35,6% de la población de la ciudad (US Census Bureau,
2002). Los datos equivalentes para el grupo de extranjeros más numeroso en Madrid –los
ecuatorianos– son 6,65% y 2,92% en el año 2005. Otro dato relevante es que, en el año
2006, la población extranjera en Madrid era una mayoría en el 0,03% de las 3.985 secciones censales que existían en aquel año, mientras que para Londres en el año 1991 el dato
equivalente era 6,2%, con una población extranjera sensiblemente superior, 23,9% por
13,3% ( Johnston et al., 2002).
Sin embargo, es importante señalar que durante el período 2002-2007 el aislamiento residencial de los extranjeros en la CAM no sólo ha aumentado, sino que lo ha hecho a un
ritmo mayor del que cabría esperar por su crecimiento poblacional (Echazarra, 2009). Al
mismo tiempo, existen diferencias notables entre nacionalidades. Si las más privilegiadas
muestran una segregación residencial desdeñable, con una distribución residencial similar a la población española, las menos privilegiadas –entre las que se encuentran las asiáticas, las africanas y las andinas– presentan una segregación residencial significativa, que
conviene no perder de vista.
24
4
Los determinantes de
la segregación residencial
La gran pregunta que se esconde detrás de buena parte de los trabajos dedicados a la
segregación residencial y, en especial, de aquéllos que tratan de profundizar en sus causas
se refiere a la asignación de responsabilidades en la instauración y perpetuación de la segregación residencial. Aunque los potenciales responsables que se suelen citar son
numerosos, en la práctica, la mayoría de los trabajos se centra en averiguar si la segregación residencial de grupos étnicos se debe a la libre elección de estos colectivos, a las
restricciones que sufren en el mercado residencial –lo que incluye la discriminación– o a
procesos socioeconómicos y urbanísticos de los que ningún actor es individualmente
responsable.
La cuestión no es trivial, puesto que una segregación deseada por la sociedad en su conjunto forzosamente no acarrea las mismas consecuencias, éticas y de legitimidad
democrática, que una deseada exclusivamente por un grupo, habitualmente el de mayor
estatus socioeconómico. Una consecuencia práctica que emanaría de resolver esta
cuestión tiene que ver con la legitimación de las actuaciones públicas.
Asignar responsabilidades, no obstante, es una tarea sumamente compleja. La segregación residencial es un proceso donde interaccionan numerosos y variados actores y
donde la relación entre preferencias individuales y resultado agregado no es evidente
(Schelling, 1971; Granovetter, 1978; Coleman, 1986). En lo que sigue, llevaré a cabo una
revisión de las teorías y trabajos que han investigado las causas de la segregación residencial, incorporando, en la medida de lo posible, la realidad española y madrileña.
4.1 La responsabilidad en la segregación residencial ¿elección o
imposición?
Antes de los años sesenta, cuando los procesos descolonizadores y los movimientos por
los derechos civiles no habían cobrado toda su fuerza, las prácticas discriminatorias y segregacionistas eran visibles y directas y, generalmente, adoptaban un aura legal. En la ac-
25
ALFONSO EChAzARRA DE GREGORIO
tualidad, las prácticas segregacionistas han perdido visibilidad y agresividad, cambiando la
forma, aunque no siempre sus objetivos. El interés por ellas, no obstante, no ha decaído.
De hecho, en los últimos años hemos pasado de corrientes centradas en explicaciones culturalistas y preferencias residenciales satisfechas (Clark, 1986, 1988) a explicaciones de la
segregación residencial en términos de racismo, estrategias de bloqueo y evasión de
autóctonos (Galster, 1988, 1989; Massey y Denton, 1993; Seitles, 1996).
Los intereses en juego en el “ajedrez” residencial son numerosos y heterogéneos y, por esa
razón, el fenómeno de la segregación residencial es tan complejo de explicar y predecir.
Sin embargo, es posible distinguir a los actores en función de sus intereses. Una distinción
lógica es entre agentes privados –que raramente incorporarán intereses colectivos en sus
cálculos– y públicos –a los que se les supone cierto interés en mantener la segregación residencial en niveles moderados o reducidos–.
A) Las prácticas discriminatorias de los agentes privados
En los años cuarenta, la autoridad encargada de la vivienda en Chicago decidió otorgar a
familias de raza negra viviendas protegidas destinadas a población blanca. A principios de
los noventa, el gobierno regional de Madrid reubicó a 230 familias de origen gitano en el
barrio payo y obrero de Moratalaz. En 2008, la xunta de Galicia tiene previsto construir
la Tercera Ronda en Penamoa y realojar a sus residentes en Novo Mesoiro, un barrio
joven y periférico de La Coruña. Todas estas medidas públicas tienen en común un mismo
objetivo: la integración social y residencial de las minorías. Desgraciadamente, también
tienen en común la reacción negativa de los miembros más afectados de los grupos mayoritarios en forma de protestas, violencia y, en algunos casos, huida del barrio.
Frecuentemente, los actores privados no sólo boicotean las medidas integradoras, sino
que ejercen prácticas notoriamente discriminatorias que tienden a mantener o agravar la
segregación residencial de las minorías. Estas prácticas son ejercidas principalmente por
cuatro tipos de actores privados: agencias inmobiliarias, instituciones financieras, propietarios y por los propios vecinos.
Las agencias inmobiliarias han sido acusadas de “dirigismo” en numerosas ocasiones,
favoreciendo que las minorías étnicas compren o alquilen pisos en barrios segregados o
mixtos. El dirigismo se ejerce de forma discreta y sutil, solicitando fianzas excesivamente
elevadas u ofreciendo información falsa sobre la disponibilidad de las viviendas. En España,
un estudio no representativo realizado en Bilbao detectó que las agencias inmobiliarias
ofrecían un trato discriminatorio en el 55% de los casos, utilizando como “clientes” a parejas de similares características con la excepción de su nacionalidad (SOS Racismo, 2007).
Las prácticas discriminatorias incluían información falsa acerca de la disponibilidad de
viviendas, precios y avales más altos y, en general, condiciones más exigentes. El resultado
de todo ello es que dos tercios de los inmigrantes obtienen alojamiento por medio de
familiares o amigos y sólo un 17% por medio de agencias (Colectivo IOE, 2004).
Las instituciones financieras también han sido acusadas de discriminar en la concesión de
hipotecas en base al origen étnico. A diferencia de otros contextos, en el caso español este
tipo de discriminación no ha levantado especial interés, posiblemente por el todavía limi-
26
POLÍTICAS PúBLICAS y SEGREGACIóN RESIDENCIAL DE LA POBLACIóN ExTRANJERA EN LA COMUNIDAD DE MADRID
tado, aunque creciente, número de inmigrantes que adquieren una vivienda10. Un estudio
basado en consultas informales apunta a una posible discriminación que elevaría el precio
de las hipotecas hasta un 3% sobre un monto total de 51.000 millones de euros (Intermón
Oxfam, 2007). Esta discriminación no estaría justificada por el diferencial de morosidad.
Por ejemplo, Banesto cifra la morosidad de las hipotecas que concedía a inmigrantes en
el mismo año en un 0,20%, frente a un 0,21% para los autóctonos.
Posiblemente, el debate que ha levantado mayor interés, al menos en Estados Unidos, ha
sido el referido al papel de los propietarios (Clark, 1986, 1988; Galster, 1988, 1989). El
debate se centraba, fundamentalmente, en las razones que subyacían al desigual trato
–confirmado en varios estudios del Departamento de Vivienda y Desarrollo Urbano– que
recibían los distintos grupos raciales a la hora de encontrar una vivienda. En defensa de
los propietarios se argüía que el trato discriminatorio se debía, en la mayoría de ocasiones,
a otras variables asociadas con la raza. Entre ellas, señalaba que los hogares afroamericanos poseían un mayor número de miembros, un mayor peso relativo de familias monoparentales y una mayor probabilidad de caer en el desempleo, factores todos ellos que
desanimaban a los propietarios a alquilar sus viviendas.
En cualquier caso, si bien estos argumentos pueden servir de justificación para el comportamiento de los propietarios “discriminadores”, esto sirve de poco consuelo a las minorías
que sufrirán la denominada discriminación estadística (Phelps, 1972; Arrow, 1972). En
España, el colectivo que más ha sufrido este tipo de discriminación es el gitano, cuyos rasgos fenotípicos y lenguaje han sido suficientes para que una mayoría de propietarios considere que el pago de los alquileres será realizado de forma irregular o, incluso, que las
viviendas alquiladas van a convertirse en negocios ilegales. En este sentido, se ha detectado, para el caso almeriense, que la segregación residencial de los inmigrantes aumenta
significativamente cuando perciben un ambiente discriminatorio en la compraventa y
alquiler de viviendas (Checa y Arjona, 2006).
El resultado de la discriminación ejercida por estos tres agentes privados –agentes inmobiliarios, bancos y cajas de ahorro y propietarios– es una elevación considerable de los
costes relacionados con la vivienda, lo que ha animado a algunos autores a hablar de un
impuesto discriminatorio, al que únicamente hacen frente las minorías étnicas (Seitles,
1996). Aún más grave, estos agentes, mediante sus prácticas dirigistas, se convierten en
“representantes” del sentir ciudadano, al influir desproporcionadamente en la fisonomía
de las ciudades y en la cohesión social urbana.
Un enfoque distinto, y más complejo, merecen las acciones, preferencias y actitudes de la
población autóctona en tanto que vecinos. Los vecinos influyen en el mercado residencial
vía demanda, decidiendo, en función de sus capacidades financieras, dónde desean residir,
y vía oferta, influyendo en las preferencias de los miembros del resto de grupos sociales.
En lo que se refiere a la demanda, las encuestas en los Estados Unidos han mostrado que
10 En el caso madrileño, apenas el 12,5% de la población extranjera vivía en régimen de propiedad en el año 2005, aunque hasta un 50% tenía intención de comprar una vivienda. Para aquéllos que no tenían intención de hacerlo, el precio era la principal barrera (70,1%) y, en menor medida, la intención de regresar al país de origen (20,4%) (Consejo
Económico y Social de la CAM).
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ALFONSO EChAzARRA DE GREGORIO
la mayoría blanca prefiere residir en barrios étnicamente homogéneos y, en menor medida, en barrios mixtos. Lógicamente, estas preferencias aumentan la posibilidad de que
aparezcan prácticas discriminatorias, sobre todo si tenemos en cuenta la superioridad
económica de este colectivo. Esta supremacía les permite mayor libertad en la elección de
su vivienda y un mayor abanico de estrategias destinadas a evitar la convivencia con grupos desaventajados y culturalmente diversos, como puede ser el pago de un sobreprecio
en la adquisición de viviendas situadas en barrios autóctonos.
Por otra parte, las encuestas parecen rechazar el mito que sostiene que las minorías tienen
deseos de residir en barrios donde son una mayoría (Farley et al., 1978; Clark, 1991;
zubrinski y Bobo, 1996). De hecho, las encuestas parecen señalar que la población negra
prefiere vivir en barrios integrados donde su grupo étnico represente aproximadamente
un 50%. Estos resultados apuntan a que el potencial discriminatorio de la población
mayoritaria en los EE UU es muy elevado, dado que sus preferencias difieren consistentemente de, y no son compatibles con, las preferencias de las poblaciones minoritarias.
En el caso español, no tengo conocimiento de encuestas que traten el tema con la misma
precisión. Los resultados de algunas encuestas ofrecen información excesivamente vaga,
obviando los umbrales de tolerancia e impidiéndonos extraer conclusiones relevantes para
el tema que aquí tratamos. Por ejemplo, en una encuesta dedicada a temas de inmigración,
aproximadamente un 80% de los encuestados afirma que aceptaría vivir en el mismo
barrio que un inmigrante (IESA-CSIC, 2006). Más información revela el hecho de que el
porcentaje baja cinco puntos cuando se pregunta si aceptarían vivir en el mismo bloque y
25 puntos cuando se pregunta si alquilarían un piso a un inmigrante. En cuanto a las preferencias de los inmigrantes, en una encuesta realizada por la Consejería de Inmigración de
la CAM –en 2005–, el 29,4% de los inmigrantes encuestados consideraba que la existencia
de compatriotas en el barrio influyó en su elección del lugar de residencia, porcentaje que
se reducía a un 9,1% cuando se trataba de la presencia de familiares y amigos.
Estas diferencias grupales en las preferencias residenciales generan migraciones intraurbanas o intrametropolitanas por parte de los grupos mayoritarios, desde barrios mixtos o
integrados hacia barrios homogéneos (Quillian, 2002). No obstante, cabe preguntarse
hasta qué punto las migraciones pueden ser catalogadas como prácticas discriminatorias.
En un trabajo clásico, el premio Nobel Schelling (1971) ya mostró teóricamente que la
segregación residencial presente en la sociedad americana era compatible con preferencias individuales moderadamente segregacionistas. Como el autor señalaba: “Las ideas,
motivos y hábitos de los millones de personas que participan en una sociedad segregada
pueden o pueden no tener correspondencia con los resultados masivos que pueden generar colectivamente”.
Uno de los conceptos introducidos por el autor, para demostrar la inconsistencia entre las
preferencias individuales y los resultados colectivos, es el de tipping point o umbral. Según
este concepto, la composición étnica de un barrio se transformaría radicalmente si el porcentaje que representan determinados grupos sociales sobrepasase un umbral que variará
en función de la distribución de las preferencias individuales. A nivel micro, este proceso
se fundamenta en la importancia hipotética que los individuos conceden al porcentaje que
representan determinados grupos sociales en un área urbana y a la existencia de un
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POLÍTICAS PúBLICAS y SEGREGACIóN RESIDENCIAL DE LA POBLACIóN ExTRANJERA EN LA COMUNIDAD DE MADRID
umbral de saturación que les anima a emigrar del barrio. A medida que la presencia de
dichos grupos aumenta, el número de abandonos se incrementa. Debido a los supuestos
sobre la forma funcional de las preferencias, sobrepasado un porcentaje, o umbral, cada
nuevo abandono, al aumentar el porcentaje que representan los demás grupos sociales,
genera un ulterior abandono y así sucesivamente hasta alcanzar la homogeneidad absoluta.
El proceso del tipping point minimiza, en buena medida, la responsabilidad de los actores
y no cabría hablar de una mayoría discriminadora, sino de una mayoría inconsciente o
descoordinada. Aunque sus acciones individuales coadyuvan involuntariamente a incrementar y reforzar la segregación, los miembros de la mayoría no desean vivir en
sociedades segregadas.
En estudios posteriores se demostró empíricamente, utilizando para ello encuestas llevadas a cabo en distintas ciudades estadounidenses, que tanto los supuestos de los que
partía Schelling como los resultados que predecía eran realistas (Clark, 1991). Con todo,
las preferencias de la población blanca son, de media, más extremas que las supuestas por
Schelling.
En el Gráfico 9 se muestran las preferencias típicas encontradas en las diferentes ciudades.
Como puede observarse, casi la mitad de los entrevistados de raza blanca desean vivir en
barrios totalmente homogéneos, alrededor de un cuarto en barrios mixtos y ningún
encuestado en barrios donde los afroamericanos representen más del 70% de la
población. Por el contrario, la mayor parte de los afroamericanos prefiere barrios mixtos,
mientras que son pocos los que desean vivir en barrios totalmente homogéneos, ya sean
éstos negros o blancos.
Es justo señalar también que la responsabilidad no siempre cae del lado de los grupos
mayoritarios. Algunas minorías étnicas presentan preferencias marcadamente aisla-
Gr‡fico 9: Preferencias sobre la composici—n Žtnica del barrio con dos grupos sociales
Porcentaje de entrevistados
75
Negros
50
Blancos
25
0
0
20
40
60
80
Porcentaje de poblaci—n negra en el vecindario
100
Fuente: Clark (1991)
29
ALFONSO EChAzARRA DE GREGORIO
cionistas. Éste es el caso, bien documentado, de los asiáticos (Robinson, 1981; Clark,
1992), cuya situación económica no justifica el grado de segregación en el que se encuentran. Robinson argumenta que el “mito de retorno”, preponderante en este colectivo, disminuye el interés por integrarse en la sociedad receptora. También hay que valorar la
importancia de las dificultades lingüísticas que encuentran en las sociedades receptoras.
Este salto lingüístico complica la comunicación con los propietarios y explica, en buena
medida, por qué los fenómenos del subarriendo y la concentración residencial son tan relevantes en este colectivo. Por último, como elementos explicativos de la voluntad aislacionista, habría que añadir el deseo de prestarse ayuda mutua, el de reproducir las
prácticas culturales del país de origen, así como el de fortalecer la cohesión –y el control–
social entre sus miembros.
Es posible que el proceso del tipping point describa apropiadamente la realidad española
actual, pero exagera respecto a la velocidad del proceso: las transiciones raciales de los
barrios se producen paulatinamente. En primer lugar, porque los individuos valoran otros
aspectos –lazos afectivos, comunicación, servicios sociales, conocimiento del barrio–
además de la composición étnica. En segundo lugar, porque muchas de las personas que
desearían cambiar de lugar de residencia no tienen recursos suficientes para ello.
También, porque la relevancia de algunos fenómenos negativos asociados a la presencia
de inmigrantes o minorías étnicas depende del ciclo vital. En este sentido, la asociación
negativa entre presencia de minorías étnicas y resultados educativos puede no tener
ninguna importancia para personas sin menores a su cargo. Todo ello provoca que la segregación residencial se produzca, esencialmente, como resultado de la llegada de nuevos
residentes y no debido a huidas residenciales. El municipio de Parla, en el área de influencia de Madrid, ilustra perfectamente esta realidad.
Por otra parte, el proceso de huida autóctona no encaja perfectamente en contextos
donde la huida residencial es más complicada. Éste es el caso de los municipios pequeños,
situados fuera del área de influencia de las grandes aglomeraciones urbanas, en los cuales
el espacio limitado no permite una intensa especialización geográfica.
Un último aspecto a tener en cuenta es que en algunos barrios étnicos el proceso segregacionista se ha revertido, debido a que el barrio se hace atractivo para algunos miembros
de la mayoría. En algunos casos, la privilegiada localización ha atraído a actores privados
hacia estos barrios céntricos y ha animado a las administraciones públicas a invertir,
favoreciendo procesos de gentrification. Procesos que generalmente comienzan por los
extremos geográficos de los barrios o por lugares con una significación especial, como
una plaza pública o un monumento. En otros casos, el aura multicultural de los barrios
ha atraído a actores entusiastas de la diversidad cultural, que garantizan una mezcla étnica en estos barrios. Sin embargo, el número limitado de “entusiastas” y de barrios que
gozan de un aura de multiculturalidad hace que el impacto se concentre en pocos barrios.
Por otra parte, la recuperación de un barrio no implica recuperar a su población, lo que
conlleva que, frecuentemente, los residentes con menos recursos sean expulsados hacia
barrios más desfavorecidos.
Los residentes o vecinos también influyen, en numerosas ocasiones, en la vivienda que se
“oferta” a los grupos minoritarios; indirectamente, ya que los agentes inmobiliarios
30
POLÍTICAS PúBLICAS y SEGREGACIóN RESIDENCIAL DE LA POBLACIóN ExTRANJERA EN LA COMUNIDAD DE MADRID
pueden reducir la oferta residencial para determinadas minorías valorando, anticipando o
utilizando como pretexto las preferencias del grupo mayoritario, o directamente, ya que los
miembros de los grupos mayoritarios frecuentemente adoptan actitudes y comportamientos discriminatorios y racistas que desaniman a las minorías a instalarse en barrios o
municipios étnicamente homogéneos. Los ataques violentos por parte de bandas de
extrema derecha son el mejor ejemplo de este tipo de actitudes y comportamientos. En
España, casos como los de Aravaca (1992), Terrassa (1999), El Ejido (2000), Cortegana
(2005), La Almunia de doña Godina (2005), Torrejón de Ardoz (2005), Lepe (2005),
Alcorcón (2007), y otros tantos, sugieren que las bienvenidas no son siempre amistosas, si
bien es cierto que hay que distinguir entre los ataques de grupos minoritarios, generalmente jóvenes, como en Aravaca, La Almunia o Terrassa, y aquéllos en los que una proporción importante del pueblo participa en los actos, como en El Ejido. Actualmente, sin
embargo, estas actitudes y comportamientos suelen ser sutiles e invisibles y pueden ir desde
“problemas de comunicación” en reuniones vecinales hasta dificultades para entablar amistades sólidas y duraderas con los vecinos. Estas prácticas dan como resultado, en el caso
americano, que hasta un 90% de los afroamericanos tema una bienvenida poca amistosa en
barrios blancos.
B) Las prácticas discriminatorias de los agentes públicos
El mercado residencial es un mercado en el que la intervención pública ha sido, y sigue siendo, especialmente significativa, ya sea a través de intervenciones directas, como las políticas
de vivienda pública o la planificación urbana, o por medios más indirectos, como la concesión de hipotecas o los planes de revitalización urbana. Esta intromisión de los poderes
públicos ha sido justificada por el derecho a la vivienda, presente en numerosos sistemas
legales11, aunque también por otras cuestiones como el medioambiente, los transportes, el
turismo y, en general, por cualquier cuestión relacionada con el uso racional del suelo. Este
alto grado de intervencionismo ha convertido a los poderes públicos en el actor principal
del mercado residencial y, como tal, ha animado la atención de numerosos investigadores.
En lo que se refiere a este trabajo, nuestro interés se centra en examinar la posible discriminación sufrida por las minorías más desprotegidas por parte de las administraciones públicas. Estas prácticas discriminatorias pueden ser directas o indirectas y voluntarias o
involuntarias. Las prácticas directas y voluntarias, al contrario de lo que ocurre en el sector
privado, son actualmente la excepción, dada su ilegalidad y poca corrección política. Más
frecuentes son las prácticas indirectas y voluntarias, a través de las cuales las administraciones públicas discriminan conscientemente a determinados grupos sociales por medio de
normas generales cuya aplicación perjudica exclusivamente o, en mayor medida, a determinados colectivos. Por último, y dado que es complicado averiguar las motivaciones que
se esconden detrás de los actores públicos, no hay que descartar la posibilidad de que algunas prácticas discriminatorias indirectas sean involuntarias. Es decir, aunque determinados
grupos sociales se vean perjudicados por una norma general, dicho perjuicio no es intencionado sino, que se trata de una consecuencia secundaria no perseguida e, incluso, no
deseada.
11 En el caso español, el derecho a la vivienda está incorporado en la propia Constitución Española, aunque con
carácter programático e informador (art. 47 CE).
31
ALFONSO EChAzARRA DE GREGORIO
Tres tipos de políticas son las que han centrado el interés de los investigadores: la vivienda pública, la planificación urbana y los planes de revitalización y desarrollo urbanos. A
éstas habría que añadir la concesión de hipotecas, cuya escasa relevancia actual ha limitado el interés por ella a estudios de tipo histórico12.
La política de vivienda pública ha creado, mantenido y acentuado la segregación residencial, tanto en los Estados Unidos como en Europa. En el caso norteamericano, la mayoría
de las viviendas sociales donde residen minorías pobres se encuentra en barrios habitados
por minorías desaventajadas, mientras que las viviendas de protección oficial destinadas
para los ancianos de raza blanca se encuentran en barrios acomodados (Seitles, 1996). De
hecho, el organismo encargado de la vivienda y el desarrollo urbano (hUD) ha sido hallado culpable, en numerosos ocasiones, por sus políticas de vivienda pública marcadamente
racistas.
En el caso francés, las políticas de vivienda, cuyo símbolo son las Habitations à loyer modéré (hLM), han sido acusadas de ser las principales culpables de la segregación suburbana
visible en las afueras de las grandes ciudades, como París, Lyon, Estrasburgo o Marsella
(Wihtol de Wenden, 2006). Los grandes planes públicos de vivienda de los años cincuenta y sesenta, destinados a la clase obrera y media francesa, tuvieron como mérito paliar la
escasa oferta de vivienda pero favorecieron, a largo plazo, la concentración de grupos
étnicos en las afueras de las ciudades después de que los primeros residentes las abandonaran por el carácter depresivo de los grandes bloques, reservando el centro y algunas
áreas residenciales de los suburbios para la mayoría de origen francés.
Seguramente el mecanismo más importante para modelar la composición demográfica y
social de los municipios sea la planificación urbana. La planificación urbana es el conjunto de instrumentos técnicos y normativos que se redactan para ordenar el uso del suelo y
regular las condiciones para su transformación o, en su caso, conservación.
La planificación urbana ha supuesto un gran avance, mejorando la coherencia, eficacia y
racionalidad de la estructura urbana, y evitando que la única fuerza con capacidad de
transformación urbana sea el mercado.
Sin embargo, es importante tener en cuenta que también ha generado costes considerables. En primer lugar, la planificación urbana ha provocado un aumento considerable de
los precios de las viviendas, vía reducción de la oferta de suelo, afectando en mayor medida a los grupos con menores recursos, que no siempre son compensados por medio de
viviendas de protección pública. En segundo lugar, ha limitado la libertad de elección de
los individuos y grupos sociales de forma considerable y, lo que es más importante, ha
otorgado un monopolio “peligroso” a los poderes públicos en la gestión del territorio,
favoreciendo la corrupción al estar deslindadas la gestión del territorio y la construcción
de viviendas entre poderes públicos y empresas privadas. Además, en el caso de que el
monopolio esté vinculado a los entes locales, la planificación urbana estará diseñada en
función de intereses locales –y localistas–, que frecuentemente son incompatibles con los
12 El papel que las políticas de vivienda pública y urbanística han desempeñado en el contexto de la Comunidad de
Madrid será tratado detalladamente en un apartado posterior.
32
POLÍTICAS PúBLICAS y SEGREGACIóN RESIDENCIAL DE LA POBLACIóN ExTRANJERA EN LA COMUNIDAD DE MADRID
intereses generales. Éste es el caso español, en el que, a pesar de que las comunidades
autónomas poseen competencias de supervisión urbanística y crean planes generales, en
la práctica los gobiernos locales actúan sin excesivos impedimentos.
En lo que se refiere a la segregación residencial, el poder monopolístico de las administraciones públicas puede ser empleado para limitar el acceso de población “indeseable”,
manteniendo la homogeneidad social dentro de un área urbana a un coste económico y
político muy reducido. Algunos de los mecanismos que los gobiernos locales tienen a su
disposición, y cuya finalidad, en teoría, es la preservación de la calidad del entorno –desde
el punto de vista estético y medioambiental–, son la calificación urbanística del suelo, el
establecimiento de densidades mínimas y máximas, la superficie mínima de parcelas, los
índices de edificabilidad y la limitación de alturas.
Un caso especial dentro de la planificación urbana son los planes de revitalización y desarrollo urbanos. Los planes de revitalización y desarrollo urbanos, envueltos en un aura
de modernidad y neutralidad, son frecuentemente responsables de crear, mantener y
extender la segregación residencial (hirsch, 1978). Por ejemplo, en el Chicago de los años
cuarenta y cincuenta la “revitalización” de los barrios negros que estaban situados cerca
de barrios de elevada renta consistió, en realidad, en su destrucción y en el posterior realojo de sus residentes en barrios negros o en transición, lo que convirtió a Chicago en la ciudad más segregada de Estados Unidos. Así se formaron lo que se ha denominado second
ghettos (hirsch, 1978). Miami, con una historia racial y una composición étnica muy diferente a la de Chicago, fue el escenario de un proceso similar, si bien en este caso la revitalización consistió en una autopista que atravesaba justo Overtown, un extremo de la
ciudad donde la mayoría de la población era negra y que las autoridades locales consideraron un lugar estratégico para la ampliación del distrito empresarial. Las familias
desplazadas buscaron vivienda en barrios en transición que, rápidamente, se convertirían
en second ghettos (Mohl, 2003).
En España, los habitantes de las barriadas también han sufrido las consecuencias de los
planes de revitalización urbana. históricamente, en las lindes de las ciudades españolas
surgieron barriadas en las que se concentraron los grupos desfavorecidos que habían sido
expulsados del mercado residencial. Estas barriadas se caracterizan por una alta incidencia de paro, trabajo informal, abandono escolar y criminalidad, realidades a las que los
poderes públicos no han servido de contrapeso, ya que sus habitantes disfrutan de pocos
servicios y ayudas sociales. Es lo más parecido a los guetos de la inner city (Wilson, 1987,
1996) o a la hypersegregation y el American Apartheid (Massey y Denton, 1993), si bien su
peso relativo en la población es más reducido. Una excelente descripción de una barriada
(Parque Ansaldo), en este caso “accidental”, se puede encontrar en Martínez Veiga (1999).
Aunque estas barriadas resultan incómodas a las autoridades, la preocupación por su
eliminación aparece únicamente cuando la sociedad mayoritaria se ve afectada por su
presencia, ya sea porque la urbanización se acerque a los límites de las barriadas o porque
determinados incidentes asalten los medios informativos; en resumidas cuentas, cuando
pierden su invisibilidad. En caso contrario, los poderes públicos suelen mostrar indiferencia,
hasta el punto de negar su pertenencia al término municipal (Martínez Veiga, 1999).
33
ALFONSO EChAzARRA DE GREGORIO
Cuando estos barrios resultan molestos, se opta por su eliminación, construyendo en su
lugar redes viarias (Penamoa en Galicia), nuevas viviendas (los Focos o la Ventilla en
Madrid), centros comerciales (A Cubela en Galicia) o equipamiento dotacional (La Celsa
en Madrid), y reubicando a sus residentes en nuevos lugares. Reubicación que genera problemas por la oposición de los nuevos vecinos, que ven en el realojo un riesgo para “el
clima de integración social y convivencia”, como ha declarado recientemente el alcalde de
Pontevedra, Fernández Lores. Declaraciones que coinciden, en el fondo y en la forma, con
el mensaje lanzado por el síndrome Not in my backyard (no en mi patio trasero) en los
Estados Unidos13.
Lo cierto es que estos realojos siempre se producen desde y hacia barrios desfavorecidos,
por lo que se pierde una oportunidad para realizar una distribución más equitativa de los
grupos con menos recursos. No es casualidad que el famoso edificio del “Ruedo”, visible
desde la principal vía de circunvalación madrileña y en el que se realojaron 230 familias
gitanas provenientes del Pozo del huevo en Villa de Vallecas, se instalara en Moratalaz,
uno de los barrios más humildes de la ciudad de Madrid. Por alguna razón, es inimaginable que este realojo se hubiera producido en los distritos de Salamanca o Chamartín o en
municipios con abundante suelo edificable, como Pozuelo de Alarcón o Las Rozas de
Madrid.
Aunque es difícil conocer la intencionalidad de las actuaciones públicas, parece probado
que los gestores políticos tienen a su disposición una serie de políticas, principalmente de
vivienda y de planificación urbana, capaces de modelar la configuración social del espacio.
En no pocas ocasiones, las políticas públicas han creado, mantenido o acentuado la segregación residencial de los grupos étnicos y más desfavorecidos por medio de políticas cada
vez más sutiles, invisibles y aparentemente neutrales. y no sólo son relevantes las consecuencias de las actuaciones públicas, sino también la percepción que los inmigrantes tienen
de ellas, ya que los inmigrantes, anticipando prácticas discriminatorias, pueden decidir evitar la incorporación a determinados barrios.
4.2 Otras explicaciones: el macrocontexto, los ciclos vitales y las
preferencias heterogéneas
hasta ahora, se han tratado teorías e hipótesis que, directa o indirectamente, apuntan hacia
la responsabilidad de determinados actores en el proceso de segregación residencial. No
obstante, existen diversos enfoques que, aun mostrando interés sobre la responsabilidad de
los actores que participan en el mercado residencial, minimizan su responsabilidad.
El primero de ellos, y más importante, señala que la segregación residencial no es más que
el reflejo de las desigualdades económicas presentes en la sociedad y, por lo tanto, evade
13 El origen de este movimiento lo podemos encontrar en las políticas de internamiento de personas con discapacidad
mental. En la actualidad, este síndrome se asocia con cualquier proyecto que genere externalidades positivas para la
sociedad y negativas para las personas situadas en la cercanía del área de actuación. Esto incluye la instalación de
redes de transporte, centrales eléctricas, cárceles, viviendas de protección pública, aeropuertos, etc.
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POLÍTICAS PúBLICAS y SEGREGACIóN RESIDENCIAL DE LA POBLACIóN ExTRANJERA EN LA COMUNIDAD DE MADRID
la cuestión de la discriminación en el mercado residencial. No existen restricciones en la
oferta residencial, más allá de las “naturales” relacionadas con el poder económico de los
grupos sociales.
No es casualidad que todos aquellos autores que insisten en la importancia de la discriminación justifiquen sus trabajos ofreciendo datos sobre la escasa importancia de los recursos económicos a la hora de explicar la segregación residencial. Todos los trabajos
coinciden en la existencia de un impacto de los recursos económicos. No obstante, existen discrepancias sobre la relevancia de este impacto y sobre cómo afecta a los distintos
grupos. Según diversos trabajos, la desigualdad económica explicaría entre un 10% y un
50% de la segregación residencial observada (Galster, 1988; Seitles, 1996). Para el caso
español, se ha hallado un efecto negativo y estadísticamente significativo de los ingresos
sobre la segregación de los inmigrantes en las poblaciones almerienses de El Ejido,
Roquetas de Mar y La Mojonera (Checa y Arjona, 2006).
Un caso al que han prestado especial interés los investigadores es el de la clase media
negra en los Estados Unidos. Si, efectivamente, la renta es la variable más relevante a la
hora de explicar la segregación, deberíamos observar una segregación débil entre la clase
media negra y blanca. Diversos trabajos muestran que éste no es el caso: estos dos grupos han estado fuertemente segregados desde 1970 hasta 1990. Además, la clase media
afroamericana reside en barrios con más pobreza, más familias monoparentales y menor
porcentaje de universitarios que la clase media blanca (Adelman, 2004; Downey, 2003;
Massey et al., 1987).
De todas formas, aun siendo cierto que el mercado residencial es el reflejo de la situación
económica de los individuos, ello no implica rechazar la existencia de discriminación. Más
bien, parece indicar que las causas de la segregación residencial hay que encontrarlas en
la interacción entre la discriminación y la desigualdad que padecen determinados grupos
sociales en el mercado residencial, educativo y laboral. Trasladar la explicación de la segregación a esferas no residenciales es justo lo que hacen otras teorías, como la reestructuración económica (Wilson, 1987, 1996; Sassen, 1991) o los tres modelos del Estado de
bienestar (Esping-Andersen, 1990).
Un enfoque que implícitamente minimiza la responsabilidad de los actores está relacionado con los ciclos vitales de los individuos y, por ello, es conocido como demográfico.
Según este enfoque (Clark, 1986; Clark y Dieleman, 1996), las preferencias y decisiones de
los individuos están fundamentadas en la situación familiar de los individuos y en la etapa
vital que estén atravesando. Así, las personas de mediana edad con hijos menores buscarán viviendas espaciosas en barrios dotados con abundantes zonas verdes y buenos centros educativos, mientras que las personas en edad más avanzada preferirán viviendas de
menor tamaño en barrios donde la necesidad de vehículo sea menor. No obstante, la
importancia del ciclo vital es perfectamente compatible con la existencia de discriminación étnica y económica, generándose lugares de residencia en función de estas tres
características. Por ejemplo, en Madrid, existe una migración de personas en edad avanzada desde municipios acomodados del extrarradio, como Alcobendas o Las Rozas, hacia
barrios céntricos con una composición étnica y socioeconómica muy similar, como
Chamartín o Salamanca.
35
ALFONSO EChAzARRA DE GREGORIO
Por último, algunos autores afirman que las preferencias residenciales de los individuos
son demasiado heterogéneas como para derivar de ellas consecuencias relevantes. Así,
algunos hogares aspiran a residir en pisos, otros en viviendas unifamiliares, para algunos
la vivienda es irrelevante y sólo valoran la cercanía al trabajo, para otros la densidad de
población es la variable más relevante, etc. Con todo, la tozuda realidad nos muestra que
las preferencias de los individuos y su distribución en el “ajedrez residencial” no son
aleatorias y siguen unas pautas demasiado marcadas como para ser ignoradas.
36
5
Las políticas públicas y la segregación
residencial de la población extranjera
en la Comunidad de Madrid
Con el fin de profundizar en las causas de la desigual situación residencial de las distintas
nacionalidades, en este apartado investigaremos dos tipos de políticas –la de vivienda pública y la de planificación urbana– en la Comunidad de Madrid y las implicaciones que éstas
tienen sobre la segregación residencial en general y de los extranjeros en particular. El objetivo fundamental es mostrar determinadas prácticas que limitan la movilidad residencial y
el establecimiento de minorías desfavorecidas en determinados entornos urbanos. Para ello,
es importante tener en cuenta las siguientes advertencias:
• Las implicaciones que dichas prácticas puedan tener para la segregación residencial no
determinan necesariamente su intencionalidad. De hecho, en numerosas ocasiones, la
segregación residencial puede ser un efecto colateral de políticas que persiguen otros fines,
como conservar la homogeneidad estética del entorno, proteger el medioambiente, satisfacer las preferencias del electorado o garantizar la equidad en una comunidad política. No
es, por tanto, la intención principal de este epígrafe señalar a las personas “culpables”, sino
a las políticas responsables o que coadyuvan al establecimiento, mantenimiento y reforzamiento de la segregación residencial. Desgraciadamente, con los datos que poseemos, no
es posible determinar la intencionalidad que se esconde detrás de las políticas.
• La ausencia de políticas discriminatorias en el mercado residencial no garantizaría una
distribución aleatoria de la población, ya que, como hemos visto en el apartado anterior,
la interacción entre los agentes privados del mercado residencial puede ser una condición suficiente para la existencia de segregación residencial (Schelling, 1971).
5.1 Las políticas de vivienda pública en la Comunidad de Madrid
La política de vivienda pública es uno de los mecanismos más importantes que la administración tiene a su disposición para modelar la estructura demográfica urbana. También
puede ser uno de los mecanismos para contrarrestar la segregación residencial que se origi-
37
ALFONSO EChAzARRA DE GREGORIO
na en el libre mercado. Para que ello fuera así debería satisfacer dos condiciones: 1) que la
proporción de vivienda con algún grado de protección sea suficiente para tener un impacto
en el mercado residencial y en las pautas residenciales de la población y 2) que los mecanismos de acceso a la vivienda pública favorezcan distribuciones aleatorias de la población. Si,
además, la política de vivienda persigue fines redistributivos, esta segunda condición puede,
a su vez, ser dividida en dos condiciones: 2a) que las viviendas de protección pública se dirijan a las poblaciones con menores recursos económicos potenciales y 2b) que las viviendas
de protección pública se encuentren, en mayor proporción, en áreas residenciales de elevadas rentas o, al menos, que ésta se distribuya homogéneamente en el entorno urbano.
Comprobemos hasta qué punto estas condiciones se satisfacen en la Comunidad de Madrid.
A) Proporción de vivienda pública
La construcción de viviendas públicas en la CAM, en relación con el total de viviendas construidas, raramente ha sobrepasado un cuarto del total durante los últimos 20 años. Según
los datos del Ministerio de Vivienda, únicamente en los años 1994, 1996 y 2007, las viviendas protegidas han supuesto más del 25% del total, siendo el período 2000-2003 el de menor
proporción, con menos del 10%. Además, su impacto anual en el total del parque de viviendas es despreciable (0,07% en 2001 y 0,7% en 2007). Aunque los datos de los últimos dos años
son esperanzadores, creemos que no se deben a cambios estructurales, sino a factores coyunturales, que tienen que ver con una creciente rentabilidad política de la construcción de
vivienda pública –ya en retroceso– y con la crisis del mercado de vivienda libre (en 2007 ha
retrocedido un 35% con respecto a 2006). A medio plazo, no creemos que el ritmo actual sea
sostenible, especialmente cuando el mercado residencial recupere parte de su actividad.
B) Destinatarios
Existen ciertas garantías legales para que las viviendas públicas se dirijan a las personas con
menores rentas. En la CAM, por ejemplo, la ley exige que los ingresos familiares no excedan
de 5,5 veces el Indicador Público de Renta de Efectos Múltiples (IPREM) para poder acceder a las viviendas de protección pública básica (VPPB). Sin embargo, la aplicación y
reglamentación de este requisito genera bastantes dudas en cuanto a sus fines redistributivos. En primer lugar, sólo tiene en cuenta las rentas actuales y no las potenciales, por lo
que buena parte de los candidatos que cumplen las condiciones al inicio las incumplen una
vez que las viviendas son entregadas (por ejemplo estudiantes universitarios y recién licenciados). En segundo lugar, este requisito no garantiza que las personas más necesitadas tengan preferencia, sólo evita el acceso de las más privilegiadas. Por otra parte, en la CAM los
precios de la vivienda pública no gozan de la suficiente subvención como para que los grupos más desprotegidos pueden acceder a ella, situación que no es compensada por la provisión de vivienda social. Más importante, la ley no impide que los municipios exijan
requisitos adicionales en sus promociones –e incluso en algunas que dependen de la CAM–,
como es el caso de un período mínimo de residencia o trabajo en el municipio14. Desde el
punto de vista democrático, este requisito podría considerarse como una política dirigida a
14 El formato de las promociones varía considerablemente para cada municipio, dependiendo del acuerdo de colaboración con la CAM. En algunos casos, como en Móstoles, se utiliza la Lista única de la CAM y a los adjudicatarios
del sorteo se les exige el período mínimo de residencia. En otros casos, como en Majadahonda, existen dos sorteos,
uno para aquellos con 10 años ininterrumpidos de residencia y otro en el que sólo los criterios de la CAM, menos
restrictivos, se aplican.
38
POLÍTICAS PúBLICAS y SEGREGACIóN RESIDENCIAL DE LA POBLACIóN ExTRANJERA EN LA COMUNIDAD DE MADRID
satisfacer las preferencias de los electorados municipales. Sin embargo, la consecuencia
práctica que emana de él es que los municipios gozan del privilegio de limitar el acceso a las
promociones de vivienda pública a todas aquellas personas consideradas ajenas por la normativa municipal. Sin ningún tipo de lógica democrática, este requisito afecta a grupos tan
dispares como los extranjeros, los individuos/familias móviles en términos residenciales o
los habitantes de municipios con escaso terreno edificable.
Pero lo más interesante es que no todos los municipios parecen utilizar estos requisitos adicionales en la misma medida. En la Tabla 4 se muestran los períodos mínimos de residencia o trabajo exigidos por los municipios con mayor número de habitantes y con
información accesible. En general, los datos se refieren a promociones de vivienda con protección pública para la venta gestionadas por los ayuntamientos, ya sea con protección básica (VPPB) o de precio limitado (VPPL).
La Tabla 4 revela que, en general, los municipios de mayores rentas (Conglomerados 2 y 5
del Gráfico 5) son los que imponen requisitos más restrictivos, que llegan hasta los 10 años
de residencia sin interrupciones en el caso de Majadahonda. Existen menos diferencias en
cuanto al estatus legal mínimo, pero, dado lo restrictivos que son los criterios de residencia
en el municipio, este segundo criterio no tiene excesivas implicaciones prácticas, con la
excepción de Móstoles y Pozuelo de Alarcón, donde se exigen cinco años de permiso de residencia. Las consecuencias de estas condiciones adicionales para la segregación residencial
de los extranjeros son significativas, impidiendo la entrada de poblaciones desfavorecidas y
“ajenas” al municipio. El caso es distinto para las nacionalidades con mayores rentas, dado
que podrán acceder, en mayor medida, a un mercado residencial privado donde los precios
medios por metro cuadrado se sitúan en las primeras posiciones del mercado nacional15.
En el Gráfico 10 se muestra la relación que existe entre el número mínimo de años de residencia exigido por cada municipio y la proporción que representan los grupos extranjeros
respecto al total de la población extranjera. Para ello, se han utilizado los datos de los 18
municipios de la Tabla 4, con la excepción de Getafe, para el cual no disponemos de datos
precisos sobre el número de años.
Las correlaciones del Gráfico 10 revelan que a mayor número de años exigidos menor es la
proporción, dentro de la población extranjera, de europeos del este, africanos, marroquíes
(no estadísticamente significativo), ecuatorianos y chinos. Lo contrario ocurre con los
europeos de la UE-25 (sin Rumanía y Bulgaria), americanos, argentinos, colombianos (no
estadísticamente significativo), peruanos y asiáticos (sin China). Estos datos no demuestran
que el efecto de estos requisitos impida la entrada de estos grupos, dado que no es posible
establecer el sentido de la causalidad, pero garantizan que los requisitos de residencia mínima contribuirán a reforzar la segregación de los grupos de extranjeros menos prósperos.
Además, los períodos mínimos de residencia nos ofrecen información muy valiosa sobre la
disposición general de las administraciones locales a bloquear la entrada de grupos sociales
ajenos al municipio.
15 En 2007, y según el Ministerio de la Vivienda, Majadahonda ocupaba el tercer puesto con 3.500 €/m², seguida de
cerca por Pozuelo de Alarcón (3.395 €/m²), Boadilla del Monte (3.104 €/m²) y Las Rozas (3.074 €/m²).
39
ALFONSO EChAzARRA DE GREGORIO
Tabla 4. Requisitos adicionales para el acceso a viviendas de
protecci—n pœblica en distintos municipios de la CAM16
Requisitos espec’ficos
Residencia o trabajo en el municipio
Estatus legal m’nimo
1 a–o de residencia o trabajo
3 a–os de residencia o trabajo
2 a–os de residencia o trabajo
3 a–os de residencia o trabajo
3 a–os de residencia
Residencia o trabajo (sin especificar antigŸedad)
10 a–os de residencia
4 a–os de residencia o trabajo
3 a–os de residencia o 4 a–os de trabajo
10 a–os de residencia
5 a–os de residencia o trabajo
2 a–os y medio de residencia
5 a–os de residencia o trabajo
10 a–os de residencia o trabajo
3 a–os de residencia o 5 a–os de trabajo
3 a–os de residencia o trabajo
3 a–os de residencia
10 a–os de residencia
8 a–os de residencia
Ð
Permiso de residencia
Ð
Permiso de residencia
Permiso de residencia
Permiso de residencia y trabajo
Ð
Permiso de residencia
Permiso de residencia
Ð
5 a–os de permiso de residencia y trabajo
Ð
Ð
5 a–os de permiso de residencia
Permiso de residencia
Ð
Permiso de residencia
Permiso de residencia
Permiso de residencia
Municipio
Alcal‡ de Henares
Alcobendas
Alcorc—n
Boadilla del Monte**
Fuenlabrada
Getafe
Las Rozas de Madrid
LeganŽs
Madrid
Majadahonda
M—stoles
Parla*
Pinto***
Pozuelo de Alarc—n
Rivas Vaciamadrid
San Sebasti‡n de los Reyes
Torrej—n de Ardoz
Torrelodones
Tres Cantos**
* VVPA. **VVPAÐOCÐJ. ***VVPAÐOC.
Fuente: Elaboraci—n propia a partir de la informaci—n de ayuntamientos y empresas municipales
Gr‡fico 10: Correlaciones de Pearson entre el requisito ÒNœmero m’nimo de a–os
de residencia o trabajoÓ y la proporci—n de distintas nacionalidades sobre
la poblaci—n extranjera total (n=18)
Asia (excl. China)
China
Asia
Ecuador
Colombia
Argentina
AmŽrica
çfrica (excl. Marruecos)
Marruecos
çfrica
Rumania
Europa no UE-25
UE-25
-0,6
-0,4
-0,2
0
0,2
0,4
0,6
0,8
Correlaci—n de Pearson
Requisito: periodo m’nimo de residencia
16 La fuente varía para cada municipio. Si el lector necesitara información adicional puede consultar al
autor.
40
POLÍTICAS PúBLICAS y SEGREGACIóN RESIDENCIAL DE LA POBLACIóN ExTRANJERA EN LA COMUNIDAD DE MADRID
C) Localización de las viviendas de protección pública
En la CAM, las viviendas con algún grado de protección pública se localizan en mayor
proporción en municipios y barrios de menor renta. Por ejemplo, en los municipios del
oeste de Madrid, conocidos por su solvencia económica, en 2004 la vivienda de protección
oficial apenas representaba un 8,1% del total de viviendas vacantes, mientras que el
equivalente para la CAM era un 25,1% y para los municipios del sur un 39,2% (Dirección
General de Urbanismo y Planificación Regional de la CAM). Esta desigualdad tiene como
objetivo teórico la equidad, ya que se ofrece un mayor número de vivienda en los municipios con menor renta. Sin embargo, este razonamiento supone que los individuos prefieren mantener su lugar de residencia, supuesto que sabemos que frecuentemente no se
cumple. De hecho, independientemente de la intencionalidad de los poderes públicos, la
desigual distribución de las viviendas de protección pública incentiva la desigualdad espacial de los recursos, así como la segregación residencial de diversos grupos étnicos, dado
su fuerte peso relativo en las clases con menor renta.
En resumen, el análisis de las políticas de vivienda pública en la CAM ofrece perspectivas
poco halagüeñas en cuanto a su potencial como contrapeso a la segregación residencial
generada en el mercado residencial privado. De hecho, de las tres condiciones necesarias
para que las políticas de vivienda pública ejerzan un efecto depresor sobre la segregación
residencial, ninguna ha sido satisfecha en su totalidad.
5.2 Política de planificación urbana
La política de planificación urbana es un elemento vital en la configuración de la estructura urbana. Su impacto en la segregación residencial se produce, principalmente, a través
de las medidas que afectan al precio de las viviendas, como son las destinadas a la preservación de la calidad del entorno, tanto desde el punto de vista estético como medioambiental. Entre ellas, la calificación urbanística del suelo, el establecimiento de
densidades mínimas y máximas, la superficie mínima de parcelas, los índices de edificabilidad o la limitación de alturas.
Desgraciadamente, no es sencillo realizar un ranking de municipios en función de su intervención, vía normativa municipal, en la construcción de viviendas, aún menos en una
comunidad autónoma –Madrid– donde los planes parciales pueden modificar los planes
generales y donde ha entrado en vigor una ley –la Ley de Medidas Urgentes de
Modernización del Gobierno y la Administración de la Comunidad de Madrid o “Ley de
las cuatro alturas” (2007)– que obliga a todos los municipios a limitar la altura de los edificios de viviendas a cuatro alturas. Aun sin esta nueva ley, la dificultad de elaborar un
ranking sería considerable, dado que los planes generales de ordenación urbana se concretan en infinidad de planes parciales de características heterogéneas. El índice de edificabilidad, por ejemplo, varía en cada nuevo plan, hasta el punto de que, en ocasiones, la
edificabilidad se negocia, más que seguir unos criterios objetivos y predecibles.
En cualquier caso, sí es posible analizar algunas variables “resultado” estrechamente relacionadas con la política urbanística y las medidas intervencionistas antes mencionadas.
41
ALFONSO EChAzARRA DE GREGORIO
Algunas de estas variables muestran que existen diferencias intermunicipales significativas
en lo que se refiere a los planes urbanísticos. En general, los de mayores rentas presentan
índices de edificabilidad más reducidos, alturas máximas inferiores y viviendas más espaciosas, lo que implica que el precio medio mínimo para entrar a vivir en cualquiera de
estos municipios es muy elevado, excepto en los cascos urbanos “históricos”. En ellos, la
capacidad modeladora de los ayuntamientos es menor y, por esa razón, se concentra la
mayor parte de los inmigrantes. Un simple vistazo a unas cuantas fotos aéreas de estos
municipios es suficiente para comprobar que las diferencias residenciales y arquitectónicas son notables. Profundizar en los datos, no obstante, es siempre necesario.
Los datos parecen apoyar esta hipótesis. En la Tabla 5 se recogen algunas de las variables,
referidas a viviendas, edificios y densidad de población, sobre las cuales influye significativamente la política urbanística. Con el fin de facilitar la interpretación, los municipios se
han ordenado en función de la renta bruta disponible en el año 2006. Los datos
pertenecen al Censo de Vivienda del año 2001.
La relación no es siempre lineal pero, en general, el modelo de ciudad, reflejado en las
variables mostradas en la Tabla 5, varía con la renta per cápita de los municipios. Los
municipios con mayores rentas presentan una estructura residencial en la cual predominan las viviendas familiares de más de 91m² y una urbanización de tipo horizontal, como
apunta el escaso número de edificios con ascensor. Todos estos factores quedan reflejados
en las diferentes densidades de población, si bien no lo suficiente, ya que los municipios
de menores rentas presentan un mayor porcentaje de edificios industriales, con un efecto
depresor sobre la densidad de población.
Al igual que hicimos con la política de vivienda pública, podemos comprobar la relación
de las distintas variables con los grupos de extranjeros presentes en los municipios. Los
resultados se pueden observar en el Gráfico 11.
Las correlaciones son semejantes para las tres variables analizadas y, sorprendentemente,
los resultados apenas varían con respecto a la política de vivienda pública (Gráfico 10).
Solamente Rumanía y las nacionalidades de Europa del Este presentan diferencias significativas. Las nacionalidades de la UE-25, las asiáticas (sin China) y la argentina están positivamente asociadas con un modelo de ciudad “descongestionado”, donde predominan
las viviendas familiares espaciosas y la urbanización horizontal. Por el contrario, las
nacionalidades africanas, en especial las subsaharianas, la china y la ecuatoriana, están asociadas a un modelo de ciudad más “congestionado”.
Si bien no ha sido posible clasificar a los municipios madrileños en función de su política
urbanística, en este apartado hemos podido comprobar que determinadas variables
fuertemente influenciadas por la política urbanística –como el tamaño medio de las
viviendas, la “verticalidad” en la urbanización y el porcentaje de viviendas familiares sobre
el número total de edificios– están asociadas significativamente con el origen de la
población extranjera.
42
POLÍTICAS PúBLICAS y SEGREGACIóN RESIDENCIAL DE LA POBLACIóN ExTRANJERA EN LA COMUNIDAD DE MADRID
Tabla 5. Municipios de la CAM y variables relacionadas
con la pol’tica urban’stica
% Viviendas % Edificios
familiares con ascensor
Municipio
Pozuelo de Alarc—n
Las Rozas de Madrid
Majadahonda
Torrelodones
Boadilla del Monte
Tres Cantos
Alcobendas
Madrid
Rivas Vaciamadrid
San Sebasti‡n de los Reyes
Alcorc—n
Alcal‡ de Henares
Pinto
Torrej—n de Ardoz
LeganŽs
M—stoles
Fuenlabrada
Parla
91,1
92,1
84,2
94,8
90,6
83,4
75,1
57,8
93,2
76,9
49,8
65,9
57,2
53,6
50,4
62,3
44,7
70,4
% Viviendas con
m‡s de 90m2
Densidad de
poblaci—n (2006)
Renta Bruta
disponible p.c. (2006)
70,8
64,3
67,0
76,4
77,4
57,6
32,6
25,2
61,1
27,7
22,0
33,0
26,1
33,4
13,0
29,4
16,8
15,7
1.847,8
1.370,1
1.650,5
933,9
843,0
1.053,0
2.354,5
5.170,8
881,7
1.171,0
4.942,2
2.265,9
657,2
3.471,7
4.232,7
4.505,2
4.952,6
4.025,6
26.918
23.959
23.751
23.368
23.095
21.221
19.779
17.245
16.568
16.217
13.710
13.667
13.538
12.613
12.481
12.409
11.577
11.028
4,5
4,5
21,1
1,2
6,2
15,3
12,9
25,5
2,6
9,2
34,3
19,9
17,9
24,0
22,8
29,0
34,1
8,1
Fuente: Instituto de estad’stica de Madrid y Censo 2001
Gr‡fico 11: Correlaciones de Pearson entre variables relacionadas con la pol’tica
urban’stica y la proporci—n de distintas nacionalidades sobre
la poblaci—n extranjera total (N=18)
Asia (excl. China)
China
Asia
Ecuador
Colombia
Argentina
AmŽrica
çfrica (excl. Marruecos)
Marruecos
çfrica
Rumania
Europa no UE-25
UE-25
1
-0,8
-0,6
-0,4
-0,2
0
0,2
0,4
0,6
0,8
Correlaci—n de Pearson
% viviendas de m‡s de 91 m2
43
% viviendas familiares
% edificios sin ascensor
6
Propuestas de cambio en las políticas
de vivienda pública y urbanística
La segregación residencial es un fenómeno complejo, cuya explicación reside en la
interacción de diversos actores. Entre ellos, las diferentes administraciones públicas, los
propietarios, los vecinos, las entidades financieras o las agencias inmobiliarias. De esta
explicación poliédrica podrían surgir multitud de propuestas para limitar la segregación
residencial o, alternativamente, sus consecuencias más perniciosas. La intención de este
trabajo ha sido concentrarse exclusivamente en dos tipos de políticas: las referidas a la
vivienda pública y a la planificación urbana. Respecto a estas políticas, y valorando los
resultados de este trabajo, el autor propone las siguientes modificaciones en las políticas
actuales.
6.1 Para ambas políticas
Con el fin de evitar sesgos localistas (por ejemplo faccionalismo geográfico) y las potenciales estrategias de bloqueo residencial que se derivan de estos sesgos, se proponen dos
soluciones alternativas:
• Eliminar la competencia municipal tanto de vivienda pública como de política urbanística. En este escenario, la competencia sobre la ordenación del territorio, urbanismo y
vivienda correspondería en exclusiva a las CC AA. El autor entiende que, a nivel regional, la redistribución se hará de forma más efectiva, al mismo tiempo que, debido a la
presencia de un electorado más amplio y diverso, aumentarán las posibilidades de coexistencia entre beneficio empresarial y persecución de fines públicos (protección del
medioambiente, dotación de infraestructuras, provisión de servicios sociales y prevención de la corrupción). No hay que olvidar que, en teoría, las políticas con fines redistributivos deben realizarse en el nivel de gobierno más elevado con el fin de lograr la
máxima efectividad. Por otra parte, en el caso de que los terrenos fueran de propiedad
municipal, podría introducirse el derecho de veto municipal y, de esta forma, garantizar
que los beneficios asociados a la política de vivienda revertirán en las arcas municipales.
44
POLÍTICAS PúBLICAS y SEGREGACIóN RESIDENCIAL DE LA POBLACIóN ExTRANJERA EN LA COMUNIDAD DE MADRID
• hacer efectivas la regulación y la supervisión a nivel regional con el fin de limitar la
libertad de acción a nivel municipal. Por ejemplo, en el terreno de la vivienda pública sería positivo regular el período mínimo de residencia y el estatus legal mínimo.
De estas dos propuestas, el autor prefiere la primera, dado que la segunda depende de la
voluntad, en términos de regulación y supervisión, de las administraciones regionales.
Con la eliminación de las competencias se evitaría que los ayuntamientos aprovechasen
su poder de negociación frente a las administraciones regionales; poder de negociación
que les viene dado como vencedores de contiendas electorales, propietarios de terreno
público potencialmente edificable y conocedores del entorno residencial.
6.2 Recomendaciones específicas
A) Política de vivienda pública
• El autor recomienda prohibir el requisito municipal adicional, relacionado con períodos de residencia mínimos, basándose en el principio de igualdad y redistribución. Esta
prohibición evitaría que grupos tan diversos como los inmigrantes, los individuos/familias residencialmente móviles y los habitantes de municipios con poco terreno sin edificar se viesen discriminados. Alternativamente, el autor recomienda
períodos mínimos de residencia que no sobrepasen los dos años y que incorporen la
posibilidad de cumplir un requisito alternativo de trabajo en el municipio que no
sobrepase los tres años.
• Armonizar los requisitos respecto al estatus legal mínimo. El autor se decanta por la
exigencia del permiso de residencia.
• Reducir los precios de la vivienda pública o, alternativamente, aumentar la proporción
de vivienda social.
• En el caso de que la vivienda ofertada sea con opción a compra, y con el fin de garantizar la redistribución y evitar las concentraciones residenciales, se recomienda una de
las siguientes estrategias, dependiendo de la importancia de la vivienda pública en
relación con la vivienda total:
– Cuando la vivienda pública suponga un porcentaje elevado de la vivienda total (por
ejemplo > 25%), se recomienda establecer un criterio de ingresos familiares no excesivamente restringido, como en la actualidad, pero que tenga en cuenta los ingresos
potenciales. Para ello, una posibilidad es que el candidato demuestre poseer un salario
inferior a 5,5 al IPREM cuando se solicite y también cuando se adquiera de forma efectiva la vivienda pública (o incluso en algún momento después de la adquisición). Por
otra parte, para que el sistema funcione de manera adecuada, es necesario que el gobierno vigile y eventualmente ejerza el derecho a tanteo y retracto en las compraventas de viviendas protegidas y que establezca unos criterios de revalorización realistas.
El objetivo es evitar un sistema, como el actual, en el que los propietarios venden las
45
ALFONSO EChAzARRA DE GREGORIO
viviendas a precio de mercado –una parte se paga oficialmente, el resto en dinero
negro– debido a que el efecto disuasorio, basado en la probabilidad de ser detectado y
la cuantía de la multa, no es suficiente. Además, en este escenario la vivienda debe distribuirse de forma aleatoria por el territorio.
– Cuando la vivienda supone un porcentaje reducido de la vivienda total (e.g.< 25%),
se recomienda favorecer que las personas/familias con bajos ingresos aumenten las
posibilidades de salir elegidas en los sorteos de vivienda pública o cualquier otro
mecanismo que se emplee para la selección de beneficiarios. Para evitar concentraciones residenciales en municipios de rentas medias-bajas, se recomienda aumentar
el peso relativo de la vivienda pública ofertada en los municipios de rentas medias y
altas.
• En el caso de que las viviendas sean de alquiler, sin opción a compra, las administraciones tendrán que garantizar que el acceso esté basado primordialmente en los ingresos familiares y que las viviendas estén repartidas de la forma más homogénea posible
por el territorio.
B) Política urbanística
• Teniendo en cuenta que los fines perseguidos por las políticas urbanísticas deberían ser
semejantes en los distintos municipios y que, en la práctica, lo que varían son las circunstancias de cada municipio, se propone establecer unos criterios objetivos para la
elección de los índices de edificabilidad, los usos, las alturas máximas y otras decisiones
administrativas que afectan a la estructura urbana y a los precios de las viviendas. Estos
criterios deberán tener en cuenta variables demográficas (tamaño de la población, densidad de población, proyecciones sobre el crecimiento de la población), geográficas
(cercanía a centros urbanos), técnicas (geomorfología del terreno), medioambientales
(cercanía a parques naturales, masa forestal), económicas (precio del metro cuadrado
construido, nivel de renta del municipio, curva de oferta/demanda, coste de las
infraestructuras dotacionales y redes viales necesarias), arquitectónicas (estética del
área residencial) o sociales (criminalidad, desigualdad, educación) y, por lo tanto, en su
elaboración tendrán que colaborar actores de distintos campos. Un sistema óptimo,
por ejemplo, haría imposible construir a menos de 100 metros de la costa, evitaría crecimientos descontrolados de la edificación e impediría la destrucción significativa de
masa forestal.
Idealmente, éste debe ser un sistema de asignación de usos y edificabilidad que permita
a todo ciudadano calcular de forma objetiva –a través de, por ejemplo, un programa
informático– las posibilidades de construcción en un terreno y no estar en manos de
políticos locales que, frecuentemente, actuarán exclusivamente en función de lógicas
electorales y de beneficio económico (personal). Estos criterios deberían establecerse a
nivel regional, o incluso nacional, y deberían modificarse de forma periódica con el
mayor consenso posible. Evidentemente, dichos criterios no garantizarán siempre resultados óptimos, pero creemos que la flexibilidad perdida está más que compensada por
los beneficios en términos de justicia, certidumbre y ahorro de tiempo/dinero. Por otra
parte, el propio sistema deberá incorporar mecanismos para resolver casos atípicos.
46
POLÍTICAS PúBLICAS y SEGREGACIóN RESIDENCIAL DE LA POBLACIóN ExTRANJERA EN LA COMUNIDAD DE MADRID
Evidentemente, esta propuesta puede enfrentarse con la oposición de una parte de la
clase política, así como con dificultades técnicas. Siendo irrealizable, el autor propone
introducir el mayor grado de racionalización en las políticas urbanísticas, en línea con esta
propuesta. Por ejemplo, creación de un sistema que sirva como mecanismo informador
(estando obligada la administración a explicar las modificaciones a los planes surgidos del
sistema) o elaboración de sistemas menos complejos a nivel municipal.
47
7
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ALFONSO EChAzARRA DE GREGORIO
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50
POLÍTICAS PúBLICAS y SEGREGACIóN RESIDENCIAL DE LA POBLACIóN ExTRANJERA EN LA COMUNIDAD DE MADRID
Datos e informes
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la Comunidad de Madrid.
Comunidad de Madrid (2005), Encuesta sobre aspectos económicos de la inmigración en la Comunidad
de Madrid.
SOS Racismo (2007), Inmigración y acceso a la vivienda de las personas inmigrantes en Bilbao.
Colectivo IOE (2004), Inmigración y vivienda en España.
IESA-CSIC (2006), Opinión de los españoles en materia de racismo y xenofobia 2006.
INE (2002), Encuesta de estructura salarial.
INE (2005, 2007), Encuesta de población activa.
Intermón Oxfam (2007), Puertas al Mar. Informe.
US Census Bureau (2002), Racial and Ethnic Segregation in the United States: 1980-2000.
51
8
Índice de Tablas y Gráficos
Tablas
Tabla 1. Conglomerados en función de la población extranjera y del porcentaje
de población extranjera de países con rentas mayores que España ........................................ 11
Tabla 2. Índice de disimilitud, y otras variables relevantes, para las nacionalidades
extranjeras con más de 1.000 habitantes en el AMM, año 2005 ................................................ 20
Tabla 3. Índice de exposición, absoluto y relativo, a los españoles en el municipio
de Madrid y en su área metropolitana (AMM) ................................................................................... 22
Tabla 4. Requisitos adicionales para el acceso a viviendas de protección pública en
distintos municipios de la CAM .................................................................................................................. 40
Tabla 5. Municipios de la CAM y variables relacionadas con la política
urbanística .............................................................................................................................................................. 43
Gráficos
Gráfico 1. Evolución de la población extranjera y nacida en el extranjero en
la CAM ..................................................................................................................................................................... 10
Gráfico 2. Evolución de la población extranjera por región de origen ................................. 10
Gráfico 3. Evolución del porcentaje de mujeres por nacionalidades (1996-2007) ............ 12
Gráfico 4. Edad media por nacionalidades .......................................................................................... 12
52
POLÍTICAS PúBLICAS y SEGREGACIóN RESIDENCIAL DE LA POBLACIóN ExTRANJERA EN LA COMUNIDAD DE MADRID
Gráfico 5. Dendrograma de los municipios de más de 20.000 habitantes en función
del número y el origen nacional de la población extranjera (2006) ........................................ 17
Gráfico 6. Dendrograma de los distritos del municipio de Madrid en función del
número y el origen nacional de la población extranjera (2006) ................................................ 18
Gráfico 7. CEM: distancia media al centro urbano (km) por nacionalidades,
año 2005 .................................................................................................................................................................. 23
Gráfico 8. Calidad geográfica e índice de exposición, año 2005 ............................................... 24
Gráfico 9. Preferencias sobre la composición étnica del barrio con dos grupos
sociales ..................................................................................................................................................................... 29
Gráfico 10. Correlaciones de Pearson entre el requisito “Número mínimo de años de
residencia o trabajo” y la proporción de distintas nacionalidades sobre la población
extranjera total (N = 18) ................................................................................................................................ 40
Gráfico 11. Correlaciones de Pearson entre variables relacionadas con la política
urbanística y la proporción de distintas nacionalidades sobre la población extranjera
total (N = 18)........................................................................................................................................................ 43
53
9
Anexo
A) Índice de uniformidad o disimilitud:
Donde ti y pi son la población total y la proporción del grupo de interés en la unidad de
superficie (sección censal), T y P son la población total y la proporción del grupo de interés en el conjunto geográfico analizado (área metropolitana de Madrid y municipio de
Madrid). La fórmula compara la proporción que representa el grupo de estudio en cada
una de las unidades de superficie (secciones censales) con la proporción que representa en
el conjunto geográfico analizado (área metropolitana de Madrid), corregido de tal manera que el valor adopte valores entre 0 y 1.
B) Índice de exposición:
Donde xi e yi son el número de miembros de los grupos x e y en la unidad de superficie
i (secciones censales), ti es la población total de la unidad de superficie i, y x es la población total del grupo x en todo el conjunto geográfico (área metropolitana o municipio de
Madrid).
C) Índice de centralización media:
Donde xi y x son la población del grupo x en la unidad de superficie i y en el conjunto
geográfico respectivamente y di es la distancia desde la unidad de superficie i.
54
Trabajos publicados
EP 1/1999
EP 2/1999
EP 3/1999
EP 4/2000
EP 5/2000
EP 6/2000
EP 7/2001
EP 8/2001
EP 8 bis/2001
EP 9/2002
EP 10/2002
EP 11/2002
EP 11 bis/2003
EP 12/2003
EP 13/2003
EP 14/2004
EP 15/2004
EP 16/2005
EP 17/2005
EP 18/2005
EP 19/2006
EP 20/2006
EP 21/2006
EP 22/2006
EP 23/2006
EP 24/2007
EP 25/2007
EP 26/2007
EP 27/2007
EP 28/2007
EP 29/2007
EP 30/2008
EP 31/2008
EP 32/2008
EP 33/2008
EP 34/2008
EP 35/2008
Cuadernos con alternativas 1. Varios autores.
Cuadernos con alternativas 2. Varios autores.
Bases para una reforma de la política. Varios autores.
La educación a debate. Victoria Camps.
Un pacto de Estado para la justicia. Varios autores.
Sistema Nacional de Salud. Javier Rey.
La Universidad Europea del Trabajo. Varios autores.
La judicialización en la Unión Europea. Quién gana y quién pierde. Antonio Estella.
La liberalización de los servicios de interés económico general. Un modelo progresista dentro y para
Europa. Leonor Moral.
La armonización del impuesto sobre la renta de las personas físicas en el marco del debate federalista.
Posibilidades y límites. Violeta Ruiz.
La participación de los españoles en elecciones y protestas. Belén Barreiro.
La Constitución europea y la Carta de Derechos fundamentales. María Luisa Fernández.
El proceso constituyente europeo en sentido estricto. Relanzar la integración desde la ciudadanía.
Rosa Velázquez.
Las nuevas formas de participación en los gobiernos locales. Eloísa del Pino y César Colino.
El proceso de globalización. Análisis de las propuestas alternativas al Consenso de Washington. Carlos
Garcimarín y Santiago Díaz de Sarralde.
El modelo social en la Constitución europea. José Vida.
Los procesos migratorios. Alternativas al discurso dominante. Arantxa Zaguirre.
La enseñanza de la religión católica en España. Margarita Lema.
Ciudadanía y minorías sexuales. La regulación del matrimonio homosexual en España. Kerman Calvo.
La financiación de las confesiones religiosas en España. Alejandro Torres.
Propuestas para la reforma del sistema electoral español. Rubén Ruiz.
Mujer y vivienda. Una aproximación al problema de la vivienda desde una perspectiva de género. Jordi
Bosch.
La restricción de derechos fundamentales en el marco de la lucha contra el terrorismo. M.ª Ángeles
Catalina Benavente.
Una propuesta para la enseñanza de la ciudad democrática en España. Irene Martín Cortes.
Los símbolos y la memoria del Franquismo. Jesús de Andrés Sanz.
Cambios en las relaciones de trabajo y derecho a la huelga. Xavier Solà Monells y Daniel Martínez Fons.
Modelos familiares y empleo de la mujer en el Estado de bienestar español. Almudena Moreno Mínguez.
La exclusión social: análisis y propuestas para su prevención. Anabel Moriña Díez.
La reforma del Senado. Alberto Penadés e Ignacio Urquizu-Sancho.
Un nuevo enfoque de la solidaridad autonóma a través de los Fondos de Compensación
Interterritorial. Roberto Fernández Llera y Francisco J. Delgado Rivero.
Derecho de asilo y mutilación genital femenina: mucho más que una cuestión de género. Yolanda
García Ruiz.
El desarrollo de políticas públicas locales como garantes de la satisfacción de los ciudadanos. Pablo
Gutiérrez Rodríguez y Marta Jorge García-Inés.
El turismo residencial y las políticas públicas europeas. Fernando J. Garrigós Simón y Daniel Palacios Marqués.
La economía social y su participación en el desarrollo rural. Andrés Montero Aparicio.
Prostitución y políticas públicas: entre la reglamentación, la legalización y la abolición. Pedro Brufao Curiel.
La dimensión territorial de la pobreza y la privación en España. Jesús Pérez Mayo.
“Ampliar para ganar”: las consecuencias electorales del crecimiento del Metro en Madrid, 1995-2007.
Luis de la Calle Robles y Lluís Orriols i Galve.
EP 35/2008
EP 36/2008
EP 37/2008
EP 38/2008
EP 39/2008
EP 40/2009
EP 41/2009
EP 42/2009
“Ampliar para ganar”: las consecuencias electorales del crecimiento del Metro en Madrid, 1995-2007.
Luis de la Calle Robles y Lluís Orriols i Galve.
Las causas de la participación y sus consecuencias en el voto de centro y de izquierda en España.
Sebastián Lavezzolo Pérez y Pedro Riera Segrera.
El medio ambiente urbano en la Unión Europea. Susana Borràs Pentinat.
Control político y participación en democracia: los presupuestos participativos. Ernesto Ganuza Fernández y
Braulio Gómez Fortes.
Cataluña después del “Tripartit”. Continuidad y cambio en patrones de comportamiento electoral. Laia
Balcells Ventura y Elna Roig Madorran.
La reducción de empleo y sus consecuencias en los resultados: un análisis de las empresas españolas.
Fernando Muñoz Bullón y María josé Sánchez Bueno.
Flexicurity and Gender Equality: advancing flexicarity policies in Denmark and Spain. Óscar García Agustín
y Lise Rolandsen Agustín.
La cobertura de la situación de dependencia. Djamil Tony Kahale Carrillo.