Alternativas a la Regulación

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Alternativas a la Regulación
Diseño y Evaluación
Cesar Cordova
Noviembre 2012
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Cuando escucho a alguien suspirar, 'La
vida es dura', siempre me pregunto:
'Con respecto a qué?'
Harris Sydney
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Temario
1.
2.
3.
4.
5.
Contexto : Preparar un RIA
Qué se entiende por alternativas a la
regulación? (la teoría)
Principales tipos de alternativas
Diseñar y evaluar alternativas (la práctica)
representatividad
Apuntes finales
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1. Contexto : Preparar un RIA
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¿Qué es un RIA ?
El RIA es un proceso de evaluación ex ante de las evidencias para
tomar una decisión regulatoria.
Estructuralmente:
En base a preguntas concretas
en un formato estructurado
para respaldar un debate de substancia más amplio y
transparente
Enfocado en una selección de los impactos potenciales
analizados de manera sistemática y consistente, que
surgen de la acción o de la no acción del gobierno
Sustentado en el intercambio de información con los
encargados de tomar decisiones así como los regulados
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¿Cuál es el propósito de la evaluación de
impacto regulatorio?
Analizar y evaluar los posibles costos y beneficios de la acción
del gobierno
Involucrar en las decisiones a un espectro de interés más amplio
Optimizar la coherencia y coordinación inter-gubernamental
Mejorar las características regulatorias
Cambiar la cultura del regulador
Cambiar las perspectivas sobre la función adecuada del
gobierno:
• “La regulación no puede resolver todos los problemas”
• Cambiar la función del gobierno de “remar” a “dirigir”
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El RIA es un proceso de análisis y consulta
para la toma de decisiones
¿Cuál es el
problema?
¿Cuál es la
¿Cuáles son
opción óptima?
los objetivos?
¿Cuáles son
los impactos
potenciales
(costos &
beneficios)?
¿Cuáles son
la Opciones?
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Adopción del RIA en el Mundo
Number of Countries Adopting RIA
30
25
20
15
10
5
0
1971
1980
OECD Countries
1990
2000
2009
Non-OECD Countries
Source: ©Jacobs, Cordova & Associates, 2009. Used by Government of BulgaEIR with permission.
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2. Qué son las alternativas a la
regulación?
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Las regulaciones de “Comando & Control”
Tipo de regulación directa de una industria o actividad
por una norma que declara lo que está permitido y lo
que es ilegal
– El 'comando' es la presentación de las objetivos y estándares
de calidad por una autoridad del Gobierno que debe
cumplirse.
– La parte de 'control' significa las sanciones negativas que
pueden derivarse del incumplimiento por ejemplo,
procesamiento
El sistema de incentivos: “bastón”
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Problemas de los reglamentos C&C
Captura del regulador
Legalismo
– E injusticia
Dificultades de fijar requisitos en entornos de
evolución tecnológica
Dilemas en la sanción
– Objetivo vs medio
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Las alternativas a las regulaciones “C&C”
Entender el sistema de incentivos
Dos maneras de detectarlas:
– Instrumentos de política
– Instrumentos normativos
El tipo de fuente legal NO ES UNA
ALTERNATIVA
– Instrumentos : La elección entre legal pasará como
entre un Reglamento y una ley – no es una
alternativa
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Visión Macro: Los instrumentos de la política
pública
Los gobiernos intervienen para el bien común
con diferentes instrumentos.
Principalmente:
–
–
–
–
Uso de la fuerza
Información
Impuestos, subsidios y gastos
Medidas normativas
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Alternativas en base a incentivos del
gobierno
Competencia
Libre mercado
Información obligatoria
Autorregulación
Incentivos del mercado (impuestos, subsidios,
esquemas de seguros, etc.)
Normas de desempeño
Normas de acceso y fijación de precios
Mando y control
Subcontratación
Corporatización
Propiedad
Regulación
Estatal
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En la realidad : combinación de instrumentos
Por ejemplo, Control global del tabaco
(fuente: ITC)
–
–
–
–
–
–
–
–
–
–
Aumento de los impuestos (impuesto)
(Lugar de trabajo, lugares abiertos al público) de las prohibiciones de fumar
Prohibiciones de publicidad (directo, POS, indirecta)
Etiquetas de advertencia más fuertes
Embalaje restricciones (descriptores, colores)
Reglamento de producto (techos de TN, los ingredientes)
Programas de cesación (financiados por la industria)
Las leyes y programas de prevención de tabaquismo juvenil
Publicidad negativa y restricciones en nombres
Litigios (divulgación de documentos internos)
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Principales modelos y tipos de
alternativas
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Evitar la intervención pública
En muchos casos, no es necesario que el Gobierno inicie nuevas
acciones/ intervenciones
Reglamento y alternativas casi siempre imponen costos,
Los responsables políticos deben reflexionar sobre si realmente es
necesaria la acción del gobierno.
Ejemplos
– Aplicar reglamentos en vigor; simplificar o aclarar reglamentos vigentes;
mejor cumplimiento de normas vigentes;
– Uso de sistema de justicia - Dejar que el mercado regule
– Permitir que las cortes resuelvan los problemas (más accesibles o más
barato)
– Usar la información que ya ha sido recopilada por el gobierno
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Normas de desempeño
Reglas basadas en el desempeño de los regulados
– Ejemplo: reglamentos donde el regulador establece normas
para el vehículo, pero deja en manos de los fabricantes
regulados para determinar la mejor forma de cumplir con
estas normas
Cambios en los estándares de cumplimiento
Cambios en el calendario de cumplimiento de normas
Cambios en la aplicación de mayor y menores
actividades de riesgo
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Ejemplos de reglamentos basados en el
desempeño
Normas de contaminación de agua
– “X % de contaminantes por hora”
EEUU normas de los equipos de protección
– Permisos en base a objetivos de emisiones
negociables
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Información y educación
Puede utilizarse para sensibilizar a los consumidores a tomar
sus propias decisiones.
Ejemplos
–
–
–
–
–
–
–
Obligación de informar y requisitos de publicación
Mejorar la elección de los consumidores;
Sistemas de recomendación independiente;
Sistemas de clasificación; etiquetado, divulgación
Campañas de difusión y educación
Marcas de calidad
Publicación de la información
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Ejemplos de información como incentivos
Europa - programa de evaluación de coches nuevos (Euro
NCAP) evoluciona con el desarrollo de tecnología
El sistema original de 3 estrellas se amplió a 4 y luego se
introdujeron 5 estrellas para reflejar nuevas características
como bolsas de aire y separar las calificaciones para el niño y
la protección de los peatones.
Este sistema de calificación permite a los fabricantes
desarrollar tecnología para mejorar la seguridad y competir
entre sí para elevar el nivel de.
EEUU publicación de las tasas de mortalidad en los hospitales
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Autorregulación
Establecer y fiscalizar sistema de incentivos por aquellos
cuyo comportamiento es regulado.
– Por ejemplo, una industria o profesión puede desarrollar y
adoptar su propio código de promoción de la conducta ética.
Ejemplos
– Los códigos de conducta unilaterales: Carta de Derechos del
Cliente, códigos de sector
– Normas voluntarias y acreditación
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Co-regulación
Similar a autorregulación pero implica algún grado de
participación explícita del gobierno.
– Por ejemplo, un sector industrial puede trabajar con el gobierno
para desarrollar un código de práctica. Por lo general se aplicaría
el código por la propia industria, o una organización profesional, y
no por el gobierno.
Otros: ejemplos
– Códigos reconocidos; códigos legales; códigos aprobados;
acuerdos voluntarios; códigos de asociación de comercio, normas
y acreditación
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Instrumentos económicos
Puede utilizarse para modificar el comportamiento
mediante el ajuste de los incentivos económicos de las
empresas y los ciudadanos.
Este enfoque permite a los individuos tomar sus propias
decisiones en base a sus estimaciones de si los
beneficios de actuar de cierta manera justifican los costos.
Ejemplos
– Impuestos, subsidios, cuotas y permisos, vales, subastas,
competencia
– Medio ambiente : eco-impuestos
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Ejemplo de mercado con incentivos
económicos
Esquemas de emisiones de contaminación en
Europa o EE.UU permiten a los operadores que
emitan menos carbono, poder vender su
asignación en exceso.
Esto crea un incentivo que premia a los
virtuosos y permite mayor y mas rápida
reducción de contaminantes
Otro ejemplo: el mercado de estiércol de cerdo
holandés
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Las alternativas tienen ellas matices
por ejemplo: la auto-regulación
National Consumer Council UK, 2001
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3. Uso de alternativas en la practica
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Promover activamente alternativas a la
regulación
Al igual que las normas C&C, las alternativas se basan
en incentivos para cambiar el comportamiento.
C&C pueden ser buenas si se crea un terreno de juego
y protege al consumidor.
Pero pueden ser inflexible, si esetan mal diseñadas,
pueden restringir las libertades y no lograr sus
objetivos.
Por estas razones, muchos gobiernos de la OCDE han
promovido la idea que las normas C&C deben ser un
último recurso.
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Ejemplo: la política normativa del Reino
Unido
El Gobierno ve las normas convencionales ("comando y
control“ ) como último recurso.
En su programa de gobierno se basa en los siguientes
principios: “ El Gobierno regulará únicamente”:
– para lograr sus objetivos de política
– después de haber demostrado que no pueden lograrse
resultados satisfactorios por enfoques alternativos,
autorregulación o no reglamentarios
– cuando el análisis de los costos y beneficios demuestren que
el enfoque C&C es superior al enfoques alternativos,
autorregulación o no reglamentarios
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Alternativas a la regulación en países OCDE
(tendencias básicas)
Number of OECD countries
Po licy alte rn ativ e s in cre asin g ly use d b y OECD co u n trie s in th e
h e alth, safe ty an d co n su me r p ro te ctio n are a
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Pero es complicado diseñar alternativas a la
regulación
El problema no es un problema coyuntural, sino
estructural.
– Simplemente, los reguladores no tienen suficiente
información para diseñar y evaluar adecuadamente
alternativas
– Porque no hay suficiente experiencia y estudios de
casos sobre alternativas para permitir que los
analistas evaluar las variables clave.
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Porque existe miedo a lo desconocido
El punto de vista mas común
Norma “Comando & Control” es la tradición
Alternativas creación riesgos innecesarios y la
incertidumbre.
Pero:
– Norma C&C clásica produce altos costos
– No hay garantía de cumplimiento de normas
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La evaluación es difícil por varias razones
Hay pocas alternativas «puras».
– La mejor solución alternativa suele ser una mezcla de regulación
tradicional y alternativas.
En la mayoría de los campos, hay poca experiencia con
alternativas,
– Por lo tanto es difícil anticipar las reacciones de los consumidores y
empresas a los diferentes incentivos es difícil empíricamente.
Las alternativas a menudo requieren la participación de
instituciones nuevas o desconocidas y agentes cuya rentabilidad
pasada no es clara.
Complejidad de uso
– Alternativas a menudo implican incertidumbre más que de "comandos"
(aunque en la práctica no es probable que sea muy diferente el grado de
incertidumbre).
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4. Alternativas en un proceso RIA
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¿Cómo seleccionar 3-4 alternativas para el
RIA?
Definir el problema y objetivos claramente
Comience temprano y consulte expertos
Alinear instrumentos con incentivos
Alinear Instrumentos con experiencia
Alinear instrumentos con las necesidades del proyecto y los
mecanismos de aplicación
Alinear instrumentos con las realidades políticas
Alinear instrumentos con información y experiencia disponible
Instrumentos de partido con capacidades de monitoreo
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Alternativas no pueden utilizarse a menos
que los objetivos están claramente definidos
La definición clara de los objetivos es el punto
de referencia para diseñar todas las alternativas
y el medio por el que se comparan alternativas.
Por lo general se utiliza la línea base para
comparar las alternativas
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Comenzar temprano y consultar activamente
Identificación de alternativas es una de las
principales funciones del RIA
Se requiere aun más consulta cuando se evalúa
alternativas desconocidas o innovadoras, en
particular para entender los sistemas de
incentivos y trabajar sobre su aceptación
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Alinear Instrumentos con incentivos
La definición del problema en el RIA definió los incentivos
subyacentes detrás del problema presente.
Esos incentivos deben utilizarse para decidir qué instrumentos
van a ser los más eficaces para crear/cambiar los incentivos
Por ejemplo,
– si el problema es la falta de comprensión por parte de los
consumidores de los riesgos, entonces una alternativa puede ser
obligar la publicación de información.
– Si el problema es que hay fuertes incentivos de mercado para actuar
riesgosamente , entonces es importante incluir instrumentos
alternativos de mercado en el RIA
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Alinear instrumentos con experiencia
Las alternativas a menudo son apropiados para
áreas complejas o técnicas. Es aquí donde se
obtienen mejores resultados con la participación
de expertos en establecer requisitos.
– Por ejemplo, regulaciones financieras
Los expertos tendrán una mayor comprensión
de su propio mercado y pueden asesorar sobre
la mejor manera de lograr objetivos deseados
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Alinear instrumentos con las necesidades del
proyecto y los mecanismos de entrega
Si la política requiere mayor velocidad, entonces las
alternativas que pueden ser instrumentadas más rápidamente
– como auto regulación - deben incluirse en el RIA.
Si exciten instituciones con capacidades probadas (por
ejemplo, organismos de normalización) se pude incluir
alternativas de co-regulación (terceros acreditados).
Cuestiones de cumplimiento y sanción se vuelven mas
importantes en la evaluación de instrumentos alternativos,
porque las diferencias en la efectividad y el costo pueden ser
significativas.
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Alinear instrumentos con las realidades
políticas
Si el gobierno quiere fuerte y clara acción, debe
elegir alternativas que tengan elementos claros
de vigilancia y sanción
Si el gobierno quiere un amplio consenso, debe
elegir alternativas que implican las instituciones
claves
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Alinear instrumentos con la información y
experiencia disponible
A medida que el número de opciones se amplía en el análisis,
hay un aumento exponencial de los datos necesarios. Para
mantener los costos de RIA bajo control, el analista debe
preferir alternativas que el Gobierno conoce, o que se tenga
una buena información disponible, tales como estudios de
caso de otros ministerios.
La dificultad y costo de un RIA esta ligado a la complejidad y
número de opciones/alternativas incluidas. Limitaciones de los
datos serán siempre una restricción importante en la selección
de alternativas.
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Alinear instrumentos con capacidades de
monitoreo
Un régimen de vigilancia sólido y transparente
es importante para una alternativa innovadora.
Sin esta no se podrá ganar la confianza de los
interesados.
Objetivos y plazos deben ser realistas y bien
definidos.
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El costo y la efectividad de la fiscalización
son elemento claves en la evaluación de
alternativas
El seguimiento de resultados y el cumplimiento de las
normas son componentes claves de cualquier
instrumento normativo
A diferencia de un RIA que compara sólo reglamentos
C&C, muchas diferencias importantes en las alternativas
se encuentran en el costo y la eficacia de la supervisión y
fiscalización
Debe ser una parte explícita del RIA para evitar el errores
y recriminaciones posterioers
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¿Cómo se comparan alternativas?
Buscando grandes diferencias en los
beneficios netos
La dimensión analítica clave es la sensibilidad de los beneficios
netos durante la selección de alternativas.
La precisión no es necesaria para comparar alternativas.
Estamos buscando grandes diferencias.
Buenas prácticas a través de una evaluación en 2 etapas:
– Evaluar los beneficios y los costos de diferentes tipos de instrumentos de
incentivos y compararlas con la línea base.
– Una vez que se redujeron las opciones, evaluar diversas variaciones en
el instrumento preferido (diseño)
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Evitar falsas alternativas
Tipo ninguna acción, acción preferida, acción ridícula
Ejemplo de "actualización de evaluación de impacto de azúcar
de reforma de la Unión Europea (COM (2005) 263 final)
Se evaluaron tres opciones:
• "Ninguna reforma"
• "Precio corte" (reducción en el precio interno de la Unión Europea)
• "Plena liberalización – retiro de apoyo a los precios y el régimen de cuotas"
(completa liberalización del régimen actual)
Conclusión: la opción de "Ninguna reforma" fue considerada
insostenible en el mediano plazo, mientras que la opción de "plena
liberalización" fue considerada desequilibrado, en términos de su
impacto en los productores de la UE y los socios comerciales, que
no ofrecía perspectivas realistas de su futuro a largo plazo.
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Otras buenas prácticas para diseñar y
evaluar alternativas
Conocer bien su campo.
– Identificar y controlar experiencias de medidas alternativas para lidiar con
problemas similares. Crear bases de datos de.
Acelerar el aprendizaje colectivo.
– Compilar "casos" de evaluación de alternativas y utilizarlos en formación y
discusiones.
Mejorar el análisis de las alternativos con evaluaciones ex post.
Ser completamente transparente con los supuestos.
– Estos requieren un examen cuidadoso.
Administrar incertidumbre a través de monitoreo.
– Directrices de la UE IA: cómo pueden el futuro de la supervisión y la
evaluación organizado?
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