Derechos Políticos y Candidaturas Independientes: asignatura pendiente en la transición democrática mexicana Alejandro Chanona Burguete* Introducción La participación ciudadana se ha convertido en un elemento esencial de las democracias modernas, lo que ha significado trascender la noción de la democracia centrada únicamente en la celebración de elecciones competitivas y transparentes (democracia electoral) y dar paso a la democracia participativa en la que se promueven espacios de interacción entre los ciudadanos y el Estado, a partir de la legítima participación de los primeros en los procesos de toma de decisiones. Las candidaturas ciudadanas o independientes, son una vía de participación de los ciudadanos en los asuntos públicos de un régimen democrático. El derecho ciudadano a votar y ser votado para aun cargo de elección popular forma parte de los derechos civiles y políticos reconocidos a nivel nacional e internacional. No obstante, en el caso de México este tema continúa siendo una de las asignaturas pendientes en nuestra legislación y práctica electoral. Desafortunadamente, lejos de allanar el camino de la democracia participativa y de abrir la posibilidad de las candidaturas independientes, la Reforma Electoral impulsada por los tres partidos políticos mayoritarios consolida un régimen partidocrático en el que se excluye al ciudadano al reconocerle únicamente una parte de sus derechos políticos mediante el ejercicio del derecho al voto. *Alejandro Chanona Burguete es Doctor en Ciencia Política y Maestro en Estudios Políticos Europeos por la Universidad de Essex, Inglaterra. Profesor-Investigador de Carrera, adscrito al Centro de Relaciones Internacionales de la FCPyS. Fundador del Centro de Estudios Europeos de la FCPyS-UNAM, que coordinó en el período 2003-2006. Es miembro del Consejo de Honor de la Asociación Mexicana de Estudios Internacionales (AMEI) y asociado del Consejo Mexicano de Asuntos Internacionales (COMEXI). Presidente del Consejo Directivo de la Fundación por la Socialdemocracia de las Américas, A.C. y Coordinador del Grupo Parlamentario de Convergencia en la LX Legislatura, Cámara de Diputados. 23 Alejandro Chanona Burguete Democracia Participativa vs. Partidocracia La democracia es una noción integral que trasciende la dimensión formal electoral, incluyendo dimensiones formales, participativas y sociales. La dimensión formal se refiere al establecimiento y garantía de las reglas mínimas de competencia y participación electoral, la representación de los intereses de la sociedad mediante partidos políticos, la celebración de elecciones regulares y el respeto al Estado de Derecho. Además de considerar los elementos formales, la dimensión participativa de la democracia promueve la participación de los ciudadanos en el proceso de toma de decisiones,1 al tiempo que incorpora la noción de ciudadanía integral entendida como la posibilidad de que el ciudadano “acceda armoniosamente a derechos cívicos, sociales, económicos y culturales”2 que forman un conjunto articulado e indivisible. La ciudadanía integral incluye las nociones de ciudadanía política, civil y social. La primera se refiere al “derecho a participar en el ejercicio del poder político como miembro de un cuerpo investido de autoridad política o como elector de sus miembros”;3 en tanto que la ciudadanía civil se refiere al respeto y la promoción de aquellos derechos que están a favor de la libertad individual.4 Finalmente, la ciudadanía social abarca un amplio espectro que incluye el derecho a la seguridad y a un mínimo de bienestar económico. Frente a esta visión amplia de la democracia y la participación ciudadana, aparece la partidocracia, entendida como el control del sistema democrático por parte de los partidos políticos, vía el monopolio de las nominaciones a los cargos de elección popular; el control sobre los representantes electos, que responden a los intereses del partido y el patrimonialismo partidista, entre otros aspectos. 1 Entre las medidas más importantes que institucionalizan la democracia participativa se encuentran la iniciativa popular, el plebiscito y el referéndum. Dichas medidas se definen como mecanismos de participación ciudadana al permitir y promover la interlocución entre los ciudadanos y las autoridades. 2 Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), La democracia en América Latina: hacia una democracia de ciudadanas y de ciudadanos. El debate conceptual sobre la democracia, PNUDTaurus- Alfaguara, S.A., Buenos Aires, Argentina, 2004, p. 24. 3 En PNUD, Ideas y aportes. La democracia en América Latina. Hacia una democracia de ciudadanas y ciudadanos, Colombia, 2004, p. 31. 4 Es decir, la libertad de expresión, la libertad de pensamiento y religión, el derecho a la propiedad y el derecho a la justicia, entre otros. 24 Derechos Políticos y Candidaturas Independientes En una partidocracia, los partidos políticos tergiversan su función como vínculos entre el poder público y la sociedad, “sustituyendo la democracia de los ciudadanosy convirtiéndose en instrumentos de grupo siendo sus intereses los que han de ser preservados y no los de la sociedad, dándose una desvinculación y una gran distancia entre las organizaciones políticas y el resto de los ciudadanos”.5 Así, la partidocracia es una desviación de la democracia. En la medida en que ésta se limita al restringir el derecho de la libre elección de los ciudadanos exclusivamente “a favor de partidos políticos que movilizan los recursos políticos e imponen a aquéllos la elección entre dos o más equipos de aspirantes al poder”.6 Derechos políticos y candidaturas ciudadanas Los derechos civiles y los derechos políticos o de participación política, constituyen los derechos humanos de primera generación, mismos que garantizan la facultad de los ciudadanos de participar en la vida pública. De esta manera, los derechos políticos contribuyen a la promoción y a la consolidación de la democracia, así como a la creación de un Estado democrático de derecho. El derecho a la participación ciudadana en los asuntos públicos forma parte de los derechos democráticos, establecidos por la Comisión de Derechos Humanos de las Naciones Unidas, entre los que destacan el derecho a la participación política, incluida la igualdad de oportunidades de todos los ciudadanos para presentarse como candidatos y el derecho de acceso, en condiciones de igualdad, a la función pública en el propio país.7 Este derecho es sin lugar a dudas el fundamento de todo sistema democrático: el ciudadano y su participación en la vida pública constituye la esencia de la democracia por encima de los partidos políticos o de los grupos de interés particular. Palabras del Ministro Genaro Góngora Pimentel en la Sesión Pública Ordinaria del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, sobre las Acciones de Inconstitucionalidad Números 61/2008 (y sus acumuladas) promovidas por los Partidos Políticos Nacionales, Convergencia, del Trabajo, Nueva Alianza, Alternativa Socialdemócrata y Campesina y Verde Ecologista de México, contra el Congreso de la Unión y otras autoridades, demandando la invalidez del Decreto por el que se expidió el Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, en el Diario Oficial de la Federación el 14 de enero de 2008, 03 de julio de 2008. Versión estenográfica, disponible en internet en: http://www.scjn.gob.mx 6 Cfr. Alain Touraine, ¿Qué es la democracia?, FCE, Argentina, 2000, p. 23 7 Los otros derechos son: El derecho a la libertad de opinión y de expresión, de pensamiento, de conciencia y de religión, de asociación y de reunión pacíficas; el derecho a la libertad de investigar y de recibir y difundir informaciones e ideas por cualquier medio de expresión; el imperio de la ley, incluida la protección jurídica de los derechos, intereses y seguridad personal de los ciudadanos y la equidad en la administración de la justicia, así como la independencia del Poder Judicial; el derecho al sufragio universal e igual, así como a procedimientos libres de votación y a elecciones periódicas libres; instituciones de gobierno transparentes y responsables; el derecho de los ciudadanos a elegir su sistema de gobierno por medios constitucionales u otros medios democráticos. 5 25 Alejandro Chanona Burguete Como ha señalado Touraine, el régimen democrático es la forma de vida política que da la mayor libertad al mayor número, que protege y reconoce la mayor diversidad posible. En consecuencia, es preciso que sean garantizados los derechos fundamentales de los individuos y que éstos participen en la construcción de la vida colectiva.8 El Derecho Internacional de los Derechos Humanos no sólo sanciona el derecho de todo ciudadano a participar de la vida pública de su país mediante el ejercicio del voto, sino que garantiza los derechos de los ciudadanos sobre los de los partidos políticos en materia de participación en las contiendas electorales, al señalar claramente que cualquier ciudadano que cumpla con criterios de elegibilidad (que no pueden contradecir norma alguna de los derechos humanos) puede aspirar a ser electo a un cargo público sin necesidad de que sea propuesto por un partido político. Esto es: todo ciudadano, tiene el derecho de convertirse en un candidato independiente. El Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos consagra en su artículo 25 el derecho del ciudadano (sin distinciones de raza, color, sexo, idioma, religión, opinión política o de otra índole, origen nacional o social, posición económica, nacimiento o cualquier otra condición social) de: Participar en la dirección de los asuntos públicos, directamente o por medio de representantes libremente elegidos; Votar y ser elegidos en elecciones periódicas, auténticas, realizadas por sufragio universal e igual y por voto secreto que garantice la libre expresión de la voluntad de los electores; Tener acceso, en condiciones generales de igualdad.9 Por su parte, la Observación General número 25, del Comité de los Derechos Humanos de Naciones Unidas señala que el artículo 25 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos se refiere al derecho de las personas a participar en los procesos de dirección de los asuntos públicos como derechos individuales; al tiempo que señala que cualquier condición que se imponga al ejercicio de dichos derechos debe basarse en criterios objetivos, razonables y no discriminatorios. En materia específica de candidaturas ciudadanas, la Observación General afirma claramente que “la realización efectiva del derecho y la posibilidad de presentarse a cargos electivos garantiza que todas las personas con derecho de voto puedan elegir entre distintos candidatos”.10 Idem. Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, 1966 10 Convención Americana de Derechos Humanos, Firmada en San José de Costa Rica, 1969. 8 9 26 Derechos Políticos y Candidaturas Independientes Consecuentemente, en su párrafo 23 la Observación señala que “el derecho de las personas a presentarse a elecciones no deberá limitarse de forma excesiva mediante el requisito de que los candidatos sean miembros de partidos o pertenezcan a determinados partidos (…) toda exigencia de que los candidatos cuenten con un mínimo de partidarios [para presentar su candidatura] deberá ser razonable y no constituir un obstáculo a esa candidatura (…)”11 A nivel interamericano, el derecho de la participación política es refrendado en el artículo 23 del Pacto de San José, que además señala que las leyes nacionales pueden reglamentar su ejercicio exclusivamente por razones de edad, nacionalidad, residencia, idioma, instrucción, capacidad civil o mental, o condena, por juez competente, en proceso penal. Asimismo, los vínculos entre derechos humanos, democracia y derechos políticos en particular, están plasmados en la Carta Democrática Interamericana. La Corte Interamericana de Derechos Humanos considera que los derechos políticos son derechos humanos de importancia fundamental, que se relacionan estrechamente con otros derechos consagrados en el Pacto de San José como las libertades de expresión, reunión y asociación, que en conjunto, propician el fortalecimiento de la democracia y el pluralismo político. Respecto al artículo 23 de la Convención Americana de Derechos Humanos, el Tribunal ha señalado que es indispensable que el Estado genere las condiciones y mecanismos óptimos para que los derechos políticos sean ejercidos de forma efectiva, respetando el principio de igualdad y no discriminación.12 En materia de candidaturas ciudadanas, son varios los casos que ha atendido la Corte, entre los que destacan el del partido político regional indígena Yapti Tasba Masraka Nanih Asla Takanka (YATAMA) contra el Estado de Nicaragua y el de Jorge Castañeda contra el Estado Mexicano, al que nos referiremos más adelante. En el caso “Yatama” la Corte Interamericana falló en contra de Nicaragua, por violaciones a las garantías judiciales y los derechos políticos y de protección judicial (artículos 8, 23 y 25 del Pacto de San José) en perjuicio de los candidatos a alcaldes, vicealcaldes y concejales del citado partido político regional. En la sentencia, la Corte hizo énfasis especial en la importancia de que el origen étnico de los integrantes de la agrupación política no se convirtiese en elemento de discriminación. Comité de los Derechos Humanos de Naciones Unidas, Observación General No. 25, Comentarios sobre el Artículo 25 - La participación en los asuntos públicos y el derecho de voto, 57º período de sesiones, U.N. Doc. HRI/GEN/1/Rev.7 at 194, 1996. 12 Corte Interamericana de Derechos Humanos, Caso Castañeda Gutman vs. Estado Mexicano, sentencia del 06 de agosto de 2008 (Excepciones preliminares, fondo, reparaciones y costes). 11 27 Alejandro Chanona Burguete Así, además de considerar excesivos los requisitos impuestos por la Ley Electoral de Nicaragua para que un partido político pueda participar en las elecciones municipales; la Corte consideró que el obligar a la población indígena a constituirse en partido político para participar del proceso electoral “atentó contra sus derechos al imponer a los candidatos de Yatama una forma de organización ajena a sus usos, costumbres”.13 En esta misma lógica, la Corte señaló que la Convención Interamericana no hace referencia al monopolio partidista de las candidaturas, reconociendo así la existencia de “otras formas a través de las cuales se impulsan candidaturas (…) con miras a la realización de fines comunes, cuando ello es pertinente e incluso necesario para favorecer o asegurar la participación política de grupos específicos de la sociedad, tomando en cuenta sus tradiciones y ordenamientos especiales”.14 Con la sentencia del caso Yatama, la Corte Interamericana validó formas de organización políticas alternativas a los partidos políticos para participar en los procesos electorales, velando por la protección y garantía de los derechos políticos de las minorías. La experiencia internacional La libertad de participación, entendida como la posibilidad individual del ciudadano para participar como candidato y ser electo, es reconocida por el Proyecto de Creación de una Red Internacional de Conocimiento Electoral (ACE Electoral Knowledge Network) como uno de los principios básicos de la legislación y práctica electoral en los países democráticos. Aún más, el Proyecto insiste en que la promoción del pluralismo y el ejercicio real del derecho de elegir entre diversas opciones políticas están también vinculados con las candidaturas independientes. En el siguiente cuadro se sintetizan los principios rectores de la competencia electoral en el marco de un sistema democrático, haciendo referencia especial a su relación con las candidaturas independientes. La apertura a las candidaturas ciudadanas ha significado un avance hacia la construcción de democracias con mayor participación ciudadana, donde se respeta la pluralidad y a las minorías. Su incorporación en la legislación electoral de los diversos países ha sido el resultado de la decisión fundamental de romper viejos esquemas de prácticas electorales que monopolizaban la participación ciudadana y que por si solos limitaban el avance de la democracia. 13 Corte Interamericana de Derechos Humanos, “Caso Yatama vs. Nicaragua”, Sentencia del 23 de junio de 2005. (párrafo 228) 14 Ibid. (párrafos 215 y 216) 28 Derechos Políticos y Candidaturas Independientes Principios rectores de la competencia electoral democrática Elaboración propia a partir de la información de ACE Electoral Knowledge Network, Guiding Principles of Parties and Candidates (http://aceproject.org) Con la posibilidad de las candidaturas independientes la ciudadanía hace efectivo su derecho de participar en la vida pública fuera de la esfera de los institutos políticos. En esta lógica de impulsar la democracia participativa otros temas sensibles como la revocación del mandato han sido incorporados a las legislaciones en países como Colombia, Honduras y Ecuador. En consecuencia, la tendencia internacional es hacia el fortalecimiento de los regímenes democráticos a partir de la coexistencia de un sistema de partidos y de las candidaturas independientes. A nivel mundial 21 países, entre los que se encuentra México, no permiten este tipo de candidaturas en cualquiera de sus modalidades. Por su parte, el 13% de países (29 Estados) acepta las candidaturas independientes únicamente para Presidente, este porcentaje aumenta cuando se trata de la participación en el seno de una Cámara, registrando un 30% de aceptación. Al incluir los dos poderes, Ejecutivo y Legislativo en su conjunto, el porcentaje alcanza al 36% de los Estados, es decir 81 países en el mundo están de acuerdo en la participación de estos candidatos independientes en estos tipos de elección, entre los que destacan Chile, Colombia, Venezuela y República Dominicana en América Latina; así como Francia, Grecia, Hungría y la Federación Rusa en Europa. 29 Alejandro Chanona Burguete ¿Pueden los candidatos independientes participar en las contiendas electorales? Fuente: ACE, Electoral Knowledge Network, Can independent candidates compete in presidential or legislative elections? (http://aceproject.org) El índice más bajo se registra en la presentación estas candidaturas en el caso de la elección de las dos Cámaras, con un 7% de aceptación mundial, lo que encuentra una explicación en dos factores. Por un lado, algunos sistemas políticos no cuentan con un sistema bicameral; por el otro, en algunos otros países la apertura a las candidaturas ciudadanas en la Cámara Baja se relaciona directamente con la concepción de ésta como el poder representativo del pueblo donde el pluralismo y la equidad en la participación democrática de los ciudadanos deben ser deben ser garantizados. 30 Derechos Políticos y Candidaturas Independientes Requisitos para el registro de candidaturas independientes Elección en una Cámara Fuente: ACE, Electoral Knowledge Network, If independent candidates can compete in legislative elections (Chamber 1), what are the registration requirements? (http://aceproject.org) Asimismo, el hecho de que los sistemas electorales admitan la figura de los candidatos independientes, conlleva la regulación de dichas candidaturas y el establecimiento de ciertos requisitos, de carácter pausible y orientados por los principios de no discriminación y equidad en la contienda, con la finalidad de otorgar certeza al proceso. Entre los requisitos generalmente establecidos para el registro de las candidaturas se encuentra la presentación de una lista de firmas de apoyo a la candidatura, cuyo porcentaje y especificaciones se establecen dependiendo de las particularidades de cada país; la prueba de la presencia geográfica que se constata con las listas de 31 Alejandro Chanona Burguete apoyo a la candidatura y un depósito económico que demuestre la viabilidad de la candidatura, cuyo monto puede ir desde el pago de una suma mínima relacionada con el pago de derechos administrativos, hasta sumas más sustanciales que pueden o no ser reembolsados con base a los resultados de la elección. En el caso de los países que permiten la participación de los candidatos independientes en las elecciones en una de las Cámaras, observamos que la mayoría de ellos exigen el cumplimiento de la cláusula de la recolección de firmas (58%) para cumplir con su registro. En el caso de Chile, se requieren las firmas de apoyo de, al menos, 0,5% de los votos emitidos en su distrito electoral en las elecciones anteriores.15 De la misma forma, un 43% de los países exige igualmente el depósito económico. Así, por ejemplo, en Países Bajos se requiere 30 firmas por lista de candidatos registrados y un depósito de 11,250 euros por cada lista de candidatos, reembolsables si se obtiene al menos 75% de la cuota electoral.16 Únicamente en 8 países, dónde este tipo de candidaturas son aceptadas en el caso de una de las Cámaras, no se exige el cumplimiento cabal del requisito de la recolección de firmas. Esto es una muestra clara de seriedad que los sistemas políticos a lo largo del mundo otorgan a dichas candidaturas, ya que el sistema de firmas garantiza la representatividad del propio candidato. Otro dato más que apuntala el argumento precedente es el hecho de que 17% de los países, además o en lugar de las firmas, exigen algunos requisitos específicos para tales candidaturas. De esta forma, observamos que entre un 60 y 70% de los Estados es necesario cumplir cabalmente con requisitos formales. Finalmente, 58 Estados en el mundo exigen algún requisito para el registro de las candidaturas independientes al nivel presidencial, de los cuales 41 se basan en el sistema de recolección de firmas y 17 en otros métodos. Ejemplo de ello es Ecuador, donde el candidato independiente debe presentar un número de firmas equivalente al 1% de los votos registrados, con excepción de los movimientos políticos independientes que deben contar con al menos 0.05% del total de los votos válidos de los dos procesos electorales anteriores y presentar el programa de acción del candidato.17 Respecto al depósito de garantía para este tipo de elecciones, 18 son los países que lo exigen como requisito para la inscripción de la candidatura. Así, por ejemplo, en Lituania a la exigencia de presentación de 20,000 firmas se le agrega un depósito aproximado de 1594 euros, que pueden ser regresados una vez verificadas las firmas de apoyo. 15 “Chile”, ACE Comparative Data. Disponible en internet en: http://aceproject.org/epic-en/countries “Netherlands”, ACE Comparative Data. Disponible en internet en: http://aceproject.org/epic-en/countries 17 “Ecuador”, ACE Comparative Data. Disponible en internet en: http://aceproject.org/epic-en/countries 16 32 Derechos Políticos y Candidaturas Independientes Requisitos para el registro de candidaturas independientes Elección Presidencial Requisito de firma (especificado) 41 Países (41%): Argelia, Armenia, Austria, Bangladesh, Bielorrusia, Bosnia-Herzegovina, Bulgaria, Camerún, Cabo Verde, Chile, Colombia, Croacia, Ecuador, Egipto, Federación Rusa, Finlandia, Gambia, Georgia, Ghana, Hungría, Islandia, India, Liberia, Lituania, Macedonia, Maldivas, Nueva Caledonia, Níger, Palestina, Paraguay, Polinesia Francesa, Portugal, República de Corea, República Democrática de Yugoslavia, Rumania, Sao Tome y Príncipe, Samoa Americana, Somalia, Sudan, Túnez, Ucrania, Wallis y Fortuna, Requisito de depósito (especificado) 18 Países (18%): Armenia, Benin, Bosnia-Herzegovina, Bulgaria, Gambia, Ghana, India, Lituania, Níger, Palestina, Sao Tome y Príncipe, República de Corea, Samoa Americana Seychelles, Somalia, Sri Lanka, Túnez, Zambia, No requisito de registro 7 Países (7%): Eslovenia, Francia, Guyana Francesa, Guadalupe, Martinica, Pakistán, Reunión, Otro 17 Países (17%): Albania, Bosnia-Herzegovina, Colombia, Eslovaquia, Fiji, Finlandia, Irlanda, Liberia, Maldivas, Paraguay, República Checa, Seychelles, Túnez, Turquía Ucrania, República Bolivariana de Venezuela, Yemen, No aplica 40 Países (40%): Alemania, Argentina, Australia, Bahamas, Bahrein, Barbados, Bélgica, Belice, Brasil, Canadá, Dinamarca, Dominica, España, Federación de Estados de Micronesia, Fiji, Gambia, Guyana, Islas Marshall, Israel, Italia, Japón, Marruecos, Nepal, Nigeria, Niue, Noruega, Países Bajos, Papua y Nueva Guinea, Reino Unido de la Gran Bretaña e Irlanda del Norte, Santa Lucia, San Vicente y las Granadinas, Samoa, Sierra Leona, Suecia, Suiza, Timor Oriental, Tonga, Tuvalu, Uruguay, Zanzibar. Fuente: ACE, Electoral Knowledge Network, If independent candidates can compete in presidential elections, what are the registration requirements? (http://aceproject.org) Únicamente en 7 países que aceptan este formato de candidaturas independientes en sus procesos electorales para jefe del Ejecutivo, no se requieren requisitos para el registro, entre los que destaca el caso de Francia, cuya legislación electoral garantiza además el acceso igualitario a los medios de comunicación, en términos de exposición y cobertura, a todos los candidatos, en un afán de garantizar la igualdad de condiciones en la contienda electoral. Como puede notarse, independientemente de la variedad de instrumentos con que cada legislación nacional cuenta para regular las candidaturas independientes, el común denominador a nivel internacional es que dichos requisitos se establecen de conformidad con lo dictado por los instrumentos internacionales, por lo que no imponen limitantes o condicionantes que comprometan el ejercicio de los derechos políticos de los candidatos. 33 Alejandro Chanona Burguete Incluso, las respectivas legislaciones de éstas prácticas contemplan los instrumentos adecuados para garantizar que los candidatos independientes compitan en condiciones de equidad frente a los que cuentan con el apoyo de los partidos políticos. La transición democrática en México: lo electoral sobre lo ciudadano Dadas las características propias del régimen autoritario de partido dominante construido tras la Revolución Mexicana, la transición democrática mexicana ha tendido como eje principal las reformas electorales tendientes a garantizar el sufragio libre, universal y directo y a permitir el desarrollo del sistema de partidos políticos. Esta situación explica el hecho de que las discusiones sobre las candidaturas independientes o ciudadanas se hayan incorporado en años recientes a la agenda política nacional, acompañando a otros temas de la trunca transición democrática en México como el financiamiento a las campañas o el acceso a los medios de comunicación, entre otros. El monopolio de las candidaturas por parte de los partidos políticos tiene sus antecedentes históricos en la Ley Electoral Federal de 1946 que limitó por vez primera el derecho a registrar candidaturas para los cargos de elección popular exclusivamente a favor de los partidos políticos. Situación refrendada con la expedición de la Ley Federal Electoral de enero de 1973 y en la reforma política del 1977.18 Las posteriores reformas electorales (1986, 1989-1990, 1993, 1994 y 1996) estuvieron encaminadas a allanar el camino para la democracia electoral. Su finalidad fue darle certeza al proceso electoral, la creación del sistema de partidos y el ganar la confianza ciudadana sobre las instituciones electorales, a lo que respondió la ciudadanización de las mismas mediante la creación del Instituto Federal Electoral (IFE). La democracia electoral se convirtió así en prioridad, dejando “para después” la agenda de la democracia participativa, con temas como el plebiscito, referéndum, revocación de mandato, candidaturas ciudadanas e iniciativa popular. Así, aunque el artículo 35 constitucional reconoce el derecho de todo ciudadano de votar y ser votado; cada una de esas reformas conservó en la legislación secundaria la noción sobre el derecho exclusivo de los partidos políticos de postular candidatos. 18 La reforma buscó darle vitalidad a los comicios, desgastados por los años del monopolio del PRI, abriendo nuevos espacios de participación institucional y de representación política. Sin embargo, en el artículo 75 de la Ley Federal para Organización Políticas y Procesos Electorales se reiteró la exclusividad de los partidos políticos para solicitar el registro de candidatos. 34 Derechos Políticos y Candidaturas Independientes A partir del año 2004 el tema de las candidaturas independientes llegó con fuerza a la agenda política nacional resultado del intento de Jorge Castañeda de participar en la siguiente elección presidencial como candidato independiente. Para el 2006 Víctor González Torres intentaría también participar como candidato ciudadano en las elecciones, al tiempo que dos estados de la República marcarían la vanguardia en cuanto a las candidaturas independientes a nivel local: Sonora en el 2005 y Yucatán en el 2006 reformaron sus respectivos Códigos Electorales incorporando esta figura de la democracia participativa. Dentro de la lucha por la apertura a los espacios de participación ciudadana en la joven democracia mexicana destaca el caso de Jorge Castañeda, que traspasó las fronteras nacionales, a favor del reconocimiento de las candidaturas ciudadanas como parte de los derechos políticos de todo ciudadano. En marzo de 2004, el ex canciller presentó ante el IFE la solicitud de registro de su candidatura presidencial, misma que fue negada bajo el argumento de la exclusividad de los paridos políticos para presentar candidaturas, establecida en el artículo 175 del Código de Instituciones y Procedimientos Electorales (COFIPE) de 1996. Tras sus fallidos intentos de obtener un amparo ante dicha resolución,19 lo que incluyó un recurso de revisión ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN) rechazado bajo el argumento de que el amparo en materia electoral resultaba improcedente,20 Castañeda decidió recurrir a la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH), argumentando violaciones a sus derechos humanos y políticos protegidos por la Constitución y por diversos tratados internacionales firmados por México. La CIDH dio entrada a la causa de Castañeda, solicitando a México la adopción de medidas cautelares a fin de garantizar sus derechos políticos mediante el registro de la candidatura en tanto se analizaba y decidía sobre el caso, mismas que fueron rechazadas por el gobierno mexicano.21 La demanda de amparo fue turnada al Juzgado Séptimo de Distrito en Materia Administrativa en el Distrito Federal que la rechazó por considerar que se trataba de una cuestión puramente electoral y no de posibles violaciones de garantías individuales, por lo que el amparo resultaba improcedente. 20 En este caso la Corte no entró al estudio del problema de fondo, sino que se limitó a señalar que el amparo no es procedente para impugnar la ley electoral, siendo la acción de inconstitucional la vía adecuada. Cfr. Miguel Carbonell, “Las candidaturas independientes según la Suprema Corte”, 07 de mayo de 2007. Publicado en www.miguelcarbonell.com 21 Luego de confusiones sobre qué institución era la encargada de dar respuesta a la solicitud de la Comisión Interamericana (IFE, Gobernación y Relaciones Exteriores) el IFE señaló que no podía aplicar las medidas cautelares, para lo que era necesaria la reforma electoral. Mientras que la Secretaría de Gobernación, señaló que Castañeda debía esperar los plazos fijados por la legislación electoral para el registro de candidatos (hasta enero de 2006) y tras ello, acudir en todo caso al Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación. 19 35 Alejandro Chanona Burguete Ante ello, la CIDH recurrió a la Corte Interamericana que determinó improcedente el alegato,22 lo que constituyó el primer revés para Castañeda en la Corte. No obstante, tomando como referencia la sentencia del caso “Yatama”, así como los antecedentes de las recomendaciones de la CIDH al gobierno de México en la materia, prevalecía el optimismo sobre la posibilidad de que la Corte Interamericana emitiera una sentencia en contra del Estado Mexicano. Al respecto, no hay que olvidar que en el Informe sobre su visita a México en septiembre de 1998, la Comisión expresó su preocupación por que el país no había logrado una fórmula que garantizara la estabilidad y consolidación del sistema de partidos “que resultase compatible con la garantía constitucional que tienen los ciudadanos para ser votados para cargos de elección popular, sin tener que hacerlo obligadamente bajo las siglas de algún partido político”. Por lo que había recomendado “adoptar medidas necesarias para que la reglamentación del derecho a votar y ser votado, contemple el acceso más amplio y participativo posible de los candidatos al proceso electoral, como elemento para la consolidación de la democracia”.23 Sin embargo, la resolución de la Corte, respecto a la violación del artículo 23 del Pacto de San José, favoreció a México, señalando además que el caso Castañeda era inequiparable al caso “Yatama”. De acuerdo con la resolución del Tribunal, el Estado Mexicano fundamentó que el registro exclusivo de candidaturas a través de los partidos políticos responde a “necesidades sociales imperiosas” basadas en las características propias de la transición mexicana con la sabida “necesidad de crear y fortalecer el sistema de partidos”, entre otras condicionantes que “responden a un interés público imperativo”.24 Asimismo, la Corte Interamericana señaló que, en virtud de los requerimientos establecidos para la inscripción de candidaturas tanto por los Estados que reconocen en su legislación a las candidaturas ciudadanas como en los que no, ambos sistemas resultan restrictivos y pueden ser compatibles con la Convención, por lo que “la decisión de cuál sistema escoger está en las manos de la definición política que haga el Estado de acuerdo a sus normas constitucionales”.25 El 25 de noviembre de 2005 la Corte Interamericana resolvió desestimar, por improcedente la solicitud de medidas provisionales argumentando que implicaban “un adelanto provisional del derecho cuestionado” y que “la Corte no puede considerar el fondo de ningún argumento que no sea de aquellos que se relacionan estrictamente con la extrema gravedad, urgencia y necesidad de evitar daños irreparables a personas”. 23 Párrafos 446 y 502 del Informe de la CIDH sobre su visita a México de 1998. cit. pos. Centro de Derechos Humanos Fray Francisco de Vittoria, O.P., A.C. “Encrucijada para los derechos políticos”, Boletín 25/2005, 21 de octubre de 2005. 24 Corte Interamericana de Derechos Humanos, Caso Castañeda Gutman vs. Estado Mexicano, sentencia del 06 de agosto de 2008 (Excepciones preliminares, fondo, reparaciones y costes). Párrafo 193 25 Al respecto, es necesario señalar que la Corte consideró que el artículo 175 del COFIPE bajo examen (1996) tenía como finalidad organizar el proceso electoral y el acceso de los ciudadanos al ejercicio del poder público en condiciones de igualdad y de manera eficaz. Cumpliendo lo establecido por el artículo 23 de la Convención Americana. 22 36 Derechos Políticos y Candidaturas Independientes En otro orden de ideas, es importante abordar los casos de Sonora y Yucatán como vanguardias del sistema electoral mexicano que desgraciadamente, sufrieron la regresión partidocrática a raíz de la reforma electoral de 2007. De acuerdo con sus respectivas legislaciones locales de 2005 y 2006, respectivamente, tanto en Sonora como en Yucatán26 los ciudadanos que aspiraban a ser candidatos independientes debían notificarlo al Consejo Electoral correspondiente al menos sesenta días antes del inicio del plazo del registro de la candidatura a la que aspire. Asimismo, se establecieron requisitos acordes con la tendencia internacional en la materia. Ambos estados establecieron porcentajes de firmas respaldando las candidaturas. Así, en Sonora los candidatos independientes a gobernador o diputados tenían que presentar un mínimo del 10% de las formas de los ciudadanos empadronados en el estado o en el distrito respectivo, elevando el requerimiento al 15% cuando se tratase de ayuntamientos. Por su parte, en Yucatán se estableció el 2% como el mínimo de firmas de apoyo para una candidatura al gobierno del estado, mientras que para el caso de las diputaciones el porcentaje se situó en 15%. 26 Respecto al reembolso de los gastos de campaña, mientras que en Sonora el candidato independiente que obtuviese el triunfo en la elección correspondiente podía recuperar del Consejo Estatal hasta un 20% del tope de gastos de campaña fijado para esa misma elección, previa comprobación fehaciente de dicho gasto; en Yucatán en cambio la legislación establecía que el candidato ganador podrá recuperar hasta un 50%. La reforma electoral en Yucatán tuvo como consecuencia directa que la Alianza por Yucatán, Alternativa Socialdemócrata y Campesina y del Partido de la Revolución Democrática, presentaran una controversia constitucional ante SCJN, bajo el argumento de violaciones al artículo 41 a la Constitución que, a su entender, permitía únicamente las candidaturas partidistas. Tras el análisis realizado en la SCJN, la mayoría de integrantes del alto tribunal coincidió en que la Constitución no establece ni otorga un monopolio exclusivo de las candidaturas a los partidos políticos. Validando de esta manera las candidaturas independientes a presidentes municipales, diputados locales y de gobernador establecidas por el Código Electoral Estatal. Sin embargo, la determinación no sentó jurisprudencia, ni abrió la posibilidad a las candidaturas ciudadanas que no están permitidas expresamente por las leyes secundarias, tal y como se vio con la controversia constitucional sobre la Reforma Electoral Federal de 2007. En el caso de Yucatán, el artículo 28 Ley Electoral local establecía la figura de candidaturas independientes para los cargos a gobernador, diputados por el principio de mayoría relativa y planillas de ayuntamientos. Por su parte, el Código Electoral de Sonora dedicaba su capítulo VI a las candidaturas ciudadanas, artículos 192 a 195. 26 37 Alejandro Chanona Burguete La Reforma Electoral y la consolidación de la partidocracia Resultado de la elección presidencial de julio de 2006 y todas sus consecuencias en materia de impugnaciones e incertidumbres, incluido el desgaste del sistema electoral en su conjunto, uno de los temas prioritarios dentro de la reforma del Estado fue precisamente la reforma electoral. Los más optimistas pensamos que el siguiente paso en la transición democrática de México era una nueva reforma electoral que abarcara temas como la compactación de los calendarios electorales, la reducción del financiamiento a los partidos políticos, el acceso gratuito a los medios de comunicación en condiciones de igualdad para los partidos políticos; así como una serie de elementos propios de la democracia participativa como la incorporación de las figuras del plebiscito, el referéndum, la revocación de mandato y la iniciativa popular y, por supuesto las candidaturas ciudadanas. Por desgracia, lejos de allanar el camino de la consolidación democrática y el tránsito de la democracia electoral hacia la democracia ciudadana, la reforma electoral diseñada e impulsada por los partidos mayoritarios en el Congreso de la Unión, consolida el régimen partidocrático atentando contra los derechos políticos de los ciudadanos y contra la propia pluralidad del sistema de partidos. Por medio de la reforma electoral de noviembre de 2007, los partidos políticos mayoritarios no sólo conservaron las restricciones establecidas en la legislación secundaria sobre la exclusividad de los partidos para registrar candidatos a puestos de elección popular, sino que fueron más allá al establecer en el artículo 116 constitucional el derecho exclusivo de los partidos políticos para solicitar el registro de candidatos a cargos de elección popular a nivel estatal.27 Asimismo, en el artículo 218 del nuevo COFIPE se conservó intacto lo establecido por el antiguo artículo 175, al que se hizo referencia líneas arriba, señalando que “corresponde exclusivamente a los partidos políticos nacionales el derecho de solicitar el registro de candidatos a cargos de elección popular”.28 De esta manera, los partidos en México han limitado la participación ciudadana de la vida democrática del país, dejando de lado temas tan sensibles como el de las candidaturas independientes. Con la reforma electoral, los partidos mayoritarios antepusieron una vez más sus intereses a los de la sociedad, negando la apertura 27 Inciso E de la fracción IV del artículo 116 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, reformado mediante decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación el 13 de noviembre de 2007. 28 Artículo 218 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, publicado en el Diario Oficial de la Federación mediante Decreto Presidencial del 11 de enero de 2008. 38 Derechos Políticos y Candidaturas Independientes de opciones para la elección, lo que va en contra tanto de los derechos políticos de aquellos ciudadanos que pretender ser electos sin pertenecer a un partido político (candidatos independientes); como de los principios internacionales sobre la democratización de las elecciones, específicamente el referente a la pluralidad política. Ante esta situación los grupos parlamentarios de Convergencia en el Congreso de la Unión, votamos contra una reforma electoral orientada a consolidar el sistema partidocrático y viciada de origen en la medida en que se violaron los mecanismos establecidos en la Ley para la Reforma del Estado.29 Asimismo, Convergencia presentó ante la SCJN dos acciones de inconstitucionalidad sobre la reforma electoral. La primera, del 13 de diciembre de 2007, contra la Reforma Electoral Constitucional,30 fue sobreseída por la Corte al considerar que dicho procedimiento no era la vía para impugnar las modificaciones a la Constitución, dejando abierta la posibilidad de ser revisadas por la vía del amparo. La segunda acción de inconstitucionalidad fue presentada en febrero de 2008 contra el COFIPE, se sustentó en seis conceptos de invalidez jurídica entre los que destaca la vulneración de la garantía de participar para votar y ser votado de que goza todo ciudadano.31 29 La Ley para la Reforma del Estado estableció un procedimiento consistía en impulsar iniciativas de reforma a la Constitución con el máximo consenso de las fuerzas políticas en el marco de la Comisión Ejecutiva para la Negociación y Construcción de Acuerdos del Congreso de la Unión (CENCA). Una vez sometidas a la consideración de todas las fuerzas políticas, dichas iniciativas deberían presentarse a cualquiera de las dos Cámaras. Ni la Ley, ni su reglamento, facultaron a la Comisión Permanente del Congreso para tal efecto. Sin embargo, la iniciativa de reformas electorales constitucionales se presentó en el último día de sesiones de la Comisión Permanente y sin el conocimiento previo de todas las fuerzas políticas, violando así los procedimientos establecidos por l a Ley para la Reforma del Estado. 30 Entre los agravios señalados Convergencia en la acción de inconstitucionalidad destacan: a) la existencia de vicios formales del procedimiento; c) el que se conculcan los derechos de los ciudadanos al incluir en el artículo 116 constitucional la exclusividad de los partidos políticos para registrar candidatos a puestos de elección popular, contrario al contenido del artículo 35 que garantiza el derecho ciudadano a votar y ser votado; c) la vulneración al artículo 28 de la Constitución, ya que se crea un monopolio al concentrar en una entidad del Estado la contratación y distribución de los tiempos en los medios masivos de comunicación. 31 Los otros conceptos de invalidez jurídica fueron: a) violación al procedimiento legislativo, establecido en la Ley para la Reforma del Estado; b) se vulneran los principios de Libertad de Asociación y Participación Política, consagrados en los artículos 1º, 4º, 5º, 6º, 7º. 9º, 35, 40 y 41 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; c) se les sustrae a los partidos políticos nacionales el derecho para determinarse, conforme a su proyecto político, en relación al uso de tiempos en los medios de comunicación masiva de radio y televisión; d) se excluye del COFIPE, el otorgamiento de financiamiento público por concepto de actividades específicas, otorgando en su lugar a los partidos políticos, recursos públicos para esos fines en proporción del treinta por ciento en forma igualitaria y setenta por ciento en relación a la votación nacional emitida que hubiese obtenido cada partido político, en la elección inmediata anterior de diputados por mayoría relativa, con ello se favorece a los partidos mayoritarios que aprobaron dicha reforma; y e) se excluye en el nuevo COFIPE, a las agrupaciones políticas nacionales del financiamiento público ordinario, a pesar de provenir de una base constitucional. 39 Alejandro Chanona Burguete Durante las discusiones en la Corte sobre las candidaturas independientes se perfilaron cuatro posturas: - La que sostuvieron los Ministros Valls, Gudiño y Azuela, en el sentido de que la Constitución no da cabida a las candidaturas independientes y, consecuentemente, se deben entender prohibidas por lo que el legislador no puede establecerlas. - La contraria, postulada por los Ministros Góngora Pimentel y Silva Meza, favorable a las candidaturas independientes, sustentada en los derechos políticos garantizados en la Constitución y en los compromisos internacionales de México en la materia. - Los Ministros Luna Ramos, Aguirre Anguiano y González Salas, que señalaron que como la Constitución no tiene una prohibición ni un mandato expreso para las candidaturas independientes, queda como potestad del legislador la posibilidad o no de establecerlas. - La de los Ministros Cossío y Olga Sánchez, que coincidieron en la validez del precepto.32 Finalmente, por mayoría de votos la Corte validó el artículo 218 del nuevo COFIPE. Avalando de esta manera, la exclusividad de los partidos políticos en materia de candidaturas. ¿Por qué sí a las candidaturas independientes en México? El sustento de todo régimen que se considere democrático es la participación de los ciudadanos en los asuntos públicos, vía la emisión del voto, los partidos políticos, las agrupaciones u organizaciones no gubernamentales y los instrumentos propios de la democracia participativa como la iniciativa popular, el referéndum, plebiscito o la revocación del mandato. El fundamento de la democracia es precisamente el ciudadano, cuyos derechos políticos deben ser promovidos y respetados. Las candidaturas independientes constituyen claramente una forma de participación ciudadana en los asuntos públicos. Los diversos instrumentos internacionales sobre derechos humanos, específicamente sobre derechos civiles y políticos, consagran el derecho del ciudadano a presentarse como candidato a elecciones sin necesidad de que dicha candidatura tenga que ser exclusivamente vía un partido político. Sesión Pública Ordinaria del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, sobre las Acciones de Inconstitucionalidad Números 61/2008 (y sus acumuladas), op.cit. 32 40 Derechos Políticos y Candidaturas Independientes El derecho a votar y ser votado es un derecho político universalmente aceptado. Si bien es cierto que cada Estado ha de determinar nacionalmente sus normas y los requisitos específicos para la postulación de las candidaturas, los instrumentos internacionales de derechos humanos señalan también que éstos deben ser razonables, necesarios y proporcionales. Tal y como lo señaló el Ministro Góngora Pimentel en el marco de las discusiones sobre la inconstitucionalidad del COFIPE, el requisito de ser postulado por un partido político atenta contra dichos criterios, contraviniendo los compromisos internacionales de México. Retomando al Ministro Silva Meza, además de violar el derecho fundamental de ser votado consagrado en el artículo 35 constitucional, la pertenencia a un partido político “no puede considerarse como una calidad necesaria para ejercer un cargo de elección popular, dado que formar parte de un partido político no es un atributo intrínseco relativo a la persona”.33 El derecho del ciudadano prima sobre el derecho de los partidos y en un régimen democrático, restringir el derecho a los ciudadanos de ser candidatos independientes significa restringir las libertades políticas y el pluralismo. Significa también atentar contra el derecho de los ciudadanos que no se sienten representados por los partidos políticos. Recordemos que a ojos de la ciudadanía, los partidos políticos en México han dejado de representar los intereses sociales para defender interese de grupo. La desconfianza sobre estos institutos básicos del sistema democrático que, por definición, deben ser un bien público, crece cada día más. Tal y como lo demuestra la encuesta de Consulta Mitofsky sobre Confianza en las Instituciones de septiembre de 2008, los partidos políticos permanecen en el último lugar de confianza de los ciudadanos con una calificación del 5.3 sobre 10, detrás de la policía cuya calificación fue del 5.8 y los senadores, diputados y sindicatos, que alcanzaron un promedio de 5.9.34 La sociedad reclama nuevas formas de participación ciudadana y nuevas opciones para elegir. En la medida en que un 98% de los ciudadanos mexicanos no pertenecen a ningún partido político, la legislación secundaria del COFIPE los excluye de la posibilidad de tener cargos de elección popular. Entre los argumentos contra las candidaturas ciudadanas y los efectos negativos que traerían para el sistema electoral en México destacan el que afirma que el resultado será un mayor alejamiento de los partidos por parte del ciudadano y la introducción de condiciones de inequidad en la contienda debido a la falta de regulación sobre las candidaturas independientes. 33 Palabras del ministro Silva Meza en la Sesión Pública Ordinaria del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, sobre las Acciones de Inconstitucionalidad Números 61/2008 (y sus acumuladas), op.cit. 34 Consulta Mitofsky, Confianza en las Instituciones. Ranking Nacional, febrero de 2008. 41 Alejandro Chanona Burguete Frente a estas afirmaciones las respuestas son múltiples. Por principio, el posibilitar las candidaturas ciudadanas significa reconocer al ciudadano como actor del régimen democrático y su legítimo derecho de aspirar a un cargo de elección popular por la vía o no de un partido político. Significa reconocer el poder ciudadano, porque en un régimen democrático el acceso al poder público no debe ser monopolio exclusivo de los partidos políticos. Asimismo, la experiencia internacional ha demostrado que un régimen de partidos puede perfectamente convivir con la posibilidad de las candidaturas ciudadanas. Si los partidos políticos somos capaces de ofrecer a la ciudadanía opciones viables y atractivas, si somos capaces de reconstruir la confianza en nuestro trabajo y en actuar como entidades de interés público al servicio de la construcción democrática, no tenemos porqué temer a un “embate” de los candidatos ciudadanos. Al contrario, reconocer los liderazgos sociales y el derecho de todo ciudadano de presentarse a una contienda electoral de manera independiente debiera ser parte de nuestro compromiso con la construcción de la democracia mexicana. Finalmente, sobre la posibilidad de que las candidaturas ciudadanas conlleven la introducción de prácticas de inequidad en el proceso electoral, nuevamente habría que señalar que la experiencia internacional indica que existen instrumentos para garantizar, tanto la representatividad de la postulación (como lo es el requisito de un número determinado de firmas conforme al padrón electoral), la seriedad de la misma (con la incorporación del requisito del depósito económico para garantizar la viabilidad financiera de la campaña); así como la equidad en la contienda, en la medida en que las legislaciones se adecuan para promover un sistema de reglas claros que garantice la participación de todos los candidatos en las mismas condiciones. En consecuencia, lo que necesitamos es compromiso con la ciudadanía e imaginación para generar el marco normativo que responda a las necesidades específicas del país como, por ejemplo, la introducción de mecanismos de transparencia y rendición de cuentas que garanticen que los recursos de la campaña son de origen lícito. En marzo de 2008 el Senado aprobó reformar el artículo 116 de la Constitución con la finalidad de eliminar la prohibición de postular candidatos ciudadanos a cargos de elección popular en estados y municipios, sin que ello signifique un avance real en la medida en que se mantienen las restricciones en el COFIPE. De esta manera, las fuerzas políticas progresistas del país habremos de seguir trabajando para la construcción de una democracia sustentada en la participación democrática. Esperemos vencer los resabios autoritarios y los intereses particulares de los partidos mayoritarios a favor de la ciudadanía. 42