SEGURIDAD SOCIAL Y SALUD: - Facultad de Ciencias Económicas
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Una reforma distinta para el sistema de obras sociales: más protección, menos desigualdad y condiciones más transparentes Claudia C. Danani* - Estela M. Grassi** Resumen La reforma del seguro social de salud conocida como “Libre elección de la Obra Social”, que se inició en 1993, ha resultado en la virtual constitución de un seguro individual y privado, que de-socializó los principios de solidaridad y protección, y que reproduce directamente la estructura de ingresos personales, derivada de la posición (individual) en el mercado de trabajo. La combinación del diseño institucional finalmente adoptado con las prácticas que históricamente han caracterizado a cada uno de los sectores sociales y políticos intervinientes (dirigencias sindicales, agencias estatales, empresas de medicina prepaga) derivó en un nuevo equilibrio en el que encontraron lugar, y aun se acentuaron, los rasgos más regresivos de cada uno de ellos: a) empresarios que no compiten ni asumen riesgos, b) sindicalistas que no empujan a la extensión y socialización de la atención de la salud, c) un sistema que descrema, d) instituciones públicas que funcionan más como reaseguros de los subsectores privado y de la seguridad social (cuando no cumplen con su responsabilidad), que como prestadoras de servicios a la población y garante de sus derechos, y e) un estado con enormes dificultades para ejercer controles efectivos sobre cada uno de ellos. Un proceso que revierta esta situación e introduzca contenidos más progresivos implica emprender acciones en la siguiente dirección: a) Corto plazo: • Reducir la diferenciación de planes de atención médica derivados de aportes y contribuciones; • Revisar en sentido progresivo la proporción de aportes y contribuciones con destino al Fondo Solidario de Redistribución, aumentando el umbral de transferencias automáticas de éste; • Introducir un criterio de “contribución patronal mínima” con destino a la atención de la salud; • Formalizar e institucionalizar el funcionamiento de las empresas de medicina prepaga, mediante la sanción de la ley correspondiente; • Mejorar la capacidad de las instituciones estatales de controlar el cumplimiento de las obligaciones de cada uno de los sectores involucrados. b) Mediano y largo plazo: • Limitar las atribuciones que cada entidad sindical tiene individualmente sobre las condiciones de contratación y prestaciones y sobre el acceso y pasaje de beneficiarios, fortaleciendo y democratizando instancias de administración y gestión más amplias (Superintendencia de Servicios de Salud); • Redefinir las competencias de los convenios colectivos de trabajo respecto del seguro social de salud; • Vincular el “Plan Nacional de Regularización del Trabajo” del Ministerio de Trabajo y planes sociales con las intervenciones sobre los sistemas de transferencias (aportes y contribuciones y umbrales mínimos de subsidio automático), incorporando tendencialmente y en igualdad de condiciones a beneficiarios de planes sociales y monotributistas de bajos ingresos. 1 Introducción La atención de este trabajo está focalizada en el análisis e identificación de propuestas para el sistema de obras sociales (SOOSS) en su configuración actual, resultante de una peculiar combinación de los 7 años de vigencia efectiva de la política conocida como “Libre Afiliación de la Obra Social” y de la herencia sociopolítica e institucional de fuerte apropiación particularista sobre la cual aquélla operó. La reforma del seguro social de salud conocida como “Libre elección de la Obra Social”, que se inició en 1993, comenzó asumiendo un diseño asimilable a lo que en los años recientes se ha caracterizado como “quasi-mercado”. El trabajo argumenta que el desarrollo efectivo de esta reforma ha resultado en la virtual constitución de un seguro individual y privado, con muy peculiares mecanismos de mediación política, que de-socializó los principios de solidaridad y protección y que reproduce directamente la estructura de ingresos personales, derivada de la posición (individual) de las personas cubiertas en el mercado de trabajo. En resumen: todo lo contrario de una reforma que fortalezca o mejore la equidad, casi cualquiera sea el modo en que la misma sea definida. A esta introducción sigue un primer capítulo de breve diagnóstico de la situación del (SOOSS), en el que enfatizaremos aquellos aspectos que a nuestro juicio representan el punto de partida para las propuestas que se pondrán a consideración. Estas últimas son presentadas en la segunda parte, con su debida fundamentación. Los niveles y alcances de desarrollo para la puesta en marcha de las propuestas son disímiles. En buena medida, ello tiene que ver con la naturaleza de los procesos implicados, pues – más allá de prejuicios y opiniones del sentido común- emprender cualquier discusión sobre este sistema implica internarse en cuestiones que atañen al funcionamiento del sistema político y de las condiciones de vida de los sectores trabajadores. Lo primero (sobre el sistema político), por la histórica participación sindical en la gestión y administración de las obras sociales; lo segundo (sobre las condiciones de vida de los trabajadores), porque por lo menos en los últimos 50 años en el seguro de salud se procesó parte de las condiciones del trabajo asalariado. Estructura y funcionamiento actuales del sistema de obras sociales La actual estructura del (SOOSS) deriva de una serie de regulaciones, la primera de las cuales se remonta al Decreto 9/93, conocido como “Libre elección de la Obra Social”. El conjunto de la legislación actualmente vigente establece: a) La libertad de elección, por parte del beneficiario, de la obra social de su preferencia, dentro de aquellas pertenecientes a la categoría de “obras sociales sindicales”, a la que en 1995 pasaron a revistar también los hasta entonces “institutos 2 de administración mixta” (que habían sido creados por ley desde 1945, y de cuyas conducciones participaba el Estado). Posteriormente, esa libertad se amplió a las obras sociales de dirección y obras sociales de empresas, quedando en cambio prohibida para asociaciones médicas y empresas de medicina prepaga. b) Dicha libertad de elección puede ser ejercida una vez al año, y queda prohibido a las entidades seleccionar por cualquier vía a los solicitantes. El órgano regulador (la Superintendencia de Servicios de Salud – SSS) compensa la diferencia entre el aporte definido como mínimo, y expresado en el valor de la cápita, y el efectivamente resultante de los aportes y contribuciones realizados sobre el salario del trabajador. c) Individualización del aporte, que pasa a denominarse “cápita portable”, ya que el beneficiario se hace “dueño” del mismo. El importe de ese aporte es el que el beneficiario puede trasladar e imputar a la entidad de su elección (excepción hecha de la proporción destinada al Fondo de Redistribución). Ello cambió enteramente el esquema de distribución, pues en realidad los beneficiarios del sistema han pasado a tener una capacidad individual de “compra” de servicios de salud que reproduce directamente la estructura de ingresos personales (diferencias salariales). d) Prohibición de doble cobertura en el sistema para todos los grupos familiares, los que, en caso de contar con más de un miembro aportante, deben consolidar su afiliación en una única entidad. e) Obligación de pago de las prestaciones realizadas por instituciones públicas a beneficiarios del sistema (también de afiliados a empresas de medicina prepaga), mediante mecanismos de facturación en el punto de atención. f) Establecimiento de una canasta básica de servicios (denominada PMO, Plan Médico Obligatorio), a cuya observancia están obligadas todas las entidades existentes. El incumplimiento sistemático de esas prestaciones es considerado motivo suficiente para la liquidación de la entidad, o para el ingreso a mecanismos de fusión entre obras sociales. Debe decirse que el PMO originalmente sancionado (Resolución N° 939/00) fue definido en un nivel elevado para los stándares internacionales, aunque desde enero de 2002 se aplica el PMOE (Plan Médico Obligatorio de Emergencia), medida concebida como transitoria en el marco de la crisis de fines de 2001 y principios de 2002, y que ha sido renovada desde entonces. Su actual vigencia, en consecuencia, parece explicarse más en términos de una política de por lo menos mediano plazo, tendiente a redefinir hacia abajo la canasta de servicios a cuya prestación se obliga al SOOSS. g) Incorporación de la figura del “adherente”, por la cual trabajadores autónomos y monotributistas pueden asociarse a las distintas entidades, mediante el pago de una 3 cuota mensual, equivalente al valor de la cápita, más el correspondiente al aporte al Fondo de Redistribución. h) De este sistema ha quedado excluido el Seguro de Atención Médica para Jubilados (PAMI, Plan de Asistencia Médica Integral), cuyo funcionamiento permanece atado a la contratación de prestadores regionalizados, con pagos de cápitas superiores a la del resto del sistema de seguro. La exclusión es de dos tipos: ni el PAMI es una entidad por la que los beneficiarios puedan optar, ni los pasivos pueden elegir libremente a todas las entidades del sistema. Más aún, una parte importante de las obras sociales actualmente cancelan la afiliación cuando los beneficiarios acceden a la jubilación, quedándoles a estos últimos, por lo tanto, sólo la alternativa del PAMI. A la vez, el PAMI está atravesando uno más de los ciclos que en los últimos años se han tornado casi permanentes, de “saneamiento y ordenamiento institucional”. Las décadas de descomposición acumulada, sin embargo, no permiten que se perciban mejoras prestacionales sustantivas para los beneficiarios, más allá de que sí viene registrándose mayor orden en los gastos y mejor estado de la caja. En términos de la preocupación que anima el propósito del “Plan Fénix II” –“avanzar en forma sostenida en un camino de crecimiento con equidad”-, nos interesa enfatizar aquí dos cuestiones: • Según lo señalado en el punto c), el esquema distributivo que instaló la “libre elección” es el de la eliminación de toda transferencia entre beneficiarios, que fue la que mejor había funcionado hasta el año 1993, ya que era la que tenía sentido más progresivo (pues los afiliados de mayores ingresos y “más sanos” financiaban las prestaciones de los beneficiarios con menores ingresos y que hacían un uso más intenso de los servicios). Así, dejó en pie sólo la transferencia entre empleadores y empleados, y la interinstitucional, vía Fondo de Redistribución, cuyo funcionamiento ha sido, cuanto menos, poco eficaz en términos de mejorar la distribución agregada. En consecuencia, el esquema es de máximo individualismo e individualización, convirtiendo al seguro de salud en algo parecido a un “reflejo” de la posición –individual- de cada beneficiario en el mercado de trabajo. • Pese a la importancia de esa modificación, la posibilidad de elegir “libremente” la obra social fue, sin duda, la medida más difundida, y aquélla por la que se identificó –y sigue identificándose aún hoy- el proceso de reforma. Ello obedeció al hecho de que esa alternativa puso (relativo) fin a la situación de cautividad de los beneficiarios, que desde la década del ´40, y más precisamente desde la sanción de la ley 18610/70, estaban compulsivamente afiliados a la obra social organizada por el sindicato al que pertenecían. En esta mayor, o casi exclusiva, atención prestada a la posibilidad de cambiar de obra social, incluimos a las propias 4 dirigencias sindicales, que desde 1993 criticaron la reforma por el carácter “antisindical” que le atribuían. Vale decir: tanto “la opinión pública” como los medios de comunicación, y los propios sectores participantes, colocaron en primer lugar los contenidos directamente político-institucionales de la reforma (que reconfiguraban los pesos relativos de los distintos grupos dirigentes y de interés), por sobre aquellos que tuvieron directa incidencia en las condiciones de atención de los beneficiarios-trabajadores. Simultáneamente con la plena puesta en marcha del nuevo sistema, se ha visto también que las empresas de medicina prepaga, que durante años habían reclamado por la posibilidad de ingresar como entidades de pleno derecho, dejaron de presionar en ese sentido. El motivo de ello es que han establecido convenios con las obras sociales sindicales, de empresas y de personal de dirección, de distintos tipos y grados de formalización –y en algunos casos, de dudosa legalidad- por los cuales están participando del sistema. Esos convenios mayoritariamente han convertido a las obras sociales en virtuales intermediadoras entre los beneficiarios y dichas empresas, que son las prestadoras de los servicios, ahora tercerizados. Pese a que esta modalidad implica para las empresas mayores costos de transacción –por la retención que las obras sociales realizan, y que es muy difícil de calcular precisamente por ese carácter sólo semi-formal de la relación-, ellos están ampliamente compensados por el hecho de que la responsabilidad y el riesgo siguen siendo asumidos por las obras sociales. El carácter opaco de esta relación debilita aún más la capacidad de control estatal. De este modo, las empresas de medicina prepaga –en particular, las seis más grandes- han ganado un número importantísimo de beneficiarios, muy por encima de aquél con el que contaban antes de la “reforma”, y una modalidad de competencia entre sí que está política e institucionalmente mediada por los acuerdos con los sindicatos. A ello hay que agregar una acción de doble descreme de facto, ya que: • Descreme al nivel del sistema: las campañas de captación de beneficiarios que vienen desarrollando las empresas asociadas a las obras sociales, están especialmente orientadas a los beneficiarios con mayor capacidad de pago vía aporte. Tratándose de los grupos más rentables, su “pase” de obra social es estimulado, facilitándoseles los trámites y ofreciéndoles “mejores planes” (v.g., más costosos). Como contraparte, del lado de los beneficiarios desde 1998 viene verificándose una movilidad más intensa por parte de aquéllos cuyo aporte se encuentra por encima de la media del sistema. Ello ha dado por resultado una estructura de entidades con aportes promedio muy disímiles, con entidades que sólo funcionan por las compensaciones a cargo 5 del Fondo de Redistribución, y otras con aportes entre un 50 % y un 130 % por encima del promedio (Giordano y Colina, 2000: 42). La primera situación es particularmente gravosa para las entidades que contaban –y siguen contandocon infraestructura propia, pues los costos de operación son, lógicamente, muy superiores a los de la sola gestión de “cápitas”. • Descreme en el interior de las entidades: con el propósito de conservar a los afiliados originales (pertenecientes a la combinación de actividad y oficio sindicalmente cubierta) y de captar nuevos, un número importante de obras sociales han establecido planes diferenciados, cuya formalización tampoco es uniforme. Así, de hecho queda establecido un esquema de atención segmentado por niveles de ingresos, en el que trabajadores activos o pasivos de una misma actividad son derivados a efectores y reciben servicios cualitativa y cuantitativamente diferentes. En consecuencia, la caracterización del actual sistema puede ser resumida como sigue: a) empresarios que no compiten ni asumen riesgos, b) sindicalistas que no empujan a la extensión y socialización de la atención de la salud, c) un sistema que descrema en los distintos niveles de funcionamiento; d) un estado con enormes dificultades para ejercer controles efectivos sobre cada uno de los agentes de hecho y de derecho. En conjunto, el sistema cubre actualmente un total aproximado de 11.270.000 beneficiarios (entre titulares y familiares a cargo). La población bajo cobertura en todo el país se completa con un total de casi 3.100.000 beneficiarios del PAMI 1. Propuestas de corto y mediano plazo para una reorientación más progresiva del sector salud del sistema de seguridad social A nuestro juicio, un proceso que revierta esta situación e introduzca contenidos más progresivos implica emprender acciones en la siguiente dirección: En el corto plazo: a) Reducir la diferenciación de planes de atención médica derivados de aportes y contribuciones. La diferenciación en los planes médicos es una estrategia extendida a nivel internacional, en altísima proporción fundada en intereses comerciales y no en una diferencia sustantiva en la atención médica. De ello resulta que los aranceles mayores, más que expresar una atención que a nivel individual o agregada es mejor, más bien terminan generando ganancias extraordinarias para los prestadores. En un escenario 1 Actualización: 30/04/2005. Fuente: Superintendencia de Servicios de Salud y Gerencia de Tecnología y Planeamiento del Instituto Nacional de Servicios Sociales para Jubilados y Pensionados. 6 tal, la SSS puede y debe elaborar criterios para una estandarización de los agrupamientos de planes ofrecidos por las aseguradoras, reduciendo los rangos de variación de aranceles y estableciendo, si fuera necesario, topes para los importes fijados. b) Revisar en sentido progresivo la proporción de aportes y contribuciones con destino al Fondo Solidario de Redistribución, aumentando el umbral de transferencias automáticas de éste. Históricamente, el FSR ha significado una extraordinaria fuente de poder económico (por los montos que lo componen) y político (por la capacidad de presión e imposición de que dispone la autoridad en condiciones de decidir el destino de préstamos y subsidios, cualquiera ella sea). Deben generarse condiciones para ampliar las transferencias automáticas del FSR, que debería considerarse como compuesto de tres “sub-fondos”: 1) de compensaciones para quienes no alcancen la cápita mínima; 2) de asistencia a las entidades con infraestructura propia, estudiando sus condiciones de viabilidad, sostenibilidad en el tiempo y diferencias regionales; 3) de emergencia. Los dos primeros deberían concentrar la mayor parte de los fondos, funcionando de manera quasi-automática, aunque se requeriría una revisión periódica de la composición interna, aplicación y resultados, bajo procedimientos de máxima transparencia posible. Por la propia naturaleza del sector y de la problemática que atiende, el tercero resulta imprescindible, aunque debe ser minoritario. El saneamiento de las prácticas y de los resultados institucionales exige que las decisiones en torno del mismo sean sustraídas del escenario de puja intersindical actual, como así también de la condición de premios y castigos que diferentes gobiernos le han atribuido en su relación con el sindicalismo. c) Introducir un criterio de “contribución patronal mínima” con destino a la seguridad social en salud. Dada la brecha salarial, la multiplicación de pagos no bonificables y la naturaleza misma de las contribuciones sobre nómina salarial, es necesario (y posible) establecer una “contribución patronal mínima”, que constituya un piso independiente del salario. Tentativamente, y en términos generales, esa contribución podría establecerse en el 80 % de la cápita mínima periódicamente fijada, multiplicada por la carga familiar promedio para el conjunto del sistema, siendo posible destinar una parte de dicha contribución al “sub-fondo” de subsidios automáticos, con destino a trabajadores no asalariados de bajos ingresos (ver infra, “en el mediano y largo plazo”, punto c). Ello daría al trabajador destinatario de la contribución mayores posibilidades efectivas de hacer uso del derecho de opción, y haría más progresiva la carga del financiamiento. 7 d) Formalizar e institucionalizar el funcionamiento de las empresas de medicina prepaga, mediante la sanción de la ley correspondiente. Existe actualmente un vacío jurídico importante para la regulación y control del funcionamiento de las empresas de medicina prepaga, debido a que no existe legislación específica. Con diferencias significativas, hay tres proyectos de ley en estudio en el Congreso, cuyo tratamiento se torna urgente. Debido al bien en cuestión (la atención de la salud), el perfil de los contratos de adhesión (tipificación actualmente vigente) deben decidirse en una línea de mayor garantía para los beneficiarios y de mayor control sobre el funcionamiento de las empresas, sustrayendo sus contenidos de un contrato de derecho comercial privado. e) Mejorar la capacidad de las instituciones estatales de controlar el cumplimiento de las obligaciones de cada uno de los sectores involucrados. La ancestral incompetencia de los sistemas de registro y control no pueden seguir siendo considerados como un atributo inmodificable. Las obras sociales y empresas privadas deben pagar rigurosamente las prestaciones realizadas a sus beneficiarios por las instituciones del sector público, y ello debe ocurrir en un contexto de simplificación de los trámites exigibles a los afiliados. Es harto conocido que la complicación administrativa es un recurso sistemático que desalienta el uso de los servicios, y que a menudo descarga en los usuarios costos de todo tipo. Reglas claras (sobre prestaciones, costos y facturación) y un sistema de registro efectivo, automatizarían la prestación en el punto de atención. En el mediano y largo plazo: a) Limitar las atribuciones que cada entidad sindical tiene individualmente sobre las condiciones de contratación y prestaciones y sobre el acceso y pasaje de beneficiarios, fortaleciendo y democratizando instancias de administración y gestión más amplias (Superintendencia de Servicios de Salud). El desarrollo del SOOSS, tanto antes como con posterioridad a la reforma, obliga a reconocer que la participación sindical en la administración del seguro de salud no ha estimulado en absoluto una solidaridad en sentido amplio sino –muy por el contrariofavoreció comportamientos particularistas y las tendencias a la segmentación de la atención. Esta cuestión implica una discusión política sobre el tipo de participación sindical esperable, para lo cual es preciso: 1) hacer crecientemente más generales y menos específicas las condiciones de cada grupo ocupacional (ver infra, b), y elevar el nivel de agregación institucional (de sindicatos a federaciones y de éstas a confederaciones); 2) efectivizar la participación de los beneficiarios en distintas instancias de control y gestión, ya prevista en la legislación vigente, mediante mecanismos completamente independientes del funcionamiento sindical; 3) tender a 8 una menor participación relativa de las dirigencias sindicales en órganos que se han convertido en virtuales instancias de ejercicio de “derecho de admisión” (v.g.: Comisión de Evaluación de solicitudes de cambio de entidad, creada a petición sindical en 1998). b) Redefinir las competencias de los convenios colectivos de trabajo respecto del seguro social de salud. Debido a las diferente condiciones de negociación/presión de las que gozaban los sindicatos de los respectivos sectores de actividad, desde la década de 1960 los convenios colectivos fueron un instrumento de producción de desigualdades entre distintos grupos ocupacionales. En el caso de la atención de la salud de los trabajadores correspondientes, tales desigualdades se materializaron en contribuciones (patronales) extraordinarias con destino a las obras sociales, constitución de fondos especiales, etc.. Durante la década del ’90, y en el contexto de las políticas de flexibilización laboral, ese diferencial no sólo profundizó las desigualdades respecto de la protección que el sistema de seguridad social proporciona a distintos grupos trabajadores sino que en numerosas ocasiones fue un instrumento de acuerdos empresario-sindicales que reorientaron las cláusulas pactadas. Esa reorientación, que ha continuado en las rondas posteriores a la crisis de 2001, puede ser resumida en términos de la generación de dispositivos que en principio aumentaron la asistencia y protección del trabajador, pero que han sido puestos en cabeza de los gremios; de este modo, su efectivo aprovechamiento por el trabajador ha sido y es en muchos casos dudoso, y en cambio se han convertido en verdaderos sostenes de las entidades sindicales 2. En el mediano plazo, y del mismo modo que hemos propuesto delinear criterios para la determinación de los planes ofrecidos por las empresas, deben rediscutirse las competencias de los acuerdos paritarios respecto de la seguridad social, fortaleciendo la instancia de carácter más general que ya esbozamos en el punto anterior. En el conjunto de este documento, sabemos que se trata del aspecto políticamente más complejo y conflictivo, en tanto exige acuerdos (y vigilancia) sobre “otras” prácticas sociales y políticas, tanto de los propios sectores sindicales, como de los empresarios y de agentes estatales. Sin embargo, consideramos que no es posible ofrecer una alternativa verdaderamente diferente si no se emprende un camino en esta dirección. c) Vincular el “Plan Nacional de Regularización del Trabajo” del Ministerio de Trabajo y planes sociales con las intervenciones sobre los sistemas de transferencias (aportes 2 Técnicamente, las cláusulas mediante las cuales se establecen compromisos de los sectores empresarios, por fuera de lo que legalmente establece el sistema de seguridad social, reciben el nombre de “cláusulas obligacionales”. 9 y contribuciones y umbrales mínimos de subsidio automático), incorporando tendencialmente y en igualdad de condiciones a beneficiarios de planes sociales y monotributistas de bajos ingresos. En la misma línea de los puntos a) y b) (fundados en el supuesto de que el sistema de seguridad social debe estar dirigido al conjunto de las categorías de “trabajadores”, y no de “trabajadores asalariados formales”, ni –mucho menos- “sindicalizados”), es preciso generar pautas que progresivamente incorporen de manera estable a los trabajadores autónomos y monotributistas de bajos ingresos y a los beneficiarios de planes sociales a los dispositivos de subsidios automáticos (ver también punto c- de apartado “en el corto plazo”). Esta incorporación debe ser considerada por dos razones: porque en sí misma significaría un mecanismo de regularización y efectivización de la protección, en lo que a la atención de la salud corresponde; y porque política, cultural e institucionalmente implicaría la configuración de un nuevo sentido de la solidaridad entre trabajadores, no como declamación sino como construcción de instituciones. Está claro que ello implica encontrar nuevos equilibrios para intereses que están en conflicto, aún en el interior del mismo segmento de trabajadores. Para ello, la actual campaña del Ministerio de Trabajo para regularización del empleo es una oportunidad que debe ser potenciada, pues de su éxito o su fracaso dependen la definición misma del universo de debidos beneficiarios. Por otras razones, pero con idéntica importancia, debe analizarse la situación de los sectores destinatarios de las distintas políticas que desde el Ministerio de Desarrollo Social vienen desarrollándose (y que no son objeto de nuestro análisis aquí). En este último caso, y retomando lo que señalamos en la introducción respecto del campo del trabajo, señalamos que la condición en la que revistan esos segmentos poblacionales pone en el centro de la escena un problema que atraviesa las actividades “económicas” que se impulsan bajo formas de promoción del empleo, emprendimientos productivos, etc.: la de la definición de los participantes como ciudadanos con derechos, o como “asistidos”, en el más tradicional de los sentidos. Finalmente, en el mediano y largo plazo se impone una discusión global sobre los sistemas de protección, discusión en el marco de la cual se ponga a consideración una reconstrucción de la protección social con independencia de las posiciones y condiciones que los sujetos ocupen en el mercado de trabajo. En las actuales condiciones, y bajo perspectivas de una tendencial disminución de la capacidad del sistema económico de incorporar trabajadores a “puestos plenos” tal como los mismos fueron concebidos hasta hace dos décadas, es necesario someter a examen y a discusión los fundamentos de los sistemas protectorios, concebidos estos globalmente como derechos. Ello significa: evitar propuestas que apelan de manera vacía a la 10 ciudadanía, vigilar los acuerdos espurios, e ir definiendo “anillos de prestaciones” que sean expresivos de progresivos reconocimientos y materializaciones de una solidaridad igualitaria, que sean técnicamente evaluados y valorados y políticamente decididos, bajo formas cuyo carácter democrático deberá en buena medida ser paulatinamente descubierto y, tal vez, “inventado”. Una definición de política de este tipo implica revisar no sólo el SOOSS tal como tradicionalmente se lo ha identificado sino lo que se reconoce como “sector público”, sus efectores y sus agentes (diagnóstico sobre los cuales no tratamos aquí). * Licenciada en Ciencia Política y en Trabajo Social, UBA. Especialista en Planificación y Gestión de Políticas Sociales, UBA. Investigadora-Docente por concurso, FSOC, UBA e interina del Instituto del Conurbano de la Universidad Nacional de General Sarmiento. Directora de la Licenciatura en Política Social, UNGS. ** Licenciada en Trabajo Social y en Antropología y Doctora en Antropología Social, UBA. Profesora Titular Regular de Antropología Social, FSOC, UBA. Investigadora del Instituto de Investigaciones “Gino Germani”, donde dirige el proyecto “Política Social, condiciones de trabajo y formas de organización socio-política”. Profesora de la Maestría en Política Social, FSOC, UBA. 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