las expropiaciones urbanísticas en la ley 8/2007, de 28 de mayo, de

LAS EXPROPIACIONES URBANÍSTICAS EN LA
LEY 8/2007, DE 28 DE MAYO, DE SUELO
JUAN RAMÓN FERNÁNDEZ TORRES
SUMARIO: I. RÉGIMEN DE LAS EXPROPIACIONES URBANÍSTICAS A
RESULTAS DE LO DISPUESTO EN EL ARTÍCULO 28 LS/2007: 1. Introducción.
2. Definición legal. 3. Sistema de fuentes. 4. Legitimación. 5. Determinación del justiprecio. 6. Pago en especie como alternativa al pago en metálico. 7. Ocupación e
inscripción en el Registro de la Propiedad. 8. Balance de la nueva ordenación.—
II. REVERSIÓN EXPROPIATORIA: NOVEDADES Y CONTINUIDAD EN EL
ARTÍCULO 29 LS/2007: 1. Concepto y naturaleza del derecho de reversión. 2. Supuestos de hecho de la reversión de terrenos expropiados. 3. Supuestos de exclusión de
la reversión. 4. Consideraciones finales.— BIBLIOGRAFÍA.
RESUMEN: El presente trabajo analiza las principales reglas establecidas por
la nueva Ley 8/2007, de 28 de Mayo, de Suelo, en materia de expropiaciones urbanísticas. Se ponen de manifiesto la ausencia de innovaciones de calado en lo referente a las expropiaciones, en contraste —significativo, sin duda alguna— con las
novedades sustanciales introducidas en el contenido del derecho de reversión.
Palabras clave: expropiación forzosa; expropiaciones urbanísticas; derecho de
reversión.
ABSTRACT: The study analyzes the most important rules that the new Land Act
2007 establishes in Spain on the subject of the expropiations related to urbanism. It
shows up the lack of real innovations concerning the expropiations, unlike in a very
significant way those substantial innovations introduced in the content of the right
of reversion.
Key words: expropiation; expropiations related to urbanism; right of reversion.
183
JUAN RAMÓN FERNÁNDEZ TORRES
I. RÉGIMEN DE LAS EXPROPIACIONES URBANÍSTICAS A
RESULTAS DE LO DISPUESTO EN EL ARTÍCULO 28 LS/2007
1. Introducción
Las expropiaciones urbanísticas han sido objeto de numerosos cambios
legislativos en los últimos años, contribuyendo a fortalecer sus singularidades respecto de las expropiaciones ordinarias. Las sucesivas reformas de la
legislación urbanística del Estado subrayan este proceso. En este sentido, la
Ley 8/2007, de 28 de Mayo, de Suelo (LS/2007, en adelante) también contribuye a acentuar dichas peculiaridades de las expropiaciones urbanísticas.
Es patente que en la actualidad las expropiaciones urbanísticas se conceptúan en puridad como expropiaciones especiales, por razón de la especificidad de sus fines, del procedimiento expropiatorio y de los criterios de valoraciones, así como de su propia ordenación positiva. Esta se aleja
paulatinamente de los patrones fijados por la legislación general de expropiación forzosa, fruto de lo cual es su notable grado de autonomía, que la
jurisprudencia contencioso-administrativa ratifica (FERNÁNDEZ TORRES,
2007a, 25 y ss.).
Ya la Ley de Régimen del Suelo y Ordenación Urbana de 12 de Mayo
de 1956 (LS/1956, en adelante) altera de forma significativa el planteamiento
inicial de la Ley de Expropiación Forzosa de 16 de Diciembre de 1954 (LEF,
en adelante), que postulaba la instauración de las bases de la unificación del
régimen expropiatorio sobre unos principios comunes y generales susceptibles de extenderse a todas las expropiaciones. La LS/1956 desiste de acomodarse al marco general de la LEF. En su lugar, se inclina por integrar la
expropiación forzosa como un elemento más del sistema urbanístico, provisto de autonomía y anclado en sus propios fundamentos. El efecto más
nítido es la postergación de la LEF a un segundo plano, configurándose como
una simple norma supletoria, aplicable sólo en defecto de lo establecido por
la normativa urbanística.
El proceso descrito no ha hecho sino exacerbarse constantemente desde
entonces. La Ley 8/1990, de 25 de Julio, de Reforma del Régimen Urbanístico y de Valoraciones del Suelo primero (artículo 73) y el Texto Refundido
de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, aprobado por Real
Decreto Legislativo 1/1992, de 26 de Junio (en adelante, TRLS/1992; artículos 46 y 216 y disposición derogatoria única 3ª) confirman con firmeza la
vía abierta por la LS/1956. La Ley 6/1998, de 13 de Abril, de Régimen del
Suelo y Valoraciones, y ahora la LS/2007 se alinean con esta tendencia, prolongándola. De este modo, se pone de manifiesto que la totalidad de los textos legales dictados desde 1990 en materia de urbanismo subrayan el proceso de disociación de las expropiaciones urbanísticas con relación a las
184
LAS EXPROPIACIONES URBANÍSTICAS EN LA LEY 8/2007, DE 28 DE MAYO, DE SUELO
restantes expropiaciones por un lado, y de unificación por aplicación extensiva de sus preceptos a todas ellas por otro. La legislación urbanística del
Estado preceptúa en términos concluyentes que los criterios valorativos a
efectos expropiatorios serán siempre y en todo caso los contemplados en la
misma, «cualquiera que sea la finalidad de ésta y la legislación que la motive»
(artículo 20.1.b LS/2007).
Es verdad que la diferenciación entre las expropiaciones urbanísticas y
las demás expropiaciones se difumina de algún modo o, pura y simplemente,
pierde parte de su relevancia, muy en particular a partir de la aprobación de
la Ley 8/1990 antes mencionada. Con todo, la distinción aún mantiene un
incuestionable protagonismo, a otros efectos de su régimen jurídico. Se puede
afirmar así que las expropiaciones urbanísticas son en la actualidad más especiales que nunca, algo a lo que no son ajenos ni la doctrina del Tribunal Constitucional ni la propia normativa urbanística de las Comunidades Autónomas.
Por lo demás, la regulación de las expropiaciones urbanísticas no ha
merecido apenas atención por parte del legislador en la LS/2007, que ha
pasado casi de puntillas sobre las principales cuestiones que se suscitan en
la actualidad (PAREJO ALFONSO y ROGER FERNÁNDEZ, 2007, 340, entre otros).
En la práctica, se advierte sin dificultad la patente línea de continuidad entre
el artículo 28 LS/2007 y la ordenación contenida en los artículos 33 y ss. de
la hoy derogada LSRV, cuyo sentido y alcance ha merecido numerosos estudios (por todos, FERNÁNDEZ TORRES, 2007a, in toto). Un repaso de cada uno
de los elementos de las expropiaciones urbanísticas permite apreciar de modo
indubitado la proximidad entre ambos preceptos.
2. Definición legal
El artículo 28.1 LS/2007 revela una estrecha analogía con el artículo 34
LRSV en cuanto a la caracterización de las expropiaciones urbanísticas. Se
catalogan como tales las expropiaciones que están ligadas al cumplimiento
de los objetivos y fines de la legislación urbanística aplicable, esto es, la normativa autonómica, de conformidad con la doctrina constitucional formulada
por la STC 61/1997, de 20 de Marzo. A su tenor, «la expropiación por razón
de la ordenación territorial y urbanística puede aplicarse para las finalidades
previstas en la legislación reguladora de dicha ordenación, de conformidad
con lo dispuesto en esta Ley y en la Ley de Expropiación Forzosa».
Supone lisa y llanamente que el criterio determinante para la caracterización de las expropiaciones urbanísticas radica, de forma idéntica a lo dispuesto por el artículo 34 LRSV, en el propósito que persiga cada una de ellas,
decisión que compete al titular de la competencia sectorial, «aquí reconducible a la de urbanismo» (STC 61/1997, de 20 de Marzo, FJ 20.a y 30).
185
JUAN RAMÓN FERNÁNDEZ TORRES
La consecuencia práctica es una ampliación sustancial del concepto de
expropiación urbanística, que va más allá de la delimitación tradicional realizada por la jurisprudencia contencioso-administrativa alrededor de la eficacia legitimadora de la expropiación otorgada a los planes e instrumentos
de delimitación de los ámbitos de gestión. Ello es más coherente con la doctrina jurisprudencial que identifica las expropiaciones urbanísticas con todos
y cada una de las operaciones expropiatorias que están vinculadas sin más a
los planes urbanísticos, independientemente de su conexión o no con su concreta ejecución.
La conclusión que se desprende del nuevo artículo 28.1 LS/2007 se traduce en que las expropiaciones urbanísticas no permanecen ligadas a la ejecución del planeamiento, siendo mayor en número y clases, no obstante la
equivocidad del tenor del artículo 28.2 LS/2007, del que sin embargo algún
autor deduce una conclusión bien distinta (DE LA CRUZ MERA, 2007, 705).
3. Sistema de fuentes
El orden de prelación de fuentes en relación con las expropiaciones urbanísticas se desprende de lo establecido por el artículo 28.1. LS/2007, que
contiene alguna diferencia de matiz con respecto al artículo 35 LRSV. Por
una parte, la omisión en el artículo 28.1 LS/2007 del supuesto expropiatorio
por incumplimiento de la función social de la propiedad es intrascendente,
al menos por dos motivos:
— la propia LS/2007 se refiere explícitamente a esta función expropiatoria en su artículo 31.1, al prescribir que el incumplimiento de los
deberes de edificación o rehabilitación previstos en la misma habilita a las Administraciones urbanísticas para elegir entre expropiar
los terrenos correspondientes por incumplimiento de la función social
de la propiedad y aplicarlos al régimen de venta o sustitución forzosa, «sin perjuicio de que la legislación sobre ordenación territorial
y urbanística pueda establecer otras consecuencias»; y,
— el protagonismo esencial en este ámbito recae en las Comunidades
Autónomas, a tenor de la doctrina constitucional que se desprende
de la STC 61/1997.
Por otra parte, la precisión formulada por el artículo 28.1 LS/2007 referente a la necesaria conformidad a «lo dispuesto en esta Ley y en la Ley de
Expropiación Forzosa» de las operaciones expropiatorias que se lleven a cabo
para el cumplimiento de alguno de los fines contemplados en la legislación
urbanística de las Comunidades Autónomas, parece denotar la voluntad de
subrayar que la Ley de Expropiación Forzosa no representa una simple norma
186
LAS EXPROPIACIONES URBANÍSTICAS EN LA LEY 8/2007, DE 28 DE MAYO, DE SUELO
supletoria de esta última (DE LA CRUZ MERA, 2007, 701), en contra del criterio sostenido por el Tribunal Constitucional, todo sea dicho.
Es bien sabido que históricamente las expropiaciones urbanísticas son
configuradas por la Ley de Expropiación Forzosa de 16 de Diciembre de
1954 como uno más de sus procedimientos especiales, remitiéndose en todo
caso a las reglas generales (primero, en lo referente a los criterios de valoración; y, segundo, al procedimiento). Queda así trazada la diferenciación
entre la llamada expropiación-instrumento, sometida a la regulación sectorial, y la expropiación-garantía, objeto necesariamente de reglas comunes e
iguales para todos los propietarios y titulares de bienes y derechos.
Esta clara dicotomía, que se halla implícita en la Ley de Expropiación
Forzosa, logra pervivir en el marco del régimen constitucional. Es más, se
robustece incluso desde que la citada STC 61/1997 se sirve de ella para delimitar las competencias respectivas del Estado y las Comunidades Autónomas, correspondiendo al primero la fijación de los criterios de valoración y
la ordenación de las garantías básicas de los expropiados y a las segundas la
definición de los supuestos expropiatorios y la regulación de sus especialidades organizativas.
De ahí el orden de prelación de fuentes que contenía el artículo 35 LRSV,
que confería prevalencia a la legislación urbanística, en razón de la especialidad de las expropiaciones urbanísticas respecto de las demás expropiaciones.
La nueva LS/2007 lamentablemente no contempla una previsión expresa que
sea análoga a la del artículo 35 LRSV (y antes, el artículo 215 TRLS/1992).
Sin embargo, ello no significa que se haya alterado significativamente
esta situación, máxime a la vista de la más reciente jurisprudencia constitucional. Se sigue deduciendo, implícitamente sí, que debe estarse
— primero, a la normativa estatal sobre valoraciones (artículos 20 y ss.
LS/2007) y principios generales y garantías básicas (incluidos los de
procedimiento, que pueden encontrarse lisa y llanamente en la Ley
de Expropiación Forzosa, no obstante la equívoca doctrina jurisprudencial emanada del Tribunal Constitucional, en particular de las
SSTC 251/2006, de 25 de Julio, 313/2006, 314/2006 y 315/2006, de
8 de Noviembre, y 364/2006, de 20 de Diciembre), comprendida la
ordenación general de los supuestos de reversión (artículo 29
LS/2007), a la que deben sumarse los preceptos del TRLS/1992 que
permanecen aún en vigor;
— segundo, la legislación de las Comunidades Autónomas en cuanto a
la definición de las causas expropiatorias (FERNÁNDEZ TORRES, 2007b,
693 y ss.)., la regulación de la expropiación como sistema de actuación para la ejecución del planeamiento y la ordenación de la liberación;
187
JUAN RAMÓN FERNÁNDEZ TORRES
— tercero, la legislación supletoria del Estado en el ámbito urbanístico
(el Texto Refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, aprobado por Real Decreto 1346/1976, de 9 de Abril
—en adelante, TRLS/1976— y el Reglamento de Gestión Urbanística, aprobado por Real Decreto 3288/1978, de 25 de Agosto —RGU,
en adelante—, de forma especial) y el TRLS/1992 en cuanto no esté
anulado por la STC 61/1997, o derogado por la disposición derogatoria única de la LS/2007; y, por último,
— cuarto, la legislación general de expropiación forzosa, de alcance
supletorio, en razón de su configuración subsidiaria (artículo 85 LEF).
Es la propia especialidad de las expropiaciones urbanísticas la que comporta su sometimiento preferente a la legislación urbanística, con fundamento
en su propia especificidad. De ahí se desprende, pues, que su ordenación,
que está contenida en principio en su integridad en normas urbanísticas, reenvíe a la legislación general de expropiación forzosa con el fin de integrar sus
lagunas. La naturaleza supletoria de esta última se explica por la ordenación
integral y sistemática del instituto expropiatorio contemplada en la LEF y el
REF. Ello no es óbice para que las expropiaciones urbanísticas dispongan de
un perfil propio, basado en ciertas peculiaridades a las que ya se ha hecho
referencia antes.
4. Legitimación
La legitimación expropiatoria se encuentra reconocida en el artículo 28.2
LS/2007. En virtud de dicho precepto, «la aprobación de los instrumentos de
la ordenación territorial y urbanística que determine su legislación reguladora conllevará la declaración de utilidad pública y la necesidad de ocupación de los bienes y derechos correspondientes, cuando dichos instrumentos
habiliten para su ejecución y ésta deba producirse por expropiación».
Dicho precepto se halla igualmente en línea de continuidad con lo establecido por el artículo 33 LRSV y, con anterioridad, por los artículos 64.1
TRLS/1976 y 132 TRLS/1992 y su antecesor mediato, el artículo 10 LEF.
La definición de este elemento reglado de la expropiación forzosa, que es
absolutamente capital para su realización, no manifiesta cambios de envergadura en la LS/2007. Con todo, evidencia una mayor laconismo, que es consecuente con la propia nomenclatura y metodología empleados por la
LS/2007, en su afán por no prejuzgar técnicas y conceptos, ni invadir competencias autonómicas (de ahí, por ejemplo, la falta de referencia a los «ámbitos de gestión»).
La LS/2007 remite a la normativa autonómica la fijación de los instrumentos de planeamiento y las delimitaciones de los ámbitos de gestión sus-
188
LAS EXPROPIACIONES URBANÍSTICAS EN LA LEY 8/2007, DE 28 DE MAYO, DE SUELO
ceptibles de disponer de eficacia legitimadora, no obstante la existencia de
una corriente jurisprudencial consolidada que ha hecho extensivo el efecto
legitimador de la expropiación a una diversidad de planes. De esta suerte,
cualquiera de ellos implica la declaración de utilidad pública de las obras y
la necesidad de ocupación de los terrenos y edificios afectados, con fines de
expropiación o imposición de servidumbres, o bien de ocupación temporal
de los mismos.
En todo caso, para que un plan de urbanismo disponga de eficacia legitimadora, se requiere, primero, su aprobación definitiva y la ulterior publicación del correspondiente acuerdo y del articulado de sus normas (de competencia municipal en el Boletín Oficial de la Provincial, según el artículo
70.2 de la Ley 7/1985, de 2 de Abril, reguladora de las Bases de Régimen
Local; y, autonómica, en el correspondiente Boletín o Diario Oficial);
segundo, la delimitación de los terrenos afectados; y, tercero, la procedencia
de la expropiación en función de sus precisiones, debiendo de ser detalladas.
De anularse un plan, la operación expropiatoria se ve desprovista de
legitimidad. Implica automáticamente la anulación de la declaración de utilidad pública, privando de todo soporte fundamentar a la expropiación, que
incurre por tal motivo en vía de hecho por «invalidez de la expropiación forzosa por inexistencia sobrevenida de su causa», en aplicación de los artículos 9 y ss. LEF. Comporta, además, por extensión, la anulación de los acuerdos del Jurado de Expropiación. En el supuesto de haber sido ejecutada la
obra en su totalidad en el momento de la anulación de dichos acuerdos siendo
imposible entonces reponer las cosas a su estado primitivo, lo que procede
no es la retroacción de las actuaciones expropiatorias a su inicio. La solución consiste realmente en la indemnización de los daños y perjuicios causados al propietario como consecuencia de la ocupación de sus bienes, en la
medida en que, claro es, existan elementos de juicio por determinarla.
5. Determinación del justiprecio
La regulación en la LS/2007 de la fijación del justiprecio expropiatorio
merece la toma en consideración aquí y ahora de dos únicos elementos, por
razones de economía: por una parte, la tipología de procedimientos en las
expropiaciones urbanísticas; y, por otra, los significativos cambios referentes a los Jurados de Expropiación Forzosa que a la postre no fueron incorporados al texto legal finalmente aprobado.
Por una parte, la LS/2007 mantiene la dualidad procedimental que consagró en su día el artículo 36 LRSV. Según el artículo 28.3, 1º inciso LS/2007,
«el justiprecio de los bienes y derecho expropiados se fijará conforme a los
criterios de valoración de esta Ley mediante expediente individualizado o
189
JUAN RAMÓN FERNÁNDEZ TORRES
por el procedimiento de tasación conjunta». Significa que la Administración
expropiante dispone de una amplia libertad de elección en relación con cualquier operación expropiatoria, con independencia de su naturaleza y finalidad, con objeto de incentivar de este modo la generalización del procedimiento de tasación conjunta.
Ello entraña las siguientes consecuencias en orden a la fijación de la
norma aplicable en cada caso:
— por un lado, el procedimiento de tasación individual se configura
como el procedimiento general de la Ley de Expropiación Forzosa,
rigiéndose por ésta. Las Comunidades Autónomas apenas sí introducen reglas específicas en este punto; y,
— por otro lado, el procedimiento de tasación conjunta se somete a lo
dispuesto en los artículos 138 TRLS/1976 y 202 RGU, en cuanto se
amparan en la titularidad exclusiva del Estado, y a las Leyes autonómicas en lo relativo a sus especialidades.
Por otra parte, importa destacar asimismo un extremo de notable interés,
respecto de la intervención de los Jurados de Expropiación en el procedimiento de determinación del justiprecio, cualquiera que éste sea. Es de notar
que el Anteproyecto de Ley de Suelo de 24 de febrero de 2006 contenía la
regulación de unas denominadas Comisiones de Valoraciones, en su disposición adicional 6ª, que sin embargo desaparecieron de la versión final del Proyecto de Ley aprobado por el Gobierno el 14 de julio de 2006, y publicado
en el Boletín del Congreso de los Diputados del 8 de Noviembre siguiente.
En efecto, el Anteproyecto de Ley contemplaba la creación de una Comisión General de Valoraciones, cuyas notas principales pueden resumirse del
modo que sigue:
1) se inspiraban en el modelo vasco contenido en la Ley vasca 8/1987,
de 20 de Noviembre, reguladora de los Jurados Territoriales de Expropiación Forzosa, seguido más tarde por Navarra (Ley Foral 10/1994,
de 4 de julio) y Cataluña (Ley 6/1995, de 28 de junio);
2) se preveía su integración orgánica y funcional en el Ministerio de la
Vivienda («Se crean la Comisión General de Valoraciones y las Comisiones Territoriales de Valoraciones como órganos colegiados especializados en materia de expropiación forzosa que gozan de plena
autonomía en el desarrollo de su función y se integran, respectivamente, en el Ministerio de la Vivienda y, con la competencia territorial correspondiente, en las Delegaciones del Gobierno en las
Comunidades Autónomas y Ciudades Autónomas en las que se constituyan», rezaba su apartado 1º, párrafo 1º). Semejante configuración
desdibujaba inevitablemente
190
LAS EXPROPIACIONES URBANÍSTICAS EN LA LEY 8/2007, DE 28 DE MAYO, DE SUELO
— la pretendida composición paritaria de la Comisión General
de Valoraciones, al estar integrada por cinco vocales en calidad de representantes de intereses públicos (un Abogado del
Estado, designado por el Ministro de Justicia, a propuesta de
la Abogacía General del Estado; un Interventor Delegado,
designado por el Ministro de Economía y Hacienda a propuesta de la Intervención General del Estado; y un representante, con categoría de Subdirector General, de cada uno de
los Ministerios de Fomento, Agricultura, Pesca y Alimentación y Medio Ambiente) y seis representantes de los intereses privados (un notario, un representante del Consejo Superior de Cámaras de Comercio, Industria y Navegación y
«cuatro expertos independientes de reconocido prestigio
designados conjuntamente por los Ministros de Justicia y de
Vivienda a propuesta de las organizaciones nacionales de corporaciones de profesiones tituladas idóneas para la realización de valoraciones»), junto al Secretario General de
Vivienda, como Presidente, el Director General del Catastro,
del Ministerio de Economía y Hacienda, como Vicepresidente
primero, y el Director General de Urbanismo y Política de
Suelo del Ministerio de Vivienda, como Vicepresidente
segundo; así como un funcionario, con categoría de Subdirector General, de la Dirección General de Urbanismo y Política de Suelo del Ministerio de Vivienda, como secretario; y
— la pretendida «plena autonomía» funcional, amparado, eso sí,
en la doctrina constitucional contenida en la STC 251/2006,
de 25 de Julio y en los demás pronunciamientos posteriores
que la ratifican de modo expreso, con consecuencias procesales palpables (FERNÁNDEZ TORRES, 2007, 253 y 254);
3) se admitía la posibilidad, en aquellos supuestos de valoraciones que
requirieran «conocimientos técnicos singulares» y en los que la hoja
de aprecio del beneficiario reconociera un valor total igual o superior a tres millones de euros, de que éste y el expropiado acordaran
someter la fijación del justiprecio a arbitraje administrativo de un solo
árbitro designado de común acuerdo, de entre los acreditados al efecto
por la Comisión General de Valoraciones. El laudo sería vinculante
para ambas partes y no podría ser objeto de impugnación, excluyendo
la intervención de las Comisiones de Valoraciones (apartado 8);
4) en su descargo, nada se decía respecto de la figura del ponente, a
diferencia de un gran número de Leyes urbanísticas de las Comunidades Autónomas, que empezando por la Ley madrileña 9/1995, de
28 de Marzo, hoy derogada en este punto, posibilitan que cualquier
191
JUAN RAMÓN FERNÁNDEZ TORRES
funcionario técnico facultado a su servicio intervenga en calidad de
tal, incluido el autor de la hoja de aprecio de la Administración expropiante. No se debe excluir tal eventualidad, a la espera del desarrollo reglamentario de la LS/2007 (disposición final 3ª), de forma que
aún existe el riesgo de que el ponente, a quien incumbe preparar las
propuestas de acuerdo o dictamen y que, por ello mismo, representa
una pieza clave en el procedimiento de determinación del justiprecio aunque no disponga de voto en las deliberaciones, pueda ser
situado en una posición de privilegio para defender en el seno del
Jurado los criterios a seguir y acabar imponiéndolos en la resolución
final de cada expediente. El Gobierno debería calibrar con prudencia las ventajas e inconvenientes de la atribución al ponente de una
situación auténticamente privilegiada, si le preocupa en verdad hacer
de las Comisiones de Valoraciones órganos creíbles en rigor, cuyas
decisiones puedan por ello mismo beneficiarse de la presunción de
acierto y veracidad que sí tienen reconocida los acuerdos de los actuales Jurados de Expropiación Forzosa de la LEF;
5) en su descargo igualmente, enlazando con la observación anterior, no
se confería a las resoluciones de las Comisiones de Valoraciones una
presunción de acierto y veracidad, en consonancia con aquellos pronunciamientos de la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid que, acatando la jurisprudencia constitucional contenida en las SSTC 251/2006 de 25 de Julio, 313/2006,
314/2006 y 315/2006, de 8 de Noviembre, y 364/2006, de 20 de
Diciembre, afirman que no cabe hacer extensiva dicha presunción de
acierto y veracidad a los acuerdos de la mayor parte de los Jurados
autonómicos de Expropiación, por ausencia estructural de autonomía
e imparcialidad y correlativa dependencia de las directrices y criterios
fijados por las Administraciones Públicas a las que sirven.
Así, las Sentencias del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de 23
de Febrero de 2007, 7 y 14 de Marzo de 2.007 y 13 de Abril de 2.007, consideran que no existe ninguna justificación para el mantenimiento de semejante presunción iuris tantum cuando los Jurados autonómicos de Expropiación no reúnen, las más de las veces, las condiciones elementales que los
doten de las inexcusable estructura imparcial y autonomía funcional. A juicio del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, si bien es cierto que
«la presunción jurisprudencial sobre los actos del Jurado va mucho más allá
puesto que alcanza al «acierto» de sus decisiones, lo que implica una presunción sobre la decisión de aplicación de un concepto jurídico indeterminado como
es el justiprecio»,
no es lo menos que
192
LAS EXPROPIACIONES URBANÍSTICAS EN LA LEY 8/2007, DE 28 DE MAYO, DE SUELO
«dicha extensión de la presunción que excede con mucho de la legalidad puesto
que el justiprecio no es una consecuencia estricta de ésta, salvo en lo que se
refiere al procedimiento, no se hace de forma estrictamente teórica, lo que carecería de sentido, sino que se basa, y así se dice reiteradamente, en su especial
composición de equilibrio de intereses que así lo convierte en un órgano prácticamente neutral. Se trataba de la composición establecida en la Ley de Expropiación Forzosa de 16 de Diciembre de 1954. Por ello, una vez establecido que
la composición del Jurado Territorial de Madrid por las normas a la sazón vigente
son perfectamente legítimas hemos de decir que no existe razón alguna para que
a dicho Jurado la sea aplicable la presunción de acierto fundada en una composición diferente ya que la Sala no aprecia que en dicha composición se den iguales factores que los que se tomaron para establecer la presunción de acierto. Por
tanto, el acuerdo es un documento administrativo más de los que integran el
expediente y ha de ser comparado a efectos probatorios con el resto de las pruebas sin que ocupe una posición privilegiada en relación a éstas que determine
un esfuerzo especial para romper el privilegio de su presunción de acierto, que
en todo caso, repetimos está supeditada al juicio que merezca a estos efectos la
composición del Jurado que, por cierto, es en la actualidad sustancialmente distinta a la que produjo el acuerdo impugnado y ello por decisión del legislador
de la propia demandada».
6. Pago en especie como alternativa al pago en metálico
El artículo 28.3, 2º inciso LS/2007, que es de aplicación plena en todo
el territorio nacional, determina que el pago del justiprecio es susceptible de
realizarse, de forma alternativa al pago en metálico, mediante la adjudicación de terrenos equivalentes. Dice el precepto mencionado que «si hay
acuerdo con el expropiado, se podrá satisfacer en especie». El fundamento
de esta opción arbitrada por la LS/2007, en coherencia con sus antecedentes
los artículos 113 TRLS/1976 y 37 LRSV, radica en puridad en las propias
dificultades de liquidez de los Municipios, contrapunto de la disponibilidad
de terrenos a permutar. Dicha figura implica el paso de la compraventa, como
fundamento del negocio expropiatorio, a la permuta.
El presupuesto del pago en especie, que tan concienzudamente ha estudiado entre nosotros MONTAÑÉS CASTILLO (2007), radica en el previo consentimiento del expropiado. La dicción inequívoca del artículo 28.3, 2º inciso
LS/2007, como la de su antecedente inmediato el artículo 37 LRSV, contrasta con las fórmulas acogidas por algunas Leyes urbanísticas de las Comunidades Autónomas, carentes de justificación alguna y, lo que es peor, contrarias a lo dispuesto en la Constitución Española, máxime a la vista de la
doctrina constitucional consagrada por la STC 164/2001, de 11 de Junio (en
esta misma línea, DE LA CRUZ MERA, 2007, 721). Recuérdese que, a juicio
del Tribunal Constitucional,
193
JUAN RAMÓN FERNÁNDEZ TORRES
«el pago en dinero actúa como específica garantía del expropiado, y por
tanto con su consentimiento es posible otra forma de pago … el artículo 37 LRSV,
(que) vuelve al régimen general del pago en dinero, salvo consentimiento del
expropiado … el artículo 37 LRSV reitera la misma garantía del expropiado que,
con carácter general, establece el artículo 48 LEF. Es por ello que, de acuerdo
con el criterio sentado en la STC 61/1997, fundamento jurídico 31, la regulación
del artículo 37 LRSV encuentra cobertura competencial en el artículo 149.1.18ª
CE, sin que simultáneamente se estén vaciando las competencias urbanísticas
autonómicas … Es claro que, entendido el artículo 37 LRSV como garantía del
expropiado, la modalidad de pago en terrenos es sólo una de las posibles. En
forma alguna opta el artículo 37 LRSV por una forma de pago en especie típicamente urbanística (terrenos de valor equivalente) impidiendo otras (así,
mediante aprovechamientos urbanísticos o derechos de superficie). Con consentimiento del expropiado el pago en especie podrá satisfacerse con cualquier objeto;
sin consentimiento del expropiado sólo es posible el pago en dinero» (F. 37).
El ámbito de aplicación del pago en especie abarca la totalidad de las
expropiaciones. Ya se trate de expropiaciones urbanísticas, o ya de expropiaciones ordinarias, el abono de justiprecio en especie es en todo caso admisible. Lo es, de igual manera, con independencia de la función desempeñada
en cada caso por la expropiación. Existe una única salvedad, que por otra
parte es obligatoria, en razón de su ausencia de lógica: me refiero a la expropiación por incumplimiento de los deberes urbanísticos. Qué duda cabe que
sería ciertamente previsible un nuevo incumplimiento de los deberes urbanísticos en relación con los terrenos permutados.
Es condición indispensable del pago en especie el respeto a la «equivalencia» respecto del valor de los terrenos a adjudicar (artículo 208.4 RGU).
Ello no es óbice para que existan diferencias de valor entre los terrenos permutados, siempre que, claro es, sean mínimas y sean objeto de compensación en metálico a favor de quien resulte menos beneficiado. En el supuesto
de que se constaten discrepancias respecto de la valoración por la Administración de la finca que ésta ofrezca en pago (en rigor, constituye la única
posibilidad que admite el artículo 28.3,2º inciso LS/2007), el expropiado
ostenta la facultad de acudir al Jurado de Expropiación. Si éste adopta una
resolución favorable, la misma le otorgará el derecho a obtener la compensación de la diferencia, pero sólo en metálico (artículo 208.8 RGU).
Cabe la posibilidad de la adjudicación de fincas futuras en cualquiera
de las modalidades de determinación del justiprecio (artículo 44 del Real
Decreto 1093/1997, de 4 de julio, aprobatorio de las normas complementarias al Reglamento para la ejecución de la Ley Hipotecaria sobre inscripción
en el Registro de la Propiedad de actos de naturaleza urbanística). A falta de
normativa específica, la tramitación se rige por las reglas establecidas en el
artículo 208 RGU, que contempla cuatro fases:
194
LAS EXPROPIACIONES URBANÍSTICAS EN LA LEY 8/2007, DE 28 DE MAYO, DE SUELO
1) el ofrecimiento por escrito de la Administración, a petición igualmente por escrito del expropiado, debiendo comunicarse la decisión
en un plazo máximo de quince días;
2) el levantamiento del acta por la Administración haciendo constar la
las circunstancias de la finca inicial y el valor asignado en el acuerdo
de aprobación del justiprecio, tras la aceptación de la permuta;
3) el pago mediante la entrega de la nueva finca, libre de cargas (salvo
conformidad), una vez sea concluida la urbanización; y, por último,
4) el otorgamiento de escritura pública en favor del expropiado, expresando la transferencia dominical de las parcelas resultantes (o no, en
la medida en que ya no se contempla escritura pública para el documento de adjudicación de futuras parcelas, y «quien pueda lo más
puede lo menos») y cancelando correlativamente el aprovechamiento
(artículo 44 RD 1093/1997).
7. Ocupación e inscripción en el Registro de la Propiedad
El régimen de ocupación e inscripción registral contenido en el artículo
28.4 LS/2007 mantiene fidelidad a lo dispuesto por el artículo 39 LRSV, con
excepción de alguna innovación menor. Una vez más, se vislumbra una
patente conexión de dicho artículo 28.4 LS/2007 con los antecedentes legislativos, en detalle, con los artículos 140 TRLS/1976 (y artículo 203 RGU) y
223 TRLS/1992. Es más, al igual que su predecesor el artículo 39 LRSV, el
artículo 28.4 LS/2007 se halla estrechamente unido al artículo 224
TRLS/1992, que permanece en vigor como norma de carácter pleno, correspondiente a la competencia exclusiva del Estado (STC 61/1997, de 20 de
marzo).
El ámbito objetivo de aplicación del citado artículo 28.4 LS/2007 alcanza
las expropiaciones urbanísticas que se tramiten por medio del procedimiento
de tasación conjunta (artículos 23 y ss. RD 1093/1997).
En relación con su contenido preciso, el artículo 28.4, párrafo 3º LS/2007
conserva la que fuera en su día una novedad, referida a la exigencia prevista
en el artículo 39.1, 1º inciso LRSV, del levantamiento de tantas actas de ocupación como fincas incluídas en el procedimiento expropiatorio haya. El
artículo 28.4, párrafo 3º LS/2007 dispone textualmente que «la superficie
objeto de la actuación se inscribirá como una o varias fincas registrales, sin
que sea obstáculo para ello la falta de inmatriculación de alguna de estas fincas. En las fincas afectadas y a continuación de la nota a que se refiere la
legislación hipotecaria sobre asientos derivados de procedimientos de expro-
195
JUAN RAMÓN FERNÁNDEZ TORRES
piación forzosa, se extenderá otra en la que se identificará la porción expropiada si la actuación no afectase a la totalidad de la finca».
De este modo, no cabe un acta de ocupación conjunta, que es lo que
precisamente prevén los artículos 104.1 TRLS/1976 y 223.1 TRLS/1992. No
ha lugar ni siquiera en la hipótesis de la ejecución del planeamiento mediante
el sistema de expropiación forzosa y su tramitación por el procedimiento de
tasación conjunta.
Las actas de ocupación (y, eventualmente, de pago simultáneo) están
obligatoriamente sujetas a un conjunto de requisitos, con el fin de poder constituir títulos registrales suficientes. Dichos requisitos están comprendidos ni
más ni menos que en la Orden Ministerial de 9 de marzo de 1964 (su ausencia, de producirse, debe hacerse constar en acta y, en su caso, en la inscripción registral correspondiente —artículos 2 de la Orden de 9 de marzo de
1964 y 32.6 del Reglamento Hipotecario). Se requiere de este modo la concurrencia de las condiciones siguientes: la determinación del órgano expropiante, el funcionario autorizando el acta en representación de la Administración y del habilitado que efectúa el pago y, eventualmente, el representante
municipal (en el caso de asistir), el beneficiario de la operación expropiatoria (de existir específicamente —artículos 1.6 de la Orden de 9 de marzo de
1964 y 32.2 del Reglamento Hipotecario de 14 de febrero de 1947), la cuantía del justiprecio y la forma de pago, o bien las causas de la consignación
sustitutoria cuando proceda (artículo 1.7 de la Orden de 9 de marzo de 1964),
la relación circunstanciada de los bienes y derechos (artículos 1.8 y 9 de la
Orden de 9 de marzo de 1964), los datos necesarios para la segregación de
las fincas sujetas a expropiación parcial y de las constitutivas de una unidad
económica (artículos 26 y 27 LEF) y las cargas, gravámenes, derechos reales y limitaciones de cualquier clase inscritos con anterioridad, con indicación de la concurrencia de titulares (por sí o a través de representantes) y los
asientos a cancelar y subsistir. Las cargas cuya inscripción se practique con
posterioridad al inicio de la expropiación se entienden extinguidas y deben
cancelarse (artículos 1.11 de la Orden de 9 de marzo de 1964, 224 TRLS/1992
y 32.5, 1º del Reglamento Hipotecario).
Una vez admitidas como títulos registrales suficientes, las actas de ocupación son susceptibles de servir, más adelante, para que la superficie expropiada se inscriba en una o varias fincas (artículo 28.4, párrafo 3º, inciso 1º
LS/2007). La eventual ocupación de diversas fincas expropiadas consecuente
con la operación expropiatoria tramitada por el procedimiento de tasación
conjunta representa una forma de «doble inmatriculación controlada».
La ausencia de inmatriculación de cualquiera de las fincas a agrupar no
impide per se la inscripción registral (artículo 28.4, párrafo 3º, 1º inciso,
idéntico al artículo 39.1, inciso 3º LRSV). Esta se configura como una regla
196
LAS EXPROPIACIONES URBANÍSTICAS EN LA LEY 8/2007, DE 28 DE MAYO, DE SUELO
especial en contraste con lo dispuesto por el artículo 45 del Reglamento Hipotecario, que está presidida por el principio de tracto sucesivo (artículo 20 de
la Ley Hipotecaria). Debe notarse precisamente que el acta de ocupación dispone de eficacia inmatriculadora con relación a las fincas no inscritas, que
se inscriben dentro de la agrupación (artículo 53 LEF y 32.4 del Reglamento
Hipotecario).
Por lo demás, el artículo 28.4, párrafo 3º, 2º inciso LS/2007 conserva
la nota marginal para aquellos supuestos de expropiaciones parciales, que fue
introducida como novedad por el artículo 39.1, inciso 4º LRSV. Se explica
en razón de la imposibilidad de la segregación de las fincas a expropiar en
el trámite inicial. Por ello, su incorporación debe valorarse de forma positiva, en la medida en que coadyuva a la aclaración de la situación de modo
sustancial. La nota marginal referida se extiende de manera necesaria a continuación de la nota marginal de expedición de la certificación acreditativa
del dominio de cargas de las fincas inscritas incluídas dentro del perímetro
del ámbito de gestión (artículos 22.1 del Real Decreto 1093/1997 y 32.1 del
Reglamento Hipotecario).
En cuanto a la inscripción registral, queda sujeta a lo dispuesto en el
artículo 28.4, párrafo 1º, que se halla en íntima conexión con su antecedente
el artículo 39.2 LRSV. Dicho precepto prescribe que son actos inscribibles
las actas de ocupación, acompañadas de las de pago (o eventualmente los
justificantes de la consignación del justiprecio), y las actas de ocupación y
pago simultáneo.
La Administración expropiante está habilitada para inscribir individualizadamente las fincas registrales o algunas de las incluídas en la unidad
expropiada por medio del procedimiento de tasación conjunta. En tal hipótesis, es título inscribible el acta de ocupación y pago (artículo 24.1 del Real
Decreto 1093/1997, concordante con los artículos 32 del Reglamento Hipotecario, 53 LEF y 55, 60 y 62 REF). No son aplicables los artículos 25 y ss.
del Real Decreto 1093/1997.
Sin embargo, cabe también la posibilidad de que la Administración expropiante se decante para llevar a cabo la inscripción conjunta de la totalidad o
de una parte de las superficies expropiadas (comprensivas de una pluralidad
de fincas registrales). En semejante situación, es título inscribible la certificación de la resolución administrativa que concrete las circunstancias basadas en
el artículo 24.2 del Real Decreto 1093/1997 (certificación del acta de ocupación y pago), con independencia de que se acompañen a ésta las actas de ocupación y pago del artículo 25 del Real Decreto 1093/1997, como título principal. El motivo estriba en el grado de dificultad de semejantes operaciones
registrales y en la propia similitud con las referentes a la reparcelación y la
compensación, por la existencia dual de fincas de origen y fincas de resultado.
197
JUAN RAMÓN FERNÁNDEZ TORRES
Dicha calificación debe comprender, según el artículo 24.2 del Real
Decreto 1093/1997, la descripción de la finca o fincas resultantes, la referencia a las fincas expropiadas que integren las resultantes y a sus titulares,
la fecha de aprobación definitiva del proyecto de expropiación forzosa, el
cumplimiento de las publicaciones legalmente procedentes y la indicación de
la realización de las notificaciones personales de los titulares del dominio y
cargas que consten en la certificación.
Se mantiene asimismo la que fuera la novedad más sobresaliente de la
LRSV en este punto, incorporada a su artículo 39.2, 2º inciso. El artículo
28.4, párrafo 1º LS/2007 conserva la doble exigencia del título inscribible
de contener su descripción registral y catastral. A su tenor, «el acta de ocupación para cada finca o bien afectado por el procedimiento expropiatorio
será título inscribible, siempre que incorpore su descripción, su identificación conforme a la legislación hipotecaria, su referencia catastral y su representación gráfica mediante un sistema de coordenadas y que se acompañe
del acta de pago o justificante de la consignación del precio correspondiente».
Ello entraña que el acta de ocupación para cada finca o bien expropiado
constituye un título inscribible, en tanto en cuanto incorpora su descripción,
su identificación de acuerdo con la legislación hipotecaria, su referencia catastral y su representación gráfica por medio de un sistema de coordenadas, y
se acompaña asimismo del acta de pago o justificante de la consignación del
precio correspondiente. La finalidad perseguida con la doble exigencia del
título inscribible de contener su descripción registral y catastral es doble: por
un lado, el incremento de la coordinación entre el Catastro y el Registro de
la Propiedad (artículos 3 y concordantes del Real Decreto 1093/1997 y del
Reglamento Hipotecario), y, por otro, la realización de la identificación de
las fincas.
La sola innovación aportada por la LS/2007 consiste en la posibilidad de
sustituir la referencia catastral y la representación gráfica por una certificación
catastral descriptiva y gráfica de los inmuebles (artículo 28.4, párrafo 2º).
En lo que concierne a la eficacia de la inscripción registral, es notorio
que por sí sola no implica la transmisión de la propiedad, que se produce
más tarde. El beneficiario de la expropiación forzosa adquiere los bienes y
derechos afectados tras el levantamiento de las correspondientes actas de ocupación, pudiendo prevalerse de los medios de defensa arbitrados por el ordenamiento jurídico. Otra cosa es que la inscripción registral resulte decisiva
para la producción de todos los efectos previstos legalmente, en la medida
en que la Administración sólo se mantendrá en la posesión de los terrenos o
derechos expropiados «una vez inscrito su derecho», pero no antes (artículos 224.2 TRLS/1992 y 210.2 RGU).
198
LAS EXPROPIACIONES URBANÍSTICAS EN LA LEY 8/2007, DE 28 DE MAYO, DE SUELO
Es, pues, el levantamiento de las actas de ocupación el que lleva aparejado, como efecto principal, la transmisión ope legis de la propiedad, libre
de cargas, a favor del beneficiario (artículos 224.1 TRLS/1992 y 210.1 RGU).
Dicha traslación de la propiedad se realiza con sujeción al principio de libertad de cargas (excepciones al margen —artículo 8 LEF). Ello entraña la extinción de las cargas constituidas tanto con anterioridad al inicio del expediente
expropiatorio como durante su tramitación. La libertad de cargas justifica la
exigencia de la comparecencia de sus titulares (artículo 222.2, inciso 2º
TRLS/1002).
La adquisición de la propiedad de las fincas a la conclusión del expediente expropiatorio determina que la Administración se beneficie de la protección jurídica del Registro de la Propiedad, eso sí, si respeta todas las formalidades exigidas (artículos 32.5 y 5 del Reglamento Hipotecario).
Consecuentemente, la posición jurídica de la Administración se torna, en principio al menos, inatacable frente a cualesquiera acciones reales e interdictales (artículo 224.2 TRLS/1992). Sin embargo, lo dicho no es óbice para que
se pueda interponer un recurso contencioso-administrativo contre el correspondiente acuerdo de fijación del justiprecio (artículos 224.3 TRLS/1992 y
210.3 RGU). Se considera que la Administración se mantiene en la posesión,
pero además en la propiedad, siempre que se respeten las condiciones fijadas por el artículo 34 de la Ley Hipotecaria, porque su posición es inatacable incluso frente al tercero hipotecario protegido por dicho precepto.
Evidentemente, pueden crearse distintas situaciones para las que siguen
dando respuesta los artículos 224.3, 4 y 5 TRLS/1992 y 210.3 y 4 RGU, tal
como he tenido ocasión de analizar en otro lugar (FERNÁNDEZ TORRES, 2007,
572 y 573). En primer lugar, si con posterioridad a la inscripción registral a
favor de la Administración surgen terceros interesados no tenidos en cuenta
en el expediente expropiatorio, los artículos 224.3 TRLS/1992 y 210.3 RGU
les confieren la facultad de ejercer cualesquiera acciones para el cobro del
justiprecio o las indemnizaciones expropiatorias y discutir su importe, previa acreditación de su titularidad. Si el Registrador alberga una «duda fundada», pesa sobre él la obligación de remitir certificación literal de sus asientos a la Administración expropiante y tomar nota de su remisión al margen
de la última inscripción de dominio, cancelándose por caducidad al año de
su fecha, excepto en el supuesto de obtención de prórroga. La cancelación
de la inscripción precisa de la previa petición de la Administración expropiante, acreditando el abono a terceros tras el oportuno expediente complementario.
En segundo lugar, si el Registrador tiene dudas fundadas sobre la existencia, dentro de la superficie ocupada, de alguna finca o derecho inscrito
anteriormente que no ha sido tenido en cuenta en el expediente de expropia-
199
JUAN RAMÓN FERNÁNDEZ TORRES
ción, sin perjuicio de practicar su inscripción, recae sobre él la obligación de
notificar semejante circunstancia a la Administración expropiante, con el fin
de que se practique la cancelación pertinente (artículo 224.4 TRLS/1992).
La Administración expropiante está habilitada para actuar tanto a instancia
del Registrador (artículo 28 del Real Decreto 1023/1997) o de parte interesada, como de oficio. A su vez, el verdadero titular del bien o derecho afectado ostenta la facultad de ejercitar cualquier otro tipo de acción, amén del
derecho a percibir la correspondiente indemnización a cargo de la Administración expropiante (artículos 224.4 TRLS/1992 y 210.4 RGU).
En tercer lugar, de aparecer terceros interesados dentro de la superficie
ocupada, con posterioridad al pago del justiprecio a los titulares registrales,
que no han sido tenidos en cuenta, sólo pueden reclamar si no han comparecido en tiempo hábil durante la tramitación del expediente (artículo 224.5
TRLS/1992). Por eso el dato de la comparencia resulta determinante para la
delimitación de los medios de defensa de los expropiados reales definidos
por el ordenamiento jurídico.
8. Balance de la nueva ordenación
Resulta palmaria la continuidad, en líneas generales, con la regulación
prevista en la LRSV. Apenas sí se perciben aportaciones de relieve en un
precepto, el artículo 28 LS/2007, que condensa lo establecido en los artículos 33 a 39 LRSV. Quizás lo más sobresaliente es lo que precisamente no
dice la LS/2007, porque en efecto ciertas ausencias se antojan significativas.
Así, por ejemplo, se echa de menos una precisión sobre el artículo 49 LEF
y el régimen de tributación de las expropiaciones urbanísticas que lo contradice.
Además, existe una sombra de duda respecto de los Jurados de Expropiación Forzosa, como consecuencia de la insatisfactoria ordenación de las
denominadas por el Anteproyecto de Ley de Suelo Comisiones de Valoraciones.
Y, sobre todo, el legislador ha perdido una buena oportunidad para llevar a cabo un robustecimiento sustancial de las garantías jurídicas de los titulares de bienes y derechos. Ello resulta comprensible si pone en relación la
regulación de las expropiaciones urbanísticas con el resto del articulado de
la LS/2007 y su orientación general de «abaratar las expropiaciones y, por
lo tanto, el coste de las obras públicas» (FERNÁNDEZ RODRÍGUEZ, 2007a, 13).
200
LAS EXPROPIACIONES URBANÍSTICAS EN LA LEY 8/2007, DE 28 DE MAYO, DE SUELO
II. REVERSIÓN EXPROPIATORIA: NOVEDADES Y CONTINUIDAD EN EL ARTÍCULO 29 LS/2007
1. Concepto y naturaleza del derecho de reversión
La expropiación forzosa representa un negocio jurídico causal. Significa que el presupuesto de su legitimidad descansa en la necesaria preexistencia de una causa concreta de utilidad pública o interés social en toda operación expropiatoria. De esta forma, cualquier expropiación mantiene íntegra
su justificación inicial, siempre que los terrenos expropiados por razones urbanísticas sean destinados a la finalidad específica que contemple el planeamiento. En la medida en que ello deje de ser así, la expropiación se ve privada de todo su significado, momento a partir del cual el expropiado ostenta
la facultad de recuperar los bienes y derechos afectados (STC 67/1988, de 8
de Abril). De ahí el papel capital del derecho de reversión.
Su naturaleza jurídica es la propia de un derecho real de adquisición
preferente, por mucho que lo niegue una corriente jurisprudencial (p.e., STS
de 24 de Enero de 2002 [RJ 2002, 661]). Este derecho real de adquisición
preferente está indisolublemente unido a la causa expropiatoria, y no al tipo
de expropiación (STS de 15 de Marzo de 2005 [RJ 2005, 3327]). Por este
motivo, no es de recibo su exclusión del ámbito del artículo 33 CE y su consideración como un mero derecho de configuración legal. El derecho de reversión reviste una clara dimensión constitucional como garantía expropiatoria,
pese a lo cual el Tribunal Constitucional rechaza semejante caracterización
jurídica (STC 67/1988, de 8 de Abril).
De ahí los vaivenes experimentados por el derecho de reversión en el
curso de los últimos años, a resultas de la configuración en términos de excepcionalidad de la definición legal de los supuestos de hecho que dan lugar a
su surgimiento. Las reivindicaciones de los operadores urbanísticos están en
el origen de las sucesivas vueltas de tuerca dadas por el legislador en relación con la delimitación del ámbito de desenvolvimiento del derecho de reversión, con apoyo explícito en la doctrina constitucional. La LS/2007 no es en
modo alguno ajena a este proceso, contribuyendo por el contrario a exacerbarlo de forma significativa, en detrimento de las garantías de los propietarios expropiados (DE LA CRUZ MERA, 2007, 732 y ss; en contra, PAREJO
ALFONSO y ROGER FERNÁNDEZ, 2007, 349 y ss.).
2. Supuestos de hecho de la reversión de terrenos expropiados
Los presupuestos de hecho habilitantes del ejercicio del derecho de reversión que contempla el artículo 29 LS/2007 revisten carácter tasado, tal como
201
JUAN RAMÓN FERNÁNDEZ TORRES
por otra parte declara la jurisprudencia contencioso-administrativa (por ejemplo, STS de 23 de Septiembre de 2002 [RJ 2002, 661]). En primer lugar, la
reversión procede por alteración del uso legitimador de la expropiación
mediante la modificación o revisión del planeamiento. El artículo 29.1.a)
LS/2007, que es idéntico en sustancia al artículo 40.2 LRSV, dispone en efecto
que «si se alterara el uso que motivó la expropiación de suelo en virtud de
modificación o revisión del instrumento de ordenación territorial y urbanística,
procede la reversión», siempre que concurran los dos requisitos siguientes:
— la modificación del fin asignado en el planeamiento. No se establece
aquí una correlación entre la alteración del planeamiento y el nacimiento del derecho de reversión (también, GONZÁLEZ PÉREZ, 2007,
1179). Se exige la alteración de la finalidad de la expropiación prevista en el planeamiento, sin que baste su mera sustitución cuando
la misma se mantiene en esencia («…que el nuevo uso asignado sea
igualmente dotacional público», reza el precepto). En este sentido,
se antoja determinante la naturaleza del acto de transmisión del dominio, de suerte que procede la reversión si hay una cesión voluntaria
de bienes con exclusión del trámite expropiatorio; y
— el transcurso de menos de ocho años desde la implantación efectiva
del uso dotacional público.
En segundo lugar, el derecho de reversión puede surgir asimismo por
incompatibilidad del nuevo uso de los terrenos expropiados para la formación o ampliación del patrimonio público de suelo con sus fines. En puridad, la reversión persigue aquí prevenir frecuentes prácticas fraudulentas
mediante las cuales se expropian terrenos clasificados como suelo no urbanizable para nutrir los patrimonios municipales de suelo, que, una vez adquiridos, son reclasificados y enajenados en el mercado al precio correspondiente a su nueva clasificación como suelo urbanizable, que es obviamente
muy superior. Con el fin de frenar semejante fuente de abusos, el artículo
40.3 LRSV prohibió, por vez primera, y de forma rotunda, la instrumentalización de las modificaciones puntuales del planeamiento general de alcance
puramente especulativo, disponiendo para ella la procedencia de la reversión
cuando se produjera un alza del valor, consecuente con la alteración de los
usos, intensidades y aprovechamientos (GARCÍA DE ENTERRÍA y FERNÁNDEZ
RODRÍGUEZ, 2006, 354).
La LS/2007 rebaja ahora de manera muy notable la efectividad de esta
cautela. Es más, T.R. FERNÁNDEZ RODRÍGUEZ va más allá, estimando que «la
nueva LS la ha eliminado, sin embargo, lo que viene a permitir otra vez los
abusos a los que en 1998 el legislador quiso poner freno» (2007b, 154 y
155). Sea como fuere, el debilitamiento de la posición de los propietarios es
notorio, porque
202
LAS EXPROPIACIONES URBANÍSTICAS EN LA LEY 8/2007, DE 28 DE MAYO, DE SUELO
1) prácticamente cualquier fin público implica la exclusión de la reversión, como consecuencia de la generalidad de los fines de los patrimonios públicos de suelo que proclama el artículo 33.1 LS/2007, en
íntima conexión con su antecedente el artículo 276.1 TRLS/1992; y,
2) a cambio, se prevé ex novo una retasación de los bienes o derechos
que está inspirada en el tenor del art. 54.2.a) LEF y en la propuesta
doctrinal formulada hace unos años, en concreto por B. OTAZU AMATRIAIN (2002, 697). Sin embargo, la regla alternativa de la retasación
suscita, primero, evidentes dificultades en el orden conceptual por
su ausencia de coherencia y lógica y, segundo, peca de deficiencias
técnicas considerables (p.e., la falta de previsión de plazo alguno
para el ejercicio del derecho de retasación, lo que suscita el interrogante de la aplicabilidad al caso de la norma general del artículo 25.1
de la Ley General Presupuestaria —Ley 47/2003, de 26 de noviembre—, que determina que los créditos contra la Hacienda Pública
prescriben a los cuatro años). Lo peor es que carece de cualquier
parangón con la solución contenida en el artículo 29.2.b) LS/2007
(QUINTANA LÓPEZ, 2007, 129; en contra, PAREJO ALFONSO y ROGER
FERNÁNDEZ, 2007, 350), pese a la regla contemplada en el artículo
34.2 LS/2007, que prohíbe a las Administraciones Públicas adjudicar los terrenos adquiridos mediante cesiones libres y gratuitas
(«entregas») «por un precio superior al valor máximo de repercusión del suelo sobre el tipo de vivienda de que se trate», que debe
hacerse constar en el expediente administrativo y no en el acto o
contrato de enajenación.
En tercer lugar, el derecho de reversión nace también por el transcurso
de diez años desde la expropiación de los terrenos (desde la finalización
mediante su pago y ocupación), sin haber concluído su urbanización. Los
artículos 29.1.c) y 29.2.a) LS/2007 acogen idéntica precisión que el hoy
derogado artículo 40.4 LRSV, con referencia, en rigor, al sistema de ejecución del planeamiento por expropiación. Se sigue estimando que la inactividad no puede convertirse en un beneficio para quien incurre en ella (SSTS
de 16 de Febrero de 2001 [RJ 2001, 668] y 30 de Septiembre de 2002 [RJ
2002, 8682]).
En el supuesto de que la Administración mantenga el sistema de expropiación como sistema de actuación, puede acordar la expropiación de nuevo
con una particularidad: la determinación del justiprecio debe calcularse
tomando como fecha inicial la de apertura del nuevo expediente de justiprecio (artículos 36 LEF y 20.2 LS/2007).
En cuarto y último lugar, en las expropiaciones que den lugar a la segregación del vuelo y del subsuelo respecto al suelo expropiado, de conformi-
203
JUAN RAMÓN FERNÁNDEZ TORRES
dad con el artículo 17.4 LS/2007 (se refiere al destino por el plan de superficies superpuestas, en la rasante y el subsuelo o vuelo, a edificación o uso
privado y dominio público, con posibilidad de constitución de complejos
inmobiliarios), el surgimiento del derecho de reversión se produce cuando
no se mantiene durante ocho años el uso dotacional público que las legitimó,
o bien cuando se sustituye por otro de naturaleza privada o el nuevo uso es
incompatible con los fines de los patrimonios públicos de suelo (artículos
29.3 LS/2007, a sensu contrario).
De esta manera, excepcionalmente se legitima el ejercicio del derecho
de reversión por parte de aquellos propietarios, cuyos terrenos fueron expropiados con el propósito de ser destinados a un uso específico (p.e., construcción de grandes infraestructuras y equipamientos, como estaciones de ferrocarril, aeropuertos, puertos, complejos deportivos, etc…), y de los que fueron
segregados el vuelo o el subsuelo, y que tiempo después quedan afectos a
fines distintos, como usos residenciales.
3. Supuestos de exclusión de la reversión
La LS/2007 amplía la relación de supuestos en los que no cabe la reversión de los bienes y derechos afectados por una operación expropiatoria, hasta
un número de cinco. La primera de las excepciones concierne a la sustitución del uso dotacional público por otro de la misma naturaleza. El artículo
29.1.a), in fine, LS/2007, que es idéntico en puridad al artículo 40.2.a) LRSV,
declara que se exceptúa la reversión de los terrenos cuando «el nuevo uso
asignado al suelo sea igualmente dotacional público». La premisa inexcusable descansa en el mantenimiento de la naturaleza jurídico-pública del destino, porque ello entraña que no desaparece en puridad la causa expropiatoria de utilidad pública o interés social que le sirve de fundamento.
En todo caso, se antoja indispensable una justificación adecuada de la
sustitución acordada, basándola en una necesidad real. En el supuesto de que
un propietario considere dañados sus derechos por el rechazo legal del derecho de reversión, está facultado para solicitar la actualización del justiprecio
en ausencia de la afectación de los terrenos expropiados a las dotaciones
públicas [artículo 54.2.a) LEF].
La segunda excepción a la reversión se funda en el mantenimiento del
uso dotacional público durante un período de ocho años. La razón estriba en
que el legislador entiende entonces consumada la causa expropiatoria
(artículo 29.1.a LS/2007). Repárese en que prevalece por fuerza el plazo de
ocho años de la LS/2007, en cuanto Ley especial, sobre el de diez años contemplado en el artículo 54.2.b), que es Ley general.
204
LAS EXPROPIACIONES URBANÍSTICAS EN LA LEY 8/2007, DE 28 DE MAYO, DE SUELO
La tercera excepción trae causa de la compatibilidad del nuevo destino
atribuido a los terrenos expropiados e integrados en los patrimonios públicos de suelo con sus fines (artículo 29.1.b LS/2007). Como ha sido señalado
más arriba, la fórmula escogida por el legislador tiene como propósito excluir
de hecho la reversión en estos supuestos, lo que previsiblemente sucederá en
la mayoría de los supuestos.
La cuarta excepción hace referencia al incumplimiento de los deberes
urbanísticos y de las cargas urbanizadoras. El artículo 29.1.d) LS/2007 contrasta en este punto con la solución contenida en el artículo 40.5 LRSV, que
preveía la reversión por falta de urbanización de los terrenos en el plazo de
diez años desde la extensión del acta de ocupación a la terminación del expediente expropiatorio. De esta forma, la LS/2007 incrementa el rigor, consecuente con su enfoque general, por otra parte.
La quinta y última excepción tiene por objeto aquellos terrenos expropiados de los que se segregue su vuelo o subsuelo, de conformidad con lo
establecido en el artículo 17.4 LS/2007, «siempre que se mantenga el uso
dotacional público para el que fue expropiado o concurra alguna de las restantes circunstancias previstas en el apartado primero» (artículo 29.3
LS/2007). Dicho de otro modo, en los casos de expropiación de terrenos con
destino a la constitución de complejos inmobiliarios en superficies superpuestas, en la rasante y el subsuelo o vuelo, destinados por el planeamiento
a la edificación o uso privado y al dominio público, no procede su reversión
en la medida en que se preserve el uso dotacional público que la legitimó o
bien si es implantado o mantenido durante un plazo de ocho años o sustituido por otro de igual naturaleza jurídico-pública, etc…
4. Consideraciones finales
La nueva ordenación positiva del derecho de reversión establecida por
la LS/2007 merece dos observaciones muy concretas. Por un lado, se constata una merma sustancial de las garantías de los expropiados. Dicho retroceso además carece de la imprescindible justificación objetiva, con independencia de su explicación dentro del proceso general de abaratamiento de las
expropiaciones urbanísticas que auspicia la LS/2007.
Por otro lado, el legislador ha perdido una oportunidad extraordinaria
para poder resolver algunos problemas acuciantes, algunos de los cuales derivan precisamente de una mala técnica legislativa, por discordancia entre la
legislación urbanística y la LEF y REF (por ejemplo, las relaciones entre los
reversionistas y los terceros adquirentes y el Registro de la Propiedad —FERNÁNDEZ TORRES, 2007a, 655-660—). Si su planteamiento hubiera sido más
ambicioso, y más coherente al menos con su voluntad explícita de lograr
205
JUAN RAMÓN FERNÁNDEZ TORRES
«una renovación más profunda plenamente inspirada en los valores y principios constitucionales» (sic, Exposición de Motivos), el legislador se habría
hecho eco de dichos problemas reales, sin duda alguna.
BIBLIOGRAFÍA
DE LA CRUZ MERA, A.: «Comentario a los artículos 28, 29, 31 y 32», en SÁNCHEZ GOYANES, E. (Dir.): Ley de Suelo. Comentario sistemático de la Ley
8/2007, de 28 de Mayo, de Suelo, La Ley/El Consultor, Madrid, 1ª ed.,
2007.
ENÉRIZ OLAECHEA, F.J., BELTRÁN AGUIRRE, J.L., NAGORE SORABILLA, M.M.,
y OTAZU AMATRIAIN, B.: Comentarios a la Ley sobre Régimen del Suelo
y Valoraciones. Ley 6/1998, de 13 de Abril, Aranzadi, Pamplona, 1ª ed.,
1999; 2ª ed., 2002.
FERNÁNDEZ RODRÍGUEZ, T.R.: La nueva Ley 8/2007, de 28 de Mayo, de Suelo:
valoración general, «Revista General de Derecho Administrativo» (Junio
2007) 15, iustel.com (2007a).
FERNÁNDEZ RODRÍGUEZ , T.R.: Manual de derecho urbanístico, El
Consultor/La Ley, Madrid, 20ª ed., 2007 (2007b).
FERNÁNDEZ TORRES, J.R.: Estudio Integral de las Expropiaciones Urbanísticas, Thomson-Aranzadi, Pamplona, 1ª ed., 2005; 2ª ed., 2007 (2007a).
FERNÁNDEZ TORRES, J.R.: «Expropiación forzosa (I): funciones», en MARTÍN
REBOLLO, L. y BUSTILLO BOLADO, R.O. (Dir.): Fundamentos de Derecho
Urbanístico, Thomson-Aranzadi, Pamplona, 1ª ed., 2007 (2007b).
GARCÍA DE ENTERRÍA, E. y FERNÁNDEZ RODRÍGUEZ, T.R.: Curso de Derecho
Administrativo, Thomson-Civitas, Madrid, 9ª ed., 2006.
GONZÁLEZ PÉREZ, J. (Dir.): Comentarios a la Ley del Suelo. Ley 8/2007, de
28 de mayo, Thomson-Civitas, Pamplona, 1ª ed., 2007.
MONTAÑÉS CASTILLO, L.Y.: Todo sobre Expropiaciones Urbanísticas con Pago
en Especie, Thomson-Aranzadi, Pamplona, 1ª ed., 2005; 2ª ed., 2007.
PAREJO ALONSO, L.J. y ROGER FERNÁNDEZ, G.: Comentarios a la Ley del
Suelo (Ley 8/2007, de 28 de mayo), Iustel, Madrid, 1ª ed., 2007),
QUINTANA LÓPEZ, T.: Los patrimonios municipales del suelo, Iustel, Madrid,
1ª ed., 2007.
206