Sentencia 7214-12 - Poder

*100021950007CO*
Exp: 10-002195-0007-CO
Res. Nº 2012007214
SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San
José, a las dieciséis horas y dos minutos del treinta de mayo del dos mil doce.
Acción de inconstitucionalidad contra la Resolución Administrativa del
Catastro Nacional de las 15:31 horas del 31 de octubre de 1994.
Resultando:
1.- Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las 13:56 hrs. del 11 de
febrero de 2010, la accionante ASOCIACIÓN DE DESARROLLO INTEGRAL
DE LA RESERVA INDÍGENA CABECAR DE TALAMANCA solicita que se
declare la inconstitucionalidad de la Resolución Administrativa del Catastro
Nacional de las 15:31 horas del 31 de octubre de 1994. Alega que la resolución
Administrativa de Catastro Nacional del Registro Nacional de las 15:00 horas de
31 de octubre de 1994 impugnada es contraria al derecho de propiedad indígena, al
principio de legalidad y al derecho de los pueblos indígenas a tener sus propias
instituciones representativas, contenidos en los artículos 11 y 45 de la Constitución
Política, y los artículos 2 inciso 2), aparte b), 4 inciso 1, 5 inciso b), 12, 13 y 14 del
Convenio Internacional número 169 de la OIT "Sobre Pueblos Indígenas y Tribales
en Países Independientes", aprobado por la Asamblea Legislativa por ley número
7316 del 3 de noviembre de 1992, en cuanto establece la obligatoriedad de solicitar
un visado de la CONAI para planos que se ubiquen dentro de los límites de las
Reservas Indígenas. En virtud de la resolución impugnada, cualquier persona
podría inscribir planos como si fuese propietario o poseedor de sectores del
territorio indígena sin que la comunidad propietaria se entere, ello vulnera el
derecho de propiedad, pues dos instituciones del Estado (CONAI y el Registro) se
atribuyen potestades que solo tiene el propietario, sin darle ninguna participación a
éste. La medida impugnada pone en manos de una entidad del gobierno la facultad
de decidir si autoriza la inscripción de planos a nombre de personas no indígenas,
que con cualquier criterio, pretenden ser dueños o poseedores de los territorios
indígenas, sin que para ello intervenga la verdadera propietaria que es la
comunidad indígena respectiva, lo que facilita el despojo de las tierras. Además
señala que la Comisión Nacional de Asuntos Indígenas no es la entidad
correspondiente para visar los planos que se ubiquen dentro de los límites de las
reservas indígenas, pues quien tiene las facultades de propiedad y administración
de los territorios indígenas son los gobiernos locales de esos territorios. Finalmente
agrega que se vulnera el principio de legalidad, porque el Catastro Nacional
atribuye facultades al CONAI que la ley no le confiere, a su vez, esta otra
institución del Gobierno (CONAI) se atribuye potestades que no tiene.
2.- A efecto de fundamentar la legitimación que ostentan para promover esta
acción de inconstitucionalidad, se indica que proviene del párrafo segundo, del
artículo 75 de la Ley que rige a esta jurisdicción, a favor de los miembros de la
asociación que representa.
3.- Por resolución de las 14:15 horas del 19 de marzo de 2010, se le dio curso a la
acción, confiriéndole audiencia a la Procuraduría General de la República, al
Director del Catastro Nacional del Registro Nacional y al Presidente de la
Comisión Nacional de Asuntos Indígenas (CONAI).
4.- Los edictos a que se refiere el párrafo segundo del artículo 81 de la Ley de la
Jurisdicción Constitucional fueron publicados en los números 1, 2, 3 del Boletín
Judicial N° 069, 070 y 071 de los días 12, 13 y 14 todos de abril de 2010 (constan
las publicaciones a folio 25).
5.- Genaro Gutiérrez Reyes, en calidad de Presidente con facultades de apoderado
generalísimo sin límite de suma de la COMISIÓN NACIONAL DE ASUNTOS
INDÍGENAS -CONAI-, rindió su informe de ley visible a folio 26 y manifiesta
que este Tribunal Constitucional por medio del voto 3515 de las 15:00 horas de 24
de junio de 1997 indicó que CONAI en el fondo resguarda y representa intereses y
objetivos de los indígenas de Costa Rica como mecanismo previamente establecido
a la aprobación del Convenio N° 169 de la OIT, que desempeña las funciones de
coordinación, promoción y enlace de éstas comunidades protegidas nacional e
internacionalmente dentro del país. Agrega que el nacimiento de CONAI se
fundamenta en la voluntad del Estado de que asuma un rol de protección y
promoción de las culturas indígenas, como base en los principios y valores
constitucionales. Añade, CONAI tiene un carácter representativo al ser un órgano
especializado en la atención y defensa de los intereses de todas las comunidades
indígenas del país, y no existe institución similar. Lo cual se fundamenta en el
artículo 12 del Convenio 169 de la OIT, y artículo 4 de la Ley 5152. Explica que la
resolución impugnada no violenta el derecho de propiedad indígena, toda vez que
las únicas que pueden otorgar derechos de posesión indígena son las mismas
Asociaciones de Desarrollo -como gobiernos locales-. Expone que el accionante
confunde el otorgamiento de un derecho de propiedad con un visado, el cual es
establecido legalmente a la CONAI. Dicha institución reconoce el derecho
establecido en la Ley Indígena a las Asociaciones de Desarrollo, y en los visados
que otorga nunca ha traspasado dicha facultad, sino se ha limitado a cumplir su
deber legal -establecido en el artículo 80 del Reglamento de la Ley de Catastro y
Decreto 34331-J- del 29 de noviembre de 2007. Dice que CONAI se encuentra
integrada por 24 Asociaciones de Desarrollo reconocidas como gobiernos locales
de los propios territorios indígenas. Tampoco considera que la resolución
cuestionada violente el derecho de los pueblos indígenas a tener sus propias
instituciones representativas, ya que CONAI resguarda y representa los intereses y
objetivos de los indígenas de Costa Rica -con fundamento en la Ley 5251 del 11 de
julio de 1973-. Explica, como entidad representativa de los intereses indígenas,
debe dar el visado correspondiente dentro de los territorios indígenas -en acato a la
Ley 5813 y el Reglamento a la Ley de Catastro-. Solicita se declare sin lugar la
acción de inconstitucionalidad.
6.- Ana Lorena Brenes Esquivel, en calidad de PROCURADORA GENERAL DE
LA REPÚBLICA, rindió su informe de ley visible a folio 32. Señala, que el
problema planteado no es objeto de esta jurisdicción constitucional, sino de la
ordinaria. Expone que entre los años 1976 y 1977, el Poder Ejecutivo promulgó
varios decretos declarados reservas indígenas determinadas áreas de terrenos
pertenecientes al Estado a título de reservas nacionales administradas por el ITCO,
hoy IDA, y en terrenos sometidos a dominio privado. Señala que se declaró la
propiedad de esos terrenos a favor de las comunidades indígenas y se estableció su
carácter inalienable; y, en relación con los terrenos sometidos a dominio privado o
a posesión individual, se estableció su expropiación. Indica que el proceso iniciado
con los decretos ejecutivos indicados se concretó con la promulgación de la Ley
Indígena -Ley N° 6172 de 29 de noviembre de 1977-. Dicha ley elevó a rango legal
la declaratoria de las reservas indígenas como propiedad de las comunidades
indígenas. Es así que tales propiedades se convirtieron en propiedad comunal
cuyas características son el carácter inalienable, imprescriptible y no transferible.
La propiedad de las comunidades indígenas, puede realizar actividades comerciales
en ellas a favor de ellos mismos. Aunado a ello, la propiedad indígena como
propiedad comunal ha sido elevada a rango a derecho fundamental desde la
incorporación a nuestro Ordenamiento Jurídico del Convenio 169 de la
Organización Internacional del Trabajo -Ley 2330 del 9 de abril de 1959-.
Argumenta que no ve en qué medida la resolución impugnada niega los derechos
que corresponden a los grupos indígenas, protección que es ampliamente
reconocida además en la propia jurisprudencia constitucional nacional. Añade, la
Ley N° 5813 del 4 de noviembre de 1975 -la cual reformó varios artículos a las
leyes 139 y 4545-, establece en su artículo 3 una prohibición expresa de inscribir
planos catastrados de terrenos incluidos en las reservas indígenas en caso de no
contar con la autorización de la entidad respectiva. Prohibición también contenida
en el artículo 80 del Reglamento a la Ley de Catastro Nacional. Lo cual quiere
decir que estamos frente a una norma legal que refiere expresamente a una
autorización administrativa. Lo anterior es una limitación administrativa
diferenciada -licencias, permisos, vistos buenos, visados, autorizaciones,
aprobaciones, entre otros-. Es así, la autorización, una manifestación de la
intervención de la Administración que va a efectuar la adecuación del ejercicio de
actividades o derechos de los particulares, respecto a ciertos ámbitos o sectores, en
los que sea requerida, bajo un interés público. Explica que la autorización se
constituye como una medida de policía de naturaleza preventiva por medio de la
cual se verifica la compatibilidad del ejercicio del derecho para con el interés
público a través de la comprobación reglada de las condiciones establecidas para el
acto autorizado. Actividad que no puede ser llevada a cabo por un sujeto de
derecho privado, como lo son las Asociaciones de Desarrollo Integral. Explica,
pese a que las comunidades indígenas son propietarias de las reservas indígenas, no
son entidades estatales que cuenten con la facultad de emitir o negar un acto
administrativo. En consecuencia, en nada afecta o modifica la propiedad comunal y
el derecho fundamental de los indígenas a tener sus propios organismos
representativos y a poder actuar en forma autónoma en la defensa de sus derechos
cuando el CONAI u otra entidad pública autorice los planos de los inmuebles que
se encuentren localizados dentro de los límites de las reservas. Alude que el
problema planteado no es directamente materia de inconstitucionalidad, sino de
legalidad, lo cual podría ser ilegal por no disponer la Constitución Política nada al
respecto. Recomienda desestimar la presente acción por no tener presente ninguna
infracción que haría posible la declaratoria de inconstitucionalidad.
7.- Por resolución de las 15:50 horas del 5 de mayo de 2010, se tuvieron por
contestadas las audiencias conferidas a la Procuraduría General de la República y
al Presidente de la Comisión Nacional de Asuntos Indígenas, en la resolución de
las 14:15 horas del 19 de marzo de 2010. Asimismo, se tiene por no contestada, la
audiencia conferida en la misma resolución, al Director del Catastro Nacional del
Registro Nacional, en virtud de que no consta en el Sistema de Gestión registro de
documento alguno presentado por esa parte a fin de contestar la audiencia
otorgada.
8.- Se prescinde de la vista señalada en los artículos 10 y 85 de la Ley de la
Jurisdicción Constitucional, con base en la potestad que otorga a la Sala el numeral
9 ibídem, al estimar suficientemente fundada esta resolución en principios y
normas evidentes, así como en la jurisprudencia de este Tribunal.
9.- En los procedimientos se ha cumplido las prescripciones de ley.
Redacta el Magistrado Cruz Castro; y,
Considerando:
I.- Sobre la admisibilidad. La acción de inconstitucionalidad es un proceso
con determinadas formalidades, que deben ser satisfechas a efecto de que la Sala
pueda válidamente conocer el fondo de la impugnación. En el artículo 75 de la Ley
de la Jurisdicción Constitucional se establece los presupuestos de admisibilidad
para las acciones de inconstitucionalidad, y se regulan tres situaciones distintas: en
el párrafo primero, exige la existencia de un asunto pendiente de resolver, sea en
sede judicial, incluyendo los recursos de habeas corpus o de amparo, o en la
administrativa –en fase de agotamiento administrativo-, en el que se invoque la
inconstitucionalidad de la norma cuestionada, como medio razonable de amparar el
derecho que se considera lesionado en el asunto principal. En los párrafos segundo
y tercero, se regula la acción directa -no se requiere del asunto base-, en los
siguientes supuestos: a) cuando por la naturaleza del asunto no exista lesión
individual y directa, o se trate de la defensa de intereses difusos, o que atañen a la
colectividad en su conjunto; y b) cuando la acción sea promovida por el Procurador
General de la República, el Contralor General de la República, el Fiscal General de
la República y el Defensor de los Habitantes. En relación con los intereses difusos,
este Tribunal ha señalado que:
“Los intereses difusos, aunque de difícil definición y más difícil
identificación, no pueden ser en nuestra ley -como ya lo ha dicho esta
Sala- los intereses meramente colectivos; ni tan difusos que su
titularidad se confunda con la de la comunidad nacional como un todo,
ni tan concretos que frente a ellos resulten identificados o fácilmente
identificables personas determinadas, o grupos personalizados, cuya
legitimación derivaría, no de los intereses difusos, sino de los
corporativos que atañen a una comunidad en su conjunto. Se trata
entonces de intereses individuales, pero a la vez, diluidos en conjuntos
más o menos extensos y amorfos de personas que comparten un interés y,
por ende reciben un perjuicio, actual o potencial, más o menos igual
para todos, por lo que con acierto se dice que se trata de intereses
iguales de los conjuntos que se encuentran en determinadas
circunstancias y, a la vez, de cada una de ellas. Es decir, los intereses
difusos participan de una doble naturaleza, ya que son a la vez colectivos
-por ser comunes a una generalidad- e individuales, por lo que pueden
ser reclamados en tal carácter. (...) En síntesis, los intereses difusos son
aquellos cuya titularidad pertenece a grupos de personas no organizadas
formalmente, pero unidas a partir de una determinada necesidad social,
una característica física, su origen étnico, una determinada orientación
personal o ideológica, el consumo de un cierto producto, etc." (Sentencia
número 8239-01 de las dieciséis horas siete minutos del catorce de
agosto de dos mil uno).
En el presente caso, el accionante aduce su legitimación por vía del control de
constitucionalidad abstracto e invoca, en su condición de indígena, intereses que
atañen a la colectividad indígena. Resulta admisible el conocimiento y resolución
de la presente acción de inconstitucionalidad por vía del control abstracto, por
cuanto el accionante ostenta un interés difuso, al tratarse de una comunidad
específica -la indígena- y las normas alegadas les afecta en dicha condición.
II.- Objeto de la impugnación.- El accionante impugna la Resolución
Administrativa de Catastro Nacional de las 15:00 horas de 31 de octubre de 1994,
por medio de la cual se establece la obligatoriedad de solicitar un visado emitido
por la Comisión Nacional de Asuntos Indígenas –CONAI- para planos que se
ubiquen dentro de los límites de las Reservas Indígenas, por violar el derecho de
propiedad indígena, el principio de legalidad y el derecho de los pueblos indígenas
a tener sus propias instituciones representativas. Dice el texto completo de la
resolución del Catastro Nacional en la que se impone la obligación para todos los
planos que se ubiquen dentro de los límites de las Reservas Indígenas de contar
con el visado de CONAI.:
"RESOLUCIÓN OCT-94 DIRECCIÓN DEL CATASTRO NACIONAL
A LAS QUINCE HORAS DEL TREINTA Y UNO DE OCTUBRE DE
MIL NOVECIENTOS NOVENTA Y CUATRO. SE EMITE LA
PRESENTE RESOLUCIÓN PARA MODIFICAR LA DICTADA POR
LA DIRECCIÓN DEL CASTASTRO NACIONAL, A LAS 8:40
HORAS DEL DIECISIETE DE AGOSTO DE MIL NOVECIENTOS
NOVENTA Y CUATRO Y EN CONFORMIDAD CON LO
DISPUESTO POR EL ARTÍCULO 110 DEL REGLAMENTO A LA
LEY DE CATASTRO N° 6545. HECHOS: 1. Que la resolución que se
modifica, en el Por Tanto Inciso C), se ordena a los señores registradores
de las Jefaturas del Departamento, "que no se pueden exigir los visados
del IDA, CONAI, MOPT (Obras Portuarias) los cuales quedan sin
fundamento jurídico". 2. Que por medio de oficio DE-158-94 de fecha
26 de octubre de 1994, suscrito por el Lic. Claudio Debehault, Director
Ejecutivo de CONAI, nos pone en conocimiento, que el artículo 3.° de
la Ley N.° 5813 de 1.° de diciembre de 1975 que reforma la Ley de
Informaciones Posesorias, estableciendo el visado de CONAI, para los
planos que se ubican en las reservas, en los siguientes términos:
"Artículo 3.°- El Catastro no visará planos de particulares que se refieran
a terrenos incluidos en las reservas nacionales o las indígenas, salvo que
existiere autorización escrita de la entidad respectiva". 3. Que bajo los
términos de este artículo se encuentra el Principio de Legalidad, que no
se había encontrado con anterioridad y que permitió resolver con error a
la Procuraduría General de la República, en su Pronunciamiento C-125-
94 de 3 de agosto de 1994. POR TANTO. Se reforma el Por Tanto de la
resolución dictada por el Catastro Nacional, a las 8:40 horas del 17 de
agosto de 1994, para que el Inciso C) se lea así: Que no se puede exigir
los visados de IDA y MOPT (Obras Portuarias) los cuales quedan sin
fundamento jurídico." En consecuencia, para todos los planos que se
ubiquen dentro de los límites de las Reservas Indígenas se debe exigir el
visado de CONAI. firma Ing. Jorge Avendaño Machado. DIRECTOR
CATASTRO NACIONAL." (El subrayado ha sido agregado).
III.- Consideraciones preliminares en relación con las personas y
comunidades indígenas Acusa el accionante que la circular cuestionada es
inconstitucional en cuanto atribuye a la Comisión Nacional de Asuntos Indígenas
visar los planos que se ubiquen dentro de los límites de las reservas indígenas, pues
quien tiene las facultades de propiedad y administración de los territorios indígenas
son los gobiernos locales de esos territorios. Al respecto es necesario recordar que
existe un principio de reconocimiento de los pueblos indígenas, sustentado en la
idea de protección estatal para lograr preservar su cultura, el cual es reafirmado en
Tratados Internacionales debidamente ratificados por Costa Rica. Para el análisis
del tema en cuestión, es importante traer a colación algunos criterios
jurisprudenciales tanto nacionales como
internacionales. Sobre el sentido de
pertenencia a la Comunidad y la tierra indígena, la Corte Interamericana de
Derechos Humanos –CIDH-, por resolución del 31 de agosto de 2001 (Comunidad
Mayagna (Sumo) Awas Tingni vs. Nicaragua) indicó, referente a la posición del
Estado frente a ésta propiedad, que todo Estado y sus ciudadanos tienen el deber de
respetar los derechos humanos de los grupos vulnerables, entre ellos los de las
comunidades indígenas, y realizar las acciones necesarias para que la tutela de su
derecho a la propiedad, protegido por la Convención Americana de Derechos
Humanos sea realmente efectivo. La CIDH se ha ocupado de su tutela, vinculando
este derecho fundamental, con el derecho a la tierra en un sentido amplio de
pertenencia cultural, y a la obligación del Estado de garantizarlo con instrumentos
efectivos, pudiendo incurrir en responsabilidad por omisión. En ese sentido, la Sala
indicó:
“[…] el Estado costarricense ha reconocido en forma amplia los
derechos que corresponden a los grupos indígenas que habitan el país.
Lo mismo se puede decir respecto del específico derecho de propiedad
comunal que corresponde a tales comunidades en razón de su
pertenencia tradicional. Los grupos de personas pertenecientes a las
comunidades autóctonas tienen el derecho de vivir en las tierras donde
históricamente han estado asentados, y el Estado debe garantizar
plenamente el disfrute de este derecho fundamental. Lo anterior además,
en concordancia con lo dispuesto por el artículo 14 del Convenio 169
de la Organización Internacional del Trabajo -OIT-, denominado
“Convenio sobre pueblos indígenas y tribales en países independientes”,
incorporado a nuestro ordenamiento jurídico mediante Ley Nº 7316 de 3
de noviembre de 1992 […]” (sentencia 2005-09805 de la 14:54 horas de
27 de julio de 2005 ).
IV.- De la invocada lesión al derecho de la propiedad comunal a favor
de los indígenas. El derecho de propiedad garantizado en el artículo 21.1 de la
Convención Americana de Derechos Humanos, comprende el derecho a la
propiedad comunal, de ejercicio colectivo y el núcleo del derecho la titularidad
grupal y comunitaria sobre la tierra. Es así que existe una relación estrecha entre el
derecho a la tierra y la cultura indígena, en razón que aquélla es una manifestación
cultural, es sentido que el ocupar y utilizar la tierra es inherente a la idea de sí
mismos que tienen los pueblos indígenas. En referencia a la legislación interna, la
primera normativa que hace referencia a esta situación se encuentra la Ley de
Terrenos Baldíos número 13 del 10 de enero de 1939, la cual establece en su
artículo 8: "[...] se declara inalienable y de propiedad exclusiva de los indígenas,
una zona prudencial a juicio del Poder Ejecutivo en los lugares en donde exista
Tribus de éstos, a fin de que conserven nuestra raza autóctona y de liberarlos de
futuras injusticias". Norma que fue ampliada por Decreto número 45 de 3 de
diciembre de 1945, al crear la Junta de Protección de las Razas Aborígenes de la
Nación, cuya función básica tendía a la protección de las tierras de los aborígenes,
con el fin de no desampararles y mantener su etnia. La Asamblea Legislativa por
Ley número 2330 de 9 de abril de 1959, aprobó el convenio número 107 de la
Organización Internacional del Trabajo relativo a la "Protección e integración de
las poblaciones indígenas y de otras poblaciones tribales y semitribales", el cual
reconoce su legítimo derecho a tener bajo su dominio las tierras de su propiedad,
sea ello en forma individual y colectiva y que la sucesión se regirá por los
principios de las costumbres de los pueblos. La Ley de Tierras y Colonización
número 2825 de 14 de octubre de 1961 también incorporó un capítulo referido al
tema con el objeto de proteger esas tierras y a las razas autóctonas. El Derecho
Internacional, por su parte, ha sido generoso en el reconocimiento de derechos de
estas comunidades, entre dichos instrumentos se destaca la Declaración Universal
de los Derechos Humanos (artículos 1, 2.1, 7, 17.1 y 27), Pacto Internacional de
Derechos Civiles y Políticos (27), Pacto Internacional de Derechos Económicos,
Sociales y Culturales (1.1 y 2), Declaración Americana de los Derechos y Deberes
del Hombre (2, 13 y 23), Convención Americana sobre Derechos Humanos (24 y
26). La Organización Internacional del Trabajo ha sido la pionera en el tema de
protección indígena. Los convenios números 107 y 169 contienen una detallada
numeración de derechos reconocidos a estos pueblos y regulan sobre el régimen de
propiedad de las tierras indígenas. Por otro lado, la jurisprudencia constitucional
número 1786-93 de las 16:21 horas de 21 de abril de 1993, 06229-99 de las 14:30
horas del 11 de agosto de 1999, entre otras, reconocen la protección especial a su
territorio y cultura en razón de sus condiciones de vulnerabilidad, no solo actual,
sino también pasada, y sin otros límites que los mismos derechos humanos
imponen a la conducta de todos los seres humanos. No cabe duda, que el Estado
costarricense ha reconocido en forma amplia los derechos que corresponden a los
grupos indígenas que habitan el país. Además se ha sostenido que los grupos de
personas pertenecientes a las comunidades autóctonas tienen el derecho de vivir en
las tierras donde históricamente han estado asentados, y el Estado debe garantizar
plenamente el disfrute de este derecho fundamental. Reconoce de esa forma,
nuestra jurisprudencia constitucional, una jerarquía superior a los Convenios
Internacionales, tales como el de la OIT, N° 169 (Ley 7316 del 3 de noviembre de
1992), un grado de tutela superior a las personas y comunidades indígenas, es
decir, un “nivel elevado de protección” respecto de aquellos derechos humanos
contemplados en la propia Constitución Política, y que por ende exigen el respeto,
en los Tribunales ordinarios, de las decisiones que por la vía de la costumbre y la
autodeterminación de dichos pueblos indígenas se deriven de las propias
comunidades y sus representantes. Específicamente en relación con el derecho de
propiedad de las comunidades indígenas este Tribunal Constitucional ha indicado,
que ésta no es personal, sino del colectivo como tal. Entre los indígenas existe una
tradición comunitaria sobre una forma comunal de la propiedad colectiva de la
tierra, en el sentido de que la pertenencia a ésta no se centra en un individuo sino
en el grupo y su comunidad. Los indígenas por el hecho de su propia existencia
tienen derecho a vivir libremente en sus propios territorios; la estrecha relación que
los indígenas mantienen con la tierra debe de ser reconocida y comprendida como
la base fundamental de sus culturas, su vida espiritual, su integridad y su
supervivencia económica. Para las comunidades indígenas la relación con la tierra
no es meramente una cuestión de posesión y producción sino un elemento material
y espiritual del que deben gozar plenamente, inclusive para preservar su legado
cultural y transmitirlo a las generaciones futuras. El derecho consuetudinario de los
pueblos indígenas debe ser tenido especialmente en cuenta, para los efectos de que
se trata como producto de la costumbre, la posesión de la tierra debería bastar para
que las comunidades indígenas que carezcan de un título real sobre la propiedad de
la tierra obtengan el reconocimiento oficial de dicha propiedad y el consiguiente
registro. Una reserva indígena, es una propiedad agraria originaria y de carácter
colectivo, no pudiendo reclamarse sobre ella ningún derecho de propiedad o de
posesión individual en perjuicio de la comunidad de pertenencia, siendo su
propietario la totalidad de la comunidad, no pudiendo ser desmembrada en
propiedad privada precisamente por su naturaleza jurídica destinada a la
colectividad. (Al efecto, ver la sentencia número 2011000281 de las 9:36 horas de
14 de enero de 2011). En este asunto acusa el accionante en su condición de
representante de la Asociación de Desarrollo Integral de la Reserva Indígena
Cabécar de Talamanca que la circular del Catastro Nacional impugnada
contraviene el derecho de propiedad de las comunidades indígenas en el tanto
permite a cualquiera inscribir planos como si fuese propietario o poseedor de
sectores del territorio indígena sin que la comunidad propietaria se entere. De la
lectura cuidadosa de la circular impugnada en relación con los alegatos presentados
por el accionante, descarta la Sala la violación apuntada al derecho de propiedad
que se invoca principalmente porque lo que regula la circular no afecta en nada la
titularidad de las comunidades indígenas que pueda existir sobre las reservas
indígenas, sino que establece un mecanismo para la autorización o visado de un
plano sobre tales bienes inmuebles. En el mismo sentido que lo hacen los
informantes, en especial del informe rendido por la Procuraduría General de la
República no encuentra la Sala en qué medida la resolución impugnada niegue los
derechos que corresponden a los grupos indígenas, protección ampliamente
reconocida a través de la jurisprudencia de esta Sala, lo que lleva a declarar sin
lugar la acción en este extremo.
V.- De la función de visado atribuida al CONAI. En reiteradas ocasiones,
esta Sala ha señalado que el determinar si una norma o acuerdo contraviene o
excede lo establecido en una ley, es en principio una discusión que no corresponde
ser dilucidada en esta sede constitucional, salvo en aquellos casos en los que se
considere que la norma vulnere directamente algún derecho fundamental. En otras
palabras, para que prospere una acción de inconstitucionalidad en la que se
invoque la vulneración al principio de legalidad, se debe alegar conjuntamente, la
violación directa de algún derecho fundamental, pues lo contrario implicaría
equiparar los asuntos de constitucionalidad con los asuntos de legalidad, sin que se
pueda diferenciar entre una infracción a la Constitución y una infracción de índole
legal. Lo anterior, por cuanto el proceso de acción de inconstitucionalidad tiene por
objeto ejercer un control de constitucionalidad de las normas que integran el
ordenamiento jurídico, a fin de determinar que las mismas se encuentren
conformes con el Derecho de la Constitución y de esta manera garantizar la
supremacía de la Constitución. En ese sentido, todo conflicto entre normas,
reglamentos y acuerdos que no involucre de forma directa un derecho fundamental
o suponga un problema de constitucionalidad, es ajeno a este tipo control. En ese
sentido, este Tribunal ha señalado lo siguiente:
“III.- Inadmisibilidad de la acción en razón del objeto impugnado. De
conformidad con lo expuesto, puede verse entonces, que lo impugnado
por el accionante tiene que ver con la contradicción entre el contenido
de una norma reglamentaria y lo previsto en la ley. Sobre ese particular,
este Tribunal ha resuelto que la invocación de inconstitucionalidad
motivada en la exclusiva violación del principio de legalidad
administrativa es un asunto que se reserva a la jurisdicción ordinaria,
precisamente al tenor de lo dispuesto en los artículo s 11, 49, 121 y 140
Constitucionales. La simple infracción del exceso de la potestad
reglamentaria debe ventilarse
en
la Jurisdicción
Contencioso-
administrativa, toda vez que esta labor fue asignada por el Constituyente
al juez contencioso, según se desprende de lo dispuesto en el artículo 49
de la Constitución Política; lo cual obliga a interpretar de forma
sistemática el texto constitucional y entender que las cuestiones de
legalidad han de someterse a la citada Jurisdicción, con el fin de
mantener una uniforme distribución de las competencias y el respeto de
todas las reglas que conforman el sistema previsto en la Constitución
Política. En ese sentido, se ha señalado que cualquier impugnación como
la que se plantea, conlleva implícita una presunta violación a la
Constitución Política, dado que de ella se deriva todo el ordenamiento
jurídico, pero en la propia Constitución existe un reparto de
competencias con el fin de garantizar al ciudadano una manera de
proteger las distintas clases de derechos e intereses que posee. De esa
forma, se regulan en la Constitución Política, las jurisdicciones
contenciosa y de trabajo (artículo s 49 y 70) y es dentro de este contexto
que debe incrustarse la jurisdicción constitucional, en el entendido de
que su competencia se complementa y no se superpone a las señaladas, a
los fines de protección del ciudadano…” (Sentencia 2006-014896 de las
14:42 horas del 10 de octubre del 2006) (Ver en igual sentido, la
sentencias números 14901-2006 y 1149-2000).
En el caso particular, la impugnación del accionante radica en la contraposición
que aduce encontrar entre las facultades (sic) que el Catastro Nacional atribuye al
CONAI en la circular cuestionada, y a su vez, acusa que esta otra institución del
Gobierno (CONAI) se atribuye potestades que no tiene. En este punto no alega el
accionante alguna vulneración directa a un derecho fundamental, únicamente, hizo
referencia al supuesto exceso de potestades del Catastro y al principio de legalidad.
Sobre las funciones de las Asociaciones de Desarrollo Integral como la accionante
y el CONAI, la Sala en su jurisprudencia ha considerado que el hecho de que sean
las asociaciones de desarrollo integral las encargadas de representar judicial y
extrajudicialmente a las comunidades indígenas, como instituciones representativas
de los habitantes de las reservas, no es contrario al Derecho de la Constitución.
Asimismo, ha expresado la conformidad con la Constitución que los indígenas
formen parte de cualquier otra organización jurídica de su interés. También ha
expresado que son los Estatutos de cada una de las asociaciones de desarrollo
integral los que establecen el proceso interno en cada asociación para designar a su
representante ante la CONAI. (Al efecto se puede ver la sentencia Nº 2010018714
de las diez horas con diez minutos del doce de noviembre de dos mil diez). A partir
de lo anterior, a criterio de la Sala la inconformidad planteada por el accionante no
resulta admisible como alegato de inconstitucionalidad por violación a un derecho
fundamental, por cuanto el otorgamiento de competencia para poner un visado a
una entidad, no constituye una facultad o un derecho como dice el accionante, sino
una actividad o función, que por razones de conveniencia y discrecionalidad el
Estado, en este caso el Catastro atribuye a un órgano distinto –el CONAI- a dar esa
autorización administrativa, lo que se base –según explica en su informe la
Procuraduría General de la República- en lo establecido en el artículo 3 de las
leyes 139 y 4545 que prohíben de modo expreso inscribir planos catastrados de
terrenos incluidos en las reservas indígenas en caso de no contar con la
autorización de la entidad respectiva. Prohibición también contenida en el artículo
80 del Reglamento a la Ley de Catastro Nacional. Así las cosas, si el promovente
estima que la normativa impugnada es contraria a la ley y se manifiesta inconforme
con las potestades y disposiciones que ésta contiene, lo cierto es, que ello no
comporta un verdadero conflicto de constitucionalidad, por cuanto no vulnera al
menos en forma directa, un derecho fundamental. Bajo tales consideraciones y
acorde con lo analizado en los considerando anteriores, la acción resulta
inadmisible por tratarse lo impugnado de un conflicto de legalidad ordinaria, por lo
que deberá el accionante si a bien lo tiene, plantear sus cuestionamientos ante la
jurisdicción contenciosa administrativa, para hacer valer sus derechos.
VI.- Conclusión. Corolario de lo expuesto no se advierten los vicios de
inconstitucionalidad acusados por el accionante y procede declarar sin lugar la
acción lo que en efecto se dispone.
Por tanto:
Se declara SIN LUGAR la acción.
Ana Virginia Calzada M.
Presidenta
Luis Paulino Mora M.
Gilbert Armijo S.
Ernesto Jinesta L.
Fernando Cruz C.
Fernando Castillo V.
Paul Rueda L.
FCC/68/arg