Ley marco para la niñez - Bloque por la infancia

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¿POR QUÉ UNA “LEY MARCO” PARA LA NIÑEZ?
Jorge Martínez Muñoz. Sociólogo. Secretario Adjunto Bloque por la Infancia, Jefe Área de
Estudio y Desarrollo Fundación Mi Casa. 29 marzo 2016.
Frente a la crítica de los organismos de la sociedad civil en el sentido que el Proyecto de “Ley
de Sistema de Garantías de los Derechos de la Niñez” (Mensaje Nº 950-363) es una propuesta
declarativa, genérica, “un proyecto de ley muy deficitario y que está muy lejos de los
estándares de la Convención sobre los Derechos del Niño”1, desde el Ejecutivo se ha insistido
bastante respecto de la necesidad que se entienda que la ley presentada es una “Ley Marco”,
tal como lo ha señalado el Mensaje Presidencial en sus “Ideas Matrices”2 y es por ello que hay
detalles en los cuales ella no puede entrar.
Cabe interrogarnos sobre qué es una “Ley Marco”. Al indagar en ello, lo primero que
constatamos, es que en nuestro ordenamiento legal no existen, formalmente hablando, las
“Leyes Marco”. Como señala el constitucionalista Francisco Zúñiga3, en nuestra legislación y
concretamente en la Constitución, se reconocen “Leyes Interpretativas”, “Leyes Orgánicas
Constitucionales”, “Leyes de Quorun Calificado”, “Leyes Ordinarias o comunes”. En este último
caso, se reconoce explícitamente como parte de las “leyes comunes”, las “Leyes de Base” o,
“Leyes Generales”. Estos últimos tipos de leyes, son los que por extensión algunos juristas las
asocian a la noción de “leyes marco”.
Vale decir, las llamadas “leyes marco” serían una suerte de categoría no formal, asociada a las
leyes comunes y que, algunos consideran se pueden usar indistintamente en el sentido de ley
de base o, de ley general (lo que, por lo demás, aparece mezclado en las Ideas Matrices del
Mensaje Presidencial, al hablar de “bases generales”).
Respecto de algunos ejemplos en nuestra legislación, donde ya se ha hecho uso explícito de
esta denominación no formal, se puede citar la “Ley Marco” de Bomberos (Ley N° 20.564), o el
proyecto de la “Ley Marco” de Derechos Sexuales y Reproductivos (Boletín N° 5.933-11) o, la
“Ley Marco” para la Inversión Extranjera en Chile y Crea la Institucionalidad Respectiva, del 16
de junio del año pasado (Ley Nº 20.848). Como se verá, todas ellas son leyes de carácter muy
distinto y con una especificidad o, una amplitud muy diversa en sus contenidos.
Si revisamos la experiencia comparada, constatamos que en algunos países como España y
Colombia, la “ley marco” está definida explícitamente en su legislación, entonces se trata allí
de un tipo de ley que tiene establecido su objeto y ámbitos de aplicación4. A diferencia de ello,
en nuestro país el estatus legal de la “ley marco” parece discutible.
¿Cuál sería el sentido de fondo de una “Ley Marco”?. Según don Francisco Zúñiga, esta
diferenciación de “leyes de base” o, “leyes generales”, o “leyes marco” implicaría estatuir
“bases esenciales o materias básicas en normas generales y obligatorias, encomendando su
desarrollo y complemento a la potestad reglamentaria”. En tal sentido, “constituyen en
1
Declaración Pública del Bloque por la Infancia, 07 enero 2016.
“3. La ley de garantías es una ley marco. Hemos optado por una ley que siente las bases generales del sistema de
garantías de los derechos de la niñez…”.
3
Ver texto: “Concepto de ley y tipos de leyes”, Zúñiga Francisco Urbina, Revista de Derecho de la Universidad
Católica de Valparaíso, 1997.
4
En España ley marco corresponde a una Ley Ordinaria destinada a delegar facultades a las comunidades
autónomas para dictar normas legislativas (relativas a tributos, por ejemplo), las leyes de base a su vez, se
diferencian allí, porque son las que delegan facultades legislativas en el Gobierno central. En el caso Colombiano, la
ley marco es un tipo de Ley en sí misma que está, dentro de una cierta jerarquización, por sobre una Ley Ordinaria y
que refiere a temas económicos y de régimen salarial y prestaciones sociales de la administración pública.
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principio una técnica para restringir el ámbito material de la ley (competencia del legislador)
reforzando la potestad reglamentaria…”5 (que es competencia del ejecutivo).
Es interesante constatar que las “leyes cuadro o leyes marco”, nacen en realidad como técnica
jurídica en los años 20 en Francia y, citamos; “Maurice Duverger afirma que la ley cuadro <es
una ley que solamente plantea los principios generales de una forma, remitiendo a decretos
gubernamentales la adopción de los detalles de aplicación>”6.
Esto significa que ya entonces, se operaba con “leyes marco o, cuadro”, para explicitar y
normar contenidos generales y obligatorios, los cuales serán debatidos y aprobados en el
parlamento, para que luego el ejecutivo, con bastante libertad, despliegue todo lo relativo a la
implementación y complementariedades, en un reglamento, en decretos, etc. En nuestra
realidad concreta, eso supone que lo que se busca es fortalecer aún más el rol del Ejecutivo en
nuestro sistema político, en desmedro del rol del legislador, todo ello argumentado desde la
necesidad de la eficiencia y celeridad en los procedimientos legislativos.
Con estos antecedentes, viene al caso interrogarse sobre el porqué una ley de garantías de
derechos, que se hace cargo de la protección integral de la Niñez, podría considerarse como
“Ley Marco”, estando claro que, respecto de las exigencias formales, de todas maneras tiene
que ser una Ley Ordinaria o Común. Corresponde también preguntarse ¿Porque no podría
enunciarse como una Ley de Bases o, como una Ley General? (nociones que si están explicitas
en nuestra legislación).
Es interesante tomar algunos ejemplos, respecto de ese otro tipo de leyes, como la Ley de
Bases de los Procedimientos Administrativos (Nº 19.880) o, la Ley de Bases del Medio
Ambiente (Nº 19.300). La primera, trata de un objeto muy específico y respecto de él define
ámbitos, principios, desarrolla todo el procedimiento administrativo propiamente tal, define la
publicidad y ejecutividad del acto administrativo y establece la revisión de dicho acto. A su vez,
la segunda ley de bases citada, es más amplia en sus contenidos, estableciendo; disposiciones,
instrumentos, responsabilidades, fiscalización, crea desde la ley el Fondo de Protección
Ambiental, crea el Ministerio del Medio Ambiente, además, en la misma ley de bases, se
genera la Ley Orgánica de la Superintendencia del Medio Ambiente.
Si al mismo tiempo tomamos como ejemplo de Ley General, la Ley General de Educación nos
encontramos con un texto que, desde sus Preliminares abarca principios, derechos, deberes,
atribuciones del Ministerio y de la Agencia de Calidad de la Educación, comunidad educativa,
procesos de admisión, convivencia escolar, etc. para luego desplegar en los Títulos, niveles y
modalidades, normas sobre educación parvularia, básica y media, reconocimiento a
instituciones de educación superior y creación efectiva, en la misma ley, del Consejo Nacional
de Educación.
Si, para ampliar la mirada, indagamos en otra Ley General, la Ley General de Bancos, nos
encontraremos de nuevo con una ley de enorme capacidad generativa y de normar ámbitos
amplios y profundos a la vez; crea en la misma ley la Superintendencia con su organización,
atribuciones, normas, pero además en 16 Títulos, abarca desde la constitución de empresas
bancarias, hasta las sanciones penales de los directivos que no cumplen las normas, pasando
5
En pag. 264, de “Concepto de ley y tipos de leyes”, Zúñiga Francisco Urbina, Revista de Derecho de la Universidad
Católica de Valparaíso, 1997.
6
Duverger, Maurice, Institutions Politique et Droit Constitutionnel, Presses Universitaire de France, Neuvieme
Editions, París, 1966. Citado por el Dr. Miguel Acosta Romero en “Las Leyes Marco y su impacto en la seguridad
jurídica”. www.derecho.unam.mx.
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por normar lo relativo al capital, reservas, dividendos, clasificación de gestión y solvencia,
encaje y reserva técnica, operaciones de los bancos, limitaciones al crédito, operaciones
hipotecarias, secreto bancario, operaciones en el exterior, entre otras.
Lo que ponen en evidencia los ejemplos antes mencionados, es que tanto una Ley de Base o
una Ley General, puede considerar como materias básicas y esenciales a tratar cuestiones
muy específicas o muy amplias, entrando a normar en general o, en profundidad sobre ellas.
En el caso de las enunciadas “Leyes Marco”, está sucediendo algo parecido, así mientras la de
bomberos es muy específica y genérica los otros ejemplos mencionados arriba, por el
contrario, son amplias y profundas a la vez, generando desde la ley, sus mecanismos y
estructuras concretas.
Entonces, respecto del proyecto de Ley de Sistema de Garantías de Derechos de la Niñez ¿a
qué viene todo esto de la Ley Marco y de la insistencia desde el Ejecutivo de que hay detalles
en los cuales no se puede entrar?.
Estamos hablando de una ley que necesita estar dotada de contenidos fundamentales amplios
y de fondo, con principios pero, al mismo tiempo, con derechos explícitos, con generación de
mecanismos de garantías relativas a políticas universales y específicas, con generación desde
su articulado de una protección administrativa en los territorios, con una autoridad central
fuerte para tratar las materias que trata, con principios, órganos y mecanismos efectivos de
participación de la sociedad civil y los niños y niñas, y donde se proyecte explícitamente, las
bases para la existencia del Defensor de la Niñez y de otros mecanismos.
El proyecto presentado por el Gobierno en septiembre 2015, enuncia elementos pero, el
sistema prometido no se crea efectivamente desde este instrumento legal, sino que su
generación se “chutea” a otras leyes futuras. El punto es que, como lo demuestran todas las
Leyes de Bases o Leyes Generales en nuestro país, dado que son las leyes de bases esenciales,
lo que no se crea en ellas, no puede ser creado en otras y ello es particularmente fuerte,
cuando hablamos de la creación de sistemas institucionales.
Para los organismos de la sociedad civil que trabajan en infancia, es inevitable la sospecha de
que la insistencia en el discurso del Ejecutivo sobre la “Ley Marco”, lo que busca es justificar
“técnica y jurídicamente” las falencias e inconsistencias del proyecto de ley que fue
presentado.
Además, hay un último aspecto que debemos sopesar. Si a lo que aspiramos es a una ley
realmente robusta, a una ley que abra en nuestro país un antes y un después en el camino
hacia una cultura de derechos, ¿qué sentido tendría utilizar una técnica legislativa que, en los
hechos, busca restringir el rol del parlamento (y de la sociedad civil)?, ¿no sería preferible un
rol potente del parlamento (y de la sociedad civil), en pos de darle a esta ley un apoyo sólido,
políticamente trasversal, asegurando así la sustentabilidad, para los cambios requeridos?.
Al final de cuentas, una Ley de Bases, General o Marco (como lo muestra la práctica actual),
tendrá en sus contenidos la amplitud y profundidad, que los actores (Parlamento, Ejecutivo y
Sociedad Civil) consideren y acuerden como necesaria y posible, en tanto resultado de un
debate abierto y democrático.
El criterio y la disposición que debiesen primar, en ese debate, a ya 25 años de esperar por
esta Ley, es la de poder contar con la mejor, más completa, más pertinente, más sólida y más
participativa ley posible, si hacemos bien esa tarea, la discusión sobre una ley marco deviene
irrelevante.