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DESAFÍOS PARA UNA
CIUDADANÍA PLENA
EN CHILE HOY
Jorge Rowlands Narváez
José Aylwin Oyarzún
Compiladores
Chile, 2012
INDICE
Esta publicación ha sido posible gracias al apoyo de Fundación Ford y del
Gobierno de Australia AusAID
PRIMERA PARTE
I. INTRODUCCIÓN
Equidad, Interculturalidad y Democratización. José Aylwin
11
II. CONSTITUCIONES, PROCESOS CONSTITUYENTES Y DEMOCRACIA
La Carta Democrática Interamericana, las Constituciones y la Democracia:
desafíos pendientes. Pablo Policzer
27
Apuntes para una mirada proyectual hacia un nuevo proceso
constituyente en Chile. Héctor Testa Ferreira
33
III. EXPERIENCIAS COMPARADAS
© Observatorio de Derechos de los Pueblos Indígenas
Edición 2012
ISBN 978-956-8775-04-9
Observatorio de Derechos de los Pueblos Indígenas
Antonio Varas 428
Temuco, Chile
Fono: 56 45 213963
Edición: Johanna Molina
Diseño portada y diagramación: Lola de la Maza
Fotografías portada: David von Blohn, www.davidvonblohn.com
Impreso en Alfabeta Artes Gráficas
La interculturalidad en su laberinto. Estudiando una nación multiétnica (Colombia). Efraín Jaramillo Jaramillo
47
El movimiento indígena y asamblea constituyente
en el Ecuador. Humberto Cholango
73
La experiencia argentina en la generación de condiciones
para una ciudadanía plena. El caso de la promoción de una
nueva legislación para el reconocimiento de los derechos de
los migrantes. Diego R. Morales
77
De la Bahía de James a la «Paz de los Valientes»:
Megaproyectos hidroeléctricos y dinámica de las luchas indígenas
recientes en Québec (Canadá). Pierre Beaucage
94
SEGUNDA PARTE
IV. ALGUNOS DESAFÍOS PARA LA CIUDADANÍA PLENA
ENFOQUE EN DERECHOS HUMANOS
El discurso tradicional de los derechos humanos y las estrategias
emancipadoras alternativas. Alberto Coddou M.
113
LA LIBRE DETERMINACIÓN INDÍGENA
EN LA PRÁCTICA: CONCEPTUALIZANDO
LA LIBRE DETERMINACIÓN INDÍGENA
E IDENTIFICANDO ESTRATEGIAS
DE IMPLEMENTACIÓN
Laura Seelau y Ryan Seelau1
Esta presentación aborda dos objetivos: primero, introducir un nuevo marco
conceptual para entender qué significa la libre determinación; y segundo, mostrar
cómo se puede utilizar este marco conceptual para medir la implementación del
derecho a la libre determinación y desarrollar estrategias para su implementación.
Tocando el primer objetivo, de introducir un nuevo marco conceptual de la libre
determinación, empezamos con la pregunta de fondo que plantea el derecho:
¿Quién toma las decisiones que afectan a los pueblos indígenas? El principio
de libre determinación nos dice que, siempre que sea posible, son los pueblos
indígenas quienes deben tomar las decisiones sobre los asuntos que les afectan.
Luego, revisaremos la evolución de la libre determinación indígena en el derecho
internacional, pero por ahora, queremos destacar la fuente actual de este derecho
en los instrumentos internacionales. Como ya es conocido, la Declaración de la
ONU sobre los derechos de los pueblos indígenas reconoce explícitamente, en su
artículo Nº 3, el derecho de los pueblos indígenas a la libre determinación.
Aunque no tan claramente, el Convenio 169 también incorpora el principio de
libre determinación, en particular si consideramos su definición más básica: que
la libre determinación simplemente establece que los pueblos indígenas tomen
sus propias decisiones. Por ejemplo, el artículo Nº 7 del Convenio establece que
1 Laura Seelau tiene título de derecho, certificado en derecho y política indígena, además
un título de maestría en estudios latinoamericanos, ambos de la Universidad de Arizona.
[email protected]. Ryan Seelau tiene título de derecho de la Universidad de
Iowa además títulos de maestría y doctorado en derecho y política indígena de la Universidad
de Arizona. [email protected]. Sitio web: www.libredeterminacion.org
DESAFÍOS PARA UNA CIUDADANÍA PLENA EN CHILE HOY
215
los pueblos indígenas tienen el derecho de decidir sus propias prioridades y de
controlar su propio desarrollo.
También, y como veremos en adelante, la Declaración así como el Convenio,
incorporan el principio de libre determinación –el principio de promover control
indígena– en sus demás artículos. En este sentido, el derecho indígena a la
libre determinación no es solamente un derecho independiente de los demás
derechos. En cambio, la libre determinación es el derecho fundamental de todos
los demás derechos; ellos nacen del principio de la libre determinación. Por
ejemplo, la consulta, participación y control indígena; el derecho de mantener
sus propias instituciones, valores y culturas; y la protección del derecho
consuetudinario, todos emanan del principio básico de la libre determinación:
que los pueblos indígenas estén al frente de sus propios futuros.
Pero una de las preguntas más urgentes hoy día, en el contexto de implementar
el Convenio 169 y la Declaración de la ONU es: ¿cómo funciona en la práctica
el derecho a la libre determinación? Como todos los derechos indígenas, no
hay una sola respuesta a esta pregunta; hay que interpretarla con flexibilidad y
considerando la realidad de cada Estado y de cada pueblo indígena dentro del
Estado. Pero lo que sí es posible, es tener un marco conceptual para analizar esta
pregunta. Y con este fin, proponemos tres preguntas:
¿quién toma las decisiones sobre asuntos indígenas? Con este análisis, vamos a
crear una “escala de libre determinación” que muestra las posibles formas de libre
determinación en la práctica.
Primero, a nivel internacional tenemos una historia de políticas paternalistas y
asimilativas, donde los Estados y solo los Estados tomaban las decisiones por los
pueblos indígenas. En otras palabras, los pueblos indígenas prácticamente no
tenían ninguna oportunidad para ejercer la libre determinación. Un ejemplo a
nivel internacional de esta práctica es el Convenio N° 107 de la OIT, el Convenio
antecesor al Convenio N° 169.
Una segunda opción para responder a nuestra pregunta sobre quién toma la
decisión, es que los pueblos indígenas y solo los pueblos indígenas tomen las
decisiones. En este sentido, se puede entender la libre determinación como
sinónimo de la independencia o la formación de nuevos Estados indígenas. Este
es el significado que se atribuye al término “libre determinación” en los primeros
dos pactos internacionales de derechos humanos: el Pacto de Derechos Civiles
y Políticos, y el Pacto de Derechos Económicos, Sociales y Culturales. Además es
esta interpretación de libre determinación la que alentó la descolonización de
África y Asia.
Empezamos con la primera pregunta: ¿Cuáles son las formas que la libre
determinación puede tomar en la práctica? Esta pregunta es fundamental porque
es necesario entender que hay una diferencia entre el contenido sustancial del
derecho a la libre determinación y las formas para asegurar su cumplimiento. En
otras palabras, hay una diferencia entre el objetivo de la libre determinación –que
es mayor control indígena sobre asuntos indígenas– y los métodos utilizados para
lograr este objetivo. Aquí estamos hablando sobre las formas o métodos posibles
para asegurar que los pueblos indígenas tengan más control sobre asuntos
indígenas.
Entonces, tenemos los dos extremos de nuestra escala; y la libre determinación
indígena evolucionó en el derecho internacional como un compromiso entre
estos dos extremos. Podemos ver este compromiso cuando prestamos atención
al texto del Convenio 169. Por ejemplo, el Convenio protege la soberanía del
Estado cuando en su primer artículo dice que “La utilización del término ‘pueblos’
en este Convenio no deberá interpretarse en el sentido de que tenga implicación
alguna en lo que atañe a los derechos que pueda conferirse a dicho término en el
derecho internacional.” Esta es una referencia a los Pactos Internacionales de
Derechos Humanos y la descolonización. En otras palabras, el Convenio 169 no
respalda movimientos de independencia por parte de los pueblos indígenas.
La Declaración contiene una provisión parecida: El artículo Nº 46 establece que
“Nada de lo contenido en la presente Declaración… se entenderá en el sentido de
que autoriza o alienta acción alguna encaminada a quebrantar o menoscabar, total
o parcialmente, la integridad territorial o la unidad política de Estados soberanos e
independientes.”
Para visualizar las posibles formas de libre determinación, es necesario entender
un poco sobre la evolución del derecho al nivel internacional. Hacemos esta
revisión, teniendo en cuenta nuestra primera pregunta sobre libre determinación:
Entonces, podemos decir que en general, la independencia no es una forma
de libre determinación indígena que goce del claro respaldo del derecho
internacional, salvo bajo circunstancias excepcionales. Sin embargo, el derecho
1) ¿Cuáles son las formas que la libre determinación puede tomar en la
práctica?
2) ¿Quién ejerce la libre determinación?
3) ¿Sobre qué se ejerce la libre determinación?
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los pueblos indígenas tienen el derecho de decidir sus propias prioridades y de
controlar su propio desarrollo.
También, y como veremos en adelante, la Declaración así como el Convenio,
incorporan el principio de libre determinación –el principio de promover control
indígena– en sus demás artículos. En este sentido, el derecho indígena a la
libre determinación no es solamente un derecho independiente de los demás
derechos. En cambio, la libre determinación es el derecho fundamental de todos
los demás derechos; ellos nacen del principio de la libre determinación. Por
ejemplo, la consulta, participación y control indígena; el derecho de mantener
sus propias instituciones, valores y culturas; y la protección del derecho
consuetudinario, todos emanan del principio básico de la libre determinación:
que los pueblos indígenas estén al frente de sus propios futuros.
Pero una de las preguntas más urgentes hoy día, en el contexto de implementar
el Convenio 169 y la Declaración de la ONU es: ¿cómo funciona en la práctica
el derecho a la libre determinación? Como todos los derechos indígenas, no
hay una sola respuesta a esta pregunta; hay que interpretarla con flexibilidad y
considerando la realidad de cada Estado y de cada pueblo indígena dentro del
Estado. Pero lo que sí es posible, es tener un marco conceptual para analizar esta
pregunta. Y con este fin, proponemos tres preguntas:
¿quién toma las decisiones sobre asuntos indígenas? Con este análisis, vamos a
crear una “escala de libre determinación” que muestra las posibles formas de libre
determinación en la práctica.
Primero, a nivel internacional tenemos una historia de políticas paternalistas y
asimilativas, donde los Estados y solo los Estados tomaban las decisiones por los
pueblos indígenas. En otras palabras, los pueblos indígenas prácticamente no
tenían ninguna oportunidad para ejercer la libre determinación. Un ejemplo a
nivel internacional de esta práctica es el Convenio N° 107 de la OIT, el Convenio
antecesor al Convenio N° 169.
Una segunda opción para responder a nuestra pregunta sobre quién toma la
decisión, es que los pueblos indígenas y solo los pueblos indígenas tomen las
decisiones. En este sentido, se puede entender la libre determinación como
sinónimo de la independencia o la formación de nuevos Estados indígenas. Este
es el significado que se atribuye al término “libre determinación” en los primeros
dos pactos internacionales de derechos humanos: el Pacto de Derechos Civiles
y Políticos, y el Pacto de Derechos Económicos, Sociales y Culturales. Además es
esta interpretación de libre determinación la que alentó la descolonización de
África y Asia.
Empezamos con la primera pregunta: ¿Cuáles son las formas que la libre
determinación puede tomar en la práctica? Esta pregunta es fundamental porque
es necesario entender que hay una diferencia entre el contenido sustancial del
derecho a la libre determinación y las formas para asegurar su cumplimiento. En
otras palabras, hay una diferencia entre el objetivo de la libre determinación –que
es mayor control indígena sobre asuntos indígenas– y los métodos utilizados para
lograr este objetivo. Aquí estamos hablando sobre las formas o métodos posibles
para asegurar que los pueblos indígenas tengan más control sobre asuntos
indígenas.
Entonces, tenemos los dos extremos de nuestra escala; y la libre determinación
indígena evolucionó en el derecho internacional como un compromiso entre
estos dos extremos. Podemos ver este compromiso cuando prestamos atención
al texto del Convenio 169. Por ejemplo, el Convenio protege la soberanía del
Estado cuando en su primer artículo dice que “La utilización del término ‘pueblos’
en este Convenio no deberá interpretarse en el sentido de que tenga implicación
alguna en lo que atañe a los derechos que pueda conferirse a dicho término en el
derecho internacional.” Esta es una referencia a los Pactos Internacionales de
Derechos Humanos y la descolonización. En otras palabras, el Convenio 169 no
respalda movimientos de independencia por parte de los pueblos indígenas.
La Declaración contiene una provisión parecida: El artículo Nº 46 establece que
“Nada de lo contenido en la presente Declaración… se entenderá en el sentido de
que autoriza o alienta acción alguna encaminada a quebrantar o menoscabar, total
o parcialmente, la integridad territorial o la unidad política de Estados soberanos e
independientes.”
Para visualizar las posibles formas de libre determinación, es necesario entender
un poco sobre la evolución del derecho al nivel internacional. Hacemos esta
revisión, teniendo en cuenta nuestra primera pregunta sobre libre determinación:
Entonces, podemos decir que en general, la independencia no es una forma
de libre determinación indígena que goce del claro respaldo del derecho
internacional, salvo bajo circunstancias excepcionales. Sin embargo, el derecho
1) ¿Cuáles son las formas que la libre determinación puede tomar en la
práctica?
2) ¿Quién ejerce la libre determinación?
3) ¿Sobre qué se ejerce la libre determinación?
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internacional también rechaza el paternalismo y asimilación. El preámbulo del
Convenio 169 es prueba de esto:
describe un rango amplio de situaciones, incluso una situación de autonomía o
auto–gobierno indígena amplio.
“Considerando que la evolución del derecho internacional desde 1957 y los
cambios sobrevenidos en la situación de los pueblos indígenas y tribales en
todas las regiones del mundo hacen aconsejable adoptar nuevas normas
internacionales en la materia, a fin de eliminar la orientación hacia la
asimilación de las normas anteriores; y reconociendo las aspiraciones
de esos pueblos a asumir el control de sus propias instituciones y formas
de vida y de su desarrollo económico y a mantener y fortalecer sus
identidades, lenguas y religiones, dentro del marco de los Estados en que
viven”.
Entre estos dos extremos de las posibles formas de libre determinación indígena,
tenemos un grado de libre determinación intermedio: la co–responsabilidad.
Esta categoría de libre determinación describe una situación donde el Estado
y los pueblos indígenas comparten la autoridad sobre la toma de decisiones y
el desarrollo de iniciativas. El balance de control no favorece ni al Estado ni al
pueblo.
La mera existencia del Convenio 169, la Declaración de la ONU y los derechos que
contienen, nos lleva a la conclusión de que el derecho internacional establece
un compromiso entre todo y nada cuando hablamos de libre determinación
indígena. El Estado sigue en existencia pero dentro del Estado los pueblos
indígenas deben tener la máxima libre determinación posible.
Entonces es necesario precisar cuáles son estas formas de libre determinación al
nivel interno del país. Aquí tenemos otra escala de libre determinación con tres
distintos grados o niveles de libre determinación: (1) consulta y participación; (2)
co–responsabilidad; y (3) delegación temática. Mientras la libre determinación se
mueve desde un lado del espectro al otro, resulta más fuerte, más robusta.
Al nivel más bajo en el espectro, la libre determinación indígena toma la forma
de consulta y participación. Como ya saben, estos son derechos claramente
reconocidos en el Convenio 169 y la Declaración. Aseguran que, aunque los
pueblos indígenas no tienen control total sobre un determinado asunto, sí tienen
la posibilidad de influir en las decisiones.
Al nivel más alto en el espectro, la libre determinación indígena toma la forma
de una delegación temática. El Convenio 169 y la Declaración respaldan la
delegación temática cuando hablan del derecho de los pueblos indígenas de
“decidir” y de “controlar”, así como cuando hablan en general del derecho de
libre determinación y auto–gobierno. La delegación temática aquí refiere a una
situación en la cual el Estado les otorga a los pueblos indígenas control casi
total sobre un tema determinado o múltiples temas. Aunque es posible que la
Constitución del país o las leyes orgánicas o sectoriales limiten de alguna manera
a los pueblos indígenas, son ellos quienes están en control. Esta categoría
218
DESAFÍOS PARA UNA CIUDADANÍA PLENA EN CHILE HOY
Entonces, respondemos a nuestra primera pregunta ¿cuáles son las formas que la
libre determinación puede tomar?, con esta escala, donde la libre determinación
es más fuerte mientras se avanza hacia el lado derecho del espectro.
Autoridad
Estado
Solo
Participación
y Consulta
Co Responsabilidad
Delegación
Temática
Pueblos Indígenas Solos
Libre determinación creciente
La segunda pregunta para cualquier análisis de libre determinación es: ¿quién
ejerce la libre determinación? Obviamente, son los pueblos indígenas quienes
ejercen la libre determinación. Pero, el derecho a la libre determinación es un
derecho colectivo, entonces es necesario identificar quiénes componen el
colectivo. Entonces, la pregunta aquí quiere referirse a cuál nivel del pueblo se
ejerce la libre determinación. Y aquí hay un sinfín de posibles respuestas, pero
destacamos tres: (1) que se ejerce por la unidad más básica o pequeña del pueblo
–una sola organización o comunidad–; (2) que se ejerce por una agrupación de
unidades básicas –un grupo de comunidades u organizaciones–; (3) o que se
ejerce al nivel del pueblo entero, por una institución que pretende representar
a todos.
Finalmente, tenemos la pregunta: ¿sobre qué se ejerce la libre determinación?
En otras palabras, la libre determinación tiene un aspecto temático. Cuando
hablamos de libre determinación, es útil describirla con referencia a algún tema
específico. Por ejemplo libre determinación sobre educación, salud, desarrollo,
recursos naturales, administración de justicia y organización interna.
DESAFÍOS PARA UNA CIUDADANÍA PLENA EN CHILE HOY
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internacional también rechaza el paternalismo y asimilación. El preámbulo del
Convenio 169 es prueba de esto:
describe un rango amplio de situaciones, incluso una situación de autonomía o
auto–gobierno indígena amplio.
“Considerando que la evolución del derecho internacional desde 1957 y los
cambios sobrevenidos en la situación de los pueblos indígenas y tribales en
todas las regiones del mundo hacen aconsejable adoptar nuevas normas
internacionales en la materia, a fin de eliminar la orientación hacia la
asimilación de las normas anteriores; y reconociendo las aspiraciones
de esos pueblos a asumir el control de sus propias instituciones y formas
de vida y de su desarrollo económico y a mantener y fortalecer sus
identidades, lenguas y religiones, dentro del marco de los Estados en que
viven”.
Entre estos dos extremos de las posibles formas de libre determinación indígena,
tenemos un grado de libre determinación intermedio: la co–responsabilidad.
Esta categoría de libre determinación describe una situación donde el Estado
y los pueblos indígenas comparten la autoridad sobre la toma de decisiones y
el desarrollo de iniciativas. El balance de control no favorece ni al Estado ni al
pueblo.
La mera existencia del Convenio 169, la Declaración de la ONU y los derechos que
contienen, nos lleva a la conclusión de que el derecho internacional establece
un compromiso entre todo y nada cuando hablamos de libre determinación
indígena. El Estado sigue en existencia pero dentro del Estado los pueblos
indígenas deben tener la máxima libre determinación posible.
Entonces es necesario precisar cuáles son estas formas de libre determinación al
nivel interno del país. Aquí tenemos otra escala de libre determinación con tres
distintos grados o niveles de libre determinación: (1) consulta y participación; (2)
co–responsabilidad; y (3) delegación temática. Mientras la libre determinación se
mueve desde un lado del espectro al otro, resulta más fuerte, más robusta.
Al nivel más bajo en el espectro, la libre determinación indígena toma la forma
de consulta y participación. Como ya saben, estos son derechos claramente
reconocidos en el Convenio 169 y la Declaración. Aseguran que, aunque los
pueblos indígenas no tienen control total sobre un determinado asunto, sí tienen
la posibilidad de influir en las decisiones.
Al nivel más alto en el espectro, la libre determinación indígena toma la forma
de una delegación temática. El Convenio 169 y la Declaración respaldan la
delegación temática cuando hablan del derecho de los pueblos indígenas de
“decidir” y de “controlar”, así como cuando hablan en general del derecho de
libre determinación y auto–gobierno. La delegación temática aquí refiere a una
situación en la cual el Estado les otorga a los pueblos indígenas control casi
total sobre un tema determinado o múltiples temas. Aunque es posible que la
Constitución del país o las leyes orgánicas o sectoriales limiten de alguna manera
a los pueblos indígenas, son ellos quienes están en control. Esta categoría
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Entonces, respondemos a nuestra primera pregunta ¿cuáles son las formas que la
libre determinación puede tomar?, con esta escala, donde la libre determinación
es más fuerte mientras se avanza hacia el lado derecho del espectro.
Autoridad
Estado
Solo
Participación
y Consulta
Co Responsabilidad
Delegación
Temática
Pueblos Indígenas Solos
Libre determinación creciente
La segunda pregunta para cualquier análisis de libre determinación es: ¿quién
ejerce la libre determinación? Obviamente, son los pueblos indígenas quienes
ejercen la libre determinación. Pero, el derecho a la libre determinación es un
derecho colectivo, entonces es necesario identificar quiénes componen el
colectivo. Entonces, la pregunta aquí quiere referirse a cuál nivel del pueblo se
ejerce la libre determinación. Y aquí hay un sinfín de posibles respuestas, pero
destacamos tres: (1) que se ejerce por la unidad más básica o pequeña del pueblo
–una sola organización o comunidad–; (2) que se ejerce por una agrupación de
unidades básicas –un grupo de comunidades u organizaciones–; (3) o que se
ejerce al nivel del pueblo entero, por una institución que pretende representar
a todos.
Finalmente, tenemos la pregunta: ¿sobre qué se ejerce la libre determinación?
En otras palabras, la libre determinación tiene un aspecto temático. Cuando
hablamos de libre determinación, es útil describirla con referencia a algún tema
específico. Por ejemplo libre determinación sobre educación, salud, desarrollo,
recursos naturales, administración de justicia y organización interna.
DESAFÍOS PARA UNA CIUDADANÍA PLENA EN CHILE HOY
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En resumen, el marco conceptual para analizar la libre determinación tiene tres
consideraciones:
de libre determinación. Sin embargo, es un ejemplo del tipo de cambio legal
posible para abrir espacios para el ejercicio de la misma.
(1) La libre determinación existe sobre una escala compuesta de tres grados o
niveles de libre determinación: consulta y participación, co–responsabilidad
y delegación temática.
(2) La libre determinación tiene un aspecto colectivo, por lo cual es necesario
identificar quién ejerce la libre determinación: una sola comunidad u
organización, un grupo de comunidades u organizaciones, o el pueblo
entero.
(3) La libre determinación tiene un aspecto temático, por lo cual es necesario
identificar sobre qué se ejerce: educación, salud, desarrollo, recursos
naturales, etc.
Otro ejemplo un poco más robusto en su contenido pero deficiente en su
implementación, es la Ley 20.249 que crea el espacio costero marino de pueblos
originarios. Hablando solamente del texto de la ley y no de su implementación,
se establece una oportunidad amplia y sin precedentes para una delegación de
control sobre un tema específico, que es la administración de una zona geográfica.
Es un control limitado por las leyes sectoriales y sujeto a un proceso burocrático
riguroso, pero sirve como otro ejemplo de la forma que la libre determinación
puede tomar en la legislación del país.
Establecido el marco conceptual, ahora lo utilizamos para analizar el estatus de
libre determinación indígena en Chile.
Pero antes de hacerlo, hay que entender que las oportunidades para ejercer la
libre determinación surgen de al menos dos fuentes. Primero, el Estado puede
crear oportunidades o aperturas para la libre determinación. Esto ocurre
principalmente mediante la legislación o la creación de otras normas, y según el
Convenio y la Declaración, el Estado ha asumido ciertas obligaciones legales para
abrir estos espacios. Pero el Estado es una sola fuente de libre determinación.
Al otro lado, los pueblos indígenas por sí mismos, pueden crear espacios para el
ejercicio de la libre determinación. Es decir, cuando no existe un obstáculo legal
a su ejercicio, por su acción, los pueblos indígenas pueden ocupar las aperturas
ya existentes.
Finalmente, existen otros ejemplos en los ámbitos de salud, educación y
desarrollo. Los programas interculturales impulsados por el Estado, contemplan
la participación indígena y la gestión de las áreas de desarrollo indígena cuenta
con la participación de comunidades y organizaciones indígenas.
La siguiente tabla ofrece un resumen general de los espacios de libre
determinación explícitamente creados en la legislación chilena. Todo esto
reconociendo también que existe una brecha significante entre el compromiso
textual y la implementación –en la práctica– de estos espacios de libre
determinación. Este resumen tampoco aborda la pregunta importante de quién
ejerce la libre determinación: ¿quién participa en los programas interculturales?,
¿quién asiste a las reuniones del consejo directivo de las áreas de desarrollo
indígena?, ¿quién trabaja con la CONAF en la administración de un área silvestre
protegida? y ¿cómo son seleccionadas estas personas o instituciones indígenas?
Estado Solo
Enfocando por ahora, en solo un lado de esta ecuación, podemos utilizar el
marco conceptual de libre determinación para analizar algunos ejemplos de
espacios de libre determinación creados por el Estado. El primer ejemplo es la
participación en la administración de áreas silvestres protegidas. La fuente legal
para participación indígena es el artículo Nº 35 de la Ley Indígena, que establece
que “en la administración de las áreas silvestres protegidas, ubicadas en las áreas
de desarrollo indígena, se considerará la participación de las comunidades ahí
existentes”. Si bien queremos destacar que ya existe una apertura en la legislación
para la libre determinación, no queremos decir que es un espacio perfecto. Esta
provisión no se ha implementado a nivel nacional; solamente se aplica a las áreas
de desarrollo indígenas; y solo alcanza el nivel de participación en nuestra escala
220
DESAFÍOS PARA UNA CIUDADANÍA PLENA EN CHILE HOY
Consulta y
Participación
Co–
Responsabilidad
Delegación
Temática
Pueblos
Indígenas
Solos
Educación:
Programa de
Educación
Intercultural
Bilingüe
Salud:
Programa de
Salud
Inter–cultural
Desarrollo:
Consejo Nacional
de la CONADI;
Consejos de las
ADI;
Mesas Regionales
Indígenas
DESAFÍOS PARA UNA CIUDADANÍA PLENA EN CHILE HOY
221
En resumen, el marco conceptual para analizar la libre determinación tiene tres
consideraciones:
de libre determinación. Sin embargo, es un ejemplo del tipo de cambio legal
posible para abrir espacios para el ejercicio de la misma.
(1) La libre determinación existe sobre una escala compuesta de tres grados o
niveles de libre determinación: consulta y participación, co–responsabilidad
y delegación temática.
(2) La libre determinación tiene un aspecto colectivo, por lo cual es necesario
identificar quién ejerce la libre determinación: una sola comunidad u
organización, un grupo de comunidades u organizaciones, o el pueblo
entero.
(3) La libre determinación tiene un aspecto temático, por lo cual es necesario
identificar sobre qué se ejerce: educación, salud, desarrollo, recursos
naturales, etc.
Otro ejemplo un poco más robusto en su contenido pero deficiente en su
implementación, es la Ley 20.249 que crea el espacio costero marino de pueblos
originarios. Hablando solamente del texto de la ley y no de su implementación,
se establece una oportunidad amplia y sin precedentes para una delegación de
control sobre un tema específico, que es la administración de una zona geográfica.
Es un control limitado por las leyes sectoriales y sujeto a un proceso burocrático
riguroso, pero sirve como otro ejemplo de la forma que la libre determinación
puede tomar en la legislación del país.
Establecido el marco conceptual, ahora lo utilizamos para analizar el estatus de
libre determinación indígena en Chile.
Pero antes de hacerlo, hay que entender que las oportunidades para ejercer la
libre determinación surgen de al menos dos fuentes. Primero, el Estado puede
crear oportunidades o aperturas para la libre determinación. Esto ocurre
principalmente mediante la legislación o la creación de otras normas, y según el
Convenio y la Declaración, el Estado ha asumido ciertas obligaciones legales para
abrir estos espacios. Pero el Estado es una sola fuente de libre determinación.
Al otro lado, los pueblos indígenas por sí mismos, pueden crear espacios para el
ejercicio de la libre determinación. Es decir, cuando no existe un obstáculo legal
a su ejercicio, por su acción, los pueblos indígenas pueden ocupar las aperturas
ya existentes.
Finalmente, existen otros ejemplos en los ámbitos de salud, educación y
desarrollo. Los programas interculturales impulsados por el Estado, contemplan
la participación indígena y la gestión de las áreas de desarrollo indígena cuenta
con la participación de comunidades y organizaciones indígenas.
La siguiente tabla ofrece un resumen general de los espacios de libre
determinación explícitamente creados en la legislación chilena. Todo esto
reconociendo también que existe una brecha significante entre el compromiso
textual y la implementación –en la práctica– de estos espacios de libre
determinación. Este resumen tampoco aborda la pregunta importante de quién
ejerce la libre determinación: ¿quién participa en los programas interculturales?,
¿quién asiste a las reuniones del consejo directivo de las áreas de desarrollo
indígena?, ¿quién trabaja con la CONAF en la administración de un área silvestre
protegida? y ¿cómo son seleccionadas estas personas o instituciones indígenas?
Estado Solo
Enfocando por ahora, en solo un lado de esta ecuación, podemos utilizar el
marco conceptual de libre determinación para analizar algunos ejemplos de
espacios de libre determinación creados por el Estado. El primer ejemplo es la
participación en la administración de áreas silvestres protegidas. La fuente legal
para participación indígena es el artículo Nº 35 de la Ley Indígena, que establece
que “en la administración de las áreas silvestres protegidas, ubicadas en las áreas
de desarrollo indígena, se considerará la participación de las comunidades ahí
existentes”. Si bien queremos destacar que ya existe una apertura en la legislación
para la libre determinación, no queremos decir que es un espacio perfecto. Esta
provisión no se ha implementado a nivel nacional; solamente se aplica a las áreas
de desarrollo indígenas; y solo alcanza el nivel de participación en nuestra escala
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DESAFÍOS PARA UNA CIUDADANÍA PLENA EN CHILE HOY
Consulta y
Participación
Co–
Responsabilidad
Delegación
Temática
Pueblos
Indígenas
Solos
Educación:
Programa de
Educación
Intercultural
Bilingüe
Salud:
Programa de
Salud
Inter–cultural
Desarrollo:
Consejo Nacional
de la CONADI;
Consejos de las
ADI;
Mesas Regionales
Indígenas
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Organización
Forma de
organización
interna:
comunidad
o asociación
indígena
Recursos
Naturales:
Participación
Ciudadana para
Proyectos de
Inversión
Recursos
Naturales:
Participación en la
administración de
áreas silvestres
protegidas
Recursos
Naturales:
Administración
de Espacio
Costero Marino
de Pueblos
Originarios
Finalmente, cuando hablamos de libre determinación, hay que recordar que el
ejercicio del derecho no siempre depende de la actuación previa del Estado.
Es decir, existen espacios de libre determinación que no dependen de un
cambio legislativo o político –aunque esto no significa que el Estado no tiene
obligaciones legales para promover la libre determinación–. Estos son los
ejemplos de organizaciones indígenas que simplemente deciden ejercer su libre
determinación en los ámbitos posibles: en sus actividades culturales y espirituales;
en la enseñanza semi–formal de sus idiomas o conocimientos tradicionales; en
las decisiones sobre cómo van a utilizar las tierras que sí tienen; en aprovechar
la legislación nacional general para lograr una concesión de uso gratuita sobre
un sitio sagrado; en la formación de una cooperativa agrícola; en el desarrollo
de proyectos de etno–turismo. Si bien existen muchas restricciones sobre el
ejercicio de la libre determinación, y si bien el Estado tiene una tarea pendiente
para eliminar estos obstáculos, también a lo largo del país existen ejemplos de
innovación indígena que merecen ser reconocidos y valorados como ejemplos
del ejercicio de la libre determinación en la práctica.
Con esto, se concluye la ponencia. Les agradecemos mucho por su atención y les
invitamos a contactarse con nosotros con sus preguntas o sugerencias y a visitar
nuestra página web.
PARTICIPACIÓN DEL PUEBLO MAPUCHE LAFKENCHE
DE LAS COMUNAS DE MARIQUINA Y VALDIVIA,
EN LA APLICACIÓN DE NORMATIVAS
Y PROGRAMAS DE ADMINISTRACIÓN SUSTENTABLE
DEL BORDE COSTERO, REGIÓN DE LOS RÍOS
María Paz Villalobos Silva1
Carlos Eduardo Arias Melgarejo2
1. Introducción
Durante los últimos quince años, el uso del borde costero en Chile, ha sido
materia de interés controversial. Esto se debe al contraste de intereses sobre
éste, entre los cuales se cuenta la soberanía alimentaria, la conservación de
recursos marinos, la explotación industrial, el desarrollo local y los distintos tipos
de usuarios e interesados. Frente a este escenario, el Estado chileno ha buscado
regular el acceso y la explotación del borde costero a través de normas y leyes
que basan sus principios en la sustentabilidad, la conservación de recursos, la
protección de la calidad ambiental costera y la participación e integración de
intereses de los usuarios, para el diseño de las medidas a aplicar, entre éstas, la
Ley de Pesca Nº 18.8923, la Ley Lafkenche Nº 20.2494 y la Política Nacional de Uso
del Borde Costero5.
En lo que se refiere a derechos de explotación de recursos marinos, el Reglamento
Nº 355/19956 para Áreas de Manejo y Explotación de Recursos Bentónicos
1 Licenciada en Biología Marina, Bióloga Marina, Educadora Ambiental. Email: mariapaz_
[email protected].
2 Biólogo Marino (c). Email: [email protected].
3 Ley de Pesca Nº 18.892/1991. “Ley General de Pesca y Acuicultura” y sus modificaciones.
Ministerio de Economía, Fomento y Reconstrucción.
4 Ley Lafkenche Nº 20.249/2008 que Crea el “Espacio Costero Marino de los Pueblos
Originarios”. Ministerio de Planificación.
5 D.S. Nº 475/1994. “Establece Política Nacional de Uso del Borde Costero del litoral de
la República y crea comisión nacional que indica”. Ministerio de Defensa.
6 Rglto. AMERB’s D.S. Nº 355/1995 y sus modificaciones, Reglamento Sobre Áreas de
Manejo y Explotación de Recursos Bentónicos. Subsecretaría de Pesca. Ministerio de
Economía, Fomento y Reconstrucción.
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DESAFÍOS PARA UNA CIUDADANÍA PLENA EN CHILE HOY
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