MARCO LEGAL DE LOS RECURSOS NATURALES EN EL

MARCO LEGAL DE LOS RECURSOS NATURALES EN EL PERÚ
1.- En las leyes.
La LOASRRNN-Ley Orgánica para el aprovechamiento sostenible de los Recursos
Naturales en su artículo 4, prescribe lo siguiente:
“Los recursos naturales mantenidos en su fuente, sean éstos
renovables o no renovables, son Patrimonio de la Nación…”.
Por otro lado, la LGA en su artículo 5, señala que:
“Los recursos naturales constituyen Patrimonio de la Nación…”.
Otras leyes, que regulan específicamente cada recurso natural, ratifican la fórmula
adoptada desde la Constitución y la LOASRRNN (ley de desarrollo constitucional,
que regula, en marco, la materia de los recursos naturales contenida en el artículo
66 de la Constitución); aquellas leyes son:
La Ley de Recursos Hídricos Ley Nº 29338 –en adelante: la LRRHH-, en su
artículo 2, considera que:
“El agua1 constituye patrimonio de la nación. El dominio sobre ella
es inalienable e imprescriptible. Es un bien de uso público y su
administración solo puede ser otorgada y ejercida en armonía con
el bien común, la protección ambiental y el interés de la Nación. No
hay propiedad privada sobre el agua”.
La Ley de Promoción de Inversiones en el Sector Agrario Decreto Legislativo Nº
653 –en adelante: LPISA-, en su artículo 22, señala lo siguiente:
“Las tierras abandonadas por sus dueños, quedan incorporadas al
dominio público. El abandono de tierras se produce cuando su
dueño lo ha dejado inculto durante dos (2) años consecutivos.
Asimismo, se consideran tierras abandonadas aquellas tierras
rústicas
cuyos
conductores
las
destinen
ilegalmente
para
habilitación urbana, elaboración de materiales de construcción u
1
El agua regulada por la LRRHH, comprende: la de los ríos y sus afluentes, desde su origen
natural; la que discurre por cauces artificiales; la acumulada en forma natural o artificial; la que se
encuentra en las ensenadas y esteros; la que se encuentra en los humedales y manglares; la que
se encuentra en los manantiales; la de los nevados y glaciares; la residual; la subterránea; la de
origen minero medicinal; la geotermal; la atmosférica y; la proveniente de la desalación.
otros fines no agrícolas, sin cumplir lo dispuesto en el artículo 20 de
la presente Ley”.
Mientras que en su artículo 23:
“La propiedad de las tierras eriazas, sin excepción, corresponde al
Estado…”.
La Ley Forestal y de Fauna Silvestre Ley Nº 27308 –en adelante: LFFS-, en su
artículo 7, establece que:
“Los recursos forestales y de fauna silvestre mantenidos en su
fuente y las tierras del Estado cuya capacidad de uso mayor es
forestal, con bosques o sin ellos, integran el Patrimonio Forestal
Nacional. No pueden ser utilizados con fines agropecuarios u otras
actividades que afecten la cobertura vegetal, el uso sostenible y la
conservación del recurso forestal, cualquiera sea su ubicación en el
territorio nacional, salvo en los casos que señale la presente Ley y
su reglamento”.
La Ley General de Pesca Decreto Ley Nº 25977 –en adelante: LGP-, en su
artículo 2, señala que:
“Son patrimonio de la Nación los recursos hidrobiológicos
contenidos
en
las
aguas
jurisdiccionales
del
Perú.
En
consecuencia, corresponde al Estado regular el manejo integral y la
explotación racional de dichos recursos, considerando que la
actividad pesquera es de interés nacional”.
El Texto Único Ordenado de la Ley Orgánica de Hidrocarburos Decreto Supremo
Nº 042 – 2005 – EM –en adelante: TUOLOH-, reconoce en su artículo 8 que:
“Los Hidrocarburos “in situ” son de propiedad del Estado.
El Estado otorga a PERUPETRO S. A.2 el derecho de propiedad
sobre los Hidrocarburos extraídos para el efecto de que pueda
celebrar Contratos de exploración y explotación o explotación de
éstos, en los términos que establece la presente Ley”.
2
Según el artículo 6 del TUOLOH, PERUPETRO S. A., es una Empresa Estatal de Derecho
Privado del Sector Energía y Minas, organizada como Sociedad Anónima de acuerdo a la Ley
General de Sociedades.
La Ley de Concesiones Eléctricas Decreto Ley Nº 25844 –en adelante: LCE-, en
su artículo 9 señala que:
“El Estado previene la conservación del medio ambiente y del
Patrimonio Cultural de la Nación, así como del uso racional de los
recursos naturales en el desarrollo de las actividades relacionadas
con la generación, transmisión y distribución de energía eléctrica”.
El Texto Único Ordenado de la Ley de Telecomunicaciones Decreto Supremo Nº
013 – 93 – TCC –en adelante: TUOLT-, en su artículo 57 establece que:
“El espectro radioeléctrico es un recurso natural de dimensiones
limitadas que forma parte del patrimonio de la Nación…”.
La Ley de Radio y Televisión Ley Nº 28278 –en adelante: LRT-, en su artículo 11,
en términos similares, señala que:
“El espectro radioeléctrico es un recurso natural de dimensiones
limitadas que forma parte del patrimonio de la Nación…”.
El Texto Único Ordenado de la Ley General de Minería Decreto Supremo Nº 014 –
92 – EM3 –en adelante: TUOLGM-, en el artículo II de su Título Preliminar, señala
que:
“II. Todos los recursos minerales pertenecen al Estado, cuya
propiedad es inalienable e imprescriptible…”.
De igual manera, la Ley de Promoción de Inversiones en el Sector Minero Decreto
Legislativo Nº 708 –en adelante: LPISM-, en su artículo 17 establece que:
“Todos los recursos minerales pertenecen al Estado, cuya
propiedad es inalienable e imprescriptible…”.
Como podemos advertir, de todos estos artículos citados, pareciera –como ya
hemos señalado anteriormente, recogiendo la advertencia formulada por el
Maestro Lastres Bérninzon- que fueran dos sujetos distintos los que ejercen un
poder real, un dominio sobre los recursos naturales: por un lado el Estado y, por
otro, la Nación. El Estado, ha quedado claro, es la Nación política –y
jurídicamente- organizada; mientras que la Nación, es el elemento espiritual, la
3
El TUOLGM, sólo regula el aprovechamiento de las sustancias minerales del suelo y del subsuelo
del territorio nacional, así como del dominio marítimo, exceptuando el petróleo e hidrocarburos
análogos, los depósitos de guano, los recursos geotérmicos y las aguas minero – medicinales.
heredad de nuestros ancestros y el legado de nuestros sucesores. Así pues, los
recursos naturales constituyen la heredad de la Nación (antepasados y
sucesores4), atribuyéndosele el dominio jurídico de los mismos, al Estado.
2..- Los recursos naturales: entre el dominio público y el dominio privado.
En opinión del Tribunal (fundamento 98 de la sentencia del Expediente Nº 0048 –
2004 – PI/TC):
“Los recursos naturales renovables y no renovables, al ser bienes
que integran el dominio público cuyo titular es la Nación no son
objeto de un derecho real de propiedad en el sentido civilista del
mismo- configuran lo que se denomina una “propiedad especial”.
Esta se caracteriza por estar sometida a una normativa específica
de Derecho Público, que consagra su indisponibilidad, dada su
naturaleza de inalienable e imprescriptible, a tenor del artículo 73
de la Constitución Política del Perú, quedando, en consecuencia,
excluida del régimen sobre la propiedad civil”.
Así pues, los recursos naturales –en su fuente- son bienes del dominio eminente
del Estado (Patrimonio de la Nación), hasta el momento en que son extraídos –de
su fuente-, pasando a formar parte del dominio privado del concesionario (titular
del derecho real de la concesión). De tal manera que:
“Del acto concesional que autoriza un “uso especial” nace un
“derecho perfecto, patrimonial” (Marienhoff), un derecho público
subjetivo del concesionario que integra el concepto de propiedad”5.
En adelante, los recursos naturales bajo el dominio privado (propiedad), podrán
circular en el tráfico comercial.
3.- Regímenes constitucional y legal sobre el aprovechamiento de los
recursos naturales.
3.1.- En la doctrina.
4
Por ello, como veremos más adelante, el tema del aprovechamiento de los recursos naturales,
está relacionado a la explotación racional que asegure la sostenibilidad de los mismos, en
beneficio de las futuras generaciones.
5
Zúñiga Urbina, Francisco, Constitución y Dominio Público (Dominio Público de Minas y Aguas
Terrestres), artículo publicado en Revista Ius et Praxis, 11 (2): 65 – 101, 2005, y que aparece en la
siguiente
dirección
electrónica:
http://www.scielo.cl/scielo.php?pid=S071800122005000200003&script=sci_arttext.
En la doctrina, existen, hasta tres teorías de mayor relevancia, sobre el
aprovechamiento de los recursos naturales:
- Teoría de la res nullius. Esta teoría sostiene que, el primero que descubre y
reivindica los recursos naturales, es el que puede aprovecharlos.
- Teoría de la accesión o sistema fundiario. Esta teoría es propia del derecho
anglosajón y los estadounidenses la han hecho suya. Sostiene que la propiedad –
y por consiguiente, el aprovechamiento- de los recursos naturales recae en el
propietario del predio que los contiene. El recurso natural es accesorio del dominio
superficiario, según el aforismo romano: quid dominus soli, dominus est coeli et
inferorum. La concesión se confunde con la propiedad del predio.
- Teoría del dominio eminente del Estado o sistema dominialista. Como
hemos visto, esta teoría sostiene que el Estado ejerce dominio jurídico sobre los
recursos naturales –diferente de los bienes sobre los cuales ejerce dominio
patrimonial-, pudiendo otorgarlos a particulares por medio de títulos especiales. El
Estado no se desprende de su ius imperium cuando otorga el uso y disfrute
(aprovechamiento económico) de los recursos naturales, a los particulares, pues
los controla y fiscaliza en sus actividades extractivas. Este sistema se ha
configurado con los años, atendiendo al criterio que sostiene que, el Estado puede
apartar del mercado ciertos recursos naturales, pues los mismos reportan
beneficios para el bien público y el interés nacional.
3.2.- La concesión en la Constitución Política del Estado de 1993.
La Constitución de 1993, en su artículo 66, como hemos visto, ha establecido que
los recursos naturales (renovables y no renovables), son patrimonio de la Nación
y, que el Estado es soberano en el aprovechamiento de los mismos. Así mismo, le
ha encomendado a una ley orgánica –en este caso, la LOASRRNN- la tarea de
fijar las condiciones (estipulaciones) para la utilización de los recursos naturales y
su otorgamiento –mediante títulos especiales- a los particulares. Sin embargo, en
su artículo 67, ha establecido que el Estado promueve el uso sostenible de sus
recursos naturales; de lo que se desprende que, las condiciones que fije la ley,
tienen
como
parámetro
constitucional
tal
(aprovechamiento racional de los recursos naturales).
disposición
constitucional
Tales títulos especiales, la Constitución los ha generalizado en la concesión, la
cual otorga a su titular (concesionario), un derecho real. La concesión –
proveniente de concedere, que significa conceder-, como acto administrativo:
“(…) es el acto de Derecho Público de que se sirve la Administración del Estado
para transferir un “poder” jurídico, (…) siendo posible distinguir entre el acto
genético (concesión) del órgano administrativo competente (…) y su contenido: el
derecho real administrativo o derecho de aprovechamiento”6.
6
Zúñiga Urbina, Francisco, op. cit.