Gestión por resultados en Bolivia - siare

Gestión por resultados en Bolivia: el Sistema de Seguimiento
y Evaluación de la Gestión Pública por Resultados (SISER)*
José Carlos Campero Núñez del Prado
______________________________
El paradigma que planteaba la necesidad de incorporar prácticas de gestión de la
administración privada en las administraciones públicas en los países desarrollados se incorporó en
las agendas gubernamentales varias décadas atrás con diversas orientaciones y resultados hasta el
momento. La necesidad de dar respuesta efectiva a la creciente presión social por auditar la acción
pública, generó los incentivos necesarios para que las administraciones públicas diseñen alternativas
de solución a los siguientes cuestionamientos: ¿Cómo puede el Gobierno producir mayores
servicios públicos con menos recursos públicos? ¿Cómo se pueden solucionar las patologías de la
burocracia a través de la utilización de prácticas de mercado? ¿Cómo se puede generar un mayor y
mejor relacionamiento entre la administración y el cliente-ciudadano? ¿Cómo hacer para que las
políticas públicas y la administración de los servicios públicos sean más transparentes? ¿Cómo
mejorar las capacidades de la administración para cumplir con lo prometido? ¿Cómo apoyar la
gobernabilidad democrática y fortalecer la institucionalidad democrática?
Las respuestas más estudiadas y difundidas fueron aquellas implementadas en Nueva Zelanda
y Estados Unidos de Norteamérica: New Public Management y Reinventing Government,
respectivamente. Mientras que el primero tenía como objetivo disminuir el tamaño e imponer la
disciplina del mercado en el gobierno; el segundo, estaba enfocado a construir un gobierno más
inteligente, barato y efectivo, que funcione mejor y cueste menos.
En el caso de la experiencia de los países de América Latina, estos esfuerzos responden, entre
otros, a factores internos de desarrollo histórico institucional y a la influencia del ámbito
internacional. La evolución y modernización estatal ha sido particular en cada país de la región,
mientras que el ámbito internacional ha tenido orientaciones homogéneas hacia la región y ha
afectado los procesos de modernización estatal en directa relación con los niveles de dependencia
externa de los países.
En este marco general de análisis, se hace pertinente analizar los sistemas de evaluación de la
gestión pública como uno de los factores críticos de los procesos modernizadores antes
mencionados. Identificar de forma comparada los hitos más importantes en el proceso de
agendación gubernamental, las motivaciones y filosofías de su formulación, los actores
intervinientes, los objetivos que persiguen y las metodologías utilizadas permitirá enriquecer no
solo el análisis académico, sino más importante aún, permitirá contar con una radiografía del grado
de desarrollo institucional y profundización democrática en cada país analizado.
En este contexto, el presente capítulo realiza un análisis de la experiencia de Bolivia a la luz
de los dos factores mencionados como catalizadores del sistema; es decir, a partir de un vistazo al
desarrollo histórico institucional que permita identificar los cimientos sobre los cuales se ha
construido la noción de gestión por resultados, así como, la identificación de los elementos de
influencia externa más importantes dados los niveles de dependencia externa del país.
A. Estado de situación del país
1. Hitos de la transformación estatal
La historia de Bolivia da cuenta de distintas formas de articulación entre el Estado y la
sociedad civil. El denominado Estado patrimonial que puede identificarse desde 1900 a 1952, se
caracterizó por el monopolio del poder político en manos de una casta criolla sostenida en el trabajo
*
Documento elaborado en el año 2005, por encargo del CLAD.
Los análisis contenidos en este informe no reflejan necesariamente las opiniones del CLAD.
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servil de la población indígena. Esta situación, a pesar de los significativos logros modernizadores
de las Constituciones de 18801 y 19382, no se modificó sustantivamente, y por el contrario, se
mantuvo bajo el concepto de "democracia censataria"3 que reconocía la ciudadanía4 a partir de
requisitos pecuniarios y de educación, con lo que se consolidó la marginación y exclusión de las
grandes mayorías indígenas de la vida política, económica y social del país.
En 1952 la Revolución Nacional modifica sustancialmente este panorama pues supuso la
refundación e incorporación de una nueva visión de Estado. A través de la implementación de
medidas tales como el sufragio universal, que abolió la democracia controlada y excluyente; la
reforma agraria, bajo el lema de "tierra para quien la trabaja" y la nacionalización de las minas, se
posibilitó la ampliación democrática del poder, la eliminación de las relaciones laborales de tipo
servil, el reconocimiento de la propiedad individual de la tierra al sector campesino y la
consolidación del papel interventor del Estado en la economía, constituyéndose un particular
capitalismo de Estado.
Al mismo tiempo, sin embargo, se inició un proceso de homogeneización capaz de eludir las
particularidades socioculturales propias de un país pluricultural como Bolivia, introduciendo
remozadas categorías étnicas como la de campesino para identificar a las grandes masas indígenas.
Asimismo, se generaron fuertes desequilibrios regionales concentrados en la dicotomía oriente y
occidente del país, y se consolidó un Estado empresario, fuertemente centralista y orientado por el
paradigma urbano-industrial de la época. A partir de esta conformación estatal, la relación entre el
Estado y la sociedad civil estuvo fuertemente intermediada por el rol de los sindicatos aglutinados
en la Central Obrera Boliviana (COB) y el establecimiento de espacios cívicos y corporativos de
participación de las organizaciones sociales funcionales.
Para 1971 empieza el periodo de dictadura militar que se caracterizó por un predominio
institucional5 como marco para el logro de las metas sociales de orden, armonía, organización
administrativa vertical y moral pública. La crisis del autoritarismo militar empieza en 1979, pues
hasta 1982 se suceden siete gobiernos diferentes, el déficit fiscal se descontrola, la deuda externa
alcanza niveles históricos, caen los precios internacionales del estaño (principal rubro de
exportación) y empieza un espiral inflacionario que terminaría convertido en un dramático proceso
hiperinflacionario sin precedentes hacia septiembre de 1985 alcanzando una tasa de inflación anual
acumulada de 23.447%. Este fue el contexto en el que el país retornó a la democracia, y dos años
más tarde, sin posibilidades de revertir la crisis económica (hiperinflación, depreciaron el poder
adquisitivo de la moneda nacional, desfase del sistema tributario, e incapacidad del Estado para
sostener su propia estructura económica y financiera), se produce un acuerdo político que posibilita
el acortamiento del mandato presidencial de Hernán Siles Suazo6 y el llamado adelantado a
elecciones generales.
1
Los objetivos estatales en ese entonces se encontraban focalizados en el logro de la estabilidad política, modernización
estatal, crecimiento económico y la consolidación geográfica del país. Se lograron importantes avances en la
modernización estatal a través de incorporar en la Constitución Política la libertad de culto, el derecho a la huelga, un
sistema estatal de arbitraje, la creación de la Contraloría General de la República, la independencia del Poder Judicial y el
Habeas Corpus, asimismo se aprobaron los códigos penal, civil, petrolero y minero, y se creo el Banco Central. En cuanto
al crecimiento económico fue importante el proceso de urbanización en el occidente del país que generó a su vez notorios
avances en la construcción de carreteras, ferrocarriles y escuelas. Berthin, Gerardo. “Evolución de las Instituciones
Estatales”, en Harvard Club de Bolivia. 2001. Bolivia en el Siglo XX: La Formación de la Bolivia Contemporánea. La
Paz.
2
Adopción de la declaración Universal de los Derechos Humanos, acceso de la mujer al voto universal, y desarrollo
normativo de protección a la familia, mujer y niñez, así como la Ley General del Trabajo
3
Hermet, Guy. 1989. En las Fronteras de la Democracia. Edit. Fondo de Cultura Económica. México D.F.
4
Según Urquiola 1 de cada 10 pobladores vivía en áreas urbanas y 2 de cada 3 vivía en la zona occidental de país (La Paz,
Oruro, Potosí, Chuquisaca y Cochabamba). Urquiola, Miguel. “La Distribución de la Población en el Siglo XX”, en
Harvard Club de Bolivia. 2001. Bolivia en el Siglo XX: La Formación de la Bolivia Contemporánea. La Paz.
5
Se aprobaron los códigos penal, civil, familiar, comercial y el código de procedimientos penales, que se encuentran en
plena vigencia el día de hoy.
6
En 1982 Bolivia retorna a la democracia y asume como Presidente de la República Hernán Siles Suazo quien cogobernó
con organizaciones sindicales y gremiales, prolongando las relaciones clientelares en torno al poder. Siles Suazo renunció
(1984) antes del cumplimiento de su mandato ante el descontrol de la economía y el orden político.
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En 1985, bajo el gobierno de Víctor Paz Estenssoro y con el apoyo de la inaugurada
democracia pactada7, se implementan un conjunto de medidas económicas denominadas Nueva
Política Económica8 (NPE) a través del Decreto Supremo Nº 21060 que inició el proceso de ajuste
estructural en el país contrayendo el gasto público y el déficit fiscal, sustituyendo el modelo
económico de capitalismo de Estado. El ajuste fue complementado con una medida que operó sobre
el sistema tributario, promulgándose en 1986 la Ley Nº 843 de Reforma Tributaria. La aplicación de
estas medidas logró reducir el gasto fiscal y sanear las finanzas públicas, permitiendo estabilizar la
economía, controlar el déficit fiscal y crear condiciones adecuadas para enfrentar los nuevos
desafíos nacionales.
Para 1995 se cuenta con una nueva Constitución que registra una nueva visión de Estado
descentralizado, regulador y promotor, pero además multiétnico y pluricultural, que basa sus
equilibrios políticos y económicos sobre la base de pactos entre partidos políticos. Se llevan
adelante reformas estructurales de segunda generación y el Estado cuenta con un marco
institucional renovado y nuevas reglas de juego para los actores públicos y privados.
Estado
Patrimonial
• Inclusión
• Oligarquía
• Debilidad institucional y
administrativa
• Estado aparente
• 40.000 empleados públicos
Cuadro Nº 1
Transformación estatal en Bolivia
Estado
Revolucionario
Burocrático
• Inclusión
• Clientelismo y cooptación
• Fortalecimiento institucional y
administrativo
• Visión y construcción del Estado
• 110.000 empleados públicos
Estado
Democrático
• Ciudadanía
• Igualdad y equidad
• Democracia pactada
• Cooptación política del Poder
Ejecutivo
• Construcción institucional y
administrativa
• Estado descentralizado y
participativo
• 400.000 empleados públicos
Fuente: Elaboración propia
Como puede observarse en el Cuadro Nº 1 hubieron importantes avances en el desarrollo
histórico del Estado boliviano a lo largo de casi cien años, y se esperaba que para la década de los
noventa se hubiesen consolidado aspectos fundamentales en el sistema democrático como la
igualdad y equidad, y la consolidación institucional y administrativa. Si bien se realizaron
importantes avances, la cooptación política del Poder Ejecutivo ha posibilitado la reproducción de
nuevas lógicas de clientelismo y corporativismo, produciendo a ojos de la sociedad civil, una
deslegitimación de las instituciones democráticas y un cuestionamiento constante y en aumento de
la acción pública, su transparencia y sus ventilados niveles de corrupción e impunidad.
7
Se denomina de esa manera a la práctica política, de los partidos con representación parlamentaria, de llegar a acuerdos
que permitan elegir en el Congreso Nacional al Presidente y Vicepresidente de la República en ausencia de un partido
político con una votación superior al 51% en las elecciones generales.
8
De la mano del Consenso de Washington, se redujo bruscamente el gasto fiscal y se liberalizaron los mercados de
bienes, moneda y trabajo, lográndose detener, casi de inmediato, el proceso hiperinflacionario. La reducción del déficit
fiscal contrajo la masa monetaria y, al mismo tiempo, el reajuste de los precios de los hidrocarburos aumentó los recursos
fiscales de modo que se hizo posible unificar los tipos de cambio e inducir una rápida modificación en las expectativas de
productores y consumidores (Morales, Juan Antonio. 1990. “Democracia y Política Económica en Bolivia”, en ILDIS, El
Difícil Camino Hacia la Democracia. La Paz).
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2. Reformas de segunda generación: nuevos actores y nuevos roles
La coyuntura de la década del ochenta determinó un trade off entre los ajustes en el área
económica con resultados eficaces y la postergación de objetivos de centrar el desarrollo en el ser
humano, en el área social9. El Estado frente a este escenario debía abordar y plantear soluciones a
los siguientes problemas: ineficacia en la ejecución de las políticas sociales que palien los efectos
del ajuste estructural, administración pública centralista y sobredimensionada, ausencia de
participación social producto de una crisis de representatividad de los partidos e ineficacia de los
mecanismos corporativos y sindicales, problemas de gobernabilidad y un marco jurídico no acorde
a la nueva realidad estatal.
Lo señalado precedentemente exigió la adopción de medidas orientadas a enfrentar los
problemas estructurales determinantes, modificando la naturaleza e intervención del Estado y
reconociendo una amplia participación social como tarea solidaria en la gestión de las políticas
públicas.
En la década de los noventa, a partir de una teoría del desarrollo propia, por un lado, y por las
innegables influencias externas provenientes de organismos financiadores como el FMI o el Banco
Mundial, se implementan un conjunto de reformas estatales denominadas Reformas de Segunda
Generación, entre las que se destacan: la Ley de Administración y Control Gubernamentales
(SAFCO), la Reforma a la Constitución Política del Estado, Ley de Participación Popular, Ley de
Capitalización, la Reforma Electoral, Ley de Descentralización Administrativa, Ley de Regulación
Sectorial10, Ley de Pensiones, Ley de Organización del Poder Ejecutivo y las Reformas del Sistema
Judicial, que inician un proceso de reorganización y modernización del Estado, de rediseño
institucional, modificando las formas y modos de gobierno y gestión pública, incorporando a la vida
política, económica y social a la mayoría de la población boliviana; en suma, redefiniendo las
relaciones Estado - sociedad.
En este sentido, las perspectivas de análisis de la modernización del Estado en la última
década pueden ser ordenadas en función al tipo de reformas; institucionales11 y administrativas u
organizacionales12.
9
En 1992 y luego de 16 años de la realización del último, se realizó el Censo Nacional de Población y Vivienda, que
posibilitó a diversos investigadores constatar que el panorama social en Bolivia no había presentado grandes cambios
desde 1976 y que en muchos ámbitos la situación social del país había empeorado. Se pudo constatar, por ejemplo, que
Bolivia seguía siendo un estado centralista, concentrador y sectorialista. No existía participación social en el manejo y
control de la administración pública y los servicios públicos. Las gestiones política y pública eran ineficientes porque se
centraban exclusivamente en áreas urbanas, excluyendo totalmente el área rural. La información estadística levantada en
1976 establecía que el 32% de la población vivía en el área urbana y el 68% en áreas rurales. En 1992, la población
urbana era del 58% y la rural del 42%, lo que permitía evidenciar que de mantenerse esa tendencia, para el año 2000 la
diferencia sería mayor y el 80% de la población total sería urbana. Los datos eran preocupantes, el 85% de los recursos
económicos se quedaban en el denominado «eje troncal» representado por las ciudades de La Paz, Cochabamba y Santa
Cruz, 6% en las restantes seis capitales de departamento y el 9% final estaba destinado al área rural del país. La derivación
lógica de esa inequidad en la distribución de los recursos se reflejaba en los altos porcentajes de migración poblacional
campo-ciudad, atribuibles a la inexistencia de recursos económicos a nivel local que permitieran a la población satisfacer
sus necesidades básicas más elementales. (Molina, Carlos Hugo. 1997a. “Justificación de Motivos”, en Secretaría
Nacional de Participación Popular. El Pulso de la Democracia: Participación Ciudadana y Descentralización en Bolivia,
Edit. Nueva Sociedad, Caracas).
10
El Sistema de Regulación Sectorial (SIRESE) que aglutina a hidrocarburos, electricidad, transporte y
telecomunicaciones; el Sistema de Regulación de Recursos Naturales (SIRENARE) que aglutina tierra y medio ambiente;
el Sistema de Regulación de Asuntos Financieros (SIREFI) que aglutina bancos y entidades financieras, pensiones,
valores y seguros.
11
Prats, Joan. 1997. Administración Pública y Desarrollo en América Latina. Un Enfoque Neoinstitucionalista. Revista
Reforma y Democracia N° 11. CLAD. Venezuela. Plantea que las “instituciones” son realidades abstractas, son normas y
reglas que estructuran la acción social. Son el sistema de constricciones y de incentivos del comportamiento de los
individuos y de las organizaciones. La institucionalidad puede ser tanto formal como informal y nunca es el producto de
un acto de voluntad, sino que es producto del proceso de aprendizaje social expresado en las leyes.
12
Ibídem, 1997. Por su parte, las “organizaciones” son realidades concretas, son ordenaciones de recursos concretos y
discretos, llámense humanos, financieros, técnicos, etc., para el logro de los objetivos organizacionales. Son parte
integrante de las instituciones y como tales nacen y desaparecen siempre dentro de un determinado entorno o marco
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a. Reformas institucionales:
• Reforma a la Constitución Política del Estado: Las modificaciones a la Constitución
Política de Estado (CPE) pueden ser consideradas como la más importantes pues ésta es la norma
legal por excelencia, la más importante jerárquicamente y la que otorga sentido a las leyes de menor
jerarquía, y por lo tanto era necesario modificarla para adecuarla a la nueva realidad económica,
política y social del país. Se incorporaron valores tan importantes como el reconocimiento de
Bolivia como una Nación pluricultural y multilingüe o como la posibilidad de poder enajenar o
vender a terceras personas la propiedad pública.
• Ley del Sistema de Regulación Sectorial (SIRESE): Uno de los pasos fundamentales que
se dan para la modernización del Estado esta referida a la nueva concepción que se tiene de este. Ya
no es percibido como un ente monolítico, interventor y directivo, más bien se lo percibe como la
institución que tiene la atribución fundamental de establecer las “reglas del juego” y velar por su
cumplimiento. Es decir, que la visión de un Estado interventor en la producción de bienes y
servicios y el dictamen unilateral de los nuevos sectores a los que debería dirigirse la inversión
pública y privada ya no es aceptada, y no sólo porque sea eficiente o ineficiente en esa labor, sino
porque la complejidad del entorno y la velocidad a la que se suscitan los cambios tecnológicos y
sociales ya no le permiten actuar como un actor solitario, sino que le impulsan a ser partícipe de una
estructura más compleja de interrelaciones con otros actores tanto nacionales como internacionales
para desarrollar sus funciones.
En este sentido, se plantea la necesidad de un Estado más acorde a la realidad, un Estado
normador que establezca una normativa clara y que tenga el papel de mediador en los conflictos
entre los agentes.
A raíz de esta situación es que se sanciona una ley de regulación sectorial, el Estado a través
de la misma constituye agencias reguladoras en todos los sectores donde se desarrollan actividades
económicas de producción de bienes y servicios para que medien la actividad de los agentes y para
que se constituyan en defensoras de los derechos del consumidor. Asimismo, se nombra a
respetadas e idóneas personalidades para que se hagan cargo de estas agencias y se contrata a
personal profesional altamente tecnificado en cada una de las áreas en regulación.
• Reforma del Sistema Judicial: El objetivo primordial de esta reforma estuvo orientado al
logro de un Estado de Derecho pleno, en el que la estructura judicial sea más transparente y menos
corrupta, más rápida y menos burocratizada. En este sentido, se instituyen procesos orales, límites
de tiempo máximos para hacer públicas las sanciones y los silencios administrativos positivos y
negativos para agilizar los procesos legales, entre otros.
• Ley de Participación Popular13: La dimensión ideológica formal de la democracia que
vivía Bolivia pretendió, desde su implantación, establecer parámetros de igualdad, pero la evidencia
empírica demostraba que la posibilidad de participación política de la mayoría de la población era
imposible y en general se resumía al ejercicio electoral una vez cada cuatro años para las elecciones
nacionales. La conciencia territorial terminaba en el radio urbano y el resto de la geografía se
constituía en un misterio que revelaba la inexistencia de una conciencia territorial nacional, lo que
originaba a su vez, una realidad rural que se resumía en marginalidad y pobreza, y que se acentuaba
por la inequitativa distribución del ingreso nacional, revelando más aún, el quiebre entre lo urbano y
rural14.
La Ley de Participación Popular se ha convertido en el principal motor para revertir este
institucional. Asimismo, las normas organizacionales sólo tienen vigencia al interior de la misma y están destinadas a
ordenar la administración o el manejo de los recursos puestos a disposición de los objetivos organizativos.
13
Gaceta Oficial de Bolivia. 1994. Ley de Participación Popular N° 1551 del 20 de abril de 1994. La Paz.
14
Molina, Carlos Hugo. 1997b. “Participación Popular y Descentralización: Instrumentos para el Desarrollo”, en
Secretaría Nacional de Participación Popular. El Pulso de la Democracia: Participación Ciudadana y Descentralización
en Bolivia. Edit. Nueva Sociedad. Caracas.
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proceso, para el logro de la inclusión plena15 de la población en la vida política, económica y social
del país, pues reconoce la existencia de más de 12,000 organizaciones indígenas y 3,500 en el área
urbana y les provee institucionalidad legal a través de la entrega de personería jurídica16. Asimismo,
los identifica como los actores principales del proceso de planificación participativa17 que tiene
como resultado final los presupuestos de los Gobiernos Municipales y la conformación de los
lineamientos generales de política social del Gobierno.
Por otro lado, esta norma legal se constituye en una descentralización administrativa, con un
alto énfasis en la distribución equitativa del ingreso18, porque crea y reconoce 311 Gobiernos
Municipales que ahora gozan de autonomía financiera y administrativa y a los cuales se han
descentralizado las funciones de administración y mejoramiento de la infraestructura física que
afecta a los servicios públicos de salud, educación, cultura, deportes, mantenimiento de caminos
vecinales y microriego. Si bien se ha dotado a los Gobiernos Municipales de responsabilidades
también se les ha dotado de recursos a través de un proceso de coparticipación tributaria per capita
consistente en el 20% de los Ingresos Nacionales, recaudación de impuestos municipales y tasas.
• Reforma Electoral: Con el objeto de generar una mayor representatividad electoral se
incorpora la figura del diputado uninominal. Hasta la elección nacional presidencial de 1993 los
escaños al cargo público de Diputado se encontraban determinados en función a la plancha o lista
electoral presentada y al número de votos que obtenía cada partido político. A Partir de 1997 la
mitad de los escaños se siguió eligiendo como era costumbre y la otra mitad de escaños se eligieron
por votación directa de la población. Esto posibilitó por primera vez que la ciudadanía pudiese
emitir su voto de forma cruzada; es decir, que podía votar por un partido político determinado para
elegir candidatos a presidente, senadores y diputados plurinominales, y a la vez votar por un
candidato uninominal a Diputado que pertenecía a otro partido político, pero que podía ser más
representativo del área geográfica y de los problemas del día a día del votante.
La otra reforma que impulsó la ley electoral fue la del financiamiento de los partidos
políticos, estableciéndose montos máximos a ser gastados en las elecciones, que tendrían su origen
por una parte en fondos públicos19 y por otra en donaciones privadas que debían ser controladas
contablemente por la Corte Nacional Electoral (CNE).
15
Dahl, Robert. 1999. La Democracia: Una Guía para los Ciudadanos. Pag. 91. Edit. Taurus. Madrid. Dahl define la
inclusión plena como “El cuerpo de la ciudadanía de un Estado gobernado democráticamente debe incluir a todas las
personas sujetas a las leyes de dicho Estado, excepto a los transeúntes y a aquellas que han demostrado ser incapaces de
cuidar de sí mismas”.
16
En la práctica, existía una sociedad civil que se encontraba aislada, marginada, sin reconocimiento y relaciones
efectivas con el Estado, que se expresaba en pueblos indígenas, comunidades campesinas, juntas de vecinos y otras formas
de estructura social, que además, contaban con sus propias formas de elección, de designación, de fabricación de
consensos y gobernabilidad y de solución de conflictos. Ahora reconocidas como Organizaciones Territoriales de Base
(OTB) se encuentran también reconocidas todas sus formas de organización interna.
17
Las OTBs son los principales actores de la planificación participativa pues están a cargo de la realización de
Diagnósticos Comunitarios que tienen por objetivo identificar las necesidades de la población que luego se plasmarán en
el presupuesto municipal. Además, cada OTB delega a un miembro para que forme parte de un órgano creado para ejercer
“control social” sobre la administración municipal y que se denomina Comité de Vigilancia (CV), este último incluso
tiene la capacidad de vetar el presupuesto municipal si es que no responde a las demandas originadas en la planificación
participativa de las OTBs.
18
Hasta 1993, la distribución de los recursos de coparticipación tributaria a los municipios del país era totalmente desigual
y muy poco solidaria. El 85% de los recursos económicos se quedaba en los municipios del denominado «eje troncal»
representado por las ciudades de La Paz, Cochabamba y Santa Cruz, y 6% en los municipios de las restantes seis capitales
de departamento18, totalizando un 91% de recursos destinados a municipios urbanos; quedando sólo el 9% restante
destinado a los municipio del área rural del país. A partir de 1994 se determina que la distribución de la coparticipación
tributaria debía responder a un criterio de asignación “per cápita” -en función del número de habitantes por cada
municipio-, lográndose una reversión en la tendencia de la asignación de recursos públicos hasta llegar a un 64% para los
municipios del área rural y un 36% para los municipios del área urbana. Lo que no se ha podido revertir es la
desproporción de recursos que se concentran en el “eje troncal” y que se originan básicamente por las masivas
migraciones campo-ciudad.
19
El monto de dinero que era asignado a cada partido político estaba directamente correlacionado con el porcentaje de
votos obtenidos en las elecciones pasadas. A más votos más dinero para la campaña.
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b. Reformas administrativas:
• Ley de Organización del Poder Ejecutivo (LOPE): Aunque esta visión forma parte del
marco sistémico de análisis organizacional es interesante notar que si las reformas institucionales no
tienen su contraparte en reformas administrativas que adecuen las organizaciones a estos cambios,
la implementación de estas reformas institucionales no será muy fácil. Mientras mejor se adapten
las organizaciones a las nuevas reglas del juego más fácil les será llevar a cabo su trabajo. En este
sentido, y contra toda predicción, las organizaciones de la administración del Estado no se redujeron
como se podría haber esperado, más bien la modernización fue por el contexto de una mejora en la
provisión de los servicios y la atención a los ciudadanos. La creación de ventanillas únicas,
simplificación de pasos innecesarios, la subcontratación del sector privado para la provisión y
mejora de servicios públicos (p.e. recaudaciones tributarias, control de aduanas, factoring, entre
otros), la descentralización de muchas competencias a niveles inferiores de gobierno, entre otras,
fueron la modalidad en la administración.
Otra característica singular fue la creación de entidades gubernamentales temporales
(ministerios sin cartera) para cumplir con objetivos específicos.
• Ley de Descentralización Administrativa: Esta ley tiene por objeto complementar la Ley
de Participación Popular pero a nivel departamental, para lo cual se descentraliza a las Prefecturas
de departamento las funciones20 de:
- administrar, supervisar y controlar los recursos humanos y las partidas presupuestarias
asignadas al funcionamiento de los servicios personales de educación, salud y asistencia social en el
marco de las políticas y normas para la provisión de estos servicios.
- administrar, supervisar y controlar el funcionamiento de los servicios de asistencia social,
deportes, cultura, turismo, agropecuarios y vialidad, con excepción de aquellos que son de
atribución municipal.
- otorgar personalidad jurídica con validez en todo el territorio nacional a las fundaciones,
asociaciones y sociedades civiles, constituidas en el territorio nacional o en el extranjero.
- formular y ejecutar los planes de departamentales de desarrollo económico y social en
coordinación con los Gobiernos Municipales.
- formular y ejecutar programas y proyectos de inversión en las áreas de construcción y
mantenimiento de carreteras, caminos secundarios, electrificación rural, infraestructura de riego y
apoyo a la producción, investigación y extensión técnico científica, conservación y preservación del
medio ambiente, promoción del turismo, programas de asistencia social y programas de
fortalecimiento municipal, entre otras.
• Ley de Capitalización y Ley de Pensiones: El proceso de privatización tiene un tibio inicio
a finales de la década de los ochenta mediante la venta de pequeñas empresas públicas del sector
productivo y cuyo resultado financiero fue únicamente incrementar el gasto corriente. No es hasta
1994 que se desarrolla una modalidad muy estudiada de privatización que se denomina
“capitalización” en función a su modo de privatizar y que tiene como una de sus características la
creación de un “ministerio sin cartera” dedicado exclusivamente a ese fin y con un tiempo definido
de vida establecido en cuatro años, periodo a partir del cual desaparece.
A diferencia de la privatización, la capitalización transforma las empresas públicas de
sectores económicos denominados estratégicos21 en sociedades anónimas mediante la valoración
contable de los activos físicos y financieros y la emisión de acciones por el valor total de cada
empresa. Las empresas capitalizadoras pagan el valor total en libros para adjudicarse el 50% del
paquete accionario, quedando el restante 50% en poder de los ciudadanos bolivianos mayores de 21
años en el momento de ser vendidas. El monto de dinero pagado por cada empresa no puede ser
dispuesto por el Gobierno para utilizarlo en gasto corriente, sino que es considerado como inversión
productiva dentro de cada una de las empresas, incrementándose por lo tanto al doble el patrimonio
de las mismas. La modalidad de venta de las acciones a empresas u organizaciones daba preferencia
20
21
Gaceta Oficial de Bolivia. 1995. Ley de Descentralización Administrativa N° 1654 de 28 de julio de 1995. La Paz.
Sectores como el petrolero, telecomunicaciones, electricidad, navegación aérea, ferrocarriles y el sistema de pensiones.
7
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a aquellas que habían conformado un holding con empresas nacionales o con asociaciones de
empleados de las empresas públicas a ser capitalizadas.
Por otro lado, Bolivia como muchos otros países, contaba con un sistema de pensiones
financiado por los aportes de la población más joven. La realidad determinó que la cantidad de
personas de la tercera edad empieza a ser mayor a la población joven aportante y esto generó
problemas de sostenibilidad en el sistema nacional de pensiones. Con el objetivo de contar con un
sistema de pensiones autosostenible en el tiempo se vendió la cartera de pensiones a dos empresas
privadas para que sean éstas quienes las administren. Las acciones originadas en el proceso de
capitalización de las empresas públicas estratégicas pertenecientes a la población boliviana son
administradas por las Agencias Financieras de Pensiones (AFP) y la rentabilidad de las mismas se
dedica enteramente a la financiación del Sistema Nacional de Pensiones.
El nuevo marco institucional que se empieza a instaurar desde inicios de la década de los
noventa, como resultado de la estabilidad macroeconómica generada por las reformas de primera
generación de la década de los ochenta, demandó la aparición de nuevos actores y por lo tanto
modificó clásicas estructuras de poder y redefinió nuevos roles para los actores. La participación de
los mismos se hizo más latente y la democracia representativa a nivel nacional se vio acompañada
de una con características participativas en el ámbito local. La mayor participación trajo consigo
mayores niveles de involucramiento de la sociedad en los asuntos públicos, y por lo tanto, mayores
cuestionamientos y demandas por transparentar la cosa pública en los distintos niveles de
administración.
B. Orígenes y antecedentes del proceso de diseño e implementación del SISER en Bolivia
El marco general que termina creando al SISER como componente importante dentro del
proceso de reforma y modernización de la administración pública esta compuesto por la Ley
SAFCO, el Plan nacional de Integridad y los decretos supremos de creación del SISER y sus
modificaciones.
1. Ley de Administración y Control Gubernamentales (SAFCO)
Como parte de las reformas de segunda generación antes analizadas, se encontraba la Ley de
Administración y Control Gubernamentales (SAFCO), que se constituye en la punta de lanza de las
iniciativas orientadas a lograr mayores niveles de eficacia en la administración pública, a través de
la introducción de modernos sistemas de administración para programar y ejecutar las actividades
del Estado, así como para ejercer el control gubernamental sobre las mismas. Esta ley promueve el
uso eficaz y eficiente de los recursos públicos e incorpora el concepto del accountability, es decir la
obligación que tiene todo servidor público -sin diferencias jerárquicas- de asumir responsabilidad
plena por sus actos, rindiendo cuenta no sólo del destino de los recursos públicos que se le
confiaron para administrar, sino también de la forma y resultados de su aplicación; asimismo, se
establece la noción de la gestión pública por resultados, pero únicamente orientada a la gestión de
los servidores públicos. El desarrollo de la capacidad administrativa para impedir, identificar y
comprobar el manejo incorrecto de los recursos del Estado, es otro de los propósitos de la Ley.
Desde su aprobación la Ley SAFCO, representó un importante avance en materia de
modernización de la administración pública, al crear modernos sistemas de administración y
control, bajo el régimen de responsabilidad por la función pública. La aplicación de esta Ley
reforzó la institucionalización de la Contraloría General de la República, como entidad
independiente, con autonomía técnica y operativa, en las funciones del control gubernamental
La Ley SAFCO establece como uno de sus cuatro objetivos “Lograr que todo servidor
público, sin distinción de jerarquía, asuma plena responsabilidad por sus actos rindiendo cuenta no
sólo de los objetivos a que se destinaron los recursos públicos que le fueron confiados sino también
de la forma y resultado de su aplicación”.
En este sentido, y para darle contexto a la rendición de cuentas de la gestión del servidor
público la Ley SAFCO establece la creación de los siguientes sistemas:
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a) Sistemas para programar y organizar las actividades:
• Programación de Operaciones (SPO): traducirá los objetivos y planes estratégicos de cada
entidad, concordantes con los planes y políticas generados por el Sistema Nacional de Planificación,
en resultados concretos a alcanzar en el corto y mediano plazo; en tareas específicas a ejecutar; en
procedimientos a emplear y en medios y recursos a utilizar, todo ello en función del tiempo y del
espacio. Esta programación será de carácter integral, incluyendo tanto las operaciones de
funcionamiento como las de ejecución de preinversión e inversión. El proceso de programación de
inversiones deberá corresponder a proyectos compatibilizados con las políticas sectoriales y
regionales, de acuerdo con las normas del Sistema Nacional de Inversión Pública
• Organización Administrativa (SOA): se definirá y ajustará en función de la Programación
de Operaciones. Evitará la duplicidad de objetivos y atribuciones mediante la adecuación, fusión o
supresión de las entidades. Se centralizará en la entidad cabeza de sector de los diferentes niveles de
gobierno, las funciones de adoptar políticas, emitir normas y vigilar su ejecución y cumplimiento; y
se desconcentrará o descentralizará la ejecución de las políticas y el manejo de los sistemas de
administración.
• Presupuesto (SP): preverá, en función de las prioridades de la política gubernamental, los
montos y fuentes de los recursos financieros para cada gestión anual y su asignación a los
requerimientos monetarios de la Programación de Operaciones y de la Organización Administrativa
adoptada
b) Sistemas para ejecutar las actividades programadas:
• Administración de Personal (SAP): en procura de la eficiencia en la función pública,
determinará los puestos de trabajo efectivamente necesarios, los requisitos y mecanismos para
proveerlos, implantará regímenes de evaluación y retribución del trabajo, desarrollará las
capacidades y aptitudes de los servidores y establecerá los procedimientos para el retiro de los
mismos
• Administración de Bienes y Servicios (SABS): establecerá la forma de contratación,
manejo y disposición de bienes y servicios
• Tesorería y Crédito Público (STCP): manejará los ingresos, el financiamiento o crédito
público y programará los compromisos, obligaciones y pagos para ejecutar el presupuesto de gastos
• Contabilidad Integrada (SCI): incorporará las transacciones presupuestarias, financieras y
patrimoniales en un sistema común, oportuno y confiable, destino y fuente de los datos expresados
en términos monetarios. Con base en los datos financieros y no financieros generará información
relevante y útil para la toma de decisión por las autoridades que regulan la marcha del Estado y de
cada una de sus entidades
c) Sistemas para controlar la gestión del Sector Público:
Control Gubernamental22 (SCG): tendrá por objetivo mejorar la eficiencia en la captación
y uso de los recursos públicos y en las operaciones del Estado; la confiabilidad de la información
que se genere sobre los mismos; los procedimientos para que toda autoridad y ejecutivo rinda
cuenta oportuna de los resultados de su gestión; y la capacidad administrativa para impedir o
identificar y comprobar el manejo inadecuado de los recursos del Estado. Estará integrado por El
Sistema de Control Interno que comprenderá los instrumentos de control previo y posterior
incorporados en el plan de organización y en los reglamentos y manuales de procedimientos de cada
entidad, y la auditoria interna; y El Sistema de Control Externo Posterior que se aplicará por medio
de la auditoria externa de las operaciones ya ejecutadas
En el marco general normativo y de gestión, la Ley SAFCO establece que “para el
•
22
La Contraloría General de la República es el órgano rector del sistema de Control Gubernamental, el cual se implantará
bajo su dirección y supervisión. La Contraloría General de la República emitirá las normas básicas de control interno y
externo; evaluará la eficacia de los sistemas de control interno; realizará y supervisará el control externo y ejercerá la
supervigilancia normativa de los sistemas contables del Sector Público a cargo de la Contaduría General del Estado del
Ministerio de Hacienda (Ley SAFCO 1990).
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funcionamiento anual de los sistemas de Programación de Operaciones, Organización
Administrativa, Presupuesto y Tesorería y Crédito Público, los sistemas nacionales de Planificación
e Inversión Pública compatibilizarán e integrarán los objetivos y planes estratégicos de cada entidad
y los proyectos de inversión pública que deberán ejecutar, con los planes de mediano y largo plazo,
la política monetaria, los ingresos alcanzados y el financiamiento disponible, manteniéndose el
carácter unitario e integral de la formulación del presupuesto, de la tesorería y del crédito público.
[Y que] Los sistemas de Control Interno y de Control Externo Posterior, además de procurar la
eficiencia de los sistemas de administración, evaluarán el resultado de la gestión tomando en cuenta,
entre otros criterios, las políticas gubernamentales definidas por los sistemas nacionales de
Planificación e Inversión Pública.
2. Sistema Nacional de Coordinación (SINACOR)
Durante la primera gestión gubernamental de Gonzalo Sánchez de Lozada (1993-1997) se
desarrolló en la Secretaría de la Presidencia (hoy Ministerio) el Sistema Nacional de Coordinación
(SINACOR), que más que un sistema de evaluación de la gestión se constituía en un sistema de
alerta temprana de conflictos sociales y de coordinación de la gestión para el logro de los objetivos
gubernamentales. El SINACOR tenía dos objetivos principales:
• Atender conflictos sociales, mediante la identificación de la cadena de actores públicos
pertinentes para su solución (Alcalde, Prefecto, Sub Secretario del ramo, Ministro del Ramo y
Secretaría de la Presidencia como última instancia), y evitar que los conflictos, como sucede en la
actualidad, vean involucrado al Presidente de la República23.
• Identificar necesidades de formulación de políticas en los ámbitos local, regional o
nacional para generar el marco adecuado para el cumplimiento del plan de gobierno.
El SINACOR no fue institucionalizado a través de ninguna norma legal, no contaba con
manuales u obligatoriedad en su uso, más bien se constituyó en una herramienta de gestión
cotidiana de la Secretaría de la Presidencia para mejorar la coordinación entre las entidades del
sector público. Tres documentos de evaluación formulados al cierre de la gestión gubernamental en
1997 se constituyeron en la base para la gestación del SISER en la gestión Bánzer - Quiroga.
3. Plan Nacional de Integridad
En la gestión gubernamental de Hugo Banzer Suárez (1997 - 200224) se diseñó el
denominado Plan de Acción del Gobierno, que comprendía una orientación de cinco años basada en
la implementación de políticas formuladas sobre la base de cuatro pilares fundamentales: i)
Oportunidad, que buscaba desarrollar la base económica del país para proporcionar más empleos y
mejores ingresos para la población; ii) Equidad, que planteaba la lucha contra la pobreza mediante
una efectiva provisión de servicios básicos a la población; iii) Institucionalidad, que pretendía crear
las bases de sostenibilidad institucional del país y mejorar la administración de la justicia y; iv)
Dignidad, propuesto con el objetivo de llevar a cabo tareas que permitan erradicar el narcotráfico.
El objetivo central del pilar de institucionalidad estaba orientado a sentar las bases para
consolidar el sistema democrático como la mejor forma de convivencia social, garantizando el
respeto de los derechos individuales y colectivos de los ciudadanos y permitiendo, que el Estado se
coloque al servicio de los mismos en procura de lograr su mayor bienestar. En este sentido, se
identificó a la administración del Estado como uno de los elementos fundamentales para favorecer
el fortalecimiento del sistema democrático, debiendo para ello establecerse instituciones basadas en
23
En la actualidad, y desde la gestión gubernamental de Hugo Bánzer Suárez, los líderes de agrupaciones sociales en
conflicto con el gobierno, solicitan reunirse con el Presidente de la República para la resolución de sus problemas, en el
entendido de que las autoridades de menor rango jerárquico no cuentan con la autoridad suficiente para tomar decisiones.
Los sucesivos Presidentes han accedido en algunas ocasiones a mantener reuniones con las agrupaciones sociales, y ésta
se ha convertido en una práctica recurrente en la actual gestión gubernamental de Carlos D. Mesa.
24
El Gral. Bánzer aquejado por problemas de salud se aleja del cargo Presidencial, asumiendo la Presidencia de la
República por sucesión constitucional, el entonces Vicepresidente Jorge Quiroga quien se mantendría en el cargo el
último año de gestión.
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normas, sistemas y conductas, que aseguren un funcionamiento eficiente y transparente del Estado
al servicio de la población.
En el contexto del pilar de institucionalidad, y con el objetivo de darle contenido
programático, se formuló el Plan Nacional de Integridad25 (PNI) como la estrategia boliviana de
desarrollo institucional y lucha contra la corrupción. El plan se diseñó como el mecanismo a través
del cual se ejecutarían medidas estructurales de corto y largo plazo para atender las necesidades de
institucionalización del país.
Los objetivos generales y específicos del PNI se conciben a partir de las conclusiones del
denominado Diálogo Nacional26, encuentro organizado por el gobierno, y que reunió a los titulares
de los poderes públicos y del sistema político con representantes de diversos sectores de la sociedad
civil; y del trabajo realizado en el Primer Taller Nacional de Integridad que convocó a la sociedad
civil y representantes de los poderes del Estado sobre la base de aquellos participantes en el Diálogo
Nacional.
3.1. Objetivo central
El Plan Nacional de Integridad, tiene como objetivo central prevenir y combatir la
corrupción, a través del fortalecimiento de la institucionalidad de las entidades estatales, para lograr
servicios más eficientes y resultados más eficaces para la colectividad, y, en el marco de un estado
de derecho, promover la seguridad jurídica plena a través de una efectiva protección de los derechos
y garantías ciudadanas mediante un sistema judicial accesible e independiente.
3.2. Objetivos específicos
Se plantea el cumplimiento de objetivos específicos en materia de desarrollo institucional del
país organizándolos en tres áreas que darán lugar a la formulación de componentes específicos del
Plan:
a) Administración de justicia y el entorno legal:
• Establecer las bases institucionales y normativas que aseguren una eficiente y calificada
administración de la justicia, preservando el carácter de independencia de los Poderes del Estado y
garantizando la vigencia plena del estado de derecho.
• Desarrollar el marco normativo necesario para adecuar los instrumentos legales vigentes
en materia de derecho comercial, administrativo, civil y penal, a las condiciones actuales de
desarrollo económico y social, de manera que el sistema jurídico sea consistente con el modelo de
desarrollo adoptado por el país.
• Fortalecer a las instituciones responsables de la administración de la justicia para que las
mismas puedan prestar un servicio más eficiente y transparente a la colectividad, contribuyendo a
desarrollar un clima de seguridad jurídica para toda la población y para el desarrollo de las
actividades económicas.
b) Modernización del Estado:
• Modernizar la administración del Estado en el marco de su nuevo rol normativo, regulador
y de provisión de servicios básicos, para que dichas funciones se cumplan de manera eficiente, con
transparencia y con una amplia participación de la sociedad civil, y contribuyan al objetivo central
de luchar contra la pobreza.
• Modernizar los sistemas de gestión de la administración pública en todos sus niveles,
aplicando el concepto de la gestión por resultados y una delegación efectiva de la responsabilidad
en las autoridades públicas.
• Introducir sistemas de incentivos para el servicio civil, mejorando la calidad y
25
A partir del Plan se creó la Comisión Nacional de Integridad (CNI) conformada por los tres poderes del Estado y
algunos órganos extra poder (Contraloría General de la República y Ministerio Público). Una de las primeras tareas de la
CNI fue poner en conocimiento de la sociedad civil los postulados del PNI a través de la realización del Primer Taller
Nacional de Integridad en 1998.
26
El encuentro se tituló como “Diálogo Nacional Bolivia Hacia el Siglo XXI” y fue realizado en La Paz entre el 6 y el 18
de octubre de 1997.
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profesionalidad de los funcionarios públicos y eliminando el clientelismo político.
• Apoyar la modernización del Poder Legislativo fortaleciendo su capacidad de
fiscalización, mejorando su marco normativo y desarrollando su capacidad administrativa.
c) Lucha contra la corrupción:
• Desarrollar mecanismos efectivos de prevención, educación y sanción, destinados a luchar
contra las prácticas de corrupción en la administración pública y a introducir valores de ética, moral
y servicio entre los servidores del Estado.
4. Decretos Supremos Nº 25410 y Nº 26255
El D.S. Nº 25410 de 8 de junio de 1999 tiene por objeto “promover la reforma y
modernización de las entidades de la Administración Pública para que las mismas puedan realizar
sus funciones con eficiencia, eficacia, economía e integridad, y que su gestión orientada a
resultados, sea evaluada respecto del cumplimiento de los Planes y Políticas de Desarrollo
Nacional”.
En este sentido, se crea el Sistema de Evaluación de la Gestión Pública por Resultados
(SISER) como instrumento de seguimiento y evaluación del desempeño obligatorio en los
ministerios, prefecturas y entidades bajo su dependencia; Fondo Nacional de Desarrollo Regional
(FNDR), Fondo de Inversión Social (FIS), Fondo de Desarrollo Campesino (FDC) y Fondo
Nacional para el Medio Ambiente (FONAMA).
Se establece como objetivo del sistema realizar el seguimiento y evaluación del
cumplimiento de la programación de operaciones anual establecida en la Ley SAFCO; es decir, al
Programa Operativo Anual (POA) de cada entidad pública. Se plantea que el seguimiento y la
evaluación deben realizarse a través del compromiso por resultado (CR), a través del cual la
máxima autoridad ejecutiva (MAE) se compromete ante el Presidente de la República a alcanzar los
objetivos de gestión anual en el ámbito de su competencia institucional.
El D.S. Nº 26255 de 20 de julio de 2001 tiene por objeto “promover la reforma y
modernización de las entidades de la administración pública para que las mismas puedan realizar
sus funciones con eficacia, eficiencia y transparencia en el marco de una gestión por resultados de
manera que permita a la sociedad civil ejercer un control social.
Si bien este nuevo decreto supremo es modificatorio del Nº 25410, antes analizado, cuenta
con modificaciones importantes en su objeto, pues se incorpora la necesidad de transparentar la
gestión que le permita a la sociedad civil ejercer control social sobre los resultados de la gestión.
5. Motivaciones para la gestación del SISER
Durante la gestión gubernamental de Bánzer Suárez, se llevó a cabo el Diálogo Nacional
Bolivia Hacia el Siglo XXI, encuentro organizado por el gobierno, y que reunió a los titulares de los
poderes públicos y del sistema político con representantes de diversos sectores de la sociedad civil.
Las conclusiones del diálogo fueron utilizadas como insumos para la preparación del plan de acción
gubernamental, y estaban enfocados a la necesidad de enfrentar los siguientes desafíos: i) reforma y
modernización del Estado para que sea más transparente y accesible al ciudadano; ii) consolidar el
estado de derecho para permitir la plena vigencia de los derechos humanos y el ejercicio pleno de la
ciudadanía; iii) garantizar la seguridad jurídica a través de una administración de justicia accesible,
independiente, idónea, equitativa, eficiente y honesta; iv) reforma y modernización del sistema de
partidos; v) fortalecimiento de la sociedad civil para promover su participación en la formulación de
políticas públicas del gobierno central; vi) luchar contra la corrupción y evitar su efecto negativo
sobre las instituciones democráticas.
Sobre la base de las conclusiones del diálogo nacional, se revisaron una serie de encuestas de
opinión realizadas años antes que empezaban a sugerir la existencia de un importante grado de
conciencia ciudadana sobre el tema de la corrupción, pues se encontraba identificada como uno de
los principales problemas del país. En un estudio realizado en octubre de 1996, la ciudadanía
ubicaba a la corrupción como el sexto principal problema del país, siempre detrás de los temas
vinculados al desempleo, pobreza, crisis económica, educación y salud. Sin embargo, conforme se
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avanzaba en la implementación de los lineamientos de política emanados del plan gubernamental de
Bánzer Suárez, la preocupación ciudadana por la corrupción se fue haciendo cada vez más nítida.
Una evaluación realizada al comienzo de 1998, mostró que la percepción de la ciudadanía había
variado notoriamente, identificándose a la corrupción como el principal problema nacional.
Cuadro Nº 2
Percepción ciudadana sobre problemáticas del país
199627
199828
Desempleo (51%)
Corrupción (40%)
Pobreza (44%)
Desempleo (15%)
Educación (35%)
Narcotráfico (15%)
Crisis económica (24%)
Pobreza (13%)
Salud (21%)
Educación (6%)
Corrupción (21%)
Caminos (5%)
Bajos salarios/ingresos (11%)
Justicia (3%)
Inflación/aumento de precios (11%)
Narcotráfico (11%)
Consumo de drogas (9%)
Violencia/crimen (7%)
Politiquería (6%)
Fuente: Elaboración propia
La evidencia de los resultados del diálogo nacional y las encuestas de opinión, hicieron que el
Gobierno tome la decisión de encarar reformas institucionales; en este sentido, en 1998 se encarga
al Vicepresidente de la República coordinar una estrategia anticorrupción que se denominaría Plan
Nacional de Institucionalidad.
Con este trabajo se pretende lograr el objetivo de generar, en la discusión política interna, un
proceso por el cual se comprometan resultados de gestión vinculados al presupuesto e
implementación de los sistemas de la Ley SAFCO; y se encara desde las oficinas del Programa de
Reforma Institucional (PRI), bajo dependencia directa de la Vicepresidencia de la República.
Factor adicional que facilita el logro de recursos para implementar las reformas se constituye
la necesidad de las agencias de cooperación de contar con instrumentos que les permita auditar su
propia ayuda en el país sobre la base de los resultados logrados, en un momento donde las pesadas
burocracias que sustentas la ayuda internacional se encuentran también cuestionadas, incorporadas a
procesos de achicamiento y bajo fuertes presiones para demostrar resultados.
A partir de estas iniciativas se crea el Sistema de Seguimiento y Evaluación de la Gestión
Pública por Resultados (SISER), que cuenta con la participación de la Vicepresidencia de la
República como ente gestor para lograr contactos técnicos y recursos internacionales, y el
Ministerio de la Presidencia como ente ejecutor del sistema.
6. Relación con otros esfuerzos de reforma29
La primera generación de cambios estructurales adoptados en el país con el resurgimiento del
proceso democrático en 1985, ha sido la constancia de un primer paso para que el Estado asuma, en
una segunda instancia de reformas a partir de 1993, una nueva vocación y modelo: de un estado
centralizado y productor hacia otro más bien descentralizado y regulador.
Se hizo indispensable, entonces, que el Estado avance en la definición de nuevos objetivos y
campos de acción, desde donde pueda seguir fomentando el desarrollo y provea un mejor y más
eficaz servicio a la colectividad. Este proceso requería de una adecuada organización y
27
Fuente: Encuestas & Estudios, octubre de 1996.
Fuente: Encuesta realizada por la Administración Gubernamental en febrero de 1998.
29
Para ver información sobre otros esfuerzos de evaluación de resultados sectoriales (salud y educación) impulsados por
influencia de la cooperación internacional o una evaluación general del concepto de gestión por resultados en Bolivia ver
Montes, Carlos. 2003. “Results-Based Public Management in Bolivia”. Centre for Aid and Public Expenditure of the
Overseas Development Institute, Working Paper Nº 20. United Kingdom.
28
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coordinación administrativa, competencia en la provisión de servicios y participación ciudadana que
permita al Estado estar más cerca de la sociedad civil y lograr políticas de mayor consenso que
contribuyan a perfeccionar cada vez más la gobernabilidad.
El SISER como sistema de evaluación y seguimiento de la gestión gubernamental surgió a
partir de las motivaciones antes mencionadas, pero no fue una reforma monolítica, sino parte de un
paquete de reformas específicas que estaban orientadas a lograr el objetivo planteado en el párrafo
anterior.
En este contexto, la corrupción, identificada como factor central que afectaba la eficiencia,
eficacia, transparencia y credibilidad del Estado; debía enfrentarse con acciones de orden
preventivo que, entre otras, suponían la implementación de sistemas de gestión más eficientes, con
mejor calidad de personal y mayor efectividad en la provisión de servicios. Las reformas
implementadas de forma complementaria al desarrollo del SISER, que surgieron del Plan Nacional
de Integridad, fueron:
a) Reforma judicial:
Que se orientaba a la necesidad de establecer la vigencia del Estado de Derecho y contar con
un sistema jurídico efectivo y eficiente, que no de lugar al abuso y la transgresión legal y castigue
efectivamente los casos de corrupción en la administración del Estado, siendo necesario fortalecer
la Reforma Judicial en curso y enfatizar las acciones destinadas a la investigación, prosecución,
procesamiento y condena de los hechos de corrupción. Entre las acciones específicas a desarrollar
se encontraban:
• Modernizar y actualizar la legislación: para garantizar la vigencia efectiva del Estado de
Derecho, estableciendo claramente las reglas en materia jurídica, así como los procedimientos que
aseguren agilidad, transparencia y efectividad en la administración de la justicia.
• Fortalecer las instituciones vinculadas a la administración de justicia: para desarrollar las
capacidades institucionales de las instancias responsables por la administración de la justicia,
dotándoles de los instrumentos necesarios para que cumplan de manera eficiente y transparente los
servicios en beneficio de los ciudadanos.
• Reforma institucional de la policía nacional: para incorporar mejoras institucionales y
administrativas, promover programas de educación y capacitación sobre derechos humanos y
ciudadanos, y promover el diseño e implementación de un plan de seguridad ciudadana.
b) Modernización del Estado:
Que pretendía modernizar los sistemas de administración del Estado e introducir mecanismos
de incentivo efectivos, para que los servidores públicos ejercieran sus funciones con vocación de
servicio a la colectividad y con principios de transparencia e integridad, integrando los esfuerzos de
modernización del Estado realizados hasta el momento para generar una plena aplicación al
concepto de responsabilidad por la función pública expresado en la Ley SAFCO. Entre las acciones
a desarrollar se contaba con:
• Promover la gestión pública orientada a resultados: a partir del cual se diseñó e
implementó el SISER.
• Implantar de forma generalizada el programa de servicio civil: sobre la base de los
avances logrados por el servicio civil30 y con un nuevo enfoque, el PNI promovía la aplicación
gradual pero generalizada del sistema en todas las instituciones del sector público. Este nuevo
enfoque pretendía crear una élite de profesionales en la administración pública, así como introducir
y aplicar plenamente un sistema moderno, eficiente y transparente de administración de los recursos
humanos del Estado. En este sentido se plantearon desarrollar las siguientes acciones:
• Cada institución pública debía cuantificar y evaluar el número de empleados públicos con
los que contaba, y la relación de los mismos con las actividades y tareas que la entidad tenía como
mandato. Sobre la base de esta evaluación, se debían establecer las reales necesidades de recursos
30
Implantado por primera vez en la gestión gubernamental del Presidente Paz Zamora (1989-1993).
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humanos calificados y de apoyo que las entidades estatales requerían para cumplir con los
objetivos, metas y resultados institucionales fijados cada año.
• Sobre la base de la evaluación y los requerimientos planteados por cada institución, el
Ministerio de Hacienda -como instancia responsable de la implantación del servicio civil- acordaría
con las autoridades correspondientes, un Acuerdo de Reforma Institucional (ARI), por un período
determinado (3 a 5 años), en el cual la institución estaba en la obligación de ratificar a su personal
calificado, sustituir al que no cumplía con los requisitos de formación y experiencia necesarios y
prescindir del supernumerario, implantando de esta manera, un nuevo régimen de servicio civil y
optimizando la planta de personal existente.
• Establecido el ARI, las instituciones adheridas al programa, debían llevar a cabo procesos
de contratación competitiva y transparente de nuevos funcionarios, en los cuales además debían
participar los funcionarios vigentes para poder ser ratificados en sus cargos; eliminando de esta
manera la posibilidad de injerencia o discrecionalidad política en las nominaciones.
• Los servidores públicos incorporados a través del proceso de selección competitiva,
gozarían de los beneficios de un nuevo régimen laboral sustentado en el Estatuto del Funcionario
Público y en el Sistema de Administración de Personal de la Ley SAFCO. Esto implicaba el
desarrollo de normas y procedimientos de evaluación del desempeño a través de los cuales se
definieran las políticas de remoción y promoción de los servidores públicos, lo que permitiría
asegurar la estabilidad laboral necesaria para dar continuidad a las políticas y programas
institucionales. Como parte del paquete de acciones se incorporaba también, el concepto de
evaluación del desempeño por resultados para cada servidor público.
• Para resolver el problema de la falta de incentivos, todos los servidores públicos
incorporados en el sistema, se beneficiarían de una nueva escala salarial, competitiva con el
mercado privado y acorde con los niveles de responsabilidad del cargo. Asimismo, los funcionarios
accederían a programas de capacitación y desarrollo según las necesidades institucionales.
• Apoyar la modernización del Congreso Nacional: para modernizar su marco normativo,
fortalecer su capacidad de fiscalización y desarrollar su capacidad administrativa.
c) Lucha contra la corrupción:
Orientada a poner en práctica acciones específicas, con impactos y resultados inmediatos, que
ataquen el problema de la corrupción en los puntos más visibles y vulnerables en los que se
produzcan este tipo de conductas. Se llevarían a cabo las siguientes acciones:
• Poner en vigencia un marco normativo para la lucha contra la corrupción: para contar con
un marco normativo específico en el que se señalen los objetivos y formas de aplicar en el país la
Convención Interamericana Contra la Corrupción, suscrita por los países miembros de la OEA en
marzo de 1996, y ratificada como Ley de la República por el Congreso Nacional en enero de 1997.
• Aprobar el Estatuto del Funcionario Público y el Código de Ética para servidores
públicos: para cumplir lo establecido en los artículos 43 y 44 de la Constitución Política del Estado
(CPE), que establecen que una Ley creará el Estatuto del Funcionario Público, sobre la base del
principio fundamental de que los funcionarios y empleados públicos deben concebirse como
servidores exclusivos de los intereses de la colectividad y no de parcialidad o partido político
alguno, definiendo los derechos y deberes de los funcionarios públicos. Adicionalmente, un código
de comportamiento ético que permita modificar las actuales formas de prepotencia, negligencia,
discriminación o ineficiencia que caracterizan la labor de los servidores públicos.
• Implementar un sistema de declaración de bienes y rentas de los servidores públicos: para
cumplir con uno de los mandatos de la Convención Interamericana Contra la Corrupción y controlar
que no se produzcan enriquecimientos ilícitos en ningún nivel jerárquicos de la administración
pública.
• Fortalecer los mecanismos de denuncia, investigación y prosecución de casos de
corrupción: para cambiar con la aplicación selectiva de la normatividad legal existente que genera
importantes niveles de impunidad y provoca un efecto de inseguridad y falta de credibilidad sobre
la capacidad que pueda tener el Estado en el control de estas conductas.
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• Transparentar las normas de contratación de bienes y servicios de la administración
pública: para eliminar fenómenos de cohecho entre funcionarios de las entidades públicas
contratantes y las empresas proveedoras, extorsión contra las empresas proveedoras para lograr
gratificaciones extra legales; malos controles de calidad de los bienes y servicios adquiridos por
parte del sector público a cambio de sobornos y, otras figuras de corrupción que se habían
convertido en prácticas comunes en el funcionamiento del sector público.
• Modernizar los sistemas de recaudación del sector público: para resolver de manera
estructural las deficiencias administrativas de las entidades responsables por la recaudación de
tributos, que dan lugar a prácticas de corrupción administrativa que dañan económicamente al
Estado y repercuten en los todavía, bajos niveles de ingresos fiscales.
• Implementar un sistema de reducción de trámites y desburocratización: para modernizar y
hacer más eficientes los trámites públicos y minimizar las condiciones que hacen propicia o
incentivan la corrupción en dichos procesos.
• Implementar una campaña de educación y concientización ciudadana: para desarrollar los
valores de respeto por lo público, de condena a las conductas de aprovechamiento ilícito del poder,
y del derecho que tienen los ciudadanos de recibir un adecuado servicio por parte del Estado.
7. Fuerzas técnicas, profesionales, sociales y políticas que intervinieron en el proceso
El desarrollo y conceptualización del SISER estuvo articulado a un equipo de consultores
nacionales que trabajaban para el Programa de Reforma Institucional (PRI) de la Vicepresidencia de
la República. Una de las características del PRI es que contaba con personal que no eran servidores
público, sino consultores contratados para la realización de tareas recurrentes de acuerdo a los
objetivos del programa o consultores por producto contratados para el desarrollo de tareas
específicas.
El PRI contaba con la flexibilidad de contratación de consultores nacionales o internacionales
y tenía un conjunto de organismos internacionales de cooperación, tanto bilaterales como
multilaterales, que le habían otorgado un fondo de financiamiento de 72 millones de dólares para el
cumplimiento de los objetivos del Plan Nacional de Integridad.
La entidad encargada de la implementación del SISER fue el Ministerio de la Presidencia a
través de la Unidad de Gestión y Modernización (UGM) dependiente del Viceministerio de
Coordinación Gubernamental. Esta unidad se montó sobre la infraestructura institucional de un
programa desarrollado por la GTZ alemana que había constituido una serie de unidades en las
entidades públicas para posibilitar la coordinación gubernamental. Estas unidades se constituirían
posteriormente en las Unidades de Gestión y Reforma (UGRs) a partir de la creación del SISER con
el D.S. Nº 25410 de 8 de junio de 1999.
Si bien el decreto supremo mencionado establecía la participación del Ministerio de Hacienda
en el desarrollo y conceptualización del SISER, éste tuvo una participación parcial y poco
comprometida.
No existe evidencia de que organizaciones políticas y civiles hubiesen participado del
desarrollo o conceptualización del sistema, aspecto que se evidencia en el escaso desarrollo de
metodologías de comunicación y difusión de los resultados del sistema a actores diferentes a los
gubernamentales.
La experiencia de los miembros del equipo que diseñó el SISER era muy nueva, aspecto que
se transmitió al diseño primario del sistema en una base de datos access, que se mantiene hasta el
presente.
8. Papel de los organismos internacionales y expertos. Modelos referentes
La información que se puedo obtener da cuenta de que la cooperación internacional que
participó de alguna forma en la concepción de los que hoy se conoce como SISER fueron la
Agencia de Cooperación Técnica Alemana (GTZ), en un inicio cuando apoyó la creación del
SINACO y el trabajo de coordinación del Ministerio de la Presidencia en la gestión 1993 - 1997.
Posteriormente se vinculó el banco Mundial y otros donantes bilaterales que generaron un basket
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fund para apoyar el desarrollo del Programa de Reforma Institucional (PRI) del cual se obtuvieron
los primeros recursos para el desarrollo y puesta en marcha del SISER. El Banco Interamericano de
Desarrollo (BID) aportó lo suyo y actualmente se encuentra financiando una consultoría para
evaluar y mejorar el SISER.
Por su parte, el modelo referente que inspiró la creación del SISER fue el Sistema Nacional
de Evaluación de Resultados de la Administración Pública de Colombia (SINERGIA31).
Tanto los aportes de la cooperación como de la inspiración en el modelo colombiano,
combinaron su apoyo en términos de recursos financieros y asistencia técnica, que permitieron
rápidamente poder crear el sistema y financiar inicialmente al grupo de consultores que
desempeñaron sus funciones en la oficina de implementación del SISER en el Ministerio de la
Presidencia.
9. Nivel de voluntad política para apoyar la creación e implementación del SISER. Incidencia
de los cambios de gobierno
Desde su creación, el SISER, ha pasado por un largo proceso de luces y sombras en su
implementación, de la misma forma que el desarrollo institucional en Bolivia. Los procesos de
clientelismo y corporativismo asociados a la función gubernamental es una constante que
normalmente se enfrenta a procesos que tratan de transparentar la gestión y por lo tanto diluir o
eliminar estas prácticas comunes en la gestión gubernamental boliviana. Desde su gestación el
SISER ha mantenido una característica homogénea, es un instrumento utilizado pero en una forma
más discursiva que real. En todo caso, se pueden precisar tres procesos de apoyo político en cada
una de las tres últimas gestiones gubernamentales, desde su creación hasta el presente.
a) Gestión gubernamental Bánzer - Quiroga:
Durante la gestión gubernamental 1997 - 2002 se pueden identificar tres etapas evolutivas de
apoyo político a la implementación del SISER:
• Primera etapa: la gestación y desarrollo primario del sistema se inicia como un proceso
que no tenía carácter público, y más bien estaba enfocado eminentemente a ser un ejercicio técnico
que no generaba los mismos niveles de preocupación por su desarrollo en todo el gobierno. Si bien
existía mucha motivación en la Vicepresidencia de la República para el desarrollo e
implementación del sistema, en el Poder Ejecutivo la preocupación no era la misma, existían
importantes niveles de resistencia a los cambios institucionales, grupos de interés con agendas
diferentes32 y el Presidente de la República no le prestaba atención al sistema para que se percibiera
su importancia. Un aspecto adicional que generaba la mencionada brecha de expectativas sobre el
SISER, era la separación entre formulación e implementación del sistema. La implementación se
realizaba desde el Ministerio de la Presidencia, por lo que la influencia de la Vicepresidencia de la
República en esa instancia era menor; sin embargo, desde el Poder Ejecutivo existía un respaldo de
tipo informal que “dejaba hacer”. Finalmente, la iniciativa del SISER no contaba con un
interlocutor visible y comprometido en el Gabinete de Ministros.
• Segunda etapa: para el año 1999 se abre una ventana de oportunidad que permite tomar la
decisión para que los resultados del SISER sean presentados de manera formal al Gabinete de
Ministros. Una vez realizada la presentación, el sistema recibe la aprobación del Presidente de la
República bajo el entendido de que el sistema le facilitaría el ejercicio de autoridad. Para el
comienzo de la gestión 2000 empieza la dinámica esperada y los ministros se reunían
periódicamente con grupos técnicos para formular y evaluar los compromisos de gestión. Sin
embargo, para abril de ese año empieza una importante agudización de los conflictos sociales, la
agenda política se convierte en una prioridad y el SISER pasa a ser parte de una agenda secundaria,
31
Ver Ospina, Sonia & Ochoa, Doris. “El Sistema Nacional de Evaluación de Resultados de la Gestión Pública
(SINERGIA) de Colombia”, en Cunill, Nuria & Ospina, Sonia. 2003. Evaluación de Resultados para una Gestión Pública
Moderna y Democrática: Experiencias Latinoamericanas. CLAD, AECI, MAP, FIIAPP. Caracas.
32
Las diferencias en los intereses de las agendas del Presidente y Vicepresidente de la República generaron conflictos
internos en el gobierno y un importante enfriamiento de las relaciones entre ambos.
17
Gestión por resultados en Bolivia: el Sistema de Seguimiento y Evaluación de la Gestión Pública por Resultados (SISER)
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aspecto que impide la finalización del ejercicio en ese año y por lo tanto, tampoco se pudo realizar
una evaluación de los resultados de la aplicación del sistema.
• Tercera etapa: luego de que Hugo Bánzer Suárez abandonara el cargo presidencial por
motivos de salud que poco después culminarían en su muerte, asume la Presidencia de la República
el hasta entonces Vicepresidente Jorge Quiroga Ramírez. El periodo de tiempo correspondía al
último año de gestión gubernamental, lo cual supuso un momento atípico y muy complicado de
gestión que demandó la aceleración en el cumplimiento de compromisos de gestión y por lo tanto el
SISER que se encontraba en su etapa inicial de implementación no fue adoptado como mecanismo
oficial de evaluación de la gestión.
b) Gestión gubernamental Sánchez de Lozada - Mesa:
Durante la gestión 2002 - 200333 pueden distinguirse dos etapas en cuanto al desarrollo del
SISER:
• Primera etapa: durante el primer semestre de gestión gubernamental los niveles de
conflicto social mantuvieron el incremento en sus niveles y el Ministerio de la Presidencia se
convirtió en la entidad pública de interlocución y resolución de conflictos con la sociedad civil; en
este sentido, el SISER continuó en una situación de statu quo, a la sombra de las decisiones de
gestión gubernamental.
• Segunda etapa: durante el segundo semestre de la gestión gubernamental, el Ministerio de
la Presidencia reorientó y priorizó su agenda hacia el ámbito económico y social, aspecto que
posibilitó asumir nuevamente el desafío que planteaba la gestión por resultados. Esta vez el sistema
que inspiraba las constantes mejoras al SISER era el Sistema de Información Gerencial y
Planificación34 (SIGPLAN) del Brasil y se orientó a la evaluación de resultados de la ejecución
física y financiera de la inversión pública vinculada al plan de gobierno (obras con empleos35). El
Presidente de la República ni el Gabinete de Ministros estuvieron nunca interesados en la
evaluación de resultados, aunque como discurso político se mencionaba constantemente. Por el
contrario, quienes mayor interés demostraron por la información del sistema fueron el Ministro de
Servicios y Obras Públicas y el Vicepresidente de la República.
c) Gestión gubernamental de Mesa:
Finalmente, durante la gestión 2003 - 2005, el SISER ha continuado su desarrollo, se han
profundizado algunas de sus funciones y se ha contratado una consultoría para realizar mejoras al
sistema. Los resultados del seguimiento y la evaluación se presentan mensualmente el Ministro de
la Presidencia y al Presidente de la República, y se han creado tres gabinetes de ministros
(económico, político y social) creados para evaluar la gestión sobre la base de la información del
SISER.
Sobre la base de este último aspecto, se infiere un incremento de legitimidad y utilidad real
del sistema desde la óptica del Ministerio de la Presidencia; aunque desde el punto de vista de las
entidades evaluadas, el seguimiento y evaluación del sistema sigue siendo un ejercicio repetitivo y
mecánico que no aporta al desarrollo de la gestión. Tal y como dijo uno de los entrevistados “todos
cumplimos con enviar la información porque la pide la presidencia y luego simulamos que el
sistema sirve de algo”.
Esta realidad la evidencia muestra que el sistema sirve al Ministerio de la Presidencia para el
objetivo de seguimiento de la gestión, más que al de evaluación de la misma, en la ausencia de un
33
Si bien el periodo constitucional que le correspondía al Presidente Sánchez de Lozada era del 2002 al 2007, en la
gestión 2003 se vio forzado a autoexilarse del país por las fuertes confrontaciones y presiones sociales de la denominada
Guerra del Gas en octubre de ese año. El 17 de octubre de 2003 asume la Presidencia el entonces Vicepresidente de la
República Carlos D. Mesa Gisbert.
34
Se realizó una importante experiencia de cooperación técnica que posibilitó la visita de personeros técnicos del
Gobierno del Brasil para evaluar el SISER y plantear posibles mejoras al sistema. Ver www.sigplan.gov.br
35
Así se denominó a una parte del plan de gobierno que planteaba el cumplimiento de metas de gestión en infraestructura
de electricidad, saneamiento básico, conexiones domiciliarias de gas natural, carreteras y riego.
18
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plan de gobierno que permita coordinar los esfuerzos y articular las diferentes entidades públicas
que actualmente funcionan como compartimientos estancos.
10. Equipo de desarrollo del SISER
Inicialmente se organiza un equipo de trabajo que cuenta con el apoyo de Transparencia
Internacional (TI) y el Instituto del Banco Mundial (WBI, por sus siglas en ingles), pero finalmente
el equipo para la creación del SISER queda conformado enteramente por consultores bolivianos,
que sobre la base de la experiencia de otros modelos, entre ellos SINERGIA, desarrollan la primera
versión del SISER a través de una programación en la base de datos access de Microsoft.
El sistema se mantiene en la misma base de datos hasta el día de hoy, aunque se le han
realizado mejoras en el camino, y uno de los consultores del equipo inicial se mantiene a cargo de la
oficina de administración del SISER en el Ministerio de la Presidencia, aspecto relevante porque
supone la continuidad y memoria institucional que muchas políticas o reformas emprendidas en el
país no han podido lograr.
En todo caso la experiencia del equipo que inició el SISER ha mantenido el mismo rumbo,
empezó de la nada y fue incrementándose a medida que se implementaba el sistema.
C. Marco institucional y contexto político actual
1. Contexto institucional
Como se ha mencionado anteriormente el marco general del SISER se encuentra dado a
través de la Ley SAFCO. El Plan Nacional de Integridad se convierte en la orientación de política
pública que impulsa la concepción de institucionalizar un sistema de evaluación de resultados de la
gestión pública, y finalmente se crea el sistema a través del D.S. Nº 25410 de 8 de junio de 1999.
En la norma legal de creación del SISER, se establece como objetivo del sistema realizar el
seguimiento y evaluación del cumplimiento de la programación de operaciones anual establecida en
la Ley SAFCO; es decir, al Programa Operativo Anual (POA) de cada entidad pública. Se plantea
que el seguimiento y la evaluación deben realizarse a través del compromiso por resultado (CR), a
través del cual la máxima autoridad ejecutiva (MAE) se compromete ante el Presidente de la
República a alcanzar los objetivos de gestión anual en el ámbito de su competencia institucional.
Adicionalmente, se establecía claramente que el CR se elaboraría a partir del POA y del
presupuesto institucional, debiéndose detallar los objetivos de gestión, indicadores y fuentes de
verificación para el posterior análisis, comparación y evaluación periódica.
Finalmente, se crean la Unidad de Modernización y Gestión (UMG) dependiente del Ministro
de la Presidencia, y las Unidades de Gestión y Reforma (UGRs) dependientes de las MAEs de cada
entidad pública. La UMG tenía las siguientes atribuciones, entre otras:
• Diseñar los reglamentos e instrumentos del SISER en coordinación con el Ministerio de
Hacienda.
• Recibir y validar los CRs, y recibir y evaluar los informes de evaluación de resultados de
las entidades públicas.
• Elaborar los informes técnicos de verificación de las evaluaciones por resultados.
Las UGRs tenías las siguientes atribuciones, entre otras:
• Supervisar, por delegación de la máxima autoridad ejecutiva (MAE), la implantación,
desarrollo y funcionamiento integrado de los sistemas de planificación, inversión pública,
administración y control interno de la Ley SAFCO en la entidad.
• Implantar y operar el SISER institucional y supervisar su aplicación en las entidades
públicas bajo dependencia de su entidad.
• Elaborar el CR, coordinando los aspectos normativos con la UMG del Ministerio de la
Presidencia, y velando porque cada modificación de la programación de operaciones y
presupuestaria se reflejen en el POA y el presupuesto institucional.
• Realizar la evaluación y seguimiento del POA y del CR, para consideración de la MAE y
remisión al Ministerio de la Presidencia.
El D.S. Nº 26255 de 20 de julio de 2001, modifica el primer decreto supremo e incorpora los
19
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siguientes cambios:
• La UMG cambia de nombre a Dirección General de Supervisión de la Gestión Pública
(DGGP).
• Se incorpora la palabra “seguimiento” dentro del concepto de SISER: Sistema de
Seguimiento y Evaluación de la Gestión Pública por Resultados.
• Se cambia el CR por los Compromisos de Resultados (CRs), y se pasa de evaluar todo el
POA a evaluar sólo una priorización dentro de los objetivos definidos en el POA.
• Se establece que el concepto de seguimiento denota el relevamiento de la información de
ejecución física y financiera de los resultados comprometidos.
• Se establece la necesidad de realizar verificaciones in situ del cumplimiento de los
compromisos de resultados de manera cualitativa y cuantitativa.
• Se establece que la evaluación es la valoración cualitativa y cuantitativa sobre el avance y
cumplimiento de los compromisos de resultados sobre la base de la información reportada de las
verificaciones in situ. Información que debe ser registrada en una base de datos y proporcionar un
informe final con información clara y objetiva que permita un puntaje objetivo.
• Se incorpora la noción de alerta temprana que supone la identificación de posibles
situaciones que afecten la obtención de los resultados comprometidos y la necesidad de plantear
medidas correctivas a través de informes gerenciales de recomendación, que podían ser de dos
tipos: i) política institucional, orientadas a la MAEs de cada entidad pública, y ii) políticas de
resultados, para el conjunto de las entidades públicas. Ambos tipos de recomendaciones eran
canalizados a través del Ministro de la Presidencia.
• Se incorporan la retroalimentación y las decisiones gerenciales, que tienen que ver con la
adopción de las medidas correctivas dentro de las entidades y a través del Presidente y el gabinete
de Ministros para las recomendaciones de políticas de resultados.
• Se define la transparencia como la generación de información para la sociedad civil con
los compromisos iniciales de gestión y los resultados anuales de la evaluación de la gestión.
En la gestión gubernamental actual, se aprueba la Resolución Ministerial Nº 191 de 19 de
noviembre de 2004 emitida por el Ministerio de la Presidencia, a través de la cual se aprueban las
Directrices de Formulación y Seguimiento de los Compromisos de Resultados para la gestión 2005.
A partir de estas directrices se incorporan algunos conceptos nuevos al SISER con el objeto de
“homogeneizar criterios, conceptos, metodología y procedimientos”36:
• Agenda Estratégica de Ministerio e Instituciones del Poder Ejecutivo (AEMI): se
constituye en un producto del sistema que es ordenado de tal manera que se constituye en “un
instrumento que programa y caracteriza los compromisos de resultados estratégicos y priorizados en
el marco del Programa Económico de Gobierno (PEG), el Plan Estratégico Institucional (PEI), el
programa Operativo Anual (POA), las competencias y atribuciones establecidas en la Ley de
Organización del Poder Ejecutivo (LOPE) y los convenios suscritos entre el poder Ejecutivo y
organizaciones de la sociedad civil […] se focaliza en los aspectos estratégicos de la gestión de las
instituciones que la conforman, es decir que no abarca todo el POA […] incluye información de
cada institución acerca del cumplimiento de sus metas y compromisos de resultados, ejecución
financiera y número de funcionarios”37.
• Se plantea como objetivo general la orientación de la formulación y seguimiento de los
compromisos de resultados definidos en la AEMI e inscritos en el SISER.
• Se plantean como objetivos específicos: i) fortalecer los mecanismos de coordinación del
la DGGP y las entidades de la administración central; ii) priorizar los compromisos de resultados
que respondan a las políticas estratégicas; iii) incorporar como compromisos de resultados los
acuerdos entre el poder Ejecutivo y las organizaciones de la sociedad civil; iv) generar información
oportuna y confiable que permita la toma de decisiones de carácter presidencial, ministerial e
36
37
Anexo de la Resolución Ministerial Nº 191/04 de 19 de noviembre de 2004 emitida por el Ministerio de la Presidencia.
Ibidem.
20
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institucional; y v) promover una cultura de rendición de cuentas y facilitar información accesible a
la sociedad civil.
Casi de forma simultánea, la Dirección General de Coordinación Gubernamental (DGCG)
genera el 2004 una propuesta de modificaciones al SISER para incorporar las especificidades de la
gestión de las prefecturas y, mediante Resolución Ministerial Nº 211 de 21 de diciembre de 2004
del Ministerio de la Presidencia, se aprueban las Directrices de Formulación y Seguimiento de
Compromisos de Resultados a cargo de las Prefecturas de Departamento, que conforman la Agenda
Estratégica Prefectural (AEP). Estas modificaciones al sistema deberían haberse incorporado al
SISER en la gestión 2004 pero hasta el momento esto no ha sucedido, y la DGCG se ha visto
obligada a generar durante casi un año sus propios reportes de seguimiento y evaluación de la
gestión de las prefecturas de departamento. A partir de estas directrices se plantean algunos
conceptos nuevos a ser incorporados al SISER con el objeto de “homogeneizar criterios, conceptos,
metodología y procedimientos”38:
• Agenda Estratégica Prefectural (AEP): se constituye en un producto a ser incorporado al
sistema que es “el conjunto de resultados prioritarios de gestión, metas intermedias, acciones
(metas) mensuales y recursos, priorizados por la Prefectura de Departamento, que deben ser
logrados en una gestión anual, tomando como base el Programa Operativo Anual (POA) y el
presupuesto, y que la Prefectura se compromete a cumplir”39.
• Se plantea como objetivo general el contribuir a que las prefecturas de departamento y el
gobierno nacional concentren esfuerzos en aspectos importantes y vitales de la gestión prefectural,
con el fin de optimizar las decisiones, recursos y coordinación, en la búsqueda de resultados
estratégicos.
• Se plantean como objetivos específicos: i) facilitar la priorización de operaciones y su
articulación con políticas públicas, ii) orientar y facilitar la coordinación entre prefecturas y
gobierno nacional, iii) facilitar y focalizar el seguimiento y la evaluación de la gestión por
resultados, iv) facilitar la información pública, y v) facilitar el monitoreo del cumplimiento de
convenios entre el gobierno y la sociedad civil.
• Asimismo, desglosa los compromisos de resultados en cuatro tipos: i) apoyo al desarrollo
económico (p.e. infraestructura caminera, electrificación, entre otros), ii) apoyo al desarrollo social
(p.e. educación y salud, entre otros), iii) gestión de recursos naturales, medio ambiente, tierra y
territorio (p.e. gestión de riesgos, política de tierras, entre otros), y iv) gobernabilidad e
institucionalidad (p.e. seguridad ciudadana, fortalecimiento municipal, entre otros).
En general el marco normativo orientado a la gestión por resultados ampara y promueve las
funciones y estructura institucional del SISER, pero por otro lado, es el mismo marco legal el que se
constituye en su principal debilidad pues su utilización es más discursiva que real. Los procesos
reales de programación de operaciones y formulación y aprobación presupuestaria, que deben
orientar la priorización de compromisos de resultados y posibilitar su cumplimiento, difieren
ampliamente de las directrices establecidas en la Ley SAFCO y del supuesto proceso de
planificación y articulación establecido en la misma:
“… while SAFCO provided a generally adequate framework for personnel management the
Ministry of Finance has not implemented it […] Ministries prepare annual operating plans (POAs)
as required by the SAFCO law. However, these are generally treated as mere formal exercises, as
POAs are generally based on opaque line items and not on programmes. Similarly, targets are
included but not linked to programmes or resources. The Ministry of Finance does not consider
POAs when it evaluates the ministries’ budget proposals. Instead, budgetary decisions are based on
past budget execution and political factors. Budget negotiations do not involve much technical
discussion, as there is no systematic information on programme results […] In Bolivia, the
approval of the budget does not ensure that resources will ensue, as there is a clear lack of
commitment to the annual budget.22 The Ministry of Finance enforces a cash budget, with monthly
38
39
Anexo de la Resolución Ministerial Nº 211/04 de 21 de diciembre de 2004 emitida por el Ministerio de la Presidencia.
Ibidem.
21
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allocations and daily line item payments approvals. These allocations and payments approvals are
often arbitrary. Therefore, when there are cash flow problems, as with the recent suspension of
donor budget support, the cash budget makes it very difficult for ministries to implement their
programmes”40.
En este sentido, se puede argumentar que el lado más frágil del proceso de seguimiento y
evaluación de resultados en la gestión pública viene dado por la información primaria que se
incorpora al sistema, así como por la inexistencia de comunicación e interrelación con otros
sistemas de información gubernamentales (inversiones, ejecución presupuestaria, financiamiento
externo, entre otros) aspecto fundamental del porque la mayor parte de los entrevistados no parece
importarle los resultados del sistema.
2. Localización de la entidad rectora
La Dirección General de Gestión Pública (DGGP), entidad rectora del SISER, depende del
Viceministerio de Coordinación Gubernamental del Ministerio de la Presidencia y mantiene
relaciones institucionales con todos los ministerios, prefecturas y algunas entidades públicas
descentralizadas.
La ubicación de la entidad rectora del sistema en el Ministerio de la Presidencia se da porque
este es un Ministerio primus inter pares en el Gabinete de Ministros. A través de la Ley de
Organización del Poder Ejecutivo (LOPE) se le han asignado las siguientes atribuciones:
a) Coordinar las acciones político-administrativas de la Presidencia de la República con los
Ministros de Estado y Prefecturas de Departamento.
b) Coordinar las actividades del Consejo de Gabinete y de otros consejos o instancias de
coordinación del Poder Ejecutivo, de acuerdo a las instrucciones presidenciales.
c) Orientar, coordinar y supervisar acciones y políticas con los demás Ministros, de acuerdo
a las instrucciones presidenciales.
d) Formular políticas de seguimiento y control de la organización y reforma del Poder
Ejecutivo.
e) Coordinar las relaciones con el Poder Legislativo y el Poder Judicial.
f) Coordinar actividades con el Ministerio Público y las relaciones con el Defensor del
Pueblo.
g) Administrar el Régimen Nacional de Defensa Pública.
h) Actuar como custodio y mantener el archivo de leyes, decretos y resoluciones supremas, y
promover el desarrollo normativo, la sistematización y actualización de la legislación.
i) Formular y ejecutar la política nacional de defensa, protección y promoción de los
Derechos Humanos.
Como se puede ver en las atribuciones a), b), c), e) y f) el Ministerio de la Presidencia es la
entidad responsable de la coordinación dentro del Poder Ejecutivo (ministerio y prefecturas) y
responsable de la coordinación con los poderes Legislativo y Judicial, y con los órganos extra
poder. Finalmente, tal vez la ventaja comparativa más importante del Ministerio de la Presidencia
radica en la cercanía al Presidente de la República. Varios de los entrevistados han resaltado la
importancia de “tener la atención constante de uno de los oídos del presidente” como factor
preponderante de poder; asimismo, se percibe que el cumplimiento y la oportunidad en la remisión
de la información al SISER para el seguimiento de la gestión tiene que ver con que el requerimiento
se hace desde el Ministerio de la Presidencia.
Un aspecto adicional a mencionar, tiene que ver con que la DGGP es la rectora del sistema,
pero como se planteó anteriormente, la Dirección General de Coordinación Gubernamental
(DGCG), también dependiente del Viceministerio de Coordinación Gubernamental del Ministerio
de la Presidencia, se ha hecho cargo del seguimiento y evaluación de las prefecturas, aspecto que
deja en responsabilidad de la DGGP sólo a ministerios y entidades descentralizadas.
40
Montes, Carlos. 2003. “Results-Based Public Management in Bolivia”. Centre for Aid and Public Expenditure of the
Overseas Development Institute, Working Paper Nº 20. United Kingdom.
22
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Por otro lado, y dada la percepción de fragmentación en la toma de decisiones
gubernamentales y la discursiva aplicación de las normas vinculadas al proceso, varios de los
entrevistados mencionan que el mejor lugar donde podría estar situado el SISER es en el Ministerio
de Hacienda, porque de ese modo se forzaría la vinculación efectiva de la evaluación de la gestión
con, por lo menos, el proceso de presupuestación.
Otro factor importante de notar es que la mayor parte de los recursos humanos del SISER se
encuentran vinculados salarialmente a recursos de la cooperación internacional, y existe la
percepción de que si esos recursos se agotan, también la existencia del SISER.
3. Relación de la entidad rectora con otros organismos
Los sistemas nacionales de planificación e inversión pública establecen, a través de procesos
de planificación participativos (top - down y bottom - up, simultáneamente) las prioridades de la
gestión gubernamental nacional y local, en cada periodo de gobierno (qué). Por su parte el
ordenamiento de la Ley SAFCO y sus sistemas establecen los procedimientos, reglas y tiempos a
cumplir para lograr los objetivos de política pública planteados por el proceso de planificación
(cómo y cuándo).
El marco normativo general permite establecer, sobre la base de estas dos orientaciones, el
proceso ideal a través del cual se identifican los objetivos generales de gestión gubernamental
(planificación), se los procesa a partir de la programación de operaciones y el presupuesto
(SAFCO), determinando el periodo de tiempo de su concreción, y finalmente se realiza el
seguimiento y la evaluación del logro de los objetivos identificados y priorizados (SISER). Sin
embargo, la realidad de la implementación del marco normativo establece importantes brechas entre
el ser y el deber ser.
La Ley SAFCO determina la realización de POAs anuales a todas las entidades del sector
público. Estos POAs incluyen una larga lista de objetivos y metas a cumplir. Sin embargo, los
POAs son tomados en cuenta de forma marginal en el proceso de elaboración del presupuesto
general de la nación (PGN) y se han convertido en un mero ejercicio para cumplir las formalidades
de ley, contribuyendo muy poco a la planificación o a la gestión por resultados. Por su parte, los
problemas constantes de flujo de caja en el Tesoro General de la Nación impiden que exista un flujo
constante de recursos hacia las entidades públicas para el cumplimiento oportuno y veraz de sus
objetivos y adicionalmente, las decisiones de asignación de recursos públicos a las entidades son
realizadas de forma sesgada por el Ministerio de Hacienda en ausencia de lineamientos estratégicos
emanados de proceso de planificación alguno. Finalmente, el SISER no se ha relacionado en tiempo
real a los sistemas de información de ejecución presupuestaria (SIGMA41) e inversión pública
(SISIN42) para realizar la evaluación física y financiera de los compromisos de resultados.
Por otra parte, el SISER se ha mantenido ausente de la reforma de personal en la
administración pública. El desarrollo del servicio civil, a partir de la Ley del Estatuto del
Funcionario Público no cuenta con el complemento de evaluación de personal que tanto la
Constitución Política del Estado como la Ley SAFCO determinan se debe llevar a cabo. Las
acciones de modernización y reformulación planteadas desde el 2002 por el PRI (Ministerio de la
Presidencia), Servicio Nacional de Administración de Personal y la Superintendencia del Servicio
Civil incorporaban la noción de articular la gestión por resultados institucional y personal de forma
integral; sin embargo, no se han desarrollado mayores esfuerzos en esa dirección en la actual
41
Sistema Integrado de Gestión y Modernización Administrativa (SIGMA), bajo tuición del Ministerio de Hacienda, a
través del cual se realiza todo el proceso de contabilidad integrada del sector público. Sus antecesores fueron el Sistema
Integrado de Información Financiera (SIIF), Sistema Integrado de Contabilidad y Presupuesto (SICOPRE) y el Sistema de
Información Económica y Financiera (SIEF).
42
Sistema de información bajo tuición del Viceministerio de Inversión Pública Financiamiento Externo (VIPFE) del
Ministerio de Hacienda, orientado a: i) sistematizar información de proyectos en ejecución; ii) toma de decisiones
gerenciales sobre continuidad o postergación de la ejecución de proyectos; iii) programación de inversiones en el mediano
y largo plazo, cuantificando de mejor manera las necesidades de financiamiento interno y externo; iv) conceptuar criterios
y metodologías para orientar la identificación, evaluación y seguimiento de proyectos de inversión.
23
Gestión por resultados en Bolivia: el Sistema de Seguimiento y Evaluación de la Gestión Pública por Resultados (SISER)
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administración.
De forma similar, tanto la Contraloría como el Poder Legislativo, desconocen el concepto,
funcionamiento y resultados del SISER. Por su parte el Viceministerio de Coordinación, no ha
realizado ninguna actividad orientada a vincular el sistema con las labores de fiscalización
realizadas por ambas instituciones.
Si bien la concepción normativa ideal ha vinculado la concepción e implementación de
diversos sistemas de forma integral, la realidad demuestra que en la práctica esto no sucede, y en
particular en el caso del SISER, que éste no se encuentra vinculado al resto de sistemas y reformas
emprendidas en el sector público.
4. Papel de los planes nacionales de desarrollo
Como se mencionó anteriormente, la concepción holística de gestión gubernamental y los
sistemas de sistematización de información, se derivan de la noción primaria de un proceso de
planificación que permita identificar los objetivos y metas de cada gestión de gobierno. A partir de
la última década, esta noción de la planificación se ha ido diluyendo, a tal extremo que tanto la
programación de operaciones y el presupuesto responden a procesos incrementales en su
formulación. En la coyuntura actual, sobre la base de un gobierno de transición y una anomia
institucional creciente, los problemas y demandas de mediano plazo han colapsado en el presente y
han impuesto una visión inmediatista en la gestión que anulan cualquier capacidad institucional de
vislumbrar visiones comunes de país, haciendo casi inexistente la posibilidad de planificar en
ningún contexto el mediano o largo plazo.
La gestión gubernamental 2002 - 2003 no tuvo la posibilidad de formular un Plan General de
Desarrollo Económico y Social, que fuese aprobado por las instancias necesarias para su
legitimación, y la actual gestión, auto percibida como de transición, no se ha planteado formular un
plan de desarrollo para la mitad del periodo de gobierno, aspecto que tanto el sector privado como
la sociedad civil le demandan constantemente.
5. Nivel de legitimidad del sistema y su relación con la gobernabilidad
Todos los actores evaluados por el SISER, que fueron entrevistados, hacen hincapié en la
necesidad de transparentar la actuación del sector público para mejorar la gobernabilidad. Sin
embargo, no se percibe que el SISER sea el instrumento que cuente con las características para el
cumplimiento de ese objetivo. Se lo percibe como un sistema oculto y del cual solo conocen las
entidades de la administración central. Se duda de la calidad y veracidad de su información, y se ha
mencionado que si “un sistema de información se encuentra emitiendo reportes de forma mensual
es que se está realizando una gran labor de cocinar datos”.
La legitimidad impuesta por la normatividad legal al SISER, no es la misma que ha recibido
desde los propios usuarios y la sociedad civil. Los primeros cumplen con el sistema sobre la base
del temor a las represalias del Ministerio de la Presidencia; y los segundos, desconocen y dudan del
proceso interno a través del cual se procesa la información y se emiten reportes de gestión.
La ausencia de líneas de base, indicadores estandarizados de medición de calidad en la
gestión, parámetros legítimos de comparación (benchmarks) y la discontinuidad en la comunicación
pública de la información generada, han generado que el SISER sea considerado como un mero
ejercicio técnico que ha sido utilizado y ha servido únicamente como herramienta de propaganda
gubernamental, más que como un instrumento de transparencia y evaluación imparcial.
Finalmente, debe mencionarse que ante los profundos problemas políticos y sociales por los
que actualmente atraviesa Bolivia, el SISER se percibe como la menor de las necesidades para
retomar la vía de la gobernabilidad.
D. Razón de ser del sistema
1. La evaluación en la teoría y en la práctica
La creación del SISER estuvo motivada por la insatisfacción social e inspirada en los
ejemplos de modernización más exitosos en el ámbito internacional, la teoría detrás del proceso
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determinó la necesidad de promover la reforma y modernización de las entidades de la
Administración Pública para que las mismas puedan realizar sus funciones con eficiencia, eficacia,
economía e integridad, y que su gestión orientada a resultados, sea evaluada respecto del
cumplimiento de los Planes y Políticas de Desarrollo Nacional.
Desde este punto de vista y sobre la base de las opiniones de los funcionarios y expertos que
son parte del sistema de seguimiento y evaluación, se entiende como correcta la motivación y
posterior implementación del SISER, incluso hasta relacionar directamente las bondades teóricas
del sistema con mejores niveles de modernidad y gobernabilidad para el país. Sin embargo, también
se percibe sombras en el proceso de formulación e implementación del sistema. Se plantea a
continuación una lista priorizada de las percepciones positivas y negativas del sistema, sin entrar en
conclusiones preliminares que determinen un resultado neto positivo o negativo del SISER, sino
más bien en un análisis que permita visualizar retos s futuro para el sistema u sus usuarios.
Entre los aspectos positivos identificados por los entrevistados se encuentran:
• Decisión gubernamental de transparentar la gestión pública: el factor más positivo
identificado tiene que ver con la decisión política de crear un sistema para transparentar la
denominada caja negra estatal, se percibe en esto un gran avance institucional relacionado con
mejores niveles de gobernabilidad en el país, así como, con mayores niveles de conocimiento de
parte de los ciudadanos de las actividades, programas o políticas en las que el gobierno gasta los
recursos que se han pagado vía impuestos.
• Fomento de la coordinación interinstitucional: se identifica como un avance en la gestión
la obligatoriedad de coordinar entre instituciones del sector público tanto horizontal como
verticalmente para lograr cumplir objetivos institucionales de gestión (p.e. con el Ministerio de
Hacienda para obtener recursos, con el Ministerio de la Presidencia para coordinar con las
prefecturas o con el Ministerio de Participación Popular para coordinar con los Gobiernos
Municipales). Se percibe asimismo, que se esta dejando de lado la práctica común en los ministerios
y prefecturas de trabajar como compartimentos estancos. Del mismo modo, se percibe que las
entidades descentralizadas al momento de ser supervisadas por el SISER se encuentran obligadas a
presentar información de sus actividades a los ministerios que tienen tuición sobre las mismas y no
únicamente a la cooperación internacional que las financia.
• Creación de espacios de coordinación y resolución de obstáculos a la gestión: la creación
de gabinetes donde se realiza un análisis del seguimiento y la evaluación a los ministerios y
entidades descentralizadas es concebido como un apoyo de institucionalidad al SISER, pues se da
un paso importante para pasar del discurso a la práctica de la gestión por resultados. Se hace notar
que la presencia, en esas instancias de coordinación, del Ministro de la Presidencia es un factor
importante para identificar problemas de gestión y que se tomen de forma inmediata y con el poder
político las decisiones que obliguen a las entidades públicas a resolver sus disputas y corregir un
curso de acción identificado como erróneo.
• Obligación a la sistematización y presentación de información: la mayoría de los
responsables de la sistematización de la información a ser remitida al SISER establecen como
positivo contar con información sistematizada de las diferentes reparticiones ministeriales,
programas, proyectos y entidades descentralizadas y desconcentradas bajo tuición o dependencia de
los ministerios. Comentan que antes era muy difícil poder contar con esta información centralizada,
pero que ahora incluso han mejorado los sistemas de seguimiento y control interno a la gestión de
las mencionadas reparticiones.
• Permite cumplir acuerdos del gobierno con la sociedad civil: el Director General de
Coordinación Gubernamental, encargado de la coordinación con las prefecturas, comenta la
importancia de haber incorporado como compromisos de resultados en el SISER el cumplimiento
de los acuerdos firmados por los sucesivos gobiernos con las organizaciones de la sociedad civil.
“Esto nos ha permitido dejar de engañar a la gente, pues se firmaban acuerdos para solucionar
problemas y luego se olvidaba cumplir, lo cual ocasionaba mayores problemas al gobierno o a los
siguientes gobiernos”. En términos de gobernabilidad se identifica en el gobierno como un avance
del sistema.
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Gestión por resultados en Bolivia: el Sistema de Seguimiento y Evaluación de la Gestión Pública por Resultados (SISER)
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Entre los aspectos negativos del proceso de seguimiento y evaluación tenemos:
• Formulación cerrada del seguimiento y la evaluación: se percibe al SISER como un
sistema cerrado el cual fue formulado por un grupo de tecnócratas que no conocían muy bien la
gestión pública en la realidad y por lo tanto idealizaron su construcción. Si bien los entrevistados
mantienen relaciones con los consultores de la Dirección General de Gestión Pública o la Dirección
General de Coordinación Gubernamental, nadie conoce a los funcionarios que administran, operan
y modifican el sistema de forma técnica. Para los consultores de éstas direcciones, sus compañeros
de trabajo encargado de la administración informática del SISER, no son transparentes y no les
enseñan a como manejar el sistema para generar sus propios reportes, tienen que depender de ellos
y a veces la oportunidad necesaria para remitir reportes del sistema no es la misma para los
consultores o para los administradores del sistema43.
• Excesiva centralización genera cuellos de botella en la sistematización de la información y
generación de reportes: el sistema actual no permite a los operadores de las entidades públicas
obtener sus propios reportes de seguimiento y gestión. La tarea de emitir reportes se encuentra
centralizada en la unidad del SISER en el Ministerio de la Presidencia, y nadie más que ellos
pueden generar y emitir los reportes. Se ha generado por lo tanto un cuello de botella entre el
momento en que las entidades públicas sistematizan su información y la cargan al sistema, y reciben
los reportes del SISER. En algunos casos, la tardanza en la firma de una carta para remitir de
manera oficial los reportes ha tenido retardos de más de un mes, reduciendo al mínimo la
oportunidad de retroalimentación del sistema y desvirtuando la posibilidad de que el reporte del
SISER se convierta en un instrumento de toma de decisiones gerenciales.
• Se lo ve como un fin en si mismo: como problema asociado al anterior y en el entendido
de los entrevistados, el SISER se ha convertido en un fin en si mismo, puesto que la concepción de
sistema va mucho más allá del simple hecho de sistematizar información y emitir reportes. No se
visualiza el SISER como el instrumento de análisis y de apoyo a la gerencia pública, coadyuvando
la labor de las autoridades públicas, reorientando la implementación de políticas públicas,
señalizando donde se hace necesaria la gestión de las restricciones para el cumplimiento de
objetivos, diseño y traducción amigable de la información para ser leída y comprendida por la
sociedad civil, coordinar con otras entidades de seguimiento y fiscalización como la Contraloría y el
Poder Ejecutivo, articularse con otros sistemas de información, emitir reportes de cumplimiento en
el uso de recursos de la cooperación internacional, coadyuvar al control social, servir como caso de
estudio académico, entre otros, que permiten visualizar el sistema de forma integral y dinámica,
sirviendo a muchos propósitos, mejorando la gobernabilidad y la comunicación Estado - sociedad.
• No se encuentra comunicado con otros sistemas de información vitales para el
seguimiento y la evaluación: como se había mencionado el SISER se encuentra desconectado de la
información de otros sistemas de información como el SIGMA, SISFIN44 o SISIN, por citar
algunos, que le permitan validar la información que recibe y la que reporta.
• Falta de credibilidad en la información: en estricta relación con el punto anterior, al no
existir la posibilidad de cruzar información para validar la veracidad de la misma, el SISER debe
creer en la información que le remiten las entidades bajo su supervisión. En el mejor de los casos se
realiza un análisis ex post con información de otros sistemas para verificar si los datos remitidos
meses atrás eran ciertos, aspecto que puede permitir corregir comportamientos, pero luego de que se
ha distorsionado la información y mentido al ciudadano por un prolongado tiempo, restando
credibilidad en el sistema y en la actitud transparente del gobierno. Por otra parte, los entrevistados
43
El caso más concreto tiene que ver con la excesiva tardanza (casi un año) de los administradores del SISER para
incorporar las modificaciones propuestas al sistema por las Directrices de Formulación y Seguimiento de Compromisos de
Resultados a cargo de las Prefecturas de Departamento, aprobadas en diciembre de 2004 por Resolución Ministerial del
Ministerio de la Presidencia.
44
El Sistema de Información sobre Financiamiento Externo (SISFIN) se constituye en un instrumento del Sistema
Nacional de Inversión Pública que reconoce al convenio o contrato de financiamiento como la unidad del sistema y que
permite recopilar, almacenar, procesar y difundir la información correspondiente a la gestión, asignación, negociación,
contratación, ejecución y seguimiento del financiamiento externo.
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citan que el sistema se encuentra basado en información “mentirosa” puesto que la planificación de
operaciones y los presupuestos son procesos “mentirosos” que se sustentan en inflar cifras y
objetivos para evitar que el Ministerio de Hacienda realice recortes en el presupuesto,
independientemente de que la gestión pasada la capacidad de gasto de las entidades sea muy baja.
• Inexistencia de líneas base, indicadores y parámetros de comparación: otro aspecto que se
relaciona con la credibilidad de la información tiene que ver con la imposibilidad de establecer si la
gestión es eficaz. Al preguntar ¿cómo sabemos si lo hacemos bien? ¿comparados con qué o quién?
Las respuestas no aparecen ante este cuestionamiento, la inexistencia de líneas de base o parámetros
de comparación (benchmarks) impiden que la gestión pública pueda determinar, más allá del
objetivo de ejecutar los recursos en su totalidad (ejecución física y financiera), si ha logrado
objetivos de forma eficaz, eficiente o económica45. Esta debilidad del sistema ha llevado a los
entrevistados a plantear que el verdadero rol del SISER no es el de evaluar la gestión, sino más bien
hacerle seguimiento.
• Baja adaptabilidad a la realidad particular de la gestión de algunas entidades: no todas las
entidades del sector público son iguales en términos de competencias, estructuras organizacionales
o formas de gestión. El SISER incorpora una metodología única de seguimiento para todas las
entidades, pero descarta, por ejemplo, indicadores de comportamiento financiero que serían los más
adecuados cuando se realiza el seguimiento y la evaluación a entidades financieras pública como los
fondos de desarrollo. Parecería que en este último caso, son mejores indicadores de calidad de
cartera o índices de recuperación de créditos, más que evaluar la ejecución de recursos financieros,
pero “son indicadores no sexys (atractivos) políticamente”.
• No existen incentivos (premio y castigos): los incentivos por el adecuado cumplimiento de
objetivos no existe porque la Ley SAFCO impide la creación de incentivos a los funcionarios o a las
instituciones. No hay motivación alguna para dedicar mucho tiempo al SISER y sus resultados
porque los procesos de retroalimentación son escasos, más bien informativos y no de análisis, y lo
que es peor todavía, en la mayor parte de los casos no se determina la aplicación de medidas
correctivas y esto no supone problemas porque tampoco existen castigos asociados al
incumplimiento de objetivos.
• Inadecuado soporte informático (software) del sistema: el sistema se ha complejizado en
su desarrollo y demanda serlo más aún. La base de datos access sobre la cual se ha programado el
sistema informático del SISER es una herramienta fácil de usar y compatible con todo el entorno
tecnológico estándar; sin embargo, el sistema informático no cuenta con la posibilidad de agregar
información, compararla con gestiones anteriores o comparar diferentes entidades con diferentes
ópticas de evaluación. El desarrollo del SISER en ese entorno ha sido loable pero hoy ha quedado
insuficiente para soportar las necesidades y el flujo de información que se pretende analizar.
2. Lógica del sistema
La primera incorporación de la lógica de la responsabilidad por la función pública se realiza
en la Ley SAFCO, pero ésta se encuentra orientada a evaluar el trabajo de los servidores públicos e
identificar el grado de apego a las normas legales y sus procedimientos durante el proceso de toma
de decisiones. Complementariamente, se establecen en el Reglamento de la Responsabilidad por la
Función Pública (D.S. Nº 23318-A de 3 de noviembre de 1992) los tipos de sanción en los que los
servidores públicos pueden incurrir, en caso de no apegarse estrictamente a las normas y
procedimientos de la Ley SAFCO y sus sistemas. Finalmente, la Ley SAFCO, en su Artículo 33,
deja abierta la puerta a que adicionalmente al aspecto estrictamente operativo, se evalúen también
los resultados logrados a través de las decisiones de los servidores públicos.
El SISER por su parte, incorpora una nueva dimensión de evaluación. Se formula un tipo de
evaluación por resultados que incorpora un proceso a través del cual se identifican las prioridades
45
En el caso concreto del Fondo Nacional de Desarrollo Regional (FNDR), se trabaja con índices de gestión que son
aquellos utilizados por la banca privada nacional e internacional, y a través de los mismos se determina si los niveles de
mora, tipo de cartera, procedimientos administrativos o índices de recuperación son los adecuados o hay que incorporar
mejoras en la gestión.
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gubernamentales, se adoptan compromisos de resultados para cumplir con las prioridades, se
identifican los responsables de llevar adelante acciones que permitan cumplir con las prioridades y
finalmente, se determina el grado de cumplimiento de las mismas.
Sin embargo, de contar con ambos lados del proceso de evaluación de la gestión, nunca se ha
llevado a cabo de forma integral o coordinada, y la aplicación del Artículo 33 de la Ley SAFCO ha
quedado sólo para su uso cuando algún servidor público debe defenderse de la administración por
cargos en su contra.
La noción de que los objetivos y prioridades de gestión son importantes, así como la forma en
que uno logra cumplirlos se encuentra fragmentada en la lógica de evaluación de resultados en
Bolivia.
La desaparición de la planificación de mediano y largo plazo, que repercute negativamente en
el proceso de programación de operaciones y consecuentemente en el proceso presupuestario,
tampoco son buenos augurios para la legitimidad del SISER que se nutre de ellos para cumplir su
cometido.
En la actualidad se viene desarrollando una consultoría internacional financiada por el Banco
Interamericano de Desarrollo (BID) para incorporar mejoras en el SISER, lo cual puede ser una
oportunidad para avanzar en la modernización de la lógica de evaluación por resultados en el país.
3. Papel del sistema en los niveles departamentales y locales de administración
La lógica de responsabilidad por la función pública de la Ley SAFCO es de aplicación
obligatoria en los tres niveles de administración: nacional, departamental y local. Por su parte el
SISER es de aplicación en uno sólo de los niveles de gobierno: central. Es decir, que el SISER se
aplica únicamente a los ministerios, entidades bajo dependencia y tuición de los mismos y a las
prefecturas de departamento como administración desconcentrada del nivel central.
Como hemos visto la DGCG ha creado la Agenda Estratégica Prefectural para mejorar la
utilización del SISER a nivel prefectural.
Por su parte, los gobiernos municipales son autónomos, lo que les da independencia ante las
decisiones del gobierno central que no emanen de una Ley de la República. Es decir, que para que
los gobiernos municipales se encuentren alcanzados por el SISER, éste debería ser normado por una
Ley, elevando el rango de su creación que era un decreto supremo.
Sin embargo de lo anterior, cabe mencionar que con las actuales atribuciones que tanto la
CPE, la Ley Orgánica de Municipalidades y la Ley de Participación Popular, les otorgan a los
gobiernos municipales, todavía la mayoría de estos no cuentan con la fortaleza institucional y
administrativa para cumplir con los sistemas de la Ley SAFCO; en este sentido, incorporar el
SISER en sus atribuciones no es, por el momento, una muy buena idea. Consecuentemente, y
probablemente pecando de reduccionismo, ésta es una de las causas del porque no ha surgido en la
discusión de la descentralización una propuesta suficientemente fuerte para incorporar la noción de
la gestión por resultados en la administración municipal.
4. Evaluación de organismos no estatales que utilizan recursos públicos
Tanto el decreto supremo Nº 25410 de creación del SISER como el Nº 26255 de
modificaciones, establecen claramente en el Artículo 2 referido al ámbito de aplicación del sistema,
que es de aplicación obligatoria para los ministerios y entidades bajo su dependencia o tuición,
prefecturas y fondos de desarrollo. En este sentido el SISER no tiene alcance a entidades no
estatales que ejecuten recursos públicos. Si se tomará la decisión de su aplicación a otras entidades
no estatales se debería aprobar mediante una Ley de la República, por lo que la flexibilidad del
SISER en este momento es bastante limitada.
Sin embargo, la Ley SAFCO incorpora esa previsión en su Artículo 5 que establece que “toda
persona no comprendida [en la concepción de sector público y Poder Legislativo y Poder Judicial],
cualquiera sea su naturaleza jurídica, que reciba recursos del Estado para su inversión o
funcionamiento, se beneficie de subsidios, subvenciones, ventajas o exenciones, o preste servicios
públicos no sujetos a la libre competencia, según la reglamentación y con las excepciones por
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cuantía que la misma señale, informará a la entidad pública competente sobre el destino, forma y
resultados del manejo de los recursos y privilegios públicos y le presentará estados financieros
debidamente auditados. También podrá exigirse opinión calificada e independiente sobre la
efectividad de alguno o todos los sistemas de administración y control que utiliza”.
5. Contribución del sistema a la institucionalidad democrática
Ciertamente una mejor y más transparente administración de la cosa pública incrementa los
niveles de legitimidad gubernamental; así como la gestión de resultados como análisis detallado de
los factores que facilitan o entorpecen el logro de las metas y objetivos gubernamentales, genera las
condiciones para administrar mejor los recursos públicos y probablemente ser más equitativos en la
asignación de aquellos liberados a raíz de su mejor administración. A esta afirmación se le deben
poner los puntos suspensivos, porque suponen la existencia de factores de gobernabilidad y
desarrollo institucional dados que en Bolivia aún se están construyendo y no con la aprobación de
todos.
Estas afirmaciones se hacen particularmente importantes en la coyuntura política y social
actual en Bolivia, pues más de la mitad de los bolivianos se encuentran disconformes con la
democracia (51,4%) frente a un 45,5% que se encuentra a gusto con ella. El 68,3% de los bolivianos
cree que el sistema democrático le ayuda poco a lograr sus objetivos, y sólo el 7,4% cree que si le
ayuda a lograr la mayor parte de sus objetivos. Para 95,5% de los bolivianos la democracia no le
ayuda a obtener beneficios económicos en contra de un 1,5% que cree que sí. Y finalmente, el
gobierno cuenta con una legitimidad de 10% sobre 100% como institución46.
Los entrevistados tuvieron opiniones relacionadas a las ideas vertidas en los párrafos
anteriores, así como advertencias y cuidados sobre la forma en que se administra el SISER.
“La ciudadanía debe enterarse de qué es lo que sucede al interior del gobierno, y en esa línea
se ha avanzado bastante. Ahora la gente conoce el contenido de las planillas salariales de las
entidades públicas, a través de las declaraciones de bienes conoce el patrimonio de todos los
funcionarios públicos, los presupuestos institucionales se encuentran en el Internet, las
adquisiciones gubernamentales se están haciendo explícitas gracias al Compro Boliviano47. Toda
esa información que antes no existía para que la ciudadanía acceda a ella ha significado un cambio
cualitativo y la gente lo reconoce”.
“Las personas están en su derecho de conocer que hacen con su dinero [impuestos], pero
también tiene derecho a obtener esa información de forma resumida y didáctica para poder
entenderla. De nada sirve entregar toneladas de información que nadie entiende, y que hace que la
gente desconfíe más. Existen varios públicos y deben existir varios lenguajes; así la gente
reconocerá que además de querer transparentar la gestión, al gobierno le interesa que la gente, de
distintos niveles económicos, pueda acceder fácilmente a información pública”.
“Es bueno dar información, pero mientras más cercana a las preocupaciones de las personas
sea ésta, mucho mejor. Se deben identificar cuáles son las necesidades de información de las
personas, preparar información agregada sobre eso y presentarla de forma recurrente para que las
personas se acostumbren y pase a formar parte de su vida que el gobierno les informa. Esto genera
legitimidad más allá de simplemente haber votado por uno u otro gobierno”.
“Haber incorporado en el seguimiento del SISER los convenios firmados por las distintas
administraciones con las agrupaciones de la sociedad civil, es un gran avance en la institucionalidad
democrática, pues demuestra voluntad política de cumplir con la palabra empeñada. No debería
haber más queja de la sociedad civil porque ahora se evalúa si cumplimos o no, y si no se puede
cumplir se debe hacer público el impedimento existente para que todos lo sepan y comprendan”.
“Las cosas no están bien en Bolivia, si a eso le sumamos que la gente no esta contenta con el
destino de su dinero, no vamos a mejorar. Cuando no hay plata es mejor que todos lo sepamos y así
46
Corte Nacional Electoral. 2005. Valores Ciudadanos y Democráticos en Bolivia. La Paz.
Decreto supremo de compras estatales que tiene por objetivo incentivar la demanda interna a través de la demanda por
bienes y servicios del sector público. En ese sentido, se establecen mayores puntajes si los productos son producidos en el
país, preferencias en cuanto a fraccionamiento de la demanda para posibilitar el ingreso a empresas pequeñas, entre otros.
47
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pedimos menos, pero no nos digan que no hay plata y luego sigan gastando”.
“La legitimidad se habrá fortalecido cuando la gente perciba la importancia de la evaluación
y la transparencia, y más aún cuando las entidades vean un factor a su favor en la gestión por
resultados e internalicen el uso de este tipo de sistemas para mejorar su imagen y su desempeño”.
“Creo que el 20% de las acciones gubernamentales generan el 80% de los resultados. A la
gente no le interesa ver todo, quiere saber claramente cuáles son las cosas que hará el gobierno y
quiere que las haga bien. Se necesita más calidad que cantidad en la evaluación de resultados”.
“Se debe sincerar la planificación y los presupuestos. Mientras sigamos con inflación de
propuestas al calor de la lucha política, generaremos también inflación de expectativas sociales que
luego no se pueden cumplir. Si queremos más legitimidad en la democracia debemos ser
corresponsables al momento de pedir o ofrecer”.
“Lastimosamente el gobierno sólo publica o publicita lo que le interesa mostrar. Engaña y
confunde. Usa esa información para su campaña, pero se guarda aquella que muestra que está mal”.
“El sistema todavía no es legítimo, no se conoce y se percibe como propaganda
gubernamental. Hemos avanzado mucho transparentando la acción gubernamental, ahora falta que
la administración sea eficiente en lo que hace. Con peores salarios, baja coordinación, inexistencia
de reconocimiento e inestabilidad constante en la presidencia no estamos ayudando a mantener la
democracia y sus instituciones”.
Se puede argumentar que ante la inexistencia en Bolivia de una lógica de gestión pública y
desarrollo institucional, que se constituyen al final del día en los verdaderos problemas relacionados
a la baja institucionalidad democrática y gobernabilidad política, el SISER queda minimizado en
cuanto a su relación directa con estos factores.
E. Implementación y acompañamiento
1. Estrategias de implementación
La implementación del sistema de seguimiento y evaluación ha seguido un proceso
incremental en su desarrollo. Se inició en 1996 con el Sistema Nacional de Coordinación
(SINACO48,49) como un conjunto de procedimientos que permitía: i) definir los niveles de decisión,
ii) definir un Plan General de Desarrollo que se traducía en una agenda de gobierno que permitía
orientar las acciones ministeriales, prefecturales y municipales, iii) sistema de seguimiento e
información que permitía implementar medidas correctivas definiendo claramente quien es el
responsable, y iv) definir mecanismos para la atención de conflictos relacionados a la agenda
programática y aquellos que surgen de las relaciones estado - sociedad.
Esta última tarea demandó que cada Ministro nombrara un representante de la entidad que
sería el encargado de las acciones de coordinación con el Ministerio de la Presidencia.
A partir del año 1999 el nuevo gobierno creó el SISER e institucionalizó dos aspectos
importantes del sistema de seguimiento y evaluación: i) a los representantes de las acciones de
coordinación de las entidades públicas, a través de la creación de las Unidades de Gestión y
Reforma (UGRs) en cada entidad del sector público, asignándoles las funciones de implementar el
SISER, pero además ampliando sus atribuciones a tareas vinculadas al sistema de programación de
operaciones (SPO) y sistema de presupuesto (SP) establecidos en la Ley SAFCO. Esta
complementación de competencias estaba orientada a centralizar en las UGRs tres aspectos
fundamentales para el seguimiento y la evaluación de la gestión por resultados: la programación de
operaciones (planificación de corto plazo), el presupuesto y la evaluación en el cumplimiento de
resultados de gestión.
Varios de los entrevistados identifican la incorporación del SISER a la agenda institucional
del gobierno como una respuesta a las presiones de la cooperación internacional, que demandaba la
necesidad de contar con un sistema de información que permitiera saber si el dinero invertido en
48
Ministerio de la Presidencia. 1997. Ajuste a la Reforma del Poder Ejecutivo: Bases y Estrategias. Documento de cierre
de gestión 1993 – 1997. Editorial El Gráfico. La Paz.
49
Ministerio de la Presidencia. 1997. Roles del Ministerio de la Presidencia en el Nuevo Estado Descentralizado y
Participativo. Documento de cierre de gestión 1993 – 1997. La Paz.
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Bolivia estaba logrando cumplir con las metas que originaron esa cooperación. En todo caso, se
puede percibir que el acompañamiento más importante de asistencia técnica de la cooperación
internacional al gobierno estaba orientado a la implementación de la reforma institucional (Plan
Nacional de Integridad).
Sin embargo de lo anterior, en ningún momento del proceso de implementación formal e
institucionalizada del SISER se vincularon sus acciones a las reformas del servicio civil o al
fortalecimiento de la gestión del Congreso Nacional. Es decir, que no se llevaron a cabo acciones
para vincular los objetivos de gestión de los funcionarios públicos a los objetivos de gestión
institucionales (entidad pública) ni a los objetivos del plan de gobierno. Tampoco se aprovechó el
fortalecimiento al Poder Legislativo y a sus sistemas de fiscalización, para vincular éstas acciones a
las desarrolladas por el poder Ejecutivo a través del SISER.
En el año 2000 se realiza un primer ejercicio piloto y se inscriben los primeros compromiso
de resultado (CR) producto de una priorización de programas y proyectos importantes en la
coyuntura; la cantidad, alcance y tiempo de ejecución era definido por las MAE de cada entidad y
se realizó a través del SISER un seguimiento trimestral de la administración central (ministerios) y
departamental (prefecturas).
El año 2001 se emiten las primeras directrices de formulación de compromiso de resultados y
se establecen principalmente la cantidad de compromisos posibles de ser inscritos por entidad: 5
como mínimo y 20 como máximo. Asimismo, se estipula que del presupuesto de cada entidad
pública se debía comprometer el 80% en inversión pública y 20% en gasto corriente.
Para el año 2003 se vincula al SISER con el Plan de Obras con Empleos del gobierno y se
empieza a realizar el seguimiento y evaluación de los objetivos de inversión pública del plan en los
sectores de vivienda, riego, infraestructura caminera, servicios básicos, electrificación, redes
domiciliarias de gas natural y desembolsos de los fondos de desarrollo; de forma adicional, se
incorporaron el saneamiento de tierras, el Seguro Universal Materno Infantil (SUMI) y el Plan
Nacional de Empleo de Emergencia (PLANE). Asimismo, se incorpora dentro del sistema a los
viceministros y autoridades públicas encargadas del cumplimiento de los objetivos del plan y se
realizan evaluaciones semanales en un comité de inversión pública ad hoc presidido por el Ministro
de Servicios y Obras Públicas, y donde el Viceministerio de Coordinación Gubernamental ejercía
de secretaría técnica. Se incorporaron a las funciones de seguimiento y evaluación del SISER,
nuevas funciones vinculadas a la Alerta Temprana de Conflictos sociales que tenían repercusiones
en el nivel de cumplimiento de objetivos de gestión; así como, nuevas tareas de Gestión de las
Restricciones para coadyuvar desde el Viceministerio de Coordinación Gubernamental con las
acciones necesarias para el cumplimiento de los objetivos y metas. Se incorporó a los consejeros
departamentales50 como actores a los cuales se les remitía información para que ejercieran control
social sobre la gestión de las prefecturas y se publicó el primer número de la revista Transparencia
con datos de la evaluación del primer semestre de 2003 para conocimiento público.
El 2004, el Ministerio de la Presidencia, institucionaliza el comité de inversión pública ad
hoc de la pasada gestión, y crea los gabinetes ministeriales económico, político y social de
evaluación de la gestión gubernamental, utilizando los insumos del SISER como componente
fundamental para el seguimiento y la evaluación. Es decir, que se incorpora dentro del seguimiento
y evaluación del SISER a 15 ministerios, 7 entidades descentralizadas y 9 prefecturas de
departamento y se elabora la Agenda estratégica de Ministerios e Instituciones (AEMI) y la Agenda
Estratégica Prefectural (AEP) para las prefecturas. Esta es la primera vez que de forma oficial el
SISER se constituye en el instrumento para llevar a cabo el seguimiento a la gestión de gobierno,
aspecto que ha permitido continuar con la publicación de los resultados de gestión a través de una
revista semestral y un boletín trimestral que se hace llegar a los medios de comunicación.
50
Los Consejos Departamentales se constituyen en el Poder Legislativo de las prefecturas de departamento y se
encuentran conformadas por representantes de los gobiernos municipales. Para mayor detalle ver el Capítulo II, Sección
III de la Ley de Descentralización Administrativa Nº 1654 de 28 de julio de 1995 en la biblioteca de leyes del Honorable
Senado Nacional (www.senado.bo)
31
Gestión por resultados en Bolivia: el Sistema de Seguimiento y Evaluación de la Gestión Pública por Resultados (SISER)
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Creación de
sistemas
Orientación
del sistema
Órganos de
coordinación
Cuadro Nº 3
Origen y evolución en la implementación del SISER
Gestión
Gestión
Gestión
1993 - 1997
1997 - 2002
2002 - 2003
• Se crea no
• Se crea el SISER a
• El SISER permanece
institucionalizadamente través del D.S. Nº 25410
vigente
el SINACO
(se modifica parcialmente
con D.S. Nº 26255)
• Vinculado a la
• Vinculado a la
• Vinculado al Plan de Obras
priorización del plan de programación de
con Empleos
gobierno (Plan de
operaciones de cada
• Seguimiento a la ejecución
Todos)
entidad (Plan Operativo
física y financiera de la
Anual)
• Atención de
inversión pública
• Seguimiento y
conflictos sociales
evaluación de la gestión
• Coordinación
pública por resultados
gubernamental de
entidades vinculadas al
plan
• Se nombran
representantes de las
entidades públicas
vinculadas al plan de
gobierno para la
coordinación con el
Ministerio de la
Presidencia
Entidad
rectora
Órganos de
seguimiento y
evaluación
Otras
funciones
vinculadas al
sistema
Promotores
del sistema
• Se crean las Unidades
de Gestión y Reforma
(UGRs)
• Se vincula su tarea al
SPO y al SP de la Ley
SAFCO
• Nombramiento de enlaces
de coordinación con la
Dirección General de
Gestión Pública
• Se crea la Unidad de
Monitoreo y Gestión
(UMG) como entidad
rectora del sistema
• Se cambia el nombre de la
UMG a Dirección General de
Gestión Pública (DGGP)
• Se crea la Dirección
General de Prefecturas
(DGP) para el seguimiento y
evaluación a las mismas
• Se nombra un gerente del
SISER
• Comité ad hoc de
seguimiento y evaluación
• Alerta temprana de
conflictos
• Gestión de las restricciones
• Secretaría Nacional
de Coordinación
Gubernamental
• Vicepresidencia de la
República
• Viceministerio de
Coordinación
Gubernamental
• Viceministerio de
Coordinación Gubernamental
• Ministerio de Servicios y
Obras Públicas
Gestión
2003 - 2005
El SISER permanece vigente
• Seguimiento de la
ejecución física y financiera
de la inversión pública
• Seguimiento a la ejecución
de gasto corriente
• Seguimiento al número de
funcionarios por entidad
pública
• Identificación de
problemas y
recomendaciones de solución
• Nombramiento de enlaces
de coordinación con la
Dirección General de
Gestión Pública
• Se mantiene la DGGP
• Se cambia el nombre de la
DGP a Dirección General de
Coordinación Gubernamental
(DGCG)
• Gabinetes ministeriales
económico, social y político
de evaluación de la gestión
• Alerta temprana de
conflictos
• Presidencia de la
República
• Ministerio de la
Presidencia
• Revista Transparencia Vol. • Revista Gestión Pública
Difusión
pública de la
información
1
• Entrega información a
consejeros departamentales
• Diseño de página Web (no
se la puso on line)
con Transparencia
(semestral)
• Boletín de Gestión Pública
(trimestral)
• La DGCG ha generado una
propuesta de adecuación del
sistema para las
especificidades de las
prefecturas, que debe
incorporarse al SISER y que
se denomina Agenda
Estratégica Prefectural
(AEP)
Otros
Fuente: Elaboración propia
32
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2. Nivel y alcance de la implementación
Como ya se explicó con anterioridad, el SISER cuenta con un mandato de seguimiento y
evaluación a nivel institucional. Su baja relación con el servicio civil ha impedido que surjan
iniciativas para vincularlo a niveles micro de la gestión, aunque el 2003 se planteó a la cooperación
internacional que apoya el Programa de Reforma Institucional (PRI), una propuesta de política
denominada Política de Reforma de la Administración Pública (PRAP) donde uno de los principales
ejes propuestos era la articulación de la evaluación por resultados de los recursos humanos y la
institución. Sobre la articulación macro a las políticas y planes nacionales, hemos visto que la
incidencia de la planificación ha mermado casi hasta hacerse inexistente y la programación de
operaciones se ha convertido en un mero ejercicio ante un presupuesto que no la toma en cuenta.
Los ministerios y las entidades bajo su dependencia o tuición, así como las prefecturas se
constituyen en las entidades alcanzadas por el sistema.
3. Estrategias de acompañamiento
La creación del SISER fue un proceso de construcción tecnocrático, que inicialmente se
mantuvo con bajo perfil y sin la legitimidad gubernamental para implementarse plenamente. Con
mayores o menores niveles de legitimidad ha venido desarrollando sus actividades y por lo tanto ha
supuesto procesos de capacitación internos, a medida que se daban los constantes problemas de
rotación de personal por factores políticos.
La capacitación recibida por los analistas en las diversas entidades públicas fue realizado por
sus contrapartes en el Ministerio de la Presidencia, sobre la base de que era necesario que operarán
el sistema de forma independiente, y en ningún caso sobre una orientación de política de
capacitación. A medida que los funcionarios son cambiados, se vuelve a capacitar para aprenda a
usa el sistema y se mantenga constante el flujo de información. No se han desarrollados talleres de
capacitación del sistema ni se ha concebido al SISER como una herramienta que todo funcionario
público debería conocer y por lo tanto aprender, tal y como sucede con la Ley SAFCO.
En la gestión actual y a partir de la aprobación de las Directrices de Formulación y
Seguimiento de Compromisos por Resultados de Ministerios e Instituciones Públicas y Prefecturas
a finales de 2004, y sobre la base de la creación de la Agenda Estratégica de Ministerios e
Instituciones (AEMI) y la Agenda Estratégica Prefectural (AEP), se han diseñado procesos de
capacitación interna y externa, pero más enfocado a la utilización de la AEP que es nueva y que ha
planteado modificaciones al sistema.
A partir de la información otorgada por los entrevistados, no se puede evidenciar que se
hayan entregado en algún momento del desarrollo del sistema manuales de funcionamiento del
mismo. A raíz del presente estudio un consultor de la DGGP preparó un manual explicativo del
cargado de la información, pero al ser cuestionado sobre si ese documento servía a propósitos de
capacitación o información, la respuesta fue negativa.
4. Involucramiento de diversos actores en la implementación
Los actores involucrados durante el proceso de gestación, implementación y reformas al
sistema han sido siempre funcionarios públicos, consultores nacionales e internacionales y agencias
de cooperación internacional como la GTZ, el BID y Banco Mundial, entre otros.
Visitaron el país consultores colombianos, brasileños, mexicanos que han ido dejando
algunas lecciones de las experiencias de sus países, pero muy poco trabajo real de adecuación del
sistema en la práctica. Asimismo, el sistema ha ido cambiando en cada gestión gubernamental sobre
la base de los objetivos de gestión del Ministerio de la Presidencia y del Viceministerio de
Coordinación Gubernamental.
Actualmente, se encuentra en proceso una consultoría mexicana realizando la evaluación y
recomendaciones al sistema para realizar modificaciones de acuerdo a las nuevas necesidades del
gobierno.
33
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F. Características del sistema
1. Rasgos generales del sistema
Las entidades públicas sobre la base de su programación de operaciones y sus presupuestos
institucionales, deben identificar los objetivos y metas más importantes de la gestión en un periodo
fiscal anual. Deben priorizar la selección de objetivos y metas, identificar las acciones que
permitirán la consecución de los mismos y establecer la periodicidad de ocurrencia de las mismas
durante el año y la asignación en porcentajes de ejecución física y financiera mensual. Este ejercicio
permite a las entidades sistematizar la información de la ruta crítica de sus actividades y visualizar
donde pretenden encontrarse hacia fin de año; asimismo, les permite remitir la información a la
Dirección General de Gestión Pública o la Dirección General de Coordinación Gubernamental para
que luego de revisada y validada, se constituya en compromisos de resultados entre la máxima
autoridad ejecutiva (MAE) de la entidad y el Presidente de la República.
Inicialmente se incorporaba al sistema la totalidad de los resultados de la programación de
operaciones realizada en cada entidad, posteriormente se determinó la necesidad de priorizar esta
programación e incorporar un mínimo de 5 y un máximo de 20 compromisos de resultados que
tengan la característica de resultados de ejecución física y financiera, verificables in situ. Luego se
determinó la necesidad de utilizar al sistema para realizar el seguimiento y evaluación de una parte
específica del Plan de Gobierno, incorporando acciones de gestión de las restricciones y alerta
temprana de conflictos. En la actualidad se mantiene la priorización de los objetivos y metas más
importantes de la programación de operaciones, pero se han creado dos agendas estratégicas para
recoger y analizar información adicional a la ejecución física y financiera de proyectos de inversión,
y se ha separado el análisis de ministerios y entidades descentralizadas, del análisis de las
prefecturas.
2. Componentes del proceso
a. El proceso desde las unidades ejecutoras:
A partir del cumplimiento de la Ley SAFCO, las directrices de formulación presupuestaria, el
Sistema Nacional de Planificación y el Sistema Nacional de Inversión Pública, las entidades deben
preparar de forma anual una Programación Anual de Operaciones (POA), un presupuesto, y que
ambos reflejen el proceso de planificación en inversión pública definidos en el Plan General de
Desarrollo Económico y Social (PGDES) de la gestión gubernamental.
Asimismo, el Viceministerio de Coordinación Gubernamental, través de cartas dirigidas a las
máximas autoridades ejecutivas de las entidades públicas, solicitó el nombramiento de un servidor
público que fuese el responsable de recabar la información en cada entidad, sistematizarla y
cargarla al la base de datos en base a las directrices, remitirla al Ministerio de la Presidencia y ser
responsable de las acciones de coordinación necesarias con el SISER. Asimismo, se solicitó a las
prefecturas, y estas conformaron equipos para coordinar con el SISER compuestos por el Secretario
General, Jefe de la Unidad de Planificación, Director Administrativo Financiero y el personal de la
Unidad de Desarrollo Organizacional.
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Cuadro Nº 4
Proceso en las entidades ejecutoras
Planificación e inversión
pública
SISPLAN/SNIP/PGDES
Directrices de la
AEMI/AEP
Programación de
operaciones Presupuesto
Priorización y sistematización de
objetivos, metas y acciones, e
identificación de fuentes de
recursos y porcentajes de
ejecución mensual
Cargado de
información en
base de datos
Envío de
información a la
DGGP/DGCG
Fuente: Elaboración propia
El ejercicio ilustrado anteriormente se realiza cada mes, en algunas entidades con mayor o
menor retraso, pero siempre se cuenta en la DGGP con los reportes de seguimiento y gestión cada
mes. Este último aspecto no es similar en las entidades ejecutoras, puesto que una vez remitida la
información deben esperar que sea la DGGP o la DGCG las que les remitan los reportes del
sistema.
Para las entidades ejecutoras, entonces, el proceso de seguimiento y evaluación es unívoco;
es decir, de una sola dirección. Solo recopilan, sistematizan, priorizan y remiten la información. No
se encuentran conectados en línea al sistema (deben remitir la información a través de Internet o un
disquete; tampoco pueden realizar por si mismos los reportes y cuando reciben las carpetas de
reporte del Ministerio de la Presidencia no cuentan con retroalimentación más allá de cifras y
porcentajes identificados en gráficos y planillas. El trabajo de las entidades ejecutoras se reduce a
remitir información al Ministerio de la presidencia. Un comentario de la máxima autoridad
ejecutiva de una entidad ejecutora es por más reveladora de este proceso: “en el poco tiempo que
tengo en este cargo no he recibido nunca ningún reporte del SISER […] es una perversión de ambos
lados, como no recibimos nada mandando o no mandando [la información], terminamos mandando
cualquier cosa, al final es para que armen un collage y lo publiquen en una separata […] mandamos
por mandar porque utilidad práctica no hay”.
Otro aspecto del proceso en las entidades ejecutoras tiene que ver con la existencia de
diferencias entre quien remite la información a la entidad rectora, y quienes reciben los reportes del
sistema, el responsable del SISER en una entidad ejecutora menciona lo siguiente: “yo soy la
persona que recopila la información, la revisa, la carga y la envía a la presidencia; pero cuando la
presidencia remite los reportes le llegan al Ministro, esto se los envía al Director General de
Asuntos Administrativos y Financieros, y éste desmembra el reporte y lo pasa a cada Viceministro.
Yo no recibo nada de retroalimentación, el Ministro no lee los reportes y los viceministros reciben
información incompleta porque esta fraccionada […] recibo el reporte a través de mi contraparte en
la entidad rectora, pero porque es buena gente no hay una instrucción para que nos pasen los
reportes”.
b. Proceso desde la entidad rectora:
El decreto supremo Nº 26255 de 20 de julio de 2001 establece que la entidad rectora del
SISER es la Dirección General de Gestión Pública; asimismo, el decreto supremo Nº 27732 de 15
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de septiembre de 2004 establece que el Viceministerio de Coordinación Gubernamental tiene entre
una de sus funciones administrar y coordinar el SISER; finalmente, la Ley Nº 2446 de 19 de marzo
de 2003 establece que el Ministerio de la Presidencia tiene entre sus competencias la
responsabilidad de coordinar las acciones político administrativas de la Presidencia de la República
con los Ministros de Estado y las Prefecturas de Departamento. Es decir, que el marco institucional
del SISER se encuentra en el Ministerio de la Presidencia y toda la estructura jerárquica
descendente en el Viceministerio de Coordinación Gubernamental.
Cuadro Nº 5
Estructura organizacional de respaldo al SISER
Presidencia de la
República
Ministerio de la
Presidencia
Viceministerio de
Justicia
Viceministerio de
Coordinación
Gubernamental
DGGP
Viceministerio de
Coordinación
Parlamentaria
DGCG
SISER
Fuente: Elaboración propia
La DGGP cuenta con un grupo de consultores encargados de realizar el seguimiento y la
evaluación a cada Ministerio y a las entidades bajo dependencia o tuición (desconcentradas o
descentralizadas); por su parte la DGCG cuenta con otro grupo de consultores encargados de l
seguimiento y evaluación de las prefecturas.
Cada uno de esos consultores tiene la responsabilidad sobre un número determinado de
entidades públicas a las cuales debe realizarles el seguimiento de la gestión, y deben mantenerse
siempre en contacto con su contraparte de coordinación en las entidades.
Una vez recibida la información de los responsables del SISER en las entidades ejecutoras,
los consultores de la DGGP y DGCG deben realizar una revisión y análisis sobre la veracidad de la
información y sobre la correcta identificación de campos de información en las plantillas de la base
de datos. Una vez validada la información se entrega a la oficina del SISER; es decir, donde se
encuentra el sistema informático central. En la oficina del SISER se incorpora la información de la
base de datos de cada entidad, una a una, al sistema central y se procesan los reportes. Finalmente el
reporte es generado en PDF para su remisión por mail o impresión y armado de las carpetas que se
remiten a los ministros.
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Gestión por resultados en Bolivia: el Sistema de Seguimiento y Evaluación de la Gestión Pública por Resultados (SISER)
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Cuadro Nº 6
Proceso en la entidad rectora
Ministerios
Bases de datos remitidas
por entidades ejecutoras
Instituciones
descentralizadas
Proceso de validación de la
información ministerio e
instituciones AEMI
Procesamiento de la
información en el SISER
Proceso de validación de la
información prefecturas
AEP
Reportes
Prefecturas
Presidente de la
República
Ministro de la
Presidencia
Vicem. Coord.
Gubernamental
Revista y
boletines
Publicación
Gabinetes económico,
político y social
Medios de
comunicación
Fuente: Elaboración propia
Un aspecto a resaltar de las entrevistas con los directores de la DGGP y la DGCG, es que
estas direcciones al recibir la información de las entidades “hacen cuestión de fe” y la procesan,
puesto que en tiempo real, ni el SISER ni los consultores responsables de las entidades pueden
acceder a otras fuentes de información para validarla. Se han mencionado casos de información
remitida al SISER que ya había sido cumplimentada casi al 100% pero se esperaba de esa forma
poder obtener buenos puntajes, o información que una vez que el SISER con posterioridad utiliza
información para hacer cruces determina que es falsa y deben reprogramarse compromisos sin que
medie responsabilidad o sanción a nadie.
c. Agendas estratégicas:
En la gestión actual, el Ministerio de la Presidencia aprobó dos resoluciones ministeriales que
aprueban directrices de formulación y seguimiento de compromisos de resultados para ministerios,
entidades descentralizadas y prefecturas, con el objetivo de estandarizar las bases de datos del
SISER y la recolección de información, facilitando de esa manera su procesamiento.
• Agenda Estratégica de Ministerios e Instituciones (AEMI): el reporte de la AEMI es
entregado al Presidente de la República, al Ministro de la Presidencia y al Viceministro de
Coordinación Gubernamental, cuenta con la totalidad de la información de las entidades, pero a
través de una presentación más condensada de la información. Se deben inscribir en la AEMI: i) el
100% de los proyectos de inversión pública de la entidad, ii) todos los programas y proyectos
definidos en el Plan Económico de Gobierno51 (PEG), iii) todos los programas y proyectos de gasto
corriente orientados a generar normativa legal sectorial, iv) convenios suscritos entre el Gobierno
Nacional y las organizaciones de la sociedad civil. El reporte de la AEMI cuenta con información
sobre: i) recursos humanos en cada entidad (cantidad, número de consultores, funcionarios de libre
51
El Plan Económico de Gobierno no existe como un plan reconocido dentro del Sistema Nacional de Planificación
(SISPLAN), hace referencia simplemente al grupo de normas legales de orientación de la actividad económica y
productiva gubernamental presentadas por el Presidente Carlos D. Mesa para las gestiones 2004 - 2007.
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nombramiento, eventuales, servidores de servicio civil), ii) ejecución financiera (gasto corriente y
gasto de inversión programada y ejecutada), iii) gráficas generales que muestran la ruta critica
mensual hasta finales de gestión y la evolución de la gestión mensual a nivel de ministerios,
viceministerios y entidades descentralizadas, iv) evaluación del consultor responsable de la entidad
sobre la información y desempeño institucional, v) sistema de alerta temprana (semáforo) de
ejecución que muestra el estado de situación de cada compromiso comparado con la situación del
mes anterior.
• Agenda Estratégica Prefectural (AEP): el reporte de la AEP es entregado al Presidente de
la República, al Ministro de la Presidencia y al Viceministro de Coordinación Gubernamental,
cuenta con la totalidad de la información de las prefecturas, pero a través de una presentación más
condensada de la información. Asimismo, un reporte de la AEP es entregado a cada Prefecto con la
información de su prefectura. Se deben inscribir en la AEP dos tipos de compromisos: compromisos
asociados a las políticas públicas (CAPP) y compromisos asociados al desempeño institucional
(CADI). Los compromisos CAPP incorporan: i) desarrollo económico (construcción, mejoramiento
y mantenimiento de caminos; electrificación; recursos hídricos; promoción productiva y empleo; y
turismo), ii) desarrollo social (educación, salud, saneamiento básico, deporte, cultura, gestión social,
género y asuntos étnicos), iii) gestión de recursos naturales, medio ambiente y tierra/territorio
(recursos naturales, gestión de riesgos, tierra, límites), y iv) gobernabilidad e institucionalidad
(seguridad ciudadana, descentralización, mejora de la gestión, fortalecimiento municipal,
conflictividad). Por su parte, los compromisos CADI incorporan: i) ejecución general del
presupuesto, ii) ejecución física y financiera de inversión pública, iii) institucionalización y
capacitación de recursos humanos, iv) cumplimiento de convenios con la sociedad civil, v)
publicación periódica del avance y resultados de la gestión (transparencia), y vi) rendición de
cuentas a instancias del estado (responsabilidad). El reporte de la AEP cuenta con información
sobre: i) resumen ejecutivo de los compromisos de resultados, ii) actualización programática de
compromisos, iii) descripción del avance mensual de los compromisos CAPP y CADI, iv) gráficas
generales que muestran la ruta critica mensual hasta finales de gestión y la evolución de la gestión
mensual a nivel de prefecturas, v) análisis del consultor responsable de la prefectura sobre las
causas por las cuales se han producido desfases en la ejecución y cumplimiento de compromisos,
vi) recomendaciones específicas por compromiso y generales de la agenda prefectural.
d. Gabinetes de coordinación:
En la gestión 2003, y con el objetivo de concebir al SISER en su verdadera dimensión de
sistema, se creó de forma ad hoc, un comité de seguimiento de la inversión pública compuesto por
el Ministro de Servicios y Obras Públicas, los viceministros encargados de la ejecución de la
inversión pública, los viceministros de Presupuesto, Inversión Pública y de Tesoro, el Presidente del
Servicio Nacional de Caminos, el Presidente de Y.P.F.B,52 los Directores Ejecutivos de los Fondos
de Inversión y el Viceministro de Coordinación Gubernamental. El comité se reunía todos los
jueves y tenía las siguientes funciones:
• Realizar el seguimiento y evaluación de los compromisos gubernamentales del Plan Obras
con Empleos
• Realizar un balance de la situación política y de conflictos en el país para anticipar
problemas políticos y sociales en el cumplimiento de objetivos y metas del plan
• Identificar obstáculos administrativos e institucionales al cumplimiento de objetivos y
metas del plan
• Determinar responsables e instancias de coordinación para la solución de los obstáculos
• Orientar las reprogramaciones programáticas de objetivos y metas del plan
• Realizar gestión de las restricciones desde el Viceministerio de Coordinación
Gubernamental
• Identificar responsables para atender conflictos políticos y sociales
52
Yacimientos Petrolíferos Fiscales Bolivianos.
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El segundo semestre del 2004 se crearon tres gabinetes de coordinación para hacer
seguimiento y evaluar la gestión: económico, político y social. El Ministro de la Presidencia es el
encargado de presidir cada uno de los gabinetes los días vienes por el lapso de una hora cada uno. A
esos gabinetes asisten los ministros del área o un viceministro asignado por éste último cuando se
ve imposibilitado de asistir. La información de los reportes del SISER se constituye en la
información básica sobre la cual se analiza la gestión, identifican problemas y obstáculos, y se
definen instancias de coordinación entre ministerios para la resolución de los problemas.
3. Cobertura y comparabilidad de la información
La cobertura establecida para ambas agendas es mensual, lo que representa que cada mes se
emiten los reportes antes mencionados y se los distribuye a las autoridades jerárquicas para su
consideración. En cuanto a la comparabilidad de la información debe mencionarse que no existe la
posibilidad de realizar reportes de comparación entre entidades similares o distintas, tampoco existe
la capacidad en tiempo real de realizar comparaciones de efectividad entre gestiones (año contra
año), y tampoco existe la posibilidad de realizar automáticamente en el sistema la agregación de
entidades que se presenta al Presidente de la república, esto es resultado de un proceso de
construcción de información para luego introducirla al sistema para que emita el reporte agregado.
Tal vez en este punto es donde se ha tocado una de las principales limitaciones tecnológicas del
sistema.
4. Estado actual del sistema y planes de desarrollo
El SISER se encuentra, desde su creación, en pleno proceso de desarrollo y construcción.
Cada una de las administraciones gubernamentales ha realizado modificaciones al sistema y han
adecuado su orientación hacia metas comunes, pero distintas en su implementación. Más o menos
importancia política ha tenido el sistema a lo largo de los años, pero se ha mantenido constante uno
de los objetivos centrales del mismo: transparencia.
Desde el tímido comienzo tecnocrático del SISER como sistematización e
institucionalización del SINACO, pasando por el SISER orientado al Plan de Obras con Empleos y
finalizando en el SISER orientado al Plan Económico del Gobierno, con agendas estratégicas
diferenciadas e incorporando los convenios del gobierno con la sociedad civil, se han llevado a cabo
múltiples modificaciones y ajustes que aún están lejos de terminar, pero que se han orientado a
transparentar cada vez más la gestión de gobierno. En la actualidad existen dos procesos que
definirán nuevas modificaciones al SISER:
a. Modificaciones de forma:
En la gestión 2004 se realizó un ejercicio a través del cual se identificaron características
particulares de la administración desconcentrada regional. A partir de los resultados identificados se
delinearon cambios a ser incorporados al sistema para una mejor captación de información,
procesamiento de resultados y emisión de reportes que sean adecuados a las demandas de las
prefecturas. El acápite 2c referido a las agendas estratégicas, analizado páginas atrás, nos
ejemplifica la diversidad de resultados que se encuentran en proceso de seguimiento y evaluación
en las prefecturas, en comparación con los ministerios y entidades descentralizadas. Para la gestión
2005 estas modificaciones planteadas, que se encuentran en plena vigencia, funcionamiento y
reportando mensualmente desde el 2004, deben ser incorporadas al sistema central del SISER.
b. Modificaciones de fondo:
El Viceministerio de Coordinación Gubernamental con el apoyo financiero del BID ha
contratado al Centro de Investigación (CIPAP) la Facultad de Ciencias Políticas y Administración
Pública de la Universidad Autónoma del Estado de México para realizar una evaluación del SISER
y determinar las mejoras que deben incorporarse en el mismo. En todo caso se avanzó que el SISER
incorporará para el 2005 la posibilidad de que las entidades ejecutoras puedan por si mismas
generar los reportes una vez hayan sido validados por la DGGP, y que para el 2006 se realizarán
39
Gestión por resultados en Bolivia: el Sistema de Seguimiento y Evaluación de la Gestión Pública por Resultados (SISER)
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ejercicios para construir indicadores para la evaluación de la gestión, así como mejoras en el
sistema informático del SISER.
5. Incentivos
En el Plan Nacional de Integridad (PNI) cuando se analiza el acápite de modernización del
Estado y se menciona la necesidad de crear el SISER, se establece la noción de incentivos dentro
del sistema:
“Las instituciones que mejor rendimiento hayan alcanzado en la gestión de sus metas y
resultados, recibirán un reconocimiento público y podrán beneficiarse de mayores niveles de
delegación y autonomía de gestión en la formulación y ejecución de sus presupuestos para los
siguientes años.
Las instituciones que no alcancen niveles satisfactorios en el cumplimiento de sus metas y
resultados, dependiendo del nivel de incumplimiento, recibirán sanciones de diversa índole, siendo
el titular y máxima autoridad de la institución, el principal responsable por dichos resultados. A
estas instituciones se les reducirán los niveles de autonomía de gestión, se introducirán mayores
controles en el uso de los recursos y se aplicarán auditorías financieras y operativas para identificar
y corregir las causas de su deficiente desempeño”53.
Por su parte la Ley SAFCO establece una serie de incentivos, a partir de la lógica de la
penalidad, incorporando las sanciones administrativa, civil, ejecutiva y penal cuando los servidores
públicos incurran en actos que se aparten de los principios legales y procedimentales regulados en
esa Ley o en el Código Penal.
En cuanto a las opiniones de los entrevistados, existe una importante mención al sistema con
un tipo de incentivo informal pero representado como importante: “cuando yo fui Ministro de
Agricultura, recuerdo haber quedado como primero en la evaluación del SISER y el Presidente
Bánzer me felicitó en el Gabinete de Ministros y algunos medios difundieron la noticia […] no le he
visto más en otras gestiones y al final del día eso forma parte del currículum, pero su inexistencia es
también parte de la anomia institucional por la que estamos pasando […] por lo menos lo que
debería hacer el Presidente el comenzar o finalizar una gestión es referirse a los ministros que lo
acompañan y otorgarles públicamente el reconocimiento a la buena labor realizada, así se
incorporaría, por lo menos, una cultura de mérito”.
Finalmente, no existe evidencia más allá de las intenciones del PNI, de incorporar incentivos
al cumplimiento de los resultados de gestión.
G. Uso de la información
1. Uso de la información y medios de difusión. Entre el ser y el deber ser
La norma legal de creación del SISER no contemplaba, inicialmente, el uso público de la
información, pues como se explicó, se trataba de un ejercicio técnico que había recibido apoyo del
Poder Ejecutivo. Posteriormente, se incorpora en las modificaciones legales al sistema, el objetivo
de información a la sociedad civil sobre los compromisos de resultados de las entidades, así como
los resultados del seguimiento y la evaluación a finales de gestión. Sin embargo, se uso el sistema
en el último año de gestión para mercadear los logros del plan 12 meses del Presidente Quiroga.
Aspecto que hasta el momento es recordado con una negativa evaluación por los entrevistados,
argumentando que fue ese suceso el que le resto puntos a la poca legitimidad con la que contaba el
sistema.
Para la gestión 2003 se publicó la primera revista “Transparencia” en la que se presentaba un
balance de lo ocurrido en el segundo semestre de la gestión, en los ministerios, fondos de desarrollo
y prefecturas. Esta publicación generó al interior del gobierno algunas tensiones, en especial porque
los resultados de la evaluación en la mayor parte de las prefecturas no eran muy buenos. Se diseñó
una página Web para vincular el trabajo entre la entidad rectora y las entidades ejecutoras en tiempo
real, pero ésta nunca se subió al Internet para su funcionamiento. Lastimosamente, estos procesos se
53
Plan Nacional de Integridad (PNI). Ver www.integridad.gov.bo
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Gestión por resultados en Bolivia: el Sistema de Seguimiento y Evaluación de la Gestión Pública por Resultados (SISER)
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vieron truncados con la salida del país del Presidente Sánchez de Lozada y la posterior sucesión
presidencial.
La presente gestión ha publicado una Revista de “Gestión Pública con Transparencia” con la
evaluación del segundo semestre del 2004 y cuatro boletines de información durante esa misma
gestión, habiendo conseguido un importante avance de difusión de resultados de gestión.
Sin embargo de los méritos logrados en tratar de difundir la información de la gestión
pública, el objetivo ha sido más retórico que real. La difusión se realizó a oficinas públicas, oficinas
de la cooperación internacional, bibliotecas universitarias, y medio de comunicación. Es decir, que
de alguna manera se dejó a la voluntad de esos actores la difusión pública de los resultados,
quedando la mayor parte de la sociedad civil excluida del beneficio de la rendición de cuentas
estatal. Como parte de la presente investigación se realizó una informal y pequeña encuesta en las
principales calles de la ciudad de La Paz (sede de gobierno), todas aledañas a oficinas públicas,
preguntando a los transeúntes si conocían el SISER o si se habían enterado por algún medio de la
rendición de cuentas gubernamental. En ningún caso se obtuvo una respuesta afirmativa, y en varios
casos la gente se vio extrañada de que hubiese algún sistema de ese tipo.
Otra fuente de opinión muy importante tiene que ver con los propios usuarios del sistema
quienes se expresaron diferentes opiniones al respecto de a quien sirve la información del sistema.
“Creo que el fin último del SISER es generar información al interior del gobierno, sirve para
que el presidente pueda contar con información para dar excelentes discursos […] el SISER mide
resultados mensuales y por lo tanto avances intermedios, a las personas no les interesa eso, les
interesa ver las obras terminadas, en ese sentido, la mayor parte del tiempo la información sirve al
gobierno y solo al final de la gestión, con aquellos resultados concluidos le sirve a la gente”.
“Mucha de la información provista por el sistema tiene que ver con procesos de gestión
pública muy difíciles de digerir para la gente, ¿cuánto puede entender o agradecer un ciudadano
porque se haya cumplido un compromiso de gestión que suponía aprobar la Ley SAFCO, o el
sistema SIGMA o el propio SISER?, las personas tienen otro tipo de percepciones que deben
entenderse, el sistema actualmente esta desconectado de esa realidad y no muestra por ejemplo los
importantes avances que se están realizando en gestión pública como los presupuestos en línea, las
declaraciones juradas de rentas, el número de funcionarios de carrera en el servicios civil, los
avances logrados en la institucionalidad de la renta y la aduana”.
“En nuestra comisión la única información que nosotros revisamos es la del SIGMA, el
SISER me parece haberlo visto en clases en la universidad, no se si estoy recordando bien”.
“La información del SISER, desde el punto de vista institucional de nuestro Viceministerio,
es absolutamente irrelevante y una perdida de tiempo fatal, nosotros presentamos la información
únicamente por cumplir la normativa”.
“En la prefectura presentamos la información pero luego no conocemos a detalle los
porcentajes y cifras que reportan al Presidente de la República”.
“El principal usuario de la información debe ser el funcionario público”.
Se puede concluir que el SISER está cumpliendo de mejor manera el objetivo de generar
información sobre seguimiento de objetivos y metas; es decir, información de uso interno, que con
el objetivo de informar a la sociedad civil sobre la gestión pública y sus resultados.
2. Disponibilidad y accesibilidad de la información a la ciudadanía
Como se ha mencionado, la información se ha empezado a difundir recientemente y no de
manera regular. En todo caso se cuenta con una revista semestral y unos boletines trimestrales a los
que la ciudadanía puede acceder, “si es que tiene la suerte de enterarse que se esta difundiendo
información pública”. Los medios de comunicación parece que no encuentran atractivo hacerle
propaganda al sector público y por lo tanto tampoco han creado espacios para difundir esta
información. Una vez que esta información se publica y envía tampoco existe información y
posibilidades de acceso para conseguirla con posterioridad.
Un dato anecdótico del presente trabajo que ilustra la posibilidad de acceder a información
del sistema, es que las entrevistas más fáciles de conseguir fueron todas aquellas que no estaban
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relacionadas con funcionarios de la DGGP y la oficina de administración del SISER, con estos
últimos fue imposible poder hablar.
Uno de los entrevistados mencionó que “el SISER debería ponerse como compromiso de
resultado a si mismo, realizar la difusión y controlar que esta sea efectiva”.
La realidad muestra el triste hecho de que la ciudadanía no cuenta con acceso real a la
información del SISER y que los intentos de difusión de la información del sistema no son los
adecuados.
3. Procesos de retroalimentación de la información
Una de las quejas recurrentes de los entrevistados ha sido que no existe retroalimentación de
parte del SISER, se menciona que los comentarios que se incorporan en los reportes son demasiado
vagos y que no hay incentivos legales ni políticos para realizar cambios.
“Los reportes se remiten a los Ministros, pero éstos no los leen, y los pasan a subalternos que
ni siquiera son los responsables del SISER en la entidad; es decir, que la información cae en saco
roto”.
Se percibe una mejoría en el proceso de retroalimentación a partir de la creación de los
gabinetes de coordinación económica, política y social, donde se discute y de alguna manera se da
utilidad a la información del SISER. Sin embargo la última reunión de estos gabinetes fue la
segunda semana de diciembre de 2004 y hasta el momento no se han realizado nuevamente.
A estos problemas hay que sumarle el que la información remitida por las entidades es de
dudosa veracidad por lo que al recibir sistematizaciones de las mismas, no le dan la importancia
debida porque se sabe que no es correcta.
4. Impacto del sistema en las prácticas de gestión y existencia de consecuencias
Desde la creación del SISER el impacto del mismo sobre la gestión ha dependido de la
máxima autoridad ejecutiva en cada entidad. Sobre la base de las personas el sistema era más o
menos difundido en la entidad, y la formulación de los compromisos de gestión se realizaban en
gabinetes de autoridades en la entidad, o simplemente se delegaba, en un inicio, a las Unidades de
Gestión y Reforma para que los formulen; o posteriormente, en los funcionarios designados por
cada entidad para coordinar con el SISER.
Sobre la base de una estructura pública cooptada por los partidos políticos, y con una lógica
muy diferente a la que trata de imponer el sistema, se tuvieron gestiones de gobierno con mayores o
menores niveles de objetivos institucionales; es decir, que algunos gobiernos construyeron y
avanzaron en el fortalecimiento institucional de la administración pública, y otros simplemente
desandaron el camino.
Las entidades públicas hoy son producto de un gobierno sui generis, representan a
ciudadanos sin afiliación partidaria y la filosofía detrás de la gestión es que la política es mala
porque tuvo malas prácticas en el pasado que corrompieron el ideal de servicios público y que
ayudaron a erosionar las instituciones democráticas. Sin desmerecer el análisis y estando de acuerdo
en varias de las aseveraciones, también se deben analizar las consecuencias de un gobierno aséptico
en un mundo de microbios. El actual gobierno cuenta con menores niveles de cohesión en su
estructura, debido a que los funcionarios contratados y los cargos jerárquicos nombrados son
profesionales reconocidos en cada sector y sin afiliación partidaria alguna, que cuando se
encuentran en un gobierno de transición que no tiene representación parlamentaria y tampoco línea
de acción definida, lo que ha pasado es que cada ministerio y entidad pública se ha convertido en
una isla totalmente desconectada del resto de entidades y con estrategias y acciones aisladas unas de
otras.
En algunas gestiones gubernamentales pasadas el control político era un incentivo más
importante y eficiente que el SISER54, pero ahora en ausencia de incentivos, el SISER no cuenta
54
Simplemente si una autoridad o funcionario no cumplía con los objetivos de gestión, sin hacer hincapié en si eran
buenos o no, era despedido y remplazado por otro que estaba dispuesto a hacer la tarea. Este tipo de sanción esta mal visto
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con la capacidad ni la legitimidad para cumplir ese rol. Consecuentemente, se puede percibir hoy
más que ayer, mayores niveles de autonomía, flexibilización de controles y menor sanción, lo cual
bajo el escenario explicado, no se convierte en ningún caso en una mejora institucional o en un
resultado del SISER.
5. Principales desafíos para los administradores y usuarios del sistema
Las recomendaciones más frecuentes planteadas para fortalecer y mejorar la implementación
del SISER, y que se constituyen en un desafío para los funcionarios y las entidades son:
• Necesario análisis del concepto de gestión pública que se quiere tener: la Ley SAFCO
cuenta con importantes conceptos gerenciales que se han desvirtuado durante la reglamentación y
creación de sus sistemas, se ha complejizado y burocratizado a tal punto la gestión que “si habría
que cumplir con todos los controles previos y procedimientos administrativos seria imposible
trabajar en el sector público”.
• Necesaria jerarquización del sistema: se plantea la necesidad de que sea el Gabinete de
Ministros la instancia que analice los resultados del sistema para que se tomen las decisiones
políticas a nivel jerárquico suficientemente alto como para asegurar que se llevan a cabo medidas
correctivas, además de exponer a los ministros al Presidente de la República. Por otro lado, en el
ámbito de los consultores de la DGGP y la DGCG, los niveles de experiencia y capacidad de
gestión de los recursos humanos son muy bajos como para que se realicen, además de los reportes,
procesos de análisis para determinar coyunturas políticas, sociales y económicas; y por lo tanto,
recomendaciones de política pública a las autoridades.
• Necesaria vinculación a la planificación y al presupuesto: sobre la base del necesario
análisis que debe hacerse al concepto de gestión pública, también debe repensarse la recuperación
de la planificación como norte central que guíe las acciones del Estado. Asimismo, se debe
recuperar al proceso presupuestario como representación financiera de la planificación y no como
en el presente, que primero se aprueba el presupuesto y luego se determina las acciones a seguir. Se
debe además, sincerar la formulación presupuestaria para que represente verazmente la capacidad
de ejecución institucional, así como, las posibilidades de cumplimiento de objetivos en cada gestión
fiscal, reduciendo de esa manera el exceso de expectativas en la sociedad civil que ha generado la
excesiva politización en este proceso.
• Necesaria vinculación con el sistema de control gubernamental de la Contraloría: se
identifica al SISER como una oportunidad para que la Contraloría pase de realizar evaluaciones
sólo a los aspectos procedimentales de la gestión identificando qué funcionarios incurren en
sanciones administrativas, ejecutivas o penales, y se enfoque también en los resultados de la
gestión, tal y como lo establece el Articulo 33 de la Ley SAFCO55.
• Necesaria mejora tecnológica y descentralización del sistema: se debe incorporar el acceso
directo de las entidades ejecutoras y rectoras a través de una página Web y con acceso en tiempo
real a cualquier persona autorizada a incorporar información al sistema, realizar modificaciones o
generar reportes institucionales o comparativos. Asimismo, será necesario la construcción del
sistema informático del SISER desde el inicio determinando formas de adaptación y transformación
de la actual información para ser incorporada al nuevo sistema.
• Necesaria definición de una política y medios de difusión: queda claro en la participación
de los entrevistados que el sistema no cumple sus objetivos de comunicar la información y se
necesita un acercamiento a la ciudadanía para detectar lo que le interesa de la gestión, los niveles de
hoy y no se lo aplica, lastimosamente, no hay ningún reemplazo de disciplina, control y cohesión aún formulado. Este
comentario demuestra que la política no es mala per se, sino aquellos que hacen mal uso de ella, desterrarla del gobierno
es un error.
55
El Artículo 33 de la Ley SAFCO establece que “No existirá responsabilidad administrativa, ejecutiva ni civil cuando se
pruebe que la decisión hubiese sido tomada en procura de mayor beneficio y en resguardo de los bienes de la entidad,
dentro de los riesgos propios de operación y las circunstancias imperantes al momento de la decisión, o cuando
situaciones de fuerza mayor originaron la decisión o incidieron en el resultado final de la operación.
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información que puede asimilar y los medios a través de los cuales le gustaría recibir la
información.
• Necesario desarrollo del trabajo en equipo y la coordinación intergubernamental: la lógica
de compartimientos estancos en la cual trabaja la administración pública debe cambiar y el SISER
puede convertirse en el catalizador para que ello ocurra, a través de incorporar y revalorizar el
proceso de planificación que debe ser trabajado en equipos ministeriales y finalmente en el
Gabinete de Ministros para definir, sino planes de gobierno, planes concertados a nivel sectorial,
que luego puedan convertirse en compromisos de resultados legítimos para todos.
F. Conclusiones
La lógica detrás de la formulación del SISER se enfrenta inicialmente y durante todo su
desarrollo a la lógica de su implementación. Creado en la Vicepresidencia de la República sobre la
base de iniciativas de construcción y fortalecimiento institucional, y de transparencia y lucha contra
la corrupción, nunca encajó en la visión que se subsumía en el Poder Ejecutivo prebendal,
clientelista, corporativo y que tenía, normalmente, otro tipo de objetivos en agenda. Puede
argumentarse que ese es el factor central de que el SISER haya nacido como una reforma coja,
huérfana, desprovista de legitimidad y carente de incentivos o sanciones que le permitieran
adecuarse y articularse más fácilmente a los cambios y modernizaciones que han avanzado
rápidamente en otras áreas de la gestión.
Esta lógica aún parece continuar, puesto que el Gobierno del Presidente Mesa, abanderado de
la lucha contra la corrupción y la expulsión de prácticas políticas obscuras de la administración
pública, no ha asumido al SISER como una de las herramientas más útiles para su gestión.
Las características e irrupción del SISER en el espectro de la administración pública ha
cambiado varias lógicas y obligado a varias instituciones sobre las cuales actúa a contar con
información de lo que hacen, sistematizarla, discutirla y conocerla, y finalmente encontrarle utilidad
para transparentar y mejorar la propia gestión, desempeño e imagen de las entidades. Tal vez la voz
de alerta venga a partir de la autorreflexión de que Bolivia no ha sido nunca un país apegado a
reformas que transparenten la gestión, razón por la cual siempre ha sido punta de lanza en el
desarrollo de marco legales que penalizan a quienes cometen abusos más que premiar a quienes
obtienen resultados. Sin embargo, valdrá la pena analizar si el problema de la dudosa información
remitida al sistema no se origina en los cortos periodos de tiempo en la que se solicita; tal vez
generar información veraz cada mes es demasiado para un país que se encuentra en una lucha
interna por modernizarse o perecer en el intento; tal vez sea más realista y legítimo evaluar aquello
que es evaluable, en los tiempos posibles y que le importa a la gente. Todos estos permanecerán
como grandes interrogantes para el sistema.
Se hace pertinente que el CLAD asuma una iniciativa de estudiar comparativamente los
sistemas de evaluación de la gestión pública en la región, e identificar factores que ayudan o
perjudican su implementación real para que puedan convertirse en referentes de prácticas a ser
asimiladas a las particulares características de cada país, peor tal vez más importante aún, que
eviten cometer errores que otros ya han subsanado y superado. Sin embargo, el CLAD debe
aprender de la experiencia de estos sistemas, y avanzar más allá del estudio de los mismos, sino,
realizar lo que sea necesario para difundir masivamente los resultados y organizar talleres y
seminarios de capacitación que obliguen a los gobiernos y sus tomadores de decisiones a leer lo que
esta pasando. El CLAD tiene como desafío pasar a la acción, como lo diría algunas de las preguntas
del estudio, pasar de la teoría a la práctica.
Si de lecciones debemos hablar, tal vez la única y más importante identificada, modestamente
hablando, tiene que ver con la necesidad de no asumir que las reformas que emprendemos se
construyen sobre cimientos firmes. El caso boliviano es particular y el fracaso de las sucesivas
reformas de servicios civiles, evaluación por resultados, reformas aduaneras, modernizaciones en
los Poderes Legislativo y Judicial, entre otras, tiene que ver precisamente con procesos de
formulación ideal de reformas que luego deben implementarse sobre arenas movedizas. Cono
alguien diría “formulamos en Suiza e implementamos en Bolivia”.
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Se hace urgente retomar el análisis y la reflexión sobre lo que hemos avanzado y lo que
creemos haber avanzado institucionalmente. Se hace necesario identificar claramente y sin
hipocresías, cuáles son las realidades de la institucionalidad y su legitimidad, la democracia y sus
reformas no pueden seguir siendo el anhelo de unos pocos. Para que las reformas funciones deben
ser respetadas y acatadas por la mayoría. Si las reformas deben ir más atrás y empezar a llenar
huecos en el desarrollo institucional del Estado, se deben emprender lo más antes posible.
Bolivia es todavía una amalgama de país, con un estado con huecos como imaginaría
Guillermo O´Donnell. Sus reformas por lo tanto deben contar con la flexibilidad necesaria para no
perecer ante los constantes cataclismos que se suceden en la difícil pero continua construcción
estatal, y eso pasa por formular reformas que sean posibles de ser apropiadas y usadas por los
ciudadanos para ser más ciudadanos de deberes que de derechos.
Finalmente, entre tanto sistema e información, no queda tiempo para la gestión. Esto es fiel
reflejo de la fragmentación organizacional existente en la administración pública boliviana que
necesita reorganizarse y aprovechar los aspectos positivos que ha generado el sistema y
potenciarlos. Un sistema tecnocrático para resolver problemas políticos no es imposible, pero
demanda contar con el Presidente de la República como líder del proceso y que empiece con el
ejemplo. Todavía estamos lejos.
45
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#
NOMBRE
1
2
Ariel Rocabado
Marcelo Barrón
3
Mónica Roca
4
Allison Silva
5
Claudia Méndez
6
Ernesto Pérez de Rada
7
Franco Mendizabal
8
Alfonso García
9
Sergio Caro
10
Lucio Choque
11
Nicolás Ríos
12
Víctor Medinaceli
13
Jimena González
14
Hugo Carvajal
15
Sandro Giordano
16
Esteban Silvestre
17
Alberto Leytón
18
Rudy Araujo
19
Hugo Mariscal
ANEXO I
LISTA DE ENTREVISTAS
CARGO
OBSERVACIONES
Director General de Gestión Pública
Unidad rectora del SISER
Director General de Coordinación Responsable por el seguimiento, evaluación
Gubernamental
y coordinación con las Prefecturas de
Departamento
Consultora de la Director General de Encargada del seguimiento y evaluación del
Gestión Pública
Ministerio de Asuntos Campesinos y
Agropecuarios (MACA)
Ex Analista de Sistemas del SISER
Analizó y formuló las modificaciones que
debían hacerse al SISER, creó la página Web
del sistema que nunca fue utilizada
Ex consultora de la Dirección General Desarrolló un sistema de indicadores para la
de Coordinación Gubernamental
evaluación de la ejecución presupuestaria de
las prefecturas que ha desaparecido y ya no
se encuentra en uso
Viceministro de Planificación y Unidad rectora del Sistema Nacional de
Ordenamiento Territorial
Planificación (SISPLAN)
Director de Inversión Pública Territorial Encargado del SISER en el Viceministerio
de Inversión Pública y Financiamiento
Externo (VIPFE), unidad rectora del Sistema
Nacional de Inversión Pública (SNIP)
Director Ejecutivo del Fondo Nacional Máxima Autoridad Ejecutiva de una entidad
de Desarrollo Regional (FNDR)
ejecutora del SISER
Jefe del Departamento de información Responsable en el FNDR del SISER
Gerencial y Atención al Cliente del
FNDR
Analista II de la Unidad de Responsable del SISER en el Ministerio de
Planificación y Programación del Asuntos Campesinos y Agropecuarios
MACA
(MACA)
Responsable de Seguimiento de la Instituto de Reforma Agraria (INRA)
Dirección de Operaciones del INRA
Responsable de bases de datos del Instituto de Reforma Agraria (INRA)
INRA a nivel nacional
Coordinadora de la Unidad de Gestión, Responsable del SISER en la Prefectura de
Reforma y Planificación
La Paz
Senador del Movimiento de Izquierda Presidente de la Comisión de Desarrollo
Revolucionario (MIR) por Chuquisaca
Económico del H. Senado Nacional
Senador del Movimiento Nacionalista Presidente de la Comisión de Hacienda del
Revolucionario (MNR) por el Beni
H. Senado Nacional
Senador del Movimiento Al Socialismo Presidente de la Comisión de Desarrollo
(MAS) por La Paz
Social y Medio Ambiente del H. Senado
Nacional (Jefe de la Bancada Parlamentaria
del MAS en el H. Senado Nacional)
Ex Ministro de la Presidencia 2001 - Desde el programa de reforma Institucional
2002 y ex Director Ejecutivo del PRI
(PRI) apoyó al equipo de la Vicepresidencia
de la República que formuló el SISER, y
luego como Ministro tuvo al SISER bajo su
dependencia
Ex Secretario Nacional de Coordinación Coordinador del equipo creador de los
Gubernamental del Ministerio de la documentos conceptuales del Ministerio de
Presidencia 1993 - 1997
la Presidencia que idearon la nueva
concepción de servidor público y el
desarrollo del SINACO
Ex Director Ejecutivo del Servicio Entidad rectora de la formulación de
Nacional de Administración de Personal políticas sobre servicio civil o carrera
(SNAP)
funcionaria
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AEMI
AEP
AFP
ARI
BID
BM
CADI
CAPP
CIPAP
CLAD
CNI
COB
CPE
CR
CV
DGCG
DGGP
D.S.
FDC
FIS
FNDR
FONAMA
GTZ
MAE
LOPE
NPE
OEA
OTB
PEI
PEG
PGDES
PGN
PLANE
PNI
POA
PRAP
PRI
SABS
SAFCO
SAP
SCG
SCI
SIGMA
SIGPLAN
SINACO
SINERGIA
SIREFI
SIRENARE
SIRESE
SISER
SISFIN
SISIN
SOA
SP
SPO
STCP
SUMI
TI
UGM
UGR
VIPFE
YPFB
ANEXO II
ABREVIATURAS
Agenda Estratégica de Ministerios e Instituciones
Agenda Estratégica Prefectural
Agencia Financiera de Pensiones
Acuerdo de Reforma Institucional
Banco Interamericano de Desarrollo
Banco Mundial
Compromisos Asociados al Desempeño Institucional
Compromisos Asociados a las Políticas Públicas
Centro de Investigación la Facultad de Ciencias Políticas y Administración Pública de la Universidad
Autónoma del Estado de México
Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo
Comisión Nacional de Integridad
Central Obrera Boliviana
Constitución Política del Estado
Compromiso de Resultado
Comité de Vigilancia
Dirección General de Coordinación Gubernamental
Dirección General de Gestión Pública
Decreto Supremo
Fondo de Desarrollo Campesino
Fondo de Inversión Social
Fondo Nacional de Desarrollo Regional
Fondo Nacional para el Medio Ambiente
Agencia de Cooperación Técnica Alemana
Máxima Autoridad Ejecutiva
Ley de Organización del Poder Ejecutivo
Nueva Política Económica
Organización de Estados Americanos
Organización Territorial de Base
Plan Estratégico Institucional
Programa Económico de Gobierno
Plan General de Desarrollo Económico y Social
Presupuesto General de la Nación
Plan Nacional de Empleo de Emergencia
Plan Nacional de Integridad
Programa Operativo Anual
Política de Reforma de la Administración Pública
Programa de Reforma Institucional
Sistema de Administración de Bienes y Servicios
Ley de Administración y Control Gubernamentales
Sistema de Administración de Personal
Sistema de Control Gubernamental
Sistema de Contabilidad Integrada
Sistema Integrado de Gestión y Modernización Administrativa
Sistema de Información Gerencial y Planificación del Brasil
Sistema Nacional de Coordinación
Sistema Nacional de Evaluación de Resultados de la Gestión Pública de Colombia
Sistema de regulación de Asuntos Financieros
Sistema de Regulación de Recursos Naturales
Sistema de Regulación Sectorial
Sistema de Seguimiento y Evaluación de la Gestión por Resultados de Bolivia
Sistema de Información Sobre Financiamiento Externo
Sistema de Inversión Sobre Inversiones
Sistema de Organización Administrativa
Sistema de Presupuesto
Sistema de Programación de Operaciones
Sistema de Tesorería y Crédito Público
Seguro Universal Materno Infantil
Transparencia Internacional
Unidad de Gestión y Modernización
Unidad de Gestión y Reforma
Viceministerio de Inversión Pública y Financiamiento Externo
Yacimientos Petrolíferos Fiscales Bolivianos
47